TEMA 1. LA UNIÓN EUROPEA.

I.​ ANTECEDENTES.
Mediante el Tratado de la Unión Europea, adoptado en Maastricht en 1992, los EEMM de
las Comunidades Europeas constituyeron entre sí una Unión Europea. Tal como se ideó,
era un ente político basado en 3 pilares: las Comunidades Europeas, la Política Exterior y
de Seguridad Común (PESC) y la cooperación en los asuntos de justicia y de interior (AJAI).
Tras la reforma del Tratado de Lisboa de 2007 introducida al TUE: desaparece la estructura
de pilares, se extingue la antigua Comunidad Europea, pero no su tratado, que pasa a
denominarse TFUE y hace que la nueva Unión Europea le suceda de forma unificada.

II.​ SIGNIFICADO Y NATURALEZA DE LA UNIÓN.

La UE es una organización internacional que asume todo el acervo de integración y sucede
a la Comunidad Europea. Es una organización internacional sui generis que se constituye
por Estados democráticos y su ciudadanía, de los que recibe las competencias para
alcanzar los objetivos comunes (principio de atribución de competencias, art. 5 TUE).

III.​ LA DOBLE LEGITIMIDAD DE LA UNIÓN.

El proceso de integración europea se fundamenta en la doble legitimidad democrática e
internacional. Por ello, el respeto a la doble legitimidad se observa en el proceso decisorio y
de revisión, pues en ambos tienen que confluir instituciones dotadas de legitimidad
internacional (el Consejo, el CE) y de legitimidad democrática (el PE y los parlamentos
nacionales), que encarnan las 2 legitimidades para la aprobación de normas de Derecho
derivado y originario.

IV.​ PERSONALIDAD INTERNACIONAL DE LA UNIÓN..

La UE tiene personalidad jurídica. La personalidad jurídica se tiene o no en función de las
competencias atribuidas por los Estados. Por ello, la UE tuvo a partir de 1997 cierto
reconocimiento en función de su efectividad en el ejercicio de sus competencias y
funciones. Para poder atribuir personalidad jurídica internacional a una organización
internacional debemos estar ante una asociación voluntaria de Estados, con base
convencional, que posea sus propios órganos, que traduzca una voluntad distinta de sus
EEMM, y que tenga competencias normativas y las ejerza efectivamente tanto en el plano
interno como en el externo.

V.​ VALORES DE LA UNIÓN.

La razón de la Unión es la existencia de unos valores comunes a la Unión y a sus EEMM.
Esos valores son: la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de
Derecho y el respeto a los DDHH (también minorías). El respeto a estos valores es una
obligación común para las instituciones europeas y para todo EM de la UE. El significado
último del compromiso con unos valores es que la construcción europea no se limita al
progreso económico, sino que su objetivo es crear un espacio de paz. La obligación de
respetar esos valores y de su activa promoción es una obligación jurídica expresa desde la
reforma de Maastricht y una condición esencial del éxito del proyecto europeo y comprende

1
un doble requisito: para alcanzar (condición de ingreso en la UE) y mantener (condición de
permanencia en la UE).

VI.​ OBJETIVOS DE LA UNIÓN.

El art. 3 TUE enuncia los objetivos de la UE que justifican su propia existencia y su acción
en beneficio de los ciudadanos. Estos justifican la atribución del ejercicio de concretos y
limitados poderes soberanos nacionales a favor de la Unión.
-​ Art. 3.1 TUE: la paz, la defensa de los valores de la dignidad humana y el bienestar.
-​ Cláusula transversal del art. 9 TFUE: exige que toda política de la Unión en
cualquier ámbito vele por la consecución de objetivos sociales como: un nivel de
empleo elevado, la protección social, la lucha contra la exclusión social, niveles de
educación, formación y protección de la salud humana.
-​ “Valores-meta”: los valores-meta del art. 3 TUE son aquellos valores más
peculiares del conjunto organizativo europeo de desarrollo continuado en el tiempo:
libertad, seguridad y justicia, el crecimiento equilibrado, la estabilidad de los precios,
la economía social de mercado, la igualdad entre mujeres y hombres, la lucha contra
la exclusión social, la solidaridad entre las generaciones, la cohesión económica,
social y territorial.
-​ Art. 3.6 TUE: los objetivos se alcanzarán de acuerdo con las competencias
atribuidas en los Tratados, en coherencia con la competencia limitada y específica
de toda OI.

VII.​ PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN:

Democracia: la condición democrática es un requisito para el ingreso y la permanencia en
la UE, con un sistema de control en caso de desviación (art. 7 TUE). Se basa en la
democracia representativa, en la que los ciudadanos de los EEMM están representados
directamente en el PE, mediante elecciones cada 5 años por sufragio universal directo.
También estamos representados indirectamente en el Consejo Europeo por el Presidente
del Gobierno de cada país y en el Consejo por un miembro del Gobierno de cada Estado.
Además, la UE se compromete a abrir cauces de participación de la ciudadanía de la UE,
como son los “libros verdes” de consulta abierta a la ciudadanía y los “libros blancos” que
sintetizan sus posiciones y las opciones de la Comisión. Se prevé también la posibilidad de
la presentación de una iniciativa legislativa ciudadana ante la Comisión, con al menos 1M
de firmas de ciudadanos de diversos Estados.

