UNIDAD I: FINANZAS PÚBLICAS

a) Bases

a.1) Concepto de finanzas públicas

La economía se ocupa de la asignación de recursos escasos para la satisfacción de

necesidades más amplias que ellos. Siendo esto así, el Estado interviene como actor
económico para asegurarse de cubrir las necesidades amplias del conjunto de sus
habitantes, para lo cual debe realizar una serie de gastos, por lo que necesita también
ingresos para afrontarlos. Esta actividad económica del Estado se denomina finanzas
públicas
Finanzas públicas: actividad del Estado encaminada a obtener ingresos y realizar
gastos, a fin de lograr la satisfacción de las necesidades públicas.

a.2) Características

Las finanzas públicas son un fenómeno complejo cuyos aspectos deben ser
estudiados interdisciplinariamente.
➔ Es una actividad económica → asigna recursos escasos, pero (diferencias!):
i. no se rige por criterio de rentabilidad económica y ii. los gastos son los que
definen los ingresos. iii. Además interviene un actor público.
➔ Tiene contenido político → la actividad financiera del Estado cambia junto con
quien ostenta el poder. Este elige involucrarse más o menos.
➔ Tiene contenido jurídico → está sujeta a normas de cumplimiento obligatorio
Enfoque positivo: como es
Enfoque normativo: como debería ser
3 elementos esenciales del análisis normativo: la ética individualista; el
bienestar de los individuos; la imposibilidad de comparar el bienestar de
distintos individuos.
➔ Posee un aspecto cuantificable y contable → es susceptible de ser mensurada y
registrada
➔ Otros aspectos → psicológicos, sociológicos, éticos.

a.3) Fines y funciones del Estado

El Estado es una asociación humana cuyo objetivo es procurar el bien común y el

perfeccionamiento de la vida en sociedad.
Las finanzas públicas, en tanto fenómeno social, son un emergente de la realidad
política y económica existente en un tiempo y momento dado.
Características del Estado:
➔ El principio de legitimidad y de representación democrática
 ➔ El principio de coerción: por tener el monopolio de la fuerza pública
➔ La vocación de universalidad: abarca un conjunto de normas que se aplican a
la totalidad de las personas en un territorio
➔ Su indefectibilidad: el Estado tiene vocación de permanencia ilimitada a lo largo
del tiempo → no puede quebrar, su patrimonio no puede ser liquidado, su
personalidad no puede ser disuelta
➔ Heterogeneidad y versatilidad de sus fines
El Estado también tiene ciertas características en tanto agente económico
➢ Su norma de conducta no es la maximización de la utilidad / beneficio
económico
➢ El instrumento para alcanzar sus respectivos objetivos es diverso
➢ La estructura que lo constituye es distinta a la del sector privado. Este último
tiene múltiples unidades independientes entre sí y el sector público es
básicamente un gran actor

a.4) Necesidades públicas y servicios públicos

Necesidad humana: sensación de insatisfacción por algo y deseo de alcanzar la

satisfacción. La necesidad de un recurso escaso es una necesidad económica
La necesidad pública se identifica con “tarea” o “cometido estatal”, ya que toda la
actividad del Estado está dirigida a cumplir con fines públicos, los que buscan el
bienestar de la población a su cargo. Por ende, dependerá de la idea de Estado que
se tenga la mayor o menor cantidad de necesidades de los hombres que se estime
que el Estado debe asegurar su satisfacción. Las necesidades públicas no conforman
una categoría apriorística sino que son los Estados los que las definen como tales en
un momento dado, y para una situación dada. Son categorías históricas.
a.5) La actividad financiera del Estado

Esta tiene 3 funciones esenciales:

● Función estabilizadora → mejor llevada a cabo por el Estado nacional

El Estado busca cumplir con 3 objetivos fundamentales: el pleno empleo, la
estabilidad de los precios y una tasa de crecimiento armónica con los demás
objetivos.
Utiliza para ello dos instrumentos: la política monetaria y la política
presupuestaria
● Función de redistribución de la renta y la riqueza entre los individuos, la cual no
es garantizada por el mercado de manera natural o automática y que es
necesaria para lograr una igualdad indispensable para lograr valores y

conductas socialmente deseables y necesarias. → mejor llevada a cabo por el

Estado nacional

● Función de asignación → mejor llevada a cabo por el Estado descentralizado

 La intervención del Estado luce necesaria para mejorar la asignación de
recursos. Por ejemplo, puede establecer gravámenes para actividades
contaminantes (externalidades negativas) a fin de procurar recursos para
contrarrestar o revertir sus efectos

a.6) Diferencias con las finanzas privadas (ya desarrollado)

b) La Ciencia de las Finanzas Públicas

c) Doctrina financiera
c.1) Finanzas liberales, intervencionistas y socialistas
Finanzas liberales
Se parte de la premisa de que la iniciativa privada es económica y hasta moralmente
superior a la del Estado
Su sustrato ideológico es la individualidad y la libertad del hombre, que no debe ser
coartada por el Estado, como reacción frente a la opresión de las “autoridades” del
viejo régimen (pre Revolución Francesa) habían ejercido sobre la población.
El funcionamiento del mercado era óptimo, y la distribución de los recursos y de las
rentas que se conseguía era vista como la más justa posible.
Posturas:
- Equiparación de las finanzas públicas y privadas, ambas regidas por el
principio del beneficio y la contraprestación
- Los impuestos detraen energía económica del sector privado, quien la utiliza
mejor
- El impuesto debía ser neutral = no alterar la situación de los contribuyentes
- El crédito público sólo para situaciones de emergencia, guerra, catástrofe
- El presupuesto debía ser equilibrado, en el sentido de que los gastos públicos
se cubrieran con los recursos genuinos del Estado (tributos + patrimonio)

Finanzas intervencionistas
Con la expansión del sistema liberal y la primera guerra, el anterior modelo propuesto
se demostró defectuoso. Por ende se dejó de lado el individualismo extremo, para
pasar a poner el acento en la cuestión social, con la aparición de movimientos sociales
y la incorporación cada vez más amplia de personas al mercado laboral industrial. No
se suprimió la economía de mercado pero sí el Estado se propuso mitigar sus efectos
adversos.
El tributo adquirió una función extrafiscal, como el de desalentar determinadas
actividades (tenencia de tierras ociosas) en pos de la prosperidad social. De esta
forma se evitaba que los cambios sociales fuesen demandados por medios violentos
y revolucionarios.
El gasto público también pasa a tener como fin la prosperidad social.
Finanzas socialistas
URSS (1917-1989) → no había derecho de propiedad privada de los medios de
producción. Casi todo era actividad del Estado, por lo que carecía de sentido diferenciar

entre actividad financiera pública y actividad económica, ya que ésta última era
prácticamente dominada en su totalidad por el Estado.

c.2) La doctrina pontificia en materia económica y financiera.

d) Desarrollo, regulación y planificación económica

La planificación económica expone de manera expresa cuáles son las ideas

subyacentes de un gobierno (qué quiere lograr) y las vías y mecanismos mediante los
cuales considera que ello puede efectivamente conseguirse.

Puntos clave:
❖ La interacción mutua entre la economía privada y la política presupuestaria,
buscando un equilibrio global
❖ El gasto público empleado con funciones de fomento de la economía, para
inyectar medios de pago en manos de los particulares
❖ Los tributos empleados con fines extrafiscales
❖ El endeudamiento público como herramienta de uso ordinario para producir
efectos en el mercado de capitales

d.1) Distintos tipos de planificación

★ Planificación según el sector político afectado

El sector público
El sector privado → hacia qué lugar quiere el Estado que se dirija el empresario
nacional. Políticas de incentivo y desincentivo
★ Planes nacionales y regionales
★ Planes según su alcance temporal
Largo plazo → +10 años
Mediano plazo → 1-10 años
Corto plazo
★ Planes según el sector económico afectado
Planes generales → abarcan a todo el mercado
Planes sectoriales → enfocados en algunos rubro/s
 UNIDAD II: DERECHO FINANCIERO

a) Bases

a.1) Concepto y contenido del Derecho financiero

Es la porción del ordenamiento jurídico de un Estado, conformado por normas de

Derecho Público, que se ocupa de organizar los recursos financieros que constituyen
la Hacienda Pública (el tesoro) de ese Estado, regulando los procedimientos para el
establecimiento y percepción de los ingresos públicos, y para la programación y
realización de los gastos públicos.

Hacienda pública: la caja estatal, el conjunto de derechos y obligaciones con

carácter pecuniario que posee el Estado.
El Estado puede obtener financiamiento de 3 fuentes fundamentales:
- Los tributos (no voluntario)
- El crédito público (voluntario)
- La explotación del patrimonio (voluntario)

Al Derecho financiero le importa el conjunto de normas que regulan las obligaciones

económicas (monetarias) que determinan una alteración en la composición de la

Hacienda Pública. → no se encarga de TODOS los derechos y obligaciones del Estado.

Estudia los procedimientos por medio de los cuales se gestionan los ingresos (tributos,
crédito, exp. del patrimonio) y los gastos públicos (pago por bienes/servicios para
satisfacer necesidades públicas). Esto conlleva también el estudio de los principios y
reglas que rigen la confección y ejecución del presupuesto.

Consideraciones previas
- Sanciones pecuniarias → relevantes para el derecho financiero sólo en lo relativo
a la gestión de su cobro y al destino de esos fondos obtenidos.
- Normas sobre la circulación monetaria y la acuñación de moneda → el Derecho

financiero regulará el ingreso público surgido de allí

- Normas reguladoras de la gestión de los bienes patrimoniales → producen

ingresos, los cuales se afectan directamente al financiamiento de los gastos

públicos
- Normas que regulan la actividad mercantil e industrial de los entes públicos

Relación del Derecho financiero con otras disciplinas

- Derecho administrativo: todos los institutos del Derecho Financiero precisan
para su aplicación de una serie de procedimientos administrativos, regidos
fundamentalmente por esa rama y sus principios.
 - Derecho constitucional: los principios básicos del Derecho Financiero están en
la CN
- Derecho Penal: se aplican sus principios con matices, al ordenamiento
administrativo sancionador relativo a las normas financieras. + Delitos
vinculados con los ingresos públicos
- Derecho procesal: ocasiona conflictos que deben resolver los jueces
- Derecho internacional público: organizaciones supranacionales que inciden en
la amortización de ciertas instituciones financieras (aduana)
- Derecho civil: institutos básicos
- Derecho comercial: no solo avanza sobre el derecho financiero sino que éste
debe reaccionar frente a las nuevas creaciones del derecho comercial

a.2) Fuentes normativas

● La Constitución

Muchas normas de relevancia financiera.

Organización federal del Estado → Artículo 1º.- La Nación Argentina adopta para su gobierno
la forma representativa republicana federal, según la establece la presente Constitución.

Poder tributario

Artículo 4º.- El Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional
formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras
de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y
proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones
de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad
nacional.

Artículo 16.- La Nación Argentina no admite prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no hay en ella
fueros personales ni títulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley, y admisibles en
los empleos sin otra condición que la idoneidad. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas
públicas.

Artículo 17.- La propiedad es inviolable, y ningún habitante de la Nación puede ser privado de ella,
sino en virtud de sentencia fundada en ley. La expropiación por causa de utilidad pública, debe ser
calificada por ley y previamente indemnizada. Sólo el Congreso impone las contribuciones que se
expresan en el Artículo 4º. Ningún servicio personal es exigible, sino en virtud de ley o de sentencia
fundada en ley. Todo autor o inventor es propietario exclusivo de su obra, invento o descubrimiento,
por el término que le acuerde la ley. La confiscación de bienes queda borrada para siempre del Código
Penal argentino. Ningún cuerpo armado puede hacer requisiciones, ni exigir auxilios de ninguna
especie.

Artículo 52.- A la Cámara de Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre
contribuciones y reclutamiento de tropas.
Artículo 75.- Corresponde al Congreso:

1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así
como las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación.
2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer
contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la
Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las
contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan
asignación específica, son coparticipables.
Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de
coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.
La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará
en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando
criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado
equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni
reglamentada y será aprobada por las provincias.
No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de
recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la
ciudad de Buenos Aires en su caso.
Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido
en este inciso, según lo determina la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las
provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición.
3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo
determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de
cada Cámara.
18. Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y
al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la
industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de
tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de
capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por
concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo.

Artículo 121.- Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno
federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su
incorporación.

Gestión de crédito público

Artículo 4: ut supra

Artículo 75.- Corresponde al Congreso:

4. Contraer empréstitos sobre el crédito de la Nación.
7. Arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación.

El presupuesto

Artículo 75.- Corresponde al Congreso:

8. Fijar anualmente, conforme a las pautas establecidas en el tercer párrafo del inc. 2 de este artículo,
el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la administración nacional, en
base al programa general de gobierno y al plan de inversiones públicas y aprobar o desechar la cuenta
de inversión.

Artículo 100.- El jefe de gabinete de ministros y los demás ministros secretarios cuyo número y
competencia será establecida por una ley especial, tendrán a su cargo el despacho de los negocios
de la Nación, y refrendarán y legalizarán los actos del presidente por medio de su firma, sin cuyo
requisito carecen de eficacia.
6. Enviar al Congreso los proyectos de ley de ministerios y de presupuesto nacional, previo tratamiento
en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo.

● La ley

La CN establece con firmeza el principio de legalidad en materia financiera. La ley es

la norma emanada.

El legislador puede realizar delegaciones (propias) de acuerdo con el Artículo 76.- Se

prohíbe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de
administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases
de la delegación que el Congreso establezca.
La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión
de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación
legislativa. → Para la administración de los bienes del dominio estatal puede preverse la

actuación del PEN.

Los DNU no pueden ser utilizados para reglamentar materia tributaria .

Los tratados internacionales una vez ratificados por el Congreso, se convierten en ley
y tienen validez con la misma jerarquía, a excepción de aquellos a los que se refiere
el inc. 22 del art. 75, cuya jerarquía equivale a la de la CN.

