TEMA 20
EL ESTADO AUTONÓMICO
La Constitución de 1978 ha optado por un modelo organizativo plural y descentralizado, basado en la distribución efectiva del poder
político entre las distintas entidades públicas territoriales y en la autonomía recíproca de todas ellas (Santamaría Pastor). Las líneas
maestras del modelo se recogen en los ss arts.:
- Art. 2-. “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de
todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la
solidaridad entre todas ellas”.
- Art. 137-. “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se
constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses”.
I. EL PPIO DE UNIDAD
- Define los límites de la autonomía:
o Límite del interés general.
o Límite de la igualdad: Art. 139.1-. “Todos los españoles tienen los mismos DD y OO en cualquier parte del
territorio del Estado”.
o Límite de la unidad de mercado: Art. 139.2-. “Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o
indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de
bienes en todo el territorio español”.
Esto se reitera en el art. 157.2 que prohíbe a las CCAA “adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o
que supongan obstáculos para la libre circulación de mercancías y servicios”.
- Es fuente de los poderes del Estado sobre los entes territoriales autónomos.
II. EL PPIO DE AUTONOMÍA
El Estado autonómico supone una efectiva distribución del poder político entre las instancias territoriales existentes, sin que las
instancias centrales lo monopolicen.
III. EL PPIO DE SOLIDARIDAD
El art. 2 de la Constitución con la denominación de solidaridad encuentra a lo largo de su articulado varias manifestaciones:
- Solidaridad económica: Art. 138.1-. “El Estado garantiza la realización efectiva del principio de solidaridad consagrado
en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las
diversas partes del territorio español, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular”.
Para ello, la CE otorga al Estado 2 instrumentos: la planificación económica (art. 131.1) y el Fondo de Compensación Interterritorial
(art. 158.2). Además los entes territoriales dotados de autonomía han de ajustar su actividad financiera al ppio de “solidaridad entre
todos los españoles” (art. 156.1).
- El ppio de lealtad autonómica.
- El ppio de cooperación.
CRITERIOS GENERALES RELATIVOS A LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS
CCAA
El Estado autonómico supone que el poder político se distribuye entre distintos entes territoriales siendo necesario crear estructuras
organizativas y repartir la titularidad de las funciones públicas.
Regulado en los arts. 148 y 149 de la Constitución.
I. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DEL ESTADO
El art. 149 enumera las competencias exclusivas del Estado, no teniendo una lista completa. Pueden reducirse a 3 supuestos:
- Cuando se atribuye la materia en bloque al Estado, sin distinguir las facultades que éste puede asumir sobre ellas. Así
sucede con: nacionalidad, inmigración, extranjería y dº de asilo (2ª); relaciones internacionales (3ª); defensa y Fuerzas
Armadas (4ª); régimen aduanero y arancelario y comercio exterior (10ª); sistema monetario (11ª); sanidad exterior (16ª); o
marina mercante (20ª).
- Cuando se atribuye al Estado, no la materia en bloque, sino sólo un determinado sector. Como ocurre en: ferrocarriles y
transportes extra comunitarios (21ª); obras públicas de interés general (24ª); o legislación civil no foral (8ª).
- Cuando se atribuye al Estado un determinado tipo de potestades sobre una materia, como la legislación de la misma. Como
cuando se habla de legislación mercantil, penal y penitenciaria (6ª); o de legislación sobre la propiedad intelectual e
industrial (9ª).
II. COMPETENCIAS PROPIAS DE LAS CCAA
La Constitución se limita a fijar las reglas y los límites para los respectivos EE de Autonomía:
- Comunidades de autonomía plena: pueden asumir inicialmente en sus EE las competencias enumeradas en el apartado 1
del art. 148 y cualesquiera otras, excepto las mencionadas en el apartado 1 del art. 149, reservadas en exclusiva al Estado.
- Comunidades de autonomía gradual: sólo podían asumir inicialmente en sus EE las competencias enumeradas en el
apartado 1 del art. 148, pero, transcurridos 5 años desde la aprobación de su Estatuto, y mediante la reforma del mismo,
podían alcanzar cualquier otra, con la salvedad de las mencionadas en el apartado 1 del art. 149.
- Tercer tipo de competencias: las que, no hallándose en la relación del apartado 1 del art. 149 no han sido asumidas en los
EE de las CCAA, en cuyo caso las competencias continúan perteneciendo al Estado (art. 149.3).