● Los reglamentos

No pueden desvirtuar lo dispuesto en la ley, no pueden contradecirla. Son

complementarios de ella y deben estar destinados a detallarla sin alterar su espíritu.
Dado que el PEN es el encargado de recaudar las rentas de la Nación, los
reglamentos son la herramienta natural para disponer la forma de pago, los lugares
de pago, las condiciones, los formularios, el empadronamiento

● La jurisprudencia y la doctrina
● La costumbre → NO

a.3) Autonomía científica y didáctica del Derecho financiero

La actividad financiera es económica, política, jurídica y contable a la vez. También

tiene aristas sociológicas y hasta psicológicas. Actualmente, la opinión
mayoritariamente dada finca en decir que cada uno de sus aspectos ha de ser
tratado por la ciencia a la que corresponde. Obviamente, cada una de ellas ha de
tomar en consideración los resultados a los que arribaron los demás. El derecho (y
las demás ciencias) puede tomar como objeto de conocimiento la actividad financiera,
pero debe circunscribirse a estudiar el aspecto que le corresponde, es decir su
ordenación jurídica, la porción del ordenamiento jurídico que la regula, y aplicando el
método científico que le es propio.

¿Qué incluye el objeto de estudio del Derecho Financiero? ¿Ingreso o gasto público?
¿Corresponde estudiar juntos estos dos fenómenos? La conexión entre el ingreso
público y el gasto es la esencia de la actividad financiera, motivo por el cual su estudio
debe realizarse en el marco de una disciplina, de forma unitaria, con una metodología
común y bajo las directrices de unos principios comunes , que no son otros que los
de la justicia financiera. Es decir, no cabe disociar la justicia en los gastos y en los
ingresos, sino que la justicia habrá de tomar en consideración ambos momentos de
forma global. Tanto el ingreso público como el gasto público tienen una razón de ser
común: satisfacer necesidades públicas, que no es otra cosa que cumplir y hacer
cumplir los postulados de los derechos humanos. No son elementos escindibles sino
cara y seca de la misma moneda: la actuación estatal concreta.

a.4) Distintas posturas doctrinales

b) Aspectos constitucionales que gravitan sobre la función

ingresos-gastos públicos.

El “programa constitucional” hace referencia a los fines, valores y objetivos que

persigue una determinada constitución. Su aceptación implica también admitir dos
tipos de técnicas interpretativas sobre la norma fundamental: la interpretación
dinámica y la interpretación sistémica.

La ordenación jurídico-constitucional del Derecho Financiero lleva a un enfoque total

y unitario del fenómeno financiero, como un proceso de interdependencia de ingresos
y gastos públicos. Es la regulación de un fenómeno de circulación de riqueza, de los
particulares, hacia el Estado, y de éste hacia ellos, cuando vuelve a aplicarlo para la
satisfacción de necesidades comunes y colectivas que, en definitiva, son el conjunto
de necesidades de cada uno de los individuos.

Fuentes Quintana → el gasto público requiere la concreción de la justicia (por razones

de coherencia - de los tributos con la capacidad económica para evitar evasiones - y
trascendencia - del accionar del Estado con todos los derechos que consagra la

constitución → hay que garantizarlos de alguna forma → con gasto -).

El problema estriba en determinar la operatividad de los principios de justicia en el
gasto público. El obstáculo es el problema o carácter esencialmente político de las
decisiones presupuestarias: qué necesidades se cubren, en qué medida, con qué
condiciones y en qué circunstancias. El problema no está en discutir si el gasto públcio
está sujeto a los límites o deberes jurídicos porque obvio que sí, sino que está en: a)
demostrar cuándo una decisión del legislador sobre el gasto público es
inconstitucional; b) establecer mecanismos de tutela (procedimientos de los
ciudadanos, vía institucional y orgánica) para garantizar el cumplimiento del deber de
perseguir fines públicos con ese gasto.

Derecho del gasto público → subrama del Derecho Financiero porque tiene: a) un
objeto y un ámbito material perfectamente diferenciados (los gastos); b) unos

principios jurídicos específicos dentro del Derecho Financiero; c) un instituto o

categoría jurídica, que es el presupuesto.

Desde la perspectiva política, el gasto público siempre fue considerado como una libre
decisión de los gobiernos, en cuanto responsables de la política económica. En el
proceso de avance hacia consideraciones jurídicas del gasto público ha tenido notable
influencia la constitucionalización de ciertos principios que plasmaron exigencias
materiales del gasto, los cuales aseguran determinados niveles mínimos de derechos
para sus habitantes.
Ejemplo: Fallo CSJN “Asociación Benghalensis y Otros v. M° de Salud y Acción
Social - Estado Nacional” → conoció en un amparo por el cual se exigía al Estado
Nacional que cumpliera con el suministro de medicamentos para combatir el SIDA,

para la asistencia, tratamiento y rehabilitación de personas que padecen esa

enfermedad. El Estado Nacional, además de señalar la responsabilidad concurrente de
los demás niveles estatales y de las obras sociales, expresó que el presupuesto estatal

es un acto institucional que no está sujeto al control de los jueces. Agregó que la
sentencia de cámara, en cuanto le condenaba, afectaba la política de salud y la

organización de la distribución del crédito presupuestario asignado por el Congreso en

cada ejercicio, con negativas proyecciones para el futuro por la incidencia en los

legítimos intereses de la economía nacional. La CSJN sostuvo que el Estado tiene el

deber de realizar prestaciones positivas, de manera que no se torne ilusorio el ejercicio

de los derechos constitucionalmente reconocidos (en la especie: el derecho a la vida, a

la salud, a la dignidad de la persona). De allí y de las leyes dictadas en su consecuencia
(v. gr. ley 23.798 y cc.) que el Estado tenga la obligación de suministrar los reactivos y
medicamentos necesarios para el diagnóstico y tratamiento de la enfermedad. Agregó
que "Si bien es cierto que los gastos que demande el cumplimiento de la ley deberán
ser solventados por la Nación y por los respectivos presupuestos de cada jurisdicción,
ello no supone que el Estado Federal haya delegado, en los Estados locales, la
responsabilidad, en su carácter de Autoridad de Aplicación Nacional, del cumplimento
del régimen de lucha con- tra el SIDA declarado expresamente de interés nacional.
Por ello, aún cuando los reactivos o medicamentos se distribuyan a través de los
efectores locales, el Estado Nacional es el responsable del cumplimiento de la ley
ante terceros, sin perjuicio de la responsabilidad que, ante aquél, le cabe a las
jurisdicciones provinciales o instituciones privadas -obras sociales o sistemas de
medicina
prepagos-", indicando también, con respecto al argumento del control presupuestario
por parte de los jueces, que en esta causa éstos se habían limitado a exigir al Estado
Nacional el debido cumplimiento de la ley 23.798 y de sus normas complementarias,
de conformidad con los derechos consagrados en la CN, "más allá del acierto o error
de los medios empleados por el legislador o por el Ministerio de Salud y Acción
Social".

Esto no importa desconocer que, en algún sentido, la decisión sobre cómo orientar el
gasto público siga teniendo un componente político importante, pero deja de ser
considerada como absolutamente discrecional entre un abanico inagotable de
alternativas posibles. Es evidente que una ley de presupuestos no podría ser
manifiesta y claramente contraria a los fines sociales contenidos en la CN.

García Novoa dice que el gasto público tiene naturaleza jurídica de “función pública”
o de poder funcional. No encaja en la relación obligacional, dado que es una actividad
desarrollada por un ente público; por su objeto, el gasto público es una actividad
instrumental, ya que no está dirigida a satisfacer fines inmediatos sino a ordenar
medios; y debe sujetarse a las disposiciones relativas a la distribución de
competencias entre los diversos niveles territoriales del Estado.

Principios constitucionales en materia de gasto público:

- Principio de reserva de ley: el gasto público es competencia casi exclusiva del
PLN
- Principio de legalidad en materia de gasto público: la Administración debe ser
autorizada por el PLN para legislar sobre el gasto público
- Principio de asignación equitativa de los fondos públicos: garantía de una
mínima satisfacción de ciertas necesidades públicas por encima de los intereses

particulares. → que haya recursos económicos suficientes para ello

- Principio de eficacia (que logre su objetivo) y economía (que obtenga la mayor
rentabilidad) del gasto público

UNIDAD III: EL PRESUPUESTO

a) El presupuesto público

a.1) Concepto.

El presupuesto es un instituto jurídico propio del derecho financiero, que se plasma

en una ley que contiene, para un determinado periodo de tiempo - llamado ejercicio
financiero -, la previsión total de ingresos que obtendrá el Estado (de sus diversas
fuentes) como así también la autorización de todos gastos a realizar, con un
determinado grado de detalle en sus aplicaciones concretas por los diversos
funcionarios, para brindar los servicios estatales programados tendientes a la
satisfacción de necesidades públicas.

- Es una herramienta de conocimiento y un instrumento de control de la propia

actividad estatal
- Posee diversos aspectos: jurídico, económico, técnico contable y político
- Refleja los recursos previstos y para qué se aplicarán

Funciones del presupuesto:

- Racionalizar los recursos públicos, que son escasos y susceptibles de usos
alternativos
- Posibilita el control que el Poder Legislativo debe ejercer sobre el Poder
Ejecutivo
- Vincula la actuación del Estado con el sector privado

Aspectos del presupuesto estatal

- Carácter jurídico: es una institución jurídica, regulada por normas
constitucionales, legales y reglamentarias, que se plasma periódicamente en
un ley en sentido formal y material. Es una norma (ley) del PL, vinculante para
el PEN que versa sobre qué gastos deben hacerse, cómo y cuándo.
Dependiendo la previsión presupuestaria puede establecer pisos o techos de
gasto.
- Carácter político: es un instrumento político, dado que todo el procedimiento
de toma de decisiones está teñido de contenido político. Pasa por el Congreso,
donde la representación es política y a fin y a cabo es la expresión económica
del plan de gobierno
- Carácter económico: el presupuesto está ligado a la asignación de recursos
escasos a la cobertura de gastos tendientes a satisfacer necesidades que los
superan en cantidad e intensidad. El presupuesto describe qué va a producir
el Estado, por acción de quiénes, indicando qué factores productivos
involucrará, con qué insumos y en qué tiempo. El resultado de la ejecución del
presupuesto (superávit o déficit) es importante porque influye en las variables
macroeconómicas.
- Aspecto contable: desde el punto de vista formal de la contabilidad, el
presupuesto siempre estará equilibrado, apareando gastos con los ingresos
que los cubrirán, ya que ello es requisito del sistema contable.
- Carácter de previsión → anticipación lo más ajustada a la realidad posible

a.2) Evolución histórica del concepto de presupuesto.

a.3) Naturaleza jurídica del presupuesto

Doctrina alemana-francesa s. XIX → el presupuesto es simplemente un acto u

operación administrativa. Si bien había ley de presupuesto, el PL se limitaba a
aprobar el proyecto dado por el PE, por lo que todas las variantes de esta doctrina
giraban en torno a desconocer el carácter de norma jurídica del presupuesto, y de
concebirlo como un plan contable elaborado por el PE y autorizado por el PL.

Concepción actual → el presupuesto es concebido como un instituto legal, cuya

naturaleza es idéntica a la de cualquier otra ley, por casi la totalidad de la doctrina, y
por nuestra CSJN. El presupuesto posee naturaleza jurídica de ley tanto en sentido

formal (forma de ley) como material (sustancia normativa).

El art. 75 inc. 8 CN no limita la competencia del Congreso a “aprobar” el proyecto que
le envíe el PEN sino que, como ocurre con cualquier otra ley, puede introducir las
modificaciones que estime prudentes, sea ampliando o suprimiendo partidas.

a.4) Distintas especies de presupuesto.

Presupuesto económico y presupuesto financiero. Formulaciones clásicas y

modernas sobre el tema.
“Presupuesto financiero” → perteneciente o relativo a las finanzas públicas

“Presupuesto económico” → más amplio, comprende al financiero. No conforma un

“presupuesto” en el sentido técnico que se define en el presupuesto financiero, sino

que es un conjunto de documentos que contiene las cuentas nacionales, cuadros

económicos, estudios, previsiones económicas sobre las principales variables de toda
la economía nacional durante un periodo de tiempo determinado.
a.7) Presupuestos múltiples, funcionales y por programas

Presupuesto funcional

Refiere a la asignación de los gastos públicos según el tipo de servicio al que se

destina

Presupuesto por programas

Busca proporcionar información sobre qué bienes y servicios en concreto produce el
Estado, de manera cierta y cuantificada.
El acento se pone en los objetivos a cumplir antes que en los medios a emplear para
ello.
Se establecen diferentes programas, cada uno con una serie de objetivos a cumplir
y un costo detallado, al cual se le asigna un gasto autorizado.

Presupuesto base cero

Es una técnica presupuestaria que pone la mira en la revisión de los gastos realizados
con anterioridad, para romper con la inercia de reiterarlos consuetudinariamente,
incrementando siempre las funciones a cubrir.
Cada unidad de gasto debe justificar anualmente el presupuesto pretendido, lo que
lleva a que evalúe su eficacia en el cumplimiento de las metas fijadas en el ejercicio.
Presupuesto plurianual
La previsión presupuestaria abarca por lo menos 2 años

Presupuesto cíclico
Se busca que haya cierta compensación entre los resultados positivos que pueden
obtenerse en ejercicios anuales de épocas de bonanza, con los negativos que se
soportan en años de depresión, o, al revés en el tiempo, que los gastos que no se
pueden realizar durante malos años se puedan hacer efectivos durante los buenos.

Presupuestos ordinarios y extraordinarios

Cubiertos respectivamente mediante ingresos ordinarios o extraordinarios.

b) El derecho Constitucional Presupuestario

El derecho constitucional presupuestario puede definirse como el sector del derecho

constitucional que contiene y estudia las normas referidas a la elaboración, ejecución
y control del presupuesto.

b.1) Forma ideal y distribución de potestades presupuestarias

Hay 3 niveles de Estado reconocidos en la CN, la cual consagra la forma federal de

gobierno. Las provincias por ende poseen Haciendas Públicas y leyes propias de
presupuesto para posibilitar el autogobierno. Además los patrimonios de la Nación y
de las Provincias son patrimonios separados, independientes.

Por lo general, cada provincia establece normas sobre su presupuesto en su

constitución (sobre su forma, aprobación, ejecución y control), y luego dicta una ley
de carácter general sobre la forma en que se construye el proyecto de ley, y la manera
en que será ejecutada y controlada anualmente.

Los municipios también tienen una joda similar.

b.2) El Tesoro (art. 4 CN) como eje del régimen financiero de la Constitución. La
cláusula presupuestaria (art. 75 inc. 8) La reserva de la ley presupuestaria: extensión
del principio

El régimen financiero está compuesto por normas de distinta jerarquía:

- CN, que habla del presupuesto
● De manera general en el art. 4
● De las funciones del Congreso respecto a él, en el art. 75 inc. 2, 3, 8, 9
y 18
● De las funciones del PEN respecto a él, en los arts. 99 inc. 1, 3 y 10; y 100
inc. 6 y 7. También en el art. 86 (AGN → control externo)
- Leyes
 ● 24.156 (LAF): se refiere a cómo debe ser formada la ley anual de
presupuesto
● 11.672 (Ley complementaria permanente de presupuesto): recoge un
conjunto de disposiciones varias, contenidas en diversas otras leyes de
presupuestos anuales. Esa ordenación se hace cada cierto tiempo,
corrigiendo y actualizando la numeración de sus artículos, e
incorporando, de la forma que guarde la mayor coherencia posible, las
disposiciones generales referidas, dispersas en leyes de presupuestos
ya caducas en la mayor parte de sus disposiciones.
● Ley específica de presupuesto de cada ejercicio financiero anual (que no

debería tener disposiciones generales pero ocurre → fallo ZOFRACON)

● Ciertos decretos del PEN

c) Principios y reglas presupuestarias

c.1) Normas jurídicas, reglas económicas y reglas contables
Reglas jurídicas y políticas (11)
- Principio de competencia o de reserva de la ley (art. 75 inc. 8)
Tanto los ingresos como los gastos públicos deben ser determinados por el PLN .
A la distribución de funciones presupuestarias en los distintos poderes se lo denomina
“principio de competencia”.
Excepción: reconducción presupuestaria → cuando no se sanciona la ley de
presupuesto anual, la LAF autoriza en su art. 27 la reconducción. El art. 18 de la LCPP le
otorga al Jefe de Gabinete la responsabilidad de adecuar el presupuesto anterior al año
entrante.
El Congreso igual puede ponerse la 10 y armar una ley de presupuesto aunque sea
tarde.
- Principio de universalidad o integralidad (art. 12 LAF)
El presupuesto debe reflejar todos los ingresos públicos razonablemente previsibles
y los gastos del Estado por sus valores reales o brutos. Esto posibilita el control de la
decisión política plasmada en la norma presupuestaria.
- Principio de unidad
Solo debe haber una ley de presupuesto, para que la situación de la Hacienda Pública
sea clara y se eviten maniobras de ocultación o disimulación de fastos o de ingresos.
La unidad permite la valoración global a la vez que rápida del total del gasto a afrontar
y de los recursos con los que se cuenta.
- Principio de especialidad o especificación
Cada previsión de gasto contenida en el presupuesto está condicionada por el tipo de
gasto para el que fue autorizada, por el límite cuantitativo para el que fue otorgada,
como también por el límite temporal del ejercicio financiero para el que fue concedida.
- Principio de anualidad (art. 75 inc. 8)
 - Principio de claridad o de transparencia
Importa dar al presupuesto una estructura y denominación de sus partidas que siga
una metodología coherente y accesible, con uniformidad, para facilitar tanto su
discusión como su ejecución su control
- Principio de publicidad
El de las leyes → Boletín Oficial
- Principios de exactitud y de anticipación
Todos los gastos deben ser calculados lo más aproximadamente posible a las
cuantías que se prevea que vayan a ser requeridas durante el ejercicio
presupuestario, a fin de que no existan subejecuciones.
- Principio de no afectación de los ingresos
No debe admitirse que el presupuesto reserve determinados recursos para financiar
específicamente unos gastos, ya que ella le daría una rigidez poco aconsejable,
originando faltantes o déficits en unos casos y superávits y sobrantes en otros.
- Principio de justificación
Hay pasos y requisitos formales para autorizar los gastos
- Principio de correlación
No podrán autorizarse gastos si no se previó la forma en la que se financiarán.

Reglas contables (5)

- Principio de presupuesto bruto o integridad
Las partidas presupuestarias deben incluirse por su valor íntegro
- Principio de unidad de caja
Los cobros y los pagos que realice el Estado en virtud del Presupuesto deben estar
centralizados en una dependencia, la Tesorería
- Principio de especificación
Traducción contable del principio jurídico de especialidad
- Principio de ejercicio cerrado
Cada gasto y cada ingreso deben imputarse al periodo de vigencia que corresponda
- Principio de equilibrio presupuestario
Contablemente todo presupuesto estará equilibrado debido al sistema de
contabilización que aparea ingresos con gastos

Reglas económicas (3)

- Gasto público mínimo
Considera que el gasto es improductivo
- Equilibrio presupuestario
Determinados gastos (los corrientes y los de capital) han de ser iguales a los ingresos
no financieros del Estado
- Neutralidad y justicia impositiva
Neutralidad impositiva: los impuestos deben ser administrados con la máxima
economía y comodidad para los particulares.
Justicia impositiva: los impuestos deben respetar los principios de justicia en la
imposición.
 d) El ciclo de la ley de presupuesto

1. Elaboración: se encuentra a cargo de la Oficina Nacional de Presupuestos en el

Min de Economía, dentro del P.E.N. (ART 24 LEY 24.156). Tiene 3 funciones:

1. Normativa: cada organismo del Estado prepara su presupuesto y lo remite a la

ONP en base a las normas técnicas que ésta estableció.
2. Análisis: la ONP recibe y discute con cada organismo cada presupuesto. 3.
Elaboración: finalmente, después de las negociaciones, crea el proyecto y lo
eleva al Jefe de Gabinete de Ministros. Éste debe aprobarlo, elevarlo al
Presidente para su apruebe y de ahí enviarlo al Congreso, (ART 100)

2. Aprobación: se encuentra a cargo del Congreso. El proyecto de ley debe ser

presentado antes del 15 de septiembre de cada año (ART 26) a la Cámara de
Diputados, que es la cámara de inicio. Si el PEN no presenta el proyecto antes
del 15/09, pueden presentar su propio proyecto cualquier diputado o cualquier
senador. Una vez presentado el proyecto, se tratará en ambas cámaras igual que
cualquier ley, con lo cual podrán introducir modificaciones, pero tienen ciertas
limitaciones: 1) si deciden incrementar un gasto, deben ver si hay recursos. 2) la
ley no podrá contener disposiciones de carácter permanente. 3) si se autorizan
por medio de otra ley gastos que no estén previstos en la ley de presupuestos, se
debe especificar los recursos que van a financiar ese gasto. Una vez aprobada
pasa al P.E.N. a que se la promulgue o vete total o parcialmente.
3. Ejecución: tiene 4 etapas:

1. Distribución administrativa del gasto: el 1º/2 de enero, el presidente saca un

decreto y le informa a cada funcionario del Estado cuánta plata tiene para
gastar en todo el año por delante.
2. Compromiso de gasto: luego de recibido el crédito, se debe afectar una cierta
suma de dinero de una determinada partida, al fin o gasto determinado, o sea
que no puede ser utilizada de una manera distinta. Si no se puede concretar
el compromiso a fin de año, se pierde el crédito pero se conserva el
compromiso para el año siguiente.
3. Devengamiento: se produce cuando el crédito está gastado y liquidado y se
ha emitido la orden de pago. Esta orden se debe hacer 3 días después de
adquirido el bien y la factura. El Estado reconoce su obligación de pagar y el
proveedor el derecho a cobrar.
4. Control: el pago cancela la obligación de la cual el Estado era deudor e implica
la salida de fondos públicos. Lo realiza la Tesorería, la cual funciona como
una dependencia del Tesoro de la Nación (Art 73). Antes de pagar, la
tesorería debe verificar que se hayan cumplido todos los pasos para que esa
orden de pago sea regular.

4. Control: es la etapa final y tiene dos tipos:

1. Administrativo: ejercido por la Sindicatura General de la Nación y por la

Auditoría General de la Nación. La Sindicatura es un control interno de la
ejecución presupuestaria. La realiza un funcionario designado por el P.E.N
el cual debe realizar auditorías financieras, de legalidad y gestión e informarle al PEN
sobre la gestión financiera y operativa de los organismos. La Auditoría (ART 85 CN),
hace un control externo del sector público nacional y tendrá a cargo el control de
legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la Administración Pública,
centralizada y descentralizada. Depende del P.L.N, más específicamente del partido
opositor con mayor cantidad de bancas en el Congreso y debe controlar de forma
externa el sector público nacional, en sus aspectos patrimoniales, económicos,
financieros y operativos.
2. Parlamentario: es un control posterior a la ejecución del presupuesto anual y
se encuentra a cargo del Congreso (ART 75 inc 8 CN). La Contaduría General
debe preparar la cuenta de inversión antes del 30/06, con la información
financiera que cada ente le envió antes del 30/4. La aprobación de la cuenta
de inversión, supone que se ha dado buen uso y debido cumplimiento a lo
ordenado por la ley de presupuestos. El rechazo, puede generar iniciarle juicio
político al ministro del ramo, el Jefe de Gabinete y al presidente.

e) Ejecución de sentencias contra el Estado

Las sentencias y la posibilidad de ejecutarlas

Históricamente, las sentencias contra el Estado Nacional tenían carácter meramente
declarativo cuando le condenaban al pago de una suma de dinero (art. 7 ley 3952, de
demandas contra la Nación). Sin embargo, a pesar de que la sentencia hacía cosa
juzgada al respecto, se estimó que no podrá mantenerse esa situación de
discrecionalidad sobre si acatar o no lo decidido por un tribunal a su respecto.
CSJN → El art. 7 de la Ley 3952 no podía entenderse como una suerte de autorización

al Estado para dejar de cumplir las sentencias judiciales, puesto que equivaldría a
colocarlo por fuera del orden jurídico, siendo que es él quien ha de velar por su estricta

observancia.

La suspensión de la ejecución
En algunas ocasiones, ante graves situaciones de emergencia económica y financiera,
el COngreso decidió suspender la ejecución de sentencias contra la Nación → objetivo:
preservar el interés nacional

La consolidación de deudas
La CSJN ha estado de acuerdo con que "en épocas de graves crisis económicas el
Estado tiene amplias facultades, con el respaldo del principio del derecho de gentes,
cuya existencia fue afirmada en el precedente de Fallos: 319:2886, para limitar,
suspender o reestructurar los pagos de la deuda a los fines de adecuar sus servicios
a las reales posibilidades de las finanzas públicas, a la prestación de los servicios
esenciales y al cumplimiento de las funciones estatales básicas que no pueden ser
desatendidas. En razón de ello admitió la validez constitucional de normas que
modificaron las condiciones originales previstas en una ley de consolidación, tanto en
lo referente al plazo de pago como a las opciones de cobro del acreedor”
La primera consecuencia de la consolidación de deudas es que los actos, hechos,
sentencias o laudos que reconocían obligaciones que quedaban consolidadas tendrían

sólo carácter declarativo, y su cumplimiento se haría de acuerdo con lo legalmente

previsto → novación de pleno derecho.
Las provincias, por sí mismas, carecen de facultades constitucionales tanto para
suspender el pago de sus deudas como para proceder a consolidarlas tal como sí
puede hacerlo la Nación, y así reprogramar sus pagos de manera compulsiva,
oponible a terceros. La CSJN sí ha admitido que las provincias consoliden sus
deudas al amparo de la habilitación realizada por la legislación nacional al respecto.
Eso sí, cada provincia tiene la potestad para decidir si pone en práctica o no la
consolidación en su órbita, dentro de los cánones y pautas dadas por la ley
nacional.

Pago de condenas
Ley 23982 → procedimiento para regular la manera de ejecutar las sentencias contra
la Nación.
- El PEN debe comunicar al COngreso todos los reconocimientos de deudas
firmes que carezcan de créditos presupuestarios para que sean canceladas en
la ley de presupuestos del año siguiente
- El acreedor está legitimado para solicitar la ejecución judicial de su crédito a
partir de la clausura del periodo ordinario de sesiones del Congreso en el cual
debería haberse tratado el proyecto de ley de presupuesto que contuviera el
crédito respectivo.
Ley 24624 → agrega:
- Las deudas serán satisfechas dentro de las autorizaciones para gastar
contenidas en la ley de presupuestos vigente
- Si no alcanza la $ debe incluirse el pago en el ejercicio siguiente
- Las deudas se pagan por orden de antigüedad

Embargabilidad de la renta pública

Dice la Ley Complementaria Permanente de Presupuesto “Los fondos, valores y
demás medios de financiamiento afectados a la ejecución presupuestaria del sector
público nacional (...) son inembargables y no se admitirá toma de razón alguna que
afecte en cualquier sentido su libre disponibilidad por parte del o de los titulares de
los fondos valores respectivos”. La CSJN dijo que el propósito de esta norma es evitar
que la Administración pueda verse situada, por imperio de un mandato judicial
perentorio, en el trance de no poder satisfacer el requerimiento por no tener los fondos
previstos en el presupuesto para tal fm o en la de perturbar la marcha normal de la
Administración, lo que no significa que el Estado se encuentre fuera del orden jurídico
que está obligado a tutelar ni que esté exento de acatar los fallos judiciales.
 UNIDAD IV: GASTO PÚBLICO

a) Bases

a.1) Teoría sobre el gasto público

a.2) Concepto y elementos del gasto público

El gasto público es el conjunto de las erogaciones monetarias que realiza el Estado.

Pueden ser realizadas:
- Para adquirir bienes o servicios
- Para transferir el dinero recaudado a individuos o empresas sin ningún proceso
de producción de bienes o servicios.
Es una erogación monetaria realizada por la autoridad competente, en virtud de una
autorización legal y destinada a los fines del desarrollo nacional al que se le asigna el
carácter de interés colectivo.