III. COMPETENCIAS COMPARTIDAS
Se deducen también de los arts. 148 y 149 varios supuestos:
- Cuando la legislación compete al Estado y la ejecución puede ser competencia de las CCAA.
- Cuando al Estado se reserva la competencia para legislar en determinadas materias, pero otorga a las CCAA la competencia
para legislar en cuanto afecta a sus singularidades.
- Cuando el Estado se reserva la legislación básica y las CCAA pueden desarrollar legislativamente y ejecutar por sí mismas.
IV. COMPETENCIAS DELEGADAS
Existen 2 vías para ampliar las competencias de las CCAA: las leyes marco y las leyes de transferencia o delegación.
Art. 150-. “1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades
Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por
una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las
Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.
2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia
de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la
correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”.
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DE LAS CCAA
Art. 152.1-. “En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la organización institucional
autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de representación
proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones
ejecutivas y administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado por el Rey, al que
corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado
en aquélla. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.
Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización
judicial en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades Autónomas podrán establecerse
los supuestos y las formas de participación de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello
de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del poder judicial y dentro de la unidad e independencia de éste.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 123, las sucesivas instancias procesales, en su caso, se agotarán ante órganos judiciales
radicados en el mismo territorio de la Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia”.
La organización de las CCAA tiene 3 tipos de órganos distintos: legislativos, ejecutivos y judiciales.
I. ÓRGANOS LEGISLATIVOS
El órgano legislativo de la CA es su Asamblea Legislativa. Los EE han optado por un sistema unicameral. Se utilizan distintas
denominaciones: Cortes para Castilla y León, Parlamento para País Vasco, Asamblea para Madrid y Junta General para el Principado
de Asturias.
Art. 68.1-. “El Congreso se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 Diputados, elegidos por sufragio universal, libre,
igual, directo y secreto, en los términos que establezca la ley”.
1. Sistema electoral
La Constitución opta por el sistema proporcional y reserva el “régimen electoral” a una LO (art. 81). Se regula por la LO 5/1985,
de 19 jul, del Régimen Electoral General, que ha establecido una serie de elementos comunes a todos los procedimientos electorales.
Las leyes electorales de las CCAA han adoptado fórmulas muy similares a la estatal:
- La administración electoral se basa en un sistema de Juntas electorales.
- En todas las leyes electorales se prevé un sistema de financiación pública de los candidatos.
- Se prevé la prestación de espacios de propaganda electoral en los medios de comunicación de titularidad pública.
- Han adoptado la fórmula D’Hondt.
2. Composición
Sólo 3 Asambleas superan el centenar de miembros (Andalucía, Cataluña y Madrid).
3. Autonomía e inmunidad parlamentaria
Los EE de Autonomía reconocen en favor de su Asamblea legislativa autonomía organizativa, financiera, administrativa y
disciplinaria. Contemplan la mayoría de los EE autonómicos el aforamiento de los parlamentarios, bien ante el TS, bien ante TSJ
de la CCAA.
4. Competencias de las Asambleas Legislativas
- Ejercicio de la potestad legislativa en aquellas materias que sean de su exclusiva competencia.
- Aprobación de sus propios presupuestos.
- Elección del Presidente de la CCAA.
- Control del Presidente y de los miembros del Consejo de Gobierno.
- Designación de Senadores (art. 69.5).
- Iniciativa legislativa en el ámbito estatal, pudiendo solicitar del Gobierno la adopción de un Proyecto de Ley o remitir a la
Mesa del Congreso una proposición de Ley (art. 87.2).
- Posibilidad de interponer recurso de inconstitucionalidad (art. 162).
5. Órganos de control vinculados a las Asambleas Legislativas
Se han creado instituciones de control cuyos titulares son designados por el Parlamento autonómico. Éstas son los Defensores del
Pueblo autonómico y Tribunales de Cuentas autonómicos.
II. ÓRGANOS EJECUTIVOS
1. El Presidente
Según el art. 152 de la Constitución, uno de los órganos de las CCAA es el Presidente de la misma.
a) Nombramiento
Los distintos EEAA recogen un sistema en el que las Asamblea elige a un Presidente, que procede a designar los miembros del
Consejos de Gobierno. Ahora, vamos a destacar unas diferencias con respecto a las reglas estatales:
- La Constitución y los EE exigen que el Presidente de la CCAA sea elegido por la Asamblea de entre sus miembros; se
requiere que los candidatos a la Presidencia sean parlamentarios autonómicos.
- La propuesta de candidatos se efectúa por el Presidente de las respectivas Asambleas, no por el Rey.