Los elementos entonces son:

- Erogación monetaria → plata
- El gasto debe ser realizado por el Estado → los fondos han de salir del
patrimonio del Estado
- La erogación ha de estar autorizada presupuestariamente por ley.
- La satisfacción de necesidades públicas
Si los fondos egresan de la Hacienda Estatal sin cumplir con estos requisitos, el
movimiento no será un gasto público sino un acto ilícito.

a.3) El crecimiento del gasto público y explicación de sus causas

El crecimiento de la carga fiscal es aceptado como el único camino para hacer frente
a la situación de crisis que a veces toca atravesar. Pero, superada esa circunstancia,
la resistencia anterior al nivel de gasto público se ve desplazada, y éste se mantiene
en la cuantía alcanzada, debido a un cambio en la conciencia de la sociedad que pone
en cabeza del Estado la satisfacción de ciertas otras necesidades que antes no eran
tan patentes

Causas aparentes de crecimiento

- El envilecimiento de la moneda → el presupuesto es de mayor cuantía en pesos
(devaluados)

- Las modificaciones en los criterios de la contabilidad pública → en la manera de

reflejar los ingresos y gastos públicos sumando / restando ingresos y gastos

“extrapresupuestarios”
Causas mixtas (algunos autores las tratan como aparentes, otras como reales)
- Incremento territorial
- Incremento de la población

Causas reales → se gastó más en términos absolutos

- El incremento de la renta nacional
- El crecimiento de las tareas y funciones prestadas por el Estado
- El aumento del costo de los bienes y servicios intermedios que emplea el
Estado para producir bienes y servicios
- Los costos de las guerras de la defensa nacional y del armamentismo
- El crecimiento de la burocracia y del aparato político del Estado
- Los cambios e innovaciones tecnológicos (crean nuevas necesidades
públicas → conectar igualdad)
- El factor sociocultural → el estándar mínimo para toda la población importa un

gasto público ascendente

b) El reparto de los gastos públicos

b.1) Consideraciones sobre la justicia en el gasto público

Abbamonte → igualdad y justicia en el Derecho Financiero suponen no sólo la forma

en que se reparte la carga tributaria sino también el destino de los ingresos
correspondientes.

La CN ordena realizar la justicia y la igualdad concreta, no meramente formal. →

demostrar la ilegitimidad de cierto gasto público por vulneración de un principio

constitucional determinado puede requerir una prueba muy difícil.

La existencia del deber de contribuir según la capacidad económica tiene como

condición sine qua non que los gastos que hayan de hacerse sean, precisamente,
“públicos''. Se impone un destino público a las detracciones que el Estado realiza de

las economías privadas. Ahumada → la carga fiscal necesaria para obtener fondos para
aplicar al gasto público ha de ser realizada de manera equitativa.

b.2) Reparto generacional de los gastos públicos

Hay que tener en cuenta las generaciones que se suceden en el tiempo, a fin de
repartir equitativamente las cargas entre ellas y también para tomar en cuenta los
beneficios que obtendrán.

c) Clasificación de los gastos públicos

c.1) Criterios: administrativo y económico

Criterio administrativo: distribuye los gastos según su objeto

- Los anexos → corresponden a los poderes institucionales
 - Los incisos → se relacionan con las dependencias internas de cada una de tales
instituciones

Criterio económico
- Operaciones corrientes
● Gastos de personal
● Compras de bienes corrientes y de servicios ordinarios
● Intereses
● Transferencias corriente
- Operaciones de capital
● Inversiones
● Transferencias de capital
- Operaciones financieras
● Variación de activos financieros
● Variación de pasivos financieros

d) Utilización del gasto público en vista al desarrollo económico

La estabilización de la economía, la distribución de la renta, y la asignación de los

bienes y servicios.
Los efectos del gasto público han de examinarse observando los efectos que se
verifiquen en la producción de bienes y servicios y, por otra parte, en las
consecuencias que esa producción conlleve.
Suele ser muy difícil hacer un cálculo de coste beneficio en la economía del sector

público → ha de estudiarse la utilidad del gasto en comparación con el sacrificio llevado

por los privados.
El gasto público puede tener efectos redistributivos.
El aumento del gasto público puede producir inflación.
El gasto público ha de medirse en cuanto al sacrificio intergeneracional
El gasto produce un estímulo para la economía y un efecto de impulso en épocas de
depresión.

d.1) La acción anticíclica y la redistribución del ingreso

Acción anticíclica: el mercado opera de forma cíclica, produciendo períodos de alza y

periodos de depresión. El gasto público sirve para moderar los efectos de estos ciclos.
La idea es que en épocas de prosperidad el Estado recaude más de lo que gasta para
actuar con comodidad en periodos de baja del mercado.

d.2) Proyecciones económicas de los gastos públicos según su volumen y fuentes

de financiamiento

d.3) Efectos: multiplicador y acelerador

Efecto multiplicador: concepto relacionado con el dinero en manos de los privados
que es dedicado al consumo. Es el número por el que debe multiplicarse un
incremento inicial de la cifra de gastos públicos a fin de obtener el aumento del ingreso
nacional atribuible a ellos. Este efecto depende de la propensión marginal al consumo
que tenga la sociedad considerada, el cual se obtiene ponderando la propensión
marginal al consumo individual de sus integrantes.

Efecto acelerador: consiste en el efecto que la mayor demanda de bienes de consumo

origina para la demanda de bienes de inversión (mayor demanda de zapatos conlleva
mayor demanda de maquinaria para fabricarlos).
d.4) Límites al gasto público

Límites económicos

- Regla del gasto mínimo: típico del pensamiento liberal. La mayoría de las
actividades deben estar a cargo del mercado y unas pocas funciones
esenciales a cargo del Estado.
- Regla de la mínima interferencia con la iniciativa privada (en las condiciones
dadas, no en las ideales).
- Regla de la máxima ocupación de los factores productivos
- Regla del máximo beneficio → “que cada peso ha de gastarse donde la
utilidad marginal social sea mayor”

Límites jurídicos:
- CN: el gasto público debe perseguir fines públicos → art. 4, art 17, art 75 inc.
2
- Circuito presupuestario dado por la CN y la LAF

UNIDAD V: RECURSOS PÚBLICOS

a) Bases

a.1) Concepto de recursos públicos

Ingreso público: toda suma de dinero obtenida por el Estado y que está destinada a
la cobertura de los gastos públicos ocasionados por las actividades estatales.

Elementos:
- Toda suma de dinero → es lo más usual ahora, pero antes se estilaba más el
pago en especie
- Percibida por el Estado → a título definitivo, que le permita su libre

disponibilidad
 - Destinada al financiamiento del gasto público

a.2) Evolución histórica de los recursos públicos

a.3) Clasificaciones:

Voluntarios y coactivos → ¿Es relevante la voluntad del ciudadano para producir

ingresos al Tesoro Público?

Voluntario → pagos
Coactivos → tributos

Ordinarios y extraordinarios → Según la periodicidad con la que se obtienen

(regular/circunstancial)
Ordinario → tributo
Extraordinario → venta de bienes. Antes incluía la emisión de deuda pero hoy se
recurre a ella con regularidad.

Originarios y derivados → Son originarios cuando se obtienen por empleo del

patrimonio del Estado y derivados cuando se obtienen por ejercicio del poder de
imperio sobre las personas.

Recursos patrimoniales, creditorios y tributarios

Presupuestarios y extrapresupuestarios → los únicos ingresos extrapresupuestarios

que podrían ser admisibles son los debidos a las liberalidades de terceros.

De derecho público o de derecho privado → ¿De qué tipo de normas surge el derecho

al ingreso?

b) Recursos patrimoniales

El Estado tiene bienes privados y públicos, ambos ligados a la consecución de

finalidades públicas. Los bienes de dominio público además son inajenables e
inembargables (art. 235 CCyCN) pero pueden ser desafectados - pasar a ser dominio
privado - mediante un hecho/acto administrativo de desafectación. Este debe ser
indudable, evidente e inequívoco.
El dominio público del Estado no está dado por un concepto sino por leyes. Por lo
general está destinado al uso público pero puede llegar a estar sujeto a leyes y
ordenanzas que lo restrinjan.
b.1) Recursos de las empresas estatales
b.2) Empresas: prestadoras de servicios públicos e industriales y comerciales
b.3) Formas jurídicas de que se ha valido el Estado empresario en la Argentina

“Principio de subsidiariedad” → regla económica y política que postula que el Estado

ha de ocuparse sólo de aquello que las entidades particulares no puedan o no quieran

realizar.
La elección de actividades a desarrollar por el Estado dependerá del proyecto más o
menos intervencionista del gobierno de turno.

Entes autárquicos → con personalidad jurídica y competencia para administrarse a sí

misma pero ubicados dentro de la Administración Pública, la cual realiza un control

administrativo de sus decisiones y evalúa sus resultados y su gestión.

Las empresas del Estado → régimen de derecho público + derecho privado. Dieron
lugar a que sus actividades, industriales y comerciales, por lo general, fueran
catalogadas como servicios públicos industriales o comerciales. Se advierte que la

noción de servicio público es bastante difuminada, y que más allá de que lo sea o no
lo sea, lo cierto es que a) esa actividad se regirá por las normas pertinentes; b) hay

detrás del funcionamiento de estos entes una decisión política con determinadas
consecuencias políticas.

Sociedades de economía mixta → normas de derecho privado salvo disposición en

contrario que obligue a la aplicación de normas de derecho público (por lo general,

para regular lo relativo a la dirección de estos entes y el control que ejerce sobre ellos
la Administración).

Sociedades del Estado → ley 20.705. Se permite que sólo un ente estatal partícipe sea
el accionista. Pueden desarrollar actividades industriales, comerciales y la prestación de
servicios públicos

Sociedades anónimas con participación estatal → si la participación es mayoritaria no

puede ser declarada en quiebra.

b.4) Fundamentos justificantes valoración crítica

b.5) Los precios y las tarifas

El concepto de “precio”, desde el punto de vista del derecho financiero, no diverge del

aprendido en el derecho privado que, en términos generales, es la contraprestación en

dinero por la transferencia de una cosa, o por una locación de una cosa o la prestación

de un servicio. Es decir, hay un ingreso en el patrimonio de quien lo recibe como

consecuencia de un negocio de carácter contractual. Diferencia principal → el precio

en el marco del derecho financiero no se regula únicamente por lo que indican las leyes
del mercado. El pago de este precio fluye hacia las arcas públicas.
Clasificación de precios:
- Por la divisibilidad del servicio → la mayor/menor posibilidad de determinar la
relación entre el Estado como productor o proveedor de bienes o servicios y el

público al cual va dirigido

- El grado de incidencia del interés público del servicio o actividad administrativa
- La relación entre el coste de producción y la cuantía exigida al usuario o
comprador
Tipos de precio
- Precio privado → sumas obtenidas por el Estado en circunstancias de libre
concurrencia del mercado. Objetivo de máximo beneficio

- Precio cuasi privado → sumas obtenidas en circunstancias de libre mercado y

con el objetivo del máximo beneficio pero que accidentalmente obtiene un fin

público
- Precio público → ingreso que se da cuando el Estado comercia con un bien o

servicio público a un precio inferior al del mercado pero que cubre los costos
de producción, satisfaciendo un interés de carácter general

- Precio político → se cobra por ciertos servicios públicos brindados con el

objetivo de obtener beneficios colectivos, tanto así que los ingresos suelen ser
insuficientes para cubrir el costo de producción de aquellos.

“Tarifa” es un conjunto de precios, o más bien, la regulación relativa a los precios por
unas ciertas prestaciones que brindan terceros o el propio Estado, en la que se
contempla la modulación, las variables y los conceptos que concurren para la
formación del precio a cobrar a aquellos por la prestación del servicio.

Servicio público → la concepción tradicional distingue 3 elementos: la satisfacción del

interés general, el Estado prestador (mediante gestión directa o indirecta) y el régimen

dado por el derecho público.
Se le exige el cumplimiento de ciertos principios:
- Continuidad → sin interrupciones
- Regularidad → según las disposiciones que surgen del reglamento que lo rige
- Igualdad → garantía para los usuarios. Se refiere tanto al precio como al acceso.
- Obligatoriedad
Los servicios públicos se retribuyen abonando una tasa, precio o contribución
especial.

b.6) Los monopolios fiscales

Los monopolios a veces se dan por la intervención del Estado, que permite que sólo
un actor sea el productor de determinado bien/servicio. Es un monopolio tutelado por
el ordenamiento jurídico, un monopolio de derecho. Y dentro de este tipo de
monopolio, interesa cuando el Estado lo reserva para él o bien para una persona
pública ligada a él.
Razones para establecer monopolios: mejorar la prestación de ciertos servicios
públicos y/o la obtención de un ingreso.
El monopolio le da al Estado la oportunidad de obtener ingresos de carácter
patrimonial si participa en la empresa que desarrolla la actividad. También se le
asigna al monopolio un componente tributario, cuando el Estado grava la actividad de
estas empresas, fundamentalmente con impuestos sobre los consumos o sobre sus
ganancias.

c) El dominio financiero

c.1) El Banco Central de la República Argentina

c.2) Recursos monetarios

c.3) La inflación

Inflación: la suba general de los precios de los productos en distintos mercados en que
éstos se comercializan. → Hace que el dinero vea desdibujadas sus funciones

esenciales: medio de cambio o de pago, unidad de cuenta, almacén de valor y patrón

de pago diferido.
Si bien es un fenómeno puramente económico tiene repercusiones jurídicas:
- La desvalorización de las deudas
- Que las mediciones económicas que se establecen en algunas normas sean
prácticamente inservibles o inútiles directamente.
- Desequilibrio de la equidad del sistema fiscal
- Un impuesto en sí misma → actúa como si fuera un impuesto sobre el uso del
dinero en manos de los privados, que por el hecho de la desvalorización de su
poder adquisitivo es como si entregaran al Estado la diferencia a cambio de una

suma adicional de dinero. Ventajas para el Estado: es difícil de evadir, posee una
generalidad y es de fácil gestión administrativa.

Otro efecto de la inflación → suele ser empleada por los Estados para licuar y
reducir su deuda pública.
- Inconvenientes
● Los incrementos de valor con influencia en la determinación de los
tributos han de ser tomados en moneda constante
● La necesidad de que los mínimos exentos hayan de ser reevaluados par
mantener estable el nivel de potencia económica efectiva gradada
● En los impuestos configurados progresivamente el acaecimiento de un
fenómeno inflacionario agrava la presión en los tramos más bajos de
renta, porque se aplican tipos tributarios más elevados a rentas que sólo
son nominalmente más altas
 ● Algunos impuestos se adaptan a la desvalorización del dinero, como por
ejemplo los impuestos sobre las ventas, pero otros no tienen esa
movilidad

c.4) La devaluación de la moneda

Es el reconocimiento legal de una situación de hecho: la desvalorización de la moneda

sostenida en el tiempo. El Estado fija un nuevo valor con relación a las monedas de
otros países y otros baremos tomados como referencia.