- El Presidente del Gobierno de la Nación refrenda el nombramiento real de los Presidentes de las CCAA.
b) Funciones
Podemos señalar entre otras: la dirección y coordinación del Gobierno, la definición de su programa y designación y separación de
los Consejeros, la representación suprema de la Comunidad y representación ordinaria del Estado en ella y disolución de las
Asambleas.
2. El Consejo de Gobierno
Es el órgano colegiado ejecutivo de la CCAA. Integrado por el Presidente y los Consejeros, reproduciendo normalmente el esquema
del Consejo de Ministros. En cuanto a sus funciones y competencias, podemos citar las ss:
- Funciones ejecutivas y administrativas, incluyendo la potestad reglamentaria.
- Posibilidad de interponer recurso de inconstitucionalidad en los términos del art. 162 a).
- Las demás que le atribuyan los EE de Autonomía y demás normas.
III. ÓRGANOS JUDICIALES
Determina la Constitución que el TSJ culmina a organización judicial en el ámbito de la CCAA.
LA AUTONOMÍA LOCAL
I. LA AUTONOMÍA LOCAL
Se proclama el ppio de autonomía local en el Art. 137-. “El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en
las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos
intereses”. El art. 140, respecto de los municipios “la Constitución garantiza la autonomía de los municipios” y en el apartado 2 del
art. 141, para las provincias “administración autónoma”. A fin de comprender qué es la “autonomía local” y cuáles son sus límites
hay que acudir a la doctrina del TC, de la cual se extraen los ss postulados, destacamos entre otros los de la STC 4/1981, 2 feb:
- El ppio de autonomía no puede oponerse al de unidad, sino que es dentro de éste donde alcanza su sentido.
- La autonomía ha de ser entendida como un dº de los respectivos Entes a participar, a través de órganos propios, en el
gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen.
- Se exige que se dote a cada Ente de todas las competencias propias y exclusivas necesarias para ello, aunque, a diferencia
de lo que ocurre con las CCAA, no se concretan en la Constitución las competencias de las Entidades locales.
II. EL CONTROL DE LA AUTONOMÍA LOCAL
1. Garantías de la autonomía local
Se han dotado a las Entidades locales de diversos instrumentos jurídicos:
- Defensa de la autonomía local ante el TC: frente a normas con rango de ley, del Estado o de las CCAA, que lesionen la
autonomía local, pueden promover un conflicto en defensa de la autonomía local en los términos previstos en la LOTC
(LO 2/1979).
- Defensa de la autonomía local ante los Tribunales Contencioso-Administrativos: frente a disposiciones o actos
administrativos de rango inferior a la ley, procedentes de la Administración del Estado o de las CCAA, de sus Organismos
públicos con personalidad jurídica propia o de otras Entidades locales, tienen reconocida la legitimación para interponer
el recurso contencioso-administrativo (art. 63.2 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local (Ley 7/1985) y art.
19.1 e) de la Ley reguladora de Jurisdicción Contencioso-Administrativa (Ley 29/1998)).
- El ejercicio de acciones por las Entidades locales: el Pleno de Corporación local goza de la competencia para ejercer
todo tipo de acciones administrativas y judiciales en defensa de sus BB y DD (art. 22, 33 y 68 de la Ley 7/1985).
2. Garantías frente a la autonomía local
La autonomía local no es incompatible con la existencia de controles por parte de otras Administraciones frente a los posibles
excesos en que las Entidades locales puedan incurrir.
- Disolución de los órganos de las Corporaciones locales: se encuentra previsto para los supuestos de gestión gravemente
dañosa para los intereses generales, que supongan el incumplimiento de las OO constitucionales, se acuerda por Real
Decreto, a iniciativa propia, y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la CCAA correspondiente, o a solicitud de
éste y, en todo caso, previo acuerdo favorable del Senado (art. 61 Ley 7/1985).
- Cumplimiento subsidiario: Cuando una entidad local incumpliera las OO impuestas directamente por la Ley de forma
que tal incumplimiento afectará al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la CCAA, y cuya
cobertura económica estuviere legalmente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito
competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si, transcurrido dicho
plazo, nunca inferior a 1 mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el
cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local (art. 60 Ley 7/1985).
- Controles ordinarias de legalidad: está admitida la legitimación tanto del Estado como de las CCAA para impugnar las
disposiciones y actos de los Entes locales en los términos previstos en la legislación local (art. 19.1 c) y d) Ley 29/1998).