UNIDAD VI: CRÉDITO PÚBLICO

a) Bases

a.1) Concepto de crédito público

El art. 56 de la LAF lo define como “la capacidad que tiene el Estado de endeudarse
con el objeto de captar medios de financiamiento para efectuar inversiones
reproductivas, para atender casos de evidente necesidad nacional, para reestructurar
su organización o para refinanciar sus pasivos, incluyendo los intereses respectivos.”

La solvencia del Estado se funda en su potestad de establecer y recaudar tributos

sobre sus habitantes, por lo que es importante tomar en cuenta la riqueza de la
economía del país que es la que, en definitiva, procurará a ellos los medios para hacer
frente a sus tributos.

La CN establece una fuerte impronta del principio de reserva de ley en materia de

crédito público → art. 4; art. 75 inc. 4 y 7.

Las provincias también pueden hacer uso de su crédito público y contraer empréstitos
respetando sus competencias → art. 121 y 126 CN

La LAF establece que la ONCP debe asegurar una eficiente programación, utilización
y control de los medios de financiamiento que se obtengan gracias a operaciones de
crédito público. Ninguna entidad del sector público podrá iniciar trámites para realizar
operaciones de crédito público sin su autorización.
Establece además que no podrán formalizarse operaciones de crédito público que no
estén contempladas en la ley de presupuesto o en otra ley específica.
Añade que la ley de presupuesto, dado el caso, debe describir
- El tipo de deuda (externa/interna)
- El monto máximo autorizado
- Plazo mínimo de amortización
 - Destino del financiamiento

a.2) Desarrollo histórico. Concepciones clásicas y actuales sobre el uso del crédito
público

La visión de las Finanzas Públicas clásicas

Estas pregonaban el equilibrio presupuestario y que el gasto público quedara acotado
a necesidades públicas reducidas a un elenco limitado.
El crédito sería entonces un recurso al que acudir ante situaciones extraordinarias, o
bien cuando se justificaba, al igual que ocurre con los privados.
El pensamiento financiero clásico sostenía que así como el impuesto implica que la
generación presente soporta el gasto, en el caso de la deuda son las generaciones
futuras las que quedan obligadas al pago de los servicios y a la restitución del capital.

La visión keynesiana y las escuelas posteriores

Para Keynes, el crédito público era una herramienta más de tantas que posee el Estado
y puede recurrirse a ella cuando la situación sea oportuna. → Ya no se debate el

desequilibrio presupuestario en sí, sino que la discusión se centra en determinar el nivel

admisible de endeudamiento en comparación con el PBI.
La idea es que como el mercado no llega solo a situaciones de pleno empleo es
preciso acudir al endeudamiento del sector público, para que el Estado utilice los
recursos ociosos que, de otra manera, seguirían al margen de la economía sin
emplearse.
Consecuencia del déficit crónico → retracción de la inversión privada que choca con

las previsiones keynesianas que pronosticaban un efecto expansivo. Cuando tal política
se vuelve crónica, el déficit se convierte en estructural, tomando un nivel desorbitado,
por lo que parece razonable dudar de tales recetas ya que el déficit puede influir en

variables que afectan la inversión privada de tal forma que su efecto beneficioso se vea
contrarrestado por efectos negativos.

¿Deuda solo para gastos extraordinarios? 3 posturas

- Visión financiera intervencionista: los gastos ordinarios pueden ser cubiertos
con recursos extraordinarios si así lo exige la coyuntura económica por la que
se está atravesando.
- Visión financiera clásica: la deuda es sólo para financiar gastos en inversiones
las cuales generen intereses suficientes para solventar los intereses.
- Visión justicia intergeneracional: la deuda debe financiar inversiones que
empleen las generaciones futuras

a.3) Formas de financiación: normales y anormales

 b) Deuda pública

Deuda: el art. 57 de la LAF la define como “el endeudamiento que resulte de las
operaciones de crédito público”. El artículo menciona que ella puede generarse por:
a) La emisión y colocación de títulos, bonos u obligaciones de largo y mediano plazo,
constitutivos de un empréstito.
b) La emisión y colocación de Letras del Tesoro cuyo vencimiento supere el ejercicio
financiero.
c) La contratación de préstamos.
d) La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se
estipule realizar en el transcurso de más de un (1) ejercicio financiero posterior al
vigente; siempre y cuando los conceptos que se financien se hayan devengado
anteriormente.
e) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el periodo
del ejercicio financiero. B La consolidación, conversión y renegociación de otras
deudas

Su naturaleza jurídica es la de una obligación que adquiere el Estado para pagar a

sus acreedores las sumas convenidas.

Sentido amplio: toda obligación contraída por cualquier dependencia del Estado
Sentido acotado: mutuos tomados por la Administración Central.

b.1) Clasificaciones de la deuda

Deuda real → si es colocada en el sector privado

Deuda ficticia → si la adquiere alguna entidad integrante del sector público del

propio Estado endeudado

Deuda a corto plazo → hasta un año

Deuda a mediano plazo → de un año a cinco
Deuda a largo plazo → más de cinco años

Deuda flotante → se asimila a la deuda de corto plazo, ya que es de carácter

transitorio y con un período breve para su amortización.

Casos de deuda flotante:
- Sueldos y salarios impagos, retraso del pago de contratos
- Facturas impagas de los proveedores del Estado
- Títulos representativos de la deuda pública
- Préstamos del Banco Central
Deuda consolidada → se asimila a la deuda a largo plazo o con un período indefinido
de amortización. Ha de ser contraída por ley del Congreso.
Deuda perpetua → cuando no hay obligación de restituir el capital solicitado. El

empréstito se emite inicialmente con tales condiciones, y el acreedor sabe que

entrega un capital que el Estado no devolverá, o bien devolverá cuando considere
que es conveniente, extinguiendo recién en ese momento el vínculo.
Deuda amortizable → que debe ser devuelta al final de un plazo o bien en cuotas

sucesivas durante su vigencia

Deuda denunciable → el Estado puede reembolsar anticipadamente el capital,

cancelando así la obligación
Deuda no denunciable → ni el Estado ni los particulares pueden modificar sus

condiciones ni solicitar o imponer la devolución del capital

Deuda externa: cuando

a) el tomador está radicado en el extranjero (es decir, cuando el capital proviene de
un mercado de capitales foráneo);
b) se rige por las leyes de otros países o bien se pacta la jurisdicción de tribunales
extranjeros en caso de diferendos respecto del empréstito;
c) se emite y se paga en moneda extranjera;
d) se paga en la plaza financiera de otro país.
Deuda interna: cuando
a) el capital se obtiene en el mercado de capitales local;
b) se rige por las leyes locales y por la jurisdicción de los tribunales nacionales;
c) se emite y se paga en moneda de curso legal local;
d) se paga dentro del país.
Deuda nacional / local → depende del nivel estatal que haya hecho uso del crédito
Deuda por procedimiento normal → empréstitos
Deuda por procedimiento anómalo → desviaciones del empréstito: empréstitos
patrióticos, bonos del Tesoro, emisión monetaria y “anticipos”.

b.2) Emisión de la deuda y su cancelación; diversas formas

Fuentes de los préstamos

Fuentes de financiamiento mediante el crédito público → personas / instituciones de las

cuales pueden provenir los capitales que toma para sí el Estado mediante operaciones de
deuda.

Los individuos → El Estado puede verse atraído a captar fondos de los individuos para
fomentar el ahorro individual al poner en práctica una política de crédito público que sea
consistente en el tiempo

La banca privada y la banca pública → Son empresas comerciales dedicadas a transar en

el mercado de capitales. Una de las posibilidades es mediante la compra de títulos de la
deuda pública.
Otras empresas e instituciones financieras (no bancarias)

El banco central → El Estado puede emitir títulos que luego deposita en el Banco Central
quien, a su vez, le pone a disposición una suma equivalente. Implica, de manera indirecta, la
creación de medios de pago (emisión monetaria). Es una política expansionista.

Emisión de la deuda

Aspectos generales
- Precio de emisión: es el valor del contrato de empréstito, es decir lo que ha de
desembolsar el prestamista para comprar cada título de deuda.
En función de él el título de deuda puede ser:
● Adquirido a la par: el interés que el Estado paga por su título es el nominal,
es decir el que figura en el contrato
● Adquirido por debajo de la par: el interés real que paga el título es mayyor
que el indicado en el contrato
● Adquirido por encima de la par: el interés real que devengará será inferior al
expresado
- Valor de los títulos: es la partición del valor total de la deuda emitida
- Formas de propiedad: Los títulos pueden ser nominativos o al portador
- Reparto de los títulos: la demanda de los títulos puede ser menor o mayor a la oferta

Negociación o colocación directa

Deuda titulizada → dividida en pequeñas porciones de manera tal que los particulares puedan
suscribirla y en la porción deseada
Mercado secundario de deuda → los títulos pueden ser negociados en la bolsa. Pueden variar
en su valor técnico y en su valor de mercado

Colocación por medio de entidades financieras

La deuda en el mercado con la intervención de una o más entidades financieras privadas, y
que los bancos adquieran ellos los títulos (tenedores primarios),como una inversión propia.

Beneficios y facilidades que hacen atractiva la deuda estatal

La tasa de interés: El interés es el precio del dinero, la suma que ha de pagarse por el goce
de un capital ajeno durante el tiempo convenido. El tipo de interés que pague representa las
condiciones en que competirá en el mercado de capitales para captar el préstamo, junto con
otros tomadores de crédito.

Emisión bajo la par

Cláusulas de ajuste ante la inflación
Otros beneficios y garantías
- Beneficios tributarios
 - Efecto cancelatorio (que sirve para pagar deudas con el Estado)
- Inembargabilidad

Cancelación de la deuda

Pago de los servicios: el principal efecto del empréstito es el pago de su precio, que son los
intereses, hayan sido convenidos o aceptados libremente o fijados unilateralmente por el
Estado.

Amortización de la deuda pública:

- Amortización obligatoria: es la que se da cuando la deuda es temporal, con plazo
determinado, a la fecha de su vencimiento
● En fecha única: el Estado se compromete a devolver el capital de forma
íntegra en una fecha determinada
● Amortización en cuotas: por anualidades, por sorteo o por licitación.
- Amortización voluntaria: es la que se da cuando el título se cancela antes del
vencimiento establecido
● Amortización directa: ocurre cuando el Estado mismo reintegra el capital a
los tenedores de títulos
● Amortización indirecta: el Estado compra en la bolsa los títulos de su propia
deuda de acuerdo con la valorización que allí exhiban
● Amortización indirecta: el Estado aprovecha los efectos de la inflación para
licuar el peso de su deuda con el correr del tiempo

Conversión de la deuda: consiste en sustituir los títulos existentes por otros de nueva
emisión con un interés diferente (menor) y con una nueva fecha de vencimiento (de mayor
plazo). Hay 3 tipos de conversión:
- Forzosa: unilateral
- Voluntaria
- Obligatoria: el Estado da la opción de convertir el título o de cancelarlo
anticipadamente

Consolidación de la deuda: consiste en una particularidad de la conversión, puesto que

importa un aplazamiento del momento del vencimiento de la deuda original, sustituyendo
dicha deuda por una nueva (novación). La deuda resultante de la novación es coactivamente
impuesta por el Estado, de manera unilateral.

Repudio de la deuda: se da cuando el Estado desconoce o niega su origen por

consideraciones jurídicas o políticas. Es un incumplimiento voluntario y deliberado, sea de
obligación de abonar los intereses, o de devolver el capital, o de ambas a la vez. Implica
graves consecuencias: la pérdida del crédito, monetización y caída consecuente de otros
títulos del Estado, caída de la actividad económica.

Default/incumplimiento: es la situación que se da cuando un Estado, al momento del

vencimiento del plazo del empréstito comunica la imposibilidad de pago de la deuda,
incurriendo en mora en el cumplimiento. Los títulos impagos son sustituidos por otros con
nuevas condiciones → consolidación.
b.3) Consideraciones económicas sobre el endeudamiento

Consideraciones generales

La deuda pública estatal se nutre de los ahorros de las personas y las empresas. Es
un instrumento de política económica.

Cómo y cuándo debe endeudarse el Estado

- Depende del gasto a cubrir
- Si la deuda se emplea en gastos corrientes / inversiones que rinden sus frutos
a corto plazo, sería una tentación a la irresponsabilidad política porque los
contribuyentes actuales no sienten su peso
- No parece adecuado recurrir al endeudamiento en circunstancias de plena
ocupación de los factores productivos, ya que la política expansiva tiene por
resultado un brote inflacionario sin que ella redunde en la producción de bienes
- Si la economía está por debajo de la plena ocupación, el Estado puede realizar
una política de gasto público que emplee tales recursos
- Si se quiere llevar adelante una política económica claramente expansiva, la

deuda externa parece la más adecuada → no contrae el mercado nacional

- La situación de estancamiento con inflación, de recursos libres ya que no hay
pleno empleo de los factores productivos, a la vez que se da un brote de
inflación, pone en entredicho estas razones, ya que toda política expansiva
alienta la inflación
- El volumen mismo de la deuda pública global es un elemento a tomar en cuenta
→ si su volumen sobrepasa a la capacidad económica de un país, muchas veces

el gasto que supone su financiamiento obliga a recurrir a un nuevo

endeudamiento
- Es importante la administración de la deuda, ya que una política eficiente de
utilización del endeudamiento no es la que se limita a obtener los recursos
financieros que el Estado no puede procurar por otros medios.

Posibles consecuencias del endeudamiento

La emisión de la deuda por parte del Estado produce efectos en la economía,
alterando consumos, ahorro e inversiones, ya que drena recursos del mercado hacia
el Estado.
Cuando el Estado pide dinero a los privados, suele ocurrir un aumento en la tasa de
interés, a consecuencia del juego de la oferta y la demanda (si bien puede ser que
libere capitales ociosos del sector privado, caso en el cual la actuación estatal
producirá una reactivación económica, ya que si los capitales permanecían sin ser
empleados, ahora se les da una aplicación más útil que la mera tenencia
improductiva).
Efectos monetarios → emitir deuda puede surtir los mismos efectos que emitir moneda
si los bancos tienen muchas reservas. Además si los tenedores de títulos se desprenden

de ellos en forma masiva, el valor de cotización caerá en la bolsa.

Efectos en el ahorro → si presta el Banco Central o acreedores extranjeros aumenta la

capacidad de ahorro. Si lo hacen bancos privados nacionales el volumen de ahorro no

cambia.

Efectos según la fase del ciclo económico → en épocas de depresión la deuda permite
el empleo de recursos ociosos para financiar el gasto público y revertir la situación de

los particulares. Si quienes suscriben la deuda son los bancos se neutraliza este efecto.
Efectos según el tipo de deuda emitida → el plazo, el tipo de interés, la suba o baja de
la tasa de interés en el mercado.
Efectos de la deuda según sea externa o interna
- Interna → jurídicamente afecta al Estado, pero económicamente a los actores
de los mercados nacionales
- Externa: jurídica y políticamente, la consecuencia es la pérdida de la inmunidad
soberana, de la “capacidad de maniobra” para recurrir a medidas de corte
tributario. Económicamente, actúa como una auténtica deuda de los
contribuyentes del país hacia los prestamistas foráneos.

Incidencia de la deuda pública

El pago de los intereses de la deuda ocasiona una redistribución de recursos dentro
de la economía. Hay una transferencia desde los contribuyentes hacia los
prestamistas. La financiación de la deuda puede ser lograda de manera regresiva,
proporcional o progresiva.

c) Empréstito

c.1) Concepto

Es el vínculo jurídico por medio del cual el Estado obtiene dinero en préstamo de
manos de particulares

c.2) Naturaleza jurídica: distintas teorías

Puede tener naturaleza contractual o bien tributaria. Por lo general, el Estado

establece las condiciones y el particular las acepta al suscribir el contrato de
préstamo, aunque bien puede ocurrir que el contrato sea discutido entre el Estado y
un prestamista. El segundo caso es el del empréstito forzoso, el cual tiene naturaleza
tributaria aunque la detracción de capital no es a título definitivo porque el Estado se
compromete a su restitución.
c.3) Empréstitos voluntarios, forzosos y patrióticos

Empréstitos voluntarios: son un contrato que suele adoptar la forma de adhesión, en

la cual los particulares que lo suscriben aceptan, dentro del juego de la autonomía de
su voluntad, las condiciones del préstamo propuesta por el Estado.

Empréstitos patrióticos: son aquellos que se establecen haciendo proficuo uso de la

propaganda oficial y en los que, antes de tentar a la inversión económica ventajosa
para el particular, se apela a la contribución con fines loables, sea por la necesidad o
la urgencia, haciendo hincapié en el espíritu de patriotismo de las personas.

Empréstito político: es aquel en el cual la captación de la voluntad de los suscriptores

se ve lograda mediante ciertas amenazas, más o menos explícitas, de tomar ciertas
medidas, de tomar ciertas medidas en caso de no obtener el empréstito, las que
serían contraproducentes para los intereses de los candidatos a prestamistas.
Aquí hay obligación de entregar el dinero para todos aquellos sujetos que ingresen
dentro del presupuesto fáctico descrito por la norma, y para el cual la voluntad de
ellos no cuenta en absoluto. Sin embargo, la detracción patrimonial no se hace a título
definitivo. En Argentina se utilizó con las cuasimonedas.

c.4) Emisión; garantías; beneficios; amortización; conversión e incumplimiento

c.5) Prórroga de jurisdicción a tribunales extranjeros o arbitrales y renuncia a la

inmunidad de ejecución

UNIDAD VII: RECURSOS TRIBUTARIOS EN GENERAL

a) Bases

a.1) Concepto de poder tributario

El poder tributario es un conjunto de potestades otorgadas por el ordenamiento

jurídico a determinadas instituciones públicas y que se relaciona con el concepto de
soberanía.

La CN distribuye el poder tributario en dos ejes fundamentales:

- Eje orgánico: atiende a qué departamento (poder) del Estado es el que posee
determinadas competencias en relación a los ingresos (el PL los establece, el
PE los recauda y el PJ reglamenta algunos de ellos).
- Eje territorial: atiende a qué tipo de entes con sustento territorial corresponde,
y en su caso, en qué medida (Nación, provincias, municipios).
El poder tributario por excelencia es el poder para dictar la ley en la que se establece
el tributo.

El contenido especìfico del poder tributario consiste en:

- La potestad para establecer, modificar y derogar tributos
- La potestad para reglamentarlos
- La potestad para recaudarlos y organizarlos
- La facultad para inspeccionar e investigar
- La facultad para interpretar las normas que los establecen y reglamentan
- La potestad para decidir las pretensiones, inclusive en contra de la propia
gestión tributaria
Hay entonces dos principales y grandes grupos de poderes: el poder normativo y el
recaudatorio. Este último está en manos de la Administración, la cual no es un
acreedor común, sino privilegiado.

a.2) Concepto de tributo

El tributo es un ingreso público, regulado por el Derecho Público, obtenido por un ente
público, titular de un derecho de crédito frente al contribuyente obligado, como
consecuencia de la aplicación de la ley a un hecho acaecido en la realidad, indicativo
de capacidad económica, que no constituye la sanción de un ilicito, que está
fundamentalmente destinado a proporcionar recursos económicos para la atención
de los gastos públicos, y que puede no estar vinculado con una específica
contraprestación hacia un particular determinado.

Notas especiales:
- Prestación patrimonial
- De acuerdo con la capacidad contributiva
- Para financiar el gasto público
- Debida a un ente público
- Por la realización de hechos o actos ilícitos

Elementos
- Prestación patrimonial, generalmente en dinero: es un recurso de carácter
monetario. El tributo se articula como un derecho de crédito y una correlativa
obligación dineraria siguiendo el esquema obligacional.
- Establecida por ley formal: requisito dado por el principio de reserva de ley. La
ley será la técnica que el Estado deberá emplear para fijar, modificar o derogar
tributos
- Basado en el principio de capacidad contributiva: los tributos han de
establecerse sólo sobre aquellas personas que poseen una riqueza que
excede un límite determinado, el de la satisfacción de las necesidades
mínimas, básicamente indispensables para su mantenimiento.
- El tributo importa procurar una recaudación: para sufragar el gasto público
 - Debida a un ente público
- El tributo se abona por la realización de hechos y actos ilícitos: el tributo nunca
constituye la sanción por la realización de un ilícito. No es una multa
- La posible existencia de una contraprestación. El gasto público, a veces, puede
estar vinculado por el contribuyente que soporta el tributo. Otras veces, como
ocurre con los impuestos, no hay una vinculación entre la suma que se paga y
el impacto del gasto público en el contribuyente.

a.3) Clasificación de los tributos

Impuestos, tasas y contribuciones especiales (clasificación clásica)

- Impuesto: una obligación de dar una suma de dinero, coactivamente
establecida por una ley y de acuerdo con la capacidad contributiva de lso
sujetos llamados a sufragarla, para la financiación de gastos públicos, que es
debida a un ente público, nacida por la realización de ciertos hechos o actos
lícitos previstos en el presupuesto de hecho determinado por el legislador, y
que no incluye en él una contraprestación a cargo del Estado.
- Tasa: es un tributo que contiene en su hecho imponible además, la necesaria
existencia de una actividad de la Administración dirigida singularmente, de
manera individual, hacia el particular.
- Contribución especial: tributo dirigido a un contribuyente que gracias a una
actividad del Estado ha de recibir una ventaja o beneficio actual o a futuro.

Otras categorías:
- Empréstitos forzosos: mutuo coactivo
- Contribuciones parafiscales: son ingresos públicos que no suelen ser
integrados en los presupuestos generales del Estado, apartándose de la regla
de la universalidad. Son recursos afectados al financiamiento de ciertos entes
estatales y suele haber una tendencia, criticable, a sustraerlas del
cumplimiento de los principios jurídicos de los tributos, en especial el de
reserva de la ley (por no poseer naturaleza tributaria).
- Peaje: tributo exigido como contraprestación por la utilización de una obra
pública o de ciertas instalaciones realizadas por el Estado.
- Regalías: tributo debido por el hecho de explotar una concesión de un servicio,
yacimiento o por el desarrollo de una actividad merced al permiso dado por
aquél, que generalmente se calcula como un porcentaje sobre la renta
obtenida.

Tributos vinculados y no vinculados

El concepto de “vinculación” hace referencia a que en el hecho imponible del tributo
está contemplada una determinada actividad del Estado cuyo acaecimiento es
preceptivo para que nazca la obligación de pago.
 b) El sistema tributario

b.1) Concepto

“Régimen tributario”: conjunto de normas de diversas fuentes y jerarquías que

establecen relaciones entre sujetos y que configuran instituciones jurídicas y
económicas, que buscan mantener o alcanzar ciertos objetivos de carácter público,
asignados al Estado.

Principios tributarios: los tributos han de cumplir al menos con tres finalidades:
- Intentar alcanzar los valores de justicia
- Cumplir con ciertos requisitos de racionalidad económica y de suficiencia
recaudatorio
- Aceptar técnicas de eficacia impositiva, tanto en lo que hace a la recaudación
y a los sistemas de cobro, como a las demás cuestiones adjetivas de los
tributos.
Puede haber una cierta oposición entre estos principios.

“Estructura tributaria”: el conjunto de tributos vigentes en un país.

Un impuesto con permanencia dentro del régimen y cuyo producido esté afectado a
financiar un determinado servicio o actividad estatal no quedará reflejado en su
dimensión íntegra si se lo examina desde el punto de vista de la “estructura tributaria”
sino cuando se lo contemple, a la vez, desde la perspectiva de su destino o aplicación
a un gasto determinado.
Un sistema tributario moderno y eficaz debe contar con ciertas figuras básicas:
- Una serie de tributos fundamentales
- Un grupo de impuestos con un rol secundario que, sin perjuicio de su
potencialidad recaudatoria, cumplan con fines de regulación y ordenación
económica
- Otra serie de tributos que se basen en el principio del beneficio, de manera tal
que graven la riqueza buscando la asignación eficiente de costes sociales.

El funcionamiento correcto y sistemático del régimen tributario precisa de normas de

diverso rango, función, que actúen de manera coordinada, sin lagunas y con la menor
cantidad de imprecisiones posible. Estas normas se dividen en:
- Normas superiores del ordenamiento
- Normas tributarias sustantivas
- Normas reglamentarias de las leyes sustantivas
- Normas legales y reglamentarias sobre otras obligaciones tributarias que no
son las sustantivas y sobre los deberes formales
- Normas legales y reglamentarias sobre los procedimientos administrativos y
los procesos judiciales de carácter tributario
- Normas sobre represión de las conductas indeseables
- Normas sobre la cooperación tributaria internacional
Las principales instituciones que se encargan de la puesta en marcha del
funcionamiento del sistema tributario son el Poder Legislativo y el Ejecutivo.
La Administración Fiscal es un conjunto de personas agrupadas por su pertenencia
al sector encargado de la recaudación tributaria y del control y verificación de la
situación tributaria de los contribuyentes. Los empleados públicos que la integran
deben poseer la capacitación especial que precisa el manejo de una serie de normas
específicas sobre la materia.

c) Caracteres, principios y reglas. Distribución de la carga tributaria.

Presión tributaria. Límites a la imposición.
c.1) Los principios de la imposición

Las reglas de Adam Smith

- Regla de la capacidad o de las facultades: el habitante debe contribuir al

sostenimiento del gobierno guardando determinada proporción con sus
rentas o patrimonio
- Regla de la certeza: el contribuyente ha de saber con antelación qué tributo y
en qué medida está obligado a solventar, de manera cierta y determinada.
- Regla de la comodidad: el tributo ha de exigirse en el tiempo, modo y
circunstancias que le sean más convenientes al contribuyente y al Estado.
- Regla de la economicidad: la recaudación del gravámen ha de ser lo más
barata posible.

Las reglas de Fritz Neumark

A) Principios presupuestarios-fiscales: aquellos que involucran el interés del
acreedor fiscal
- Principio de suficiencia de los ingresos fiscales
- Principio de capacidad de adaptación de la imposición en la política de
cobertura
B) Principios político-sociales y éticos: aquellos que tienen trascendencia para los
sujetos pasivos y abarcan tanto postulados de justicia individual, como los que
buscan la redistribución de la riqueza
- Principio de generalidad de la imposición
- Principio de igualdad en la imposición
- Principio de proporcionalidad o principio de imposición según la
capacidad de pago
- Principio de retribución fiscal de renta y de la riqueza
C) Principios político-económicos: que interesan a la economía en su totalidad
- Principios del ordenamiento económico
● Principio para evitar las medidas dirigistas:
● Principio para minimizar las intervenciones fiscales en la esfera
privada y en la libertad económica de los individuos
 ● Principio para evitar las consecuencias indeseadas de los
impactos fiscales negativos sobre la competencia
- Principios político-económicos
● Principio de flexibilidad activa de la imposición
● Principio de la flexibilidad pasiva de la imposición
● Principio de una imposición orientada hacia el crecimiento
económico
● Principios de técnica jurídica
D) Principios de técnica jurídica y tributaria
- Principio de congruencia y sistematización de las medidas tributarias
- Principio de transparencia tributaria
- Principio de factibilidad de las medidas tributarias
- Principio de continuidad de las normas tributarias
- Principio de economicidad de la imposición
- Principio de comodidad de la imposición
c.2) Distribución de la carga tributaria
Criterios de reparto de la carga:
Desde los estudios de Adam Smith en adelante, son dos los criterios fundamentales
al momento de distribuir la carga tributaria:
- Criterio del beneficio: implica exigir un tributo en función de lo que el
contribuyente recibe por la actuación estatal. Este criterio supone la existencia
de una relación de equivalencia entre el tributo que paga el particular y el
beneficio que éste obtiene por las prestaciones estatales o el gasto que
ocasiona.
Ventajas:
● Evita el derroche, ya que se paga en función de lo que se utiliza
● Adecuado al concepto de equidad
Desventajas:
● No es factible cuando los bienes públicos son indivisibles
● Actualmente no se lo ve compatible con los objetivos de distribución y
estabilidad asignados a la política fiscal
- Criterio de la capacidad de pago: la exigencia tributaria debe hacerse en
función de lo que el individuo posee, ya que ello es índice indudable aunque
indirecto del aprovechamiento de la actuación estatal en general. La capacidad
económica es la potencia económica de cada individuo en función de distintas
manifestaciones de riqueza. La renta es el índice más certero.
Ventajas:
● Solidaridad
● Tributos más justos y
apropiados Desventajas
● Dificultad para medir la potencia económica de la población
 ● Desajustes en la forma de provisión de ciertos bienes y servicios
públicos

La renta como índice de capacidad económica

La renta es susceptible de ser apreciada según su magnitud, de manera tal que a
mayor renta le corresponda una carga tributaria superior.
La renta también es susceptible de ser apreciada según su origen: si son rentas de
capital o rentas del trabajo personal. Hay cierto consenso en que éstas últimas deben
ser tratadas con un menor grado de presión que las primeras.

Tributos sobre beneficios, sobre patrimonios y sobre consumos

Los impuestos han de gravar rentas, patrimonios y consumos, que son las tres
manifestaciones claras de circulación d riqueza entre las personas.
- Rentas
El impuesto sobre rentas pyede gravar a las personas físicas o jurídicas. En
nuestro país, el impuesto a las ganancias (ley 20.628 y sus modificaciones)
grava tanto a las personas fìsicas como a las personas jurídicas con un criterio
diferente en cuanto a la concepción de la renta de cada una de ellas.
- Capital / patrimonios
La imposición sobre patrimonios halla su justificativo en que éstos son una
clara exteriorización de riqueza, por lo que subsana las posibles fallas de la
imposición global sobre rentas.
Se lo considera un instrumento eficaz para brindar información sobre la riqueza
existente en el país, y por ende útil como control cruzado sobre las
declaraciones del impuesto sobre rentas.
- Consumos
La imposición general sobre el consumo se suele estructurar sobre las ventas,
de tal manera que los sujetos pasivos son empresas, pero el impuesto es
diseñado para que se incorpore al precio de los productos a fin de que quien
termina asumiendo el costo sea el consumidor final.
Este impuesto suele brindar información económica y tributaria relevante para
la toma de decisiones
Estos tributos pueden asumir dos formas básicas según graven de manera global o
sectorial. Se dice que un impuesto es global cuando grava todo el espectro de la
manifestación de capacidad económica considerada.
Los impuestos pueden ser periódicos o no, dada la estabilidad o permanencia del
gravámen.

c.3) Presión fiscal

La inflación también ha de considerarse que riene los efectos de un impuesto sobre

los activos monetarios, y que por ende debería estar considerado dentro del cálculo
de la presión fiscal.
La presión fiscal mide la media del peso de los tributos con relación a la renta nacional
y recae sobre un individuo concreto, es decir, la porción de sus rentas o de su
patrimonio afectada al pago de tributos también es un concepto importante.
Arthur B. Laffer parte de la idea de que cuando la presión fiscal es muy elevada, una
rebaja de los impuestos produce un efecto incentivador en la economía, por lo que la
gente producirá y consumirá más, o tendrá más alicientes para hacerlo en blanco.

UNIDAD VIII: IMPUESTOS

a) Bases

a.1) Concepto de impuesto

Es una prestación patrimonial coactiva, generalmente pecuniaria, que un ente público

tiene derecho a exigir de las personas llamadas a satisfacerlo por ley, cuando realizan

hechos reveladores de capacidad contributiva, que se halla principalmente dirigido al

sostenimiento de los gastos públicos y generado por la realización de actividades lícitas.
→ Fundamento: la capacidad contributiva
a.2) Características de los impuestos. Clasificaciones

Impuesto óptimo

Es aquel que surge luego de un estudio que conlleva la aplicación de ciertas reglas
de la técnica impositiva.
El establecimiento de un impuesto depende del valor monetario de la obligación
tributaria y otros costos añadidos, como los gastos en personal, en medios necesarios
y en ciertos bienes de capital; los costos de cumplimiento - presión fiscal indirecta -;
y los costes de eficiencia (si la introducción de un impuesto nuevo llevaría una pérdida
de eficiencia).
La teoría de la imposición óptima es la que postula una serie de reglas que deben
respetar los diferentes esquemas tributarios que se propugnan para permitir recaudar
lo buscado con el menor costo posible, tanto el de eficiencia como los otros costos
indicados.

Impuesto neutral
La idea es que el establecimiento de un impuesto no cause efecto alguno en el
mercado en que se aplica. Es decir, un impuesto nunca será neutro dado que de uno
u otra forma afecta a quienes operan en el mercado, al modificar sus conductas, la
idea es mantener las situaciones relativas entre las personas y las empresas
existentes antes de su aparición.
La policía financiera busca abiertamente una cierta modificación de la posición relativa
de los contribuyentes, dado que hoy no existe la convicción decimonónica acerca de
que la actual distribución de rentas y patrimonio se lleva totalmente a
cabo en virtud de las aportaciones individuales a la formación del producto nacional.
Y lo mismo en cuanto a que no se la cree justa desde la perspectiva ético social, en
especial para los que, por su punto de partida en la vida o por disponer de una peor
capacidad física, intelectual o espiritual, resultan económicamente débiles.

Impuesto con fines fiscales o extrafiscales

Dado que como se vio no existe un impuesto neutral sino que siempre va aparejado
con ciertos otros efectos, estos otros efectos (contingentes o buscados) son los que
se tratan bajo el tema de la extrafiscalidad o de los fines “no fiscales” del tributo.
Estos efectos extrafiscales pueden ser susceptibles de clasificación según su grado
de intención en la voluntad del legislador.
Los “efectos extrafiscales propiamente dichos” son aquellos ligados de manera
inevitable al tributo, habida cuenta de que no existe un tributo neutral.
Las “consecuencias extrafiscales” son los efectos concomitantes al tributo en tanto no
están principal o expresamente buscados por el legislador, pero que sin embargo no
son desechados en la medida en que los ha tolerado y los considera beneficiosos.
Los “fines extrafiscales propiamente dichos” son aquellos que el legislador persigue
de manera consciente y confesa, sea de forma conjunta con el tributo, o bien de
manera principal con la utilización del gravamen como mera herramienta extrafiscal.
El Estado puede obtener el objetivo extrafiscal por una doble vía, la tributaria y la
directa. En el caso del empleo de un impuesto con fines extrafiscales propiamente
dichos, el Estado estará poniendo en juego dos competencias: la tributaria y la
restante o de fondo, que por lo general será de regulación económica.
En los impuestos extrafiscales propiamente dichos, si bien como tributo ha de estar
presente la capacidad contributiva, aunque fuera de forma adecuadamente presunta,
ella no suele ser empleada para graduar la carga del gravamen, ya que influye
decisivamente en el fin extrafiscal.
La CSJN ha expresado que estos fines extrafiscales son admisibles por ejemplo en el

fallo “Pablo Hovath v. Nación Argentina (Dirección Nacional Impositiva) →

“conjuntamente con su esencial propósito de allegar fondos al tesoro público, los
tributos constituyen un valioso instrumento de regulación de la economía,
complemento necesario del principio, con raigambre constitucional, que prevé atender
al bien general (art. 67, inc. 2° de la Constitución Nacional - texto 1853-1860) al que
conduce la finalidad de impulsar el desarrollo pleno y justo de las fuerzas
económicas”.

Impuesto con destino específico

Son aquellos impuestos cuya recaudación está afectada, total o parcialmente, a la
financiación de determinada actividad.
Por motivos políticos, muchas veces el legislador elige apartarse de la sana regla
presupuestaria de la no afectación de recursos a gastos, para darle a la recaudación
de un impuesto un destino específico.
Impuestos ordinarios y extraordinarios
Es el criterio clasificatorio que hace referencia a la permanencia del gravamen en el
sistema tributario de un Estado. Es ordinario si goza de estabilidad y permanencia y
es extraordinario si no lo hace.

Impuestos personales o subjetivos y reales y objetivos. Sintéticos y analíticos

Esta distinción atiende a cuando el impuesto toma o no en cuenta las características
personales que son propias de cada contribuyente
Esta clasificación no es absoluta → los impuestos pueden presentar características de
una y otra.
Un sistema real es aquel que grava el producto de las actividades, el resultado
económico de un proceso productivo. En cambio, los sistemas personales atienden
al concepto de renta, subjetivando la cuestión.
Dentro de la tributación personal, a su vez, podemos distinguir los sistemas sintéticos
de los analíticos. El sintético es el que establece un único tributo sobre el total de la
renta. Es analítico o cedular cuando la renta de una persona es discriminada según
las distintas fuentes productivas.

Impuestos fijos y graduales

Fijos → cuya cuota es invariable y no depende de tarea cuantificadora alguna
Graduales → la obligación tributaria se determina mediante algún tipo de cálculo que

toma en cuenta la riqueza exteriorizada por el contribuyente.

- Proporcionales: la alícuota permanece constante y se aplica a cada base
imponible
- Progresivos: la alícuota incrementa junto con la base imponible
● Progresividad por clases: saltos bruscos
● Progresividad por escalones: tramos sin saltos bruscos
● Progresividad continua
- Impuestos regresivos: la alícuota se va reduciendo a medida que la base
imponible aumenta. Obviamente, la cuota a pagar crecerá a medida que suba
la base, pero menos de lo que ocurriría en caso de ser proporcional

Impuestos directos e indirectos (distintos criterios)

- Criterio administrativo: son directos los tributos que se recaudan mediante el el
empleo de padrones o listas de contribuyentes y el resto son indirectos
- Traslación económica (del impacto económico del impuesto): son indirectos los
impuestos trasladables y directos los que no lo son
- Traslación jurídica (del deber pagarlo): son indirectos los impuestos en los que
la traslación hacia el consumidor final está explícita o implícitamente prevista
y directos los que no.
- La valoración de la capacidad contributiva: son directos los impuestos
graduados por una manifestación inmediata de capacidad contributiva e
indirectos los que no.
 - Clasificación histórico-política: son directos los tributos sancionados por la
Nación con fundamento en el art. 2 del art. 76 (actual 75)
- Clasificación histórico-terminológica: directos sólo los que recaían sobre los
bienes raíces o sobre cabezas de ganado.

Impuestos generales y especiales

Generales → gravan todas las manifestaciones de capacidad contributiva de una
misma naturaleza

Especiales → buscan incidir sobre un tipo determinado de operaciones o de bienes y

servicios

b) Efectos económicos de los impuestos. Traslación.

b.1) Efectos económicos
Percusión
Afectación de la economía del sujeto pasivo al momento del pago del impuesto

Traslación
- Aspectos generales
Es el fenómeno que se da cuando el sujeto pasivo del impuesto, el
contribuyente, lo ha pagado e intenta transferir el peso económico del impuesto
hacia otras personas con las que se relaciona en el mercado, incorporándose
en el precio de sus bienes o servicios como un elemento más de su estructura
de costos o bien descontándolo del precio de sus insumos.
Pro Traslación → traslado de la carga a los clientes
Rototraslación → traslado de la carga a los proveedores
No debe caerse en el simplismo de pensar que todos los impuestos indirectos
se trasladan y que todos los directos no → trasladar impuestos no es la única

forma de aumentar la rentabilidad.

La traslación es un fenómeno susceptible de graduación, puesto que las
posibilidades de trasladar la carga económica del impuesto dependen de la
posición que ocupe el actor en el mercado, de las condiciones generales de la
economía, del bien de que se trate.
- Proyecciones jurídicas
Fallo “S.A Petroquímica Argentina -P-A.S.A.-” (1977) → la Corte expresó que la
acción para repetir el tributo pagado indebidamente "encuentra su fundamento
superior en el principio de derecho natural de que 'nadie debe enriquecerse sin
causa a costa de otro ', regla ética de proyección patrimonial que no solamente
alcanza a laspersonasprivadas sino también al Estado" (cons. 5"), y que "la
introducción de la exigencia de probar el empobrecimiento del contribuyente
como un requisito o presupuesto necesario para que el órgano jurisdiccional
pueda entrar a juzgar si la acción de repetición es o no procedente, se relaciona
directamente con el arduo
 problema de la traslación de los tributos", agregando -con cita de otros
precedentes- que "el interés inmediato y actual del contribuyente que paga un
impuesto, existe con independencia de saber quién pueda ser, en definitiva, la
persona que soporte elpeso del tributo, pues las repercusiones de éste
determinadas por eljuego complicado de las leyes económicas, podrían llevar
a la consecuencia inadmisible de que en ningún caso las leyes de impuestos
indirectos y aun las de los directos en que también aquélla opera, pudieran ser
impugnadas como contrarias a losprincipiosfundamentales de la Constitución
Nacional”, y que "siempre se ha reconocido interés y personería a los
inmediatos afectados por un impuesto para alegar su inconstitucionalidad sin
tomar en cuenta la incidencia que aquél puede tener sobre el precio de las
cosas, ni quién sea el que en definitiva las abona, ex- tremos ambos sometidos
a reglas económicas independientes de las leyes locales; que jurídicamente el
derecho de repetir un pago sin causa opor causa contraria a las leyes
corresponde a quien lo hizo siendo su devolución a cargo de la persona pública
oprivada que lo exigió. La circunstancia de que quien realizó el pago haya
cobrado a su vez, fraccionadamente la misma suma a otras personas, no
puede constituir argumento valedero para su devolución si procede, porque los
últimos podrían a su turno, accionar contra los introductores y los
consumidores contra aquéllos, si en un caso hipotético pero posible, las cosas
se hubieran preparado en una acción conjunta con esa finalidad”.

Incidencia
Absorción del impacto económico del gravámen. Debe apreciarse en un lapso breve
de tiempo dado que la incidencia del gravámen puede variar por factores económicos
del mercado.

Difusión
Efecto posterior a la incidencia. Las situaciones de difusión (para el contribuyente)
son 3: reducción de los consumos; disminución del nivel de ahorro; y enajenación de
los ahorros.

Remoción
Efecto posterior a la incidencia, más proactivo que la difusión. Consiste en que el
contribuyente para mantener su nivel de ingresos incremente su nivel de actividad por
ejemplo con un nuevo trabajo.

Amortización
Es un efecto propio de los impuestos reales y consiste en la disminución del valor del
bien gravado por el impuesto que debe pagarse durante un lapso largo de tiempo.
Capitalización
Es el efecto inverso a la amortización y ocurre cuando un bien se aprecia por la
desaparición o reducción de un impuesto real.

Efecto noticia
Es el cambio en las conductas de los contribuyentes ante la aparición de un nuevo
impuesto.

c) Impuestos

c.1) Impuesto a las ganancias

Creado en 1932 por Uriburu mediante el decreto-ley 11.586, una ley de emergencia
porque la Nación sólo puede poner impuestos directos de forma temporal. El plazo se
fue renovando ad infinitum y aún se cobra.
Es el impuesto directo por excelencia.

Lo pagan:
- Las personas físicas, para quienes es un impuesto personal, progresivo y de
ejercicio. Lo pagan tanto por las rentas producidas en Argentina como aquellas
producidas en el exterior (criterio de renta mundial). No todas las rentas se
gravan para las personas físicas, sino que hay un mínimo no imponible, que
en este momento es de $ 280.792
- Las personas jurídicas (sociedades), para quienes es un impuesto real, de
alícuota proporcional y de ejercicio. También lo pagan por criterio de renta
mundial. Todas las ganancias de las personas jurídicas están gravadas por el
impuesto a las ganancias.
- Las personas en el extranjero por rentas de fuente argentina (criterio de la
fuente). A estos fines es clave el art. 119, que define a quiénes se consideran
residentes
a) Las personas humanas de nacionalidad argentina, nativas o naturalizadas,
excepto las que hayan perdido la condición de residentes de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 120.
b) Las personas humanas de nacionalidad extranjera que hayan obtenido su
residencia permanente en el país o que, sin haberla obtenido, hayan
permanecido en el mismo con autorizaciones temporarias otorgadas de
acuerdo con las disposiciones vigentes en materia de migraciones, durante un
período de DOCE (12) meses, supuesto en el que las ausencias temporarias
que se ajusten a los plazos y condiciones que al respecto establezca la
reglamentación, no interrumpirán la continuidad de la permanencia.
No obstante lo dispuesto en el párrafo precedente, las personas que no
hubieran obtenido la residencia permanente en el país y cuya estadía en el
mismo obedezca a causas que no impliquen una intención de permanencia
 habitual, podrán acreditar las razones que la motivaron en el plazo forma y
condiciones que establezca la reglamentación.

La ley califica las rentas que grava en

- Suelo
- Capital
- Empresarias
- Trabajo personal

El art. 82 y sgts. detalla las deducciones que pueden efectuarse del impuesto a las
ganancias para determinar la ganancia neta y no cobrar sobre rentas que no son
ganancia. Algunos ejemplos:
- Gasto de manutención/conservación de la renta
- Gastos de personal doméstico
- Seguros de vida
- Alquiler

c.2) Impuesto sobre los bienes personales

Es el impuesto que deben pagar los individuos cuyo patrimonio supere los 6
millones de pesos.
Se establece sobre los activos (sin considerar el pasivo).
Es un impuesto directo.
Hay un mínimo no imponible para casa-habitación: 30 millones
También se creó mediante una ley de “emergencia”.

c.3) Impuesto al valor agregado:(IVA)

Es un impuesto directo, instantáneo, de liquidación mensual, neutral, de alícuota fija
(21%)

c.4) Otros impuestos

- Impuesto país
- Impuesto a los créditos y débitos bancarios (cheques)
- Impuestos internos (al consumo)
- Contribuciones patronales
- Monotributo
- Retención a las exportaciones
- Sellos
 UNIDAD IX: TASAS Y CONTRIBUCIONES
ESPECIALES

a) Tasa. Bases

a.1) Concepto de tasa

La tasa es un tributo vinculado. En su hecho imponible se contempla la realización de

una actividad específica de la administración.
En el presupuesto de hecho de la tasa se contempla la utilización del dominio público,
la prestación de un servicio público o la realización de una actividad administrativa
que afecta a quien la paga.
El hecho del sujeto pasivo, sin la Administración, convierte esa conducta en atípica y
antijurídica (no se puede hacer sin pagar).
Es central la idea de contraprestación.
Es un tributo cuya obligación se devenga al realizarse su hecho imponible, con
independencia de la voluntad del sujeto pasivo y de la existencia de ciertos elementos
retributivos.

a.2) Características

La decisión financiera como concepto previo

La decisión financiera es la que el legislador debe tomar cuando, frente a una
necesidad pública que requiere un gasto público, ha de elegir entre las diversas
maneras en que se lo podrá financiar.
Hay dos formas básicas de repartir el coste de las cargas públicas: o en función de lo
que los ciudadanos poseen (capacidad contributiva) o en función de lo que reciben a
cambio (beneficio). Es ésta una opción financiera de carácter político, y que como tal
corresponde que sea adoptada por el legislador, si se dan las condiciones que el
marco constitucional asigna para la una y la otra.
La característica de la divisibilidad o no del servicio es útil para tomar la decisión de
la forma en la que éste se financiará. Un servicio es divisible si se puede distinguir a
quienes lo reciben de quienes no. Si es divisible, el servicio podrá financiarse, de
manera total o parcial, por medio de una tasa (lo que no quiere decir que así deba
hacerse).

Es un tributo vinculado
La obligación tributaria está unida con otros elementos aparte de la mera posesión de
capacidad contributiva. Está destinado a solventar el servicio o actividad en razón de
cuya prestación se ha establecido y cobrado.

La contraprestación
Es posible que existan ciertas modulaciones en la tarifa, producto de valoraciones
realizadas en función de la capacidad contributiva de los sujetos pasivos.
La divisibilidad del servicio o actividad administrativa
Del hecho que un determinado servicio sea divisible no se desprende que
obligatoriamente deba ser financiado con una tasa, sino que es susceptible de ser así
solventado.
CSJN: “Cía. Química S.A. c/Municipalidad de Tucumán s/recurso contencioso
administrativo y acción de inconstitucionalidad”: expresó que al cobro de la tasa debe
corresponder siempre la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio
relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del contribuyente, agregando
que resultaba ilegítimo el cobro de la tasa que establecía el art. 120 del Código
Tributario Municipal de la Municipalidad de San Miguel de Tucumán, entonces
vigente, para ser abonada por cualquier actividad comercial, industrial y de servicios
por las que se usen o aprovechen las obras y demás prestaciones que hacen al
progreso regular y continuo de la ciudad, en virtud de los servicios municipales de
contralor, seguridad, higiene, salubridad, moralidad y de cualquier otro no retribuido
por un tributo especial, pero que provenga, asegure y promueva el bienestar general
de la población, precisamente por esta característica de generalidad sin que hubiera,
en su presupuesto de hecho, una actividad singularmente dirigida hacia los concretos
sujetos pasivos afectados. En su voto particular, el ministro Belluscio señaló que esa
norma resultaba irrazonable puesto que cargaba sobre aquellos contribuyentes que
realizaban actividades comerciales, industriales o de servicios, la supuesta
manutención de servicios públicos indiscriminados cuyos beneficios alcanzaban a
toda la comunidad, consagrando así una manifiesta inequidad, y agregó que la norma
había desnaturalizado, en forma indebida, las facultades estatales en la materia, al
impedir a quienes se veían obligados a sostener económicamente la prestación de
los servicios conocer en forma fehaciente cuáles eran los servicios públicos cuya
manutención específica les exigía en forma imperativa el ente municipal.

El carácter obligatorio o voluntario de la demanda de la actividad o de su recepción

Aquí el problema radica en si el servicio debe ser utilizado efectivamente por el
administrado o si basta con que sea puesto a su disposición.
El Estado puede decidir la prestación de un determinado servicio (por sí o por
concesionarios) y, a la vez, decidir que ese servicio ha de brindarse, de manera
obligatoria o compulsiva, a la población. Ejemplo: servicio de cloacas. El ámbito de
libertad del contribuyente está doblemente afectado: quiera o no quiera debe pagar la
tasa, y quiera o no debe usar el servicio (o soportarlo), ya que para la consecución
del fin colectivo perseguido es necesario que todo el mundo haga uso de él.
El Estado puede decidir la prestación de un determinado servicio, pero dejar su
utilización efectiva librada a lo que cada particular decida.
Frente a situaciones de este tipo, el Estado puede decidir financiar este servicio
mediante tasas, y configurar el hecho imponible de éstas de tal forma que el
contribuyente quede obligado al pago con independencia del uso efectivo. Ej.: si el
servicio de agua le es prestado, puesto a disposición del contribuyente, esto configura
el hecho imponible y nace la obligación de pago.
Ciertos servicios administrativos se retribuyen mediante sumas de dinero exigibles a
quienes lo demandan. En supuestos así es más difícil sostener que se trata
específicamente de tasas, dado que no es sencillo configurar un supuesto de tributo
en este caso, debido a que hay un elemento, la coacción, que no aparece en la
medida requerida por un tributo.

La existencia de un beneficio para el sujeto pasivo

La actividad administrativa no requiere necesariamente la existencia de un beneficio
para el particular. Éste no es definitorio del concepto de tasa.
Hay ejemplos en los que puede apreciarse que tal beneficio no existe → servicio de

acarreo de coches.

Diferencia con los precios públicos

A fines del siglo XIX el Estado rescató ciertos servicios que estaban siendo prestados
por concesionarios. Como las tarifas que estableció estuvieron directamente influidas
por los precios que hasta entonces se paganan se generó la confusión. Además de
que el método de graduación del beneficio es mucho más utilizado que el de la
capacidad contributiva.
La distinción ha de basarse en consideraciones jurídicas (2): i. el elemento coactivo:
la tasa, como todo tributo, hará surgir una obligación por mera voluntad de la ley; ii
los resultados: la tasa, al ser un ingreso tributario, verá condicionado su régimen
jurídico.

b) Graduación del monto de la tasa. Tipos de tasa

b.1) Graduación del monto
Monto global a recaudar
El primer tope que tendrá ese gravámen será que su recaudación no deberá superar
el coste global del servicio retribuido. Si lo que se recauda por aquel concepto tributario

supera más allá de lo razonablemente calculado el coste de servicio, no habrá causa

para el cobro de esa suma excedente, la que debería ser reintegrada a los
contribuyentes, en la misma proporción en que les ha sido cobrada. La suma recaudada

en demasía no puede ser destinada a cubrir otros fines estatales → la tasa excedente
no se transforma en un impuesto sino en pago sin causa.

Monto individual de la tasa

Ahora se debe decidir cómo distribuir ese coste total presupuestado entre los
ciudadanos afectados por el servicio en cuestión.
Una opción: hacerlo en función de lo que se posee (capacidad contributiva).
Otra opción: hacerlo en función de lo que se recibe (criterio del beneficio).
Al hacerse en razón del beneficio, la forma de distribución del coste (global) de la tasa
quedará hecha de manera similar a la que ocurre en caso de los precios del mercado.
En cambio, si se decide hacer en función de lo que se tiene, el segundo paso será
que el legislador defina qué parámetro de capacidad contributiva le parece relevante
para proceder a este reparto.
b.2) Tipos de tasa

Tasas

administrativas

Generalmente las tasas se emplean para retribuir y financiar servicios que son
brindados por la Administración. También por la realización de ciertos trámites

Tasas judiciales
Se establecen para el financiamiento del PJN, y se suelen cobrar por la presentación
de demandas y la realización de expedientes judiciales.

c) Contribución especial

Aquí la característica que la distingue de los demás tributos es que debe existir una
actividad de la Administración que reporte alguna ventaja particular al sujeto pasivo
de la contribución, sea un incremento en su patrimonio, o un ahorro de un gasto en
que necesariamente debería incurrir, actualmente o en el futuro, o bien evita alguna
desventaja.

La contribución de mejoras
Es un tipo de contribución en la cual se retribuye parte del costo de una obra pública
estableciendo ese tributo sobre aquellos habitantes que se hayan beneficiado
especialmente por su realización al haber experimentado un aumento en el valor de
sus propiedades como consecuencia de la obra pública.
Para establecer una contribución de mejoras hay que determinar el costo de la obra
y en qué porción ese costo es el que se financiará mediante la contribución. La
magnitud del costo de ciertas obras no se condice con la posibilidad de financiar
únicamente mediante este tributo, que no siempre posee una capacidad productiva o
recaudatoria suficiente.
Luego, hay que determinar quiénes lo van a pagar, verificando el conjunto de
inmuebles que han experimentado un aumento de su valor a causa de la obra pública.
El conjunto admite subdivisiones según el grado de aumento de valor experimentado,
que dará como resultado un gravámen de diversa cuantía.
Se trata de un tributo extraordinario, en el sentido de que solo se paga una vez.
 d) El peaje

Algunos lo asimilan a un precio, porque el elemento de coacción no está presente al

momento de elegir utilizar la obra pública. Pero es un tributo porque es asimilable a
la tasa porque se paga por hacer uso de una obra pública.
No es óbice a la caracterización como tributo el hecho de que el sujeto activo de la
obligación tributaria a pagar no sea directamente el Estado.
La CSJN ha establecido que no es preciso para el cobro del peaje una vía alternativa.

e) Contribuciones parafiscales

La parafiscalidad engloba a un conjunto de tributos que asumen diversas

denominaciones cuyo común denominador es que suelen estar al margen de los
presupuestos generales del Estado.
Dos características salientes: 1) Una tendencia a sustraerse del principio de reserva
de la ley 2) Son recursos que no ingresan al Tesoro Público en general, sino que se
destinan a financiar ciertos organismos o servicios autónomos ya que nacen con una
afectación específica.
La insuficiencia del sistema tributario para afrontar necesidades novedosas a cubrir
por el Estado.
Estos ingresos suelen revestir características diversas, pues unos se cobran como
contraprestación por ciertos servicios; otros se recausan cuando media una actividad
del órgano que de alguna manera afecta al obligado; y, finalmente, otros se exigen
por la mera realización de actos o hechos en los que para nada interviene el
organismo en cuestión.