Respeto a los DDHH: todo acto de la Unión para ser conforme a Derecho debe respetar los
derechos fundamentales, tal y como se garantizan en el Convenio Europeo de los Derechos
Humanos de 1950. Este principio se vio fortalecido y precisado tras la aprobación en Niza
de la Carta de los Derechos Fundamentales del 2000, y sobre todo tras la reforma de 2007,
cuando se declara que se debe aplicar con el mismo valor que los Tratados (excepción
Polonia). Por un lado, es una exigencia formal para el Estado que desee adherirse a la UE,
y por otro, debería ser tenido en cuenta por la UE para condicionar sus relaciones con los
terceros Estados.

Igualdad de los EEMM: todos los EEMM de la UE, independientemente de su población o

riqueza, de su participación en la fundación del proceso integrador o de su contribución a la
creación y financiación de la UE, son iguales en derechos y obligaciones. Igualdad debe

2
haber entre los EEMM y la hay en la atribución de competencias internas: todos los Estados
ceden el ejercicio de los mismos poderes, independientemente de sus estructuras internas
de distribución del poder.
1.​ Cláusula de reciprocidad: (cumplimiento mutuo de las obligaciones) la UE sólo tiene
sentido si la atribución de competencias se hace por igual entre todos los EEMM.
2.​ Excepciones: todos los Estados tienen derecho a formar parte o estar representados
por sus nacionales en las instituciones en las mismas condiciones, pero su
contribución a la decisión puede variar (voto ponderado o proporcional a su
población, número de representantes en el PE, etc.).

Respeto a la identidad nacional y a las funciones de los EEMM: la identidad nacional

comprende las estructuras políticas y constitucionales de los Estados, incluidas la
organización de los poderes públicos en los planos nacional, regional y local, sus funciones
esenciales relacionadas con la defensa de su integridad territorial, el orden público y la
seguridad nacional. Todo EM decide libremente sobre su constitución nacional, con el lógico
condicionante de que permitan al Estado y a sus entidades subestatales seguir estando en
condiciones de cumplir sus superiores obligaciones con la UE. La UE se basa en la
permanencia de sus EEMM como Estados independientes y soberanos que han decidido
libremente, con arreglo al Tratado, ejercer conjuntamente algunas de sus competencias. Sin
embargo, no debe ser interpretado ni como una cláusula de excepción que permita
disminuir la obligación que tienen los Estados de respetar las disposiciones de los Tratados,
ni como una reserva de competencias nacionales.

Cooperación leal: los 3 deberes generales que se derivan del art. 3 TUE:
1.​ Colaboración activa: cada EM, de conformidad con el principio de autonomía debe
ejecutar el Derecho de la Unión en su territorio, adoptando las medidas necesarias
para asegurar su plena eficacia y garantizando los derechos de los particulares.
2.​ Deber de abstención: de adoptar todas aquellas medidas que puedan poner en
peligro la realización de los fines de los Tratados.
3.​ Deber de facilitación: a las instituciones el cumplimiento de sus misiones.

Solidaridad: la insolidaridad se manifiesta cuando se defienden intereses nacionales

perjudicando de forma desproporcionada los objetivos comunes. Es un principio político
fundamental, pero no es un principio del ordenamiento jurídico en el sentido de que se
pueda invocar para cuestionar la legalidad de una norma de la Unión. Además, si un EM es
objeto de una agresión armada en su territorio, debe poder recibir la ayuda y asistencia de
los demás EEMM con todos los medios a su alcance, incluidos los militares.

Transparencia y proximidad: exige que las decisiones serán tomadas en la UE “de la

forma lo más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible”. La transparencia del
proceso de decisión refuerza el carácter democrático de las instituciones, así como la
confianza del público en la Administración. Hay que destacar la elaboración de un programa
anual de trabajo que permite conocer las prioridades legislativas para cada período y
calendarios trimestrales que detallan el ritmo de la acción normativa.

VIII.​ LA COOPERACIÓN REFORZADA:

desarrollos desiguales del proceso de la integración. Las cooperaciones reforzadas

3
son “opciones a la carta” para avanzar: se le despoja de la perspectiva negativa al enfatizar
sobre los EEMM que desean integrarse más y que escogen aumentar sus compromisos
para avanzar y no para desmarcarse de los objetivos con estatutos derogatorios.

Recorrido: la cooperación reforzada se reguló por primera vez en el Tratado de

Ámsterdam. Pero el régimen establecido estaba plagado de rígidos requisitos que la hacían
inviable, por lo que fue reformado su régimen en el Tratado de Niza. Tras la reforma por el
Tratado de Lisboa se confirma que es un mecanismo de ejercicio de competencias
atribuidas y un mecanismo de integración residual o subsidiario.

Aspectos negativos: se rompe la unidad de objetivos, el acervo común se hará difuso, la

situación jurídica de cada EM será atípica, de modo que los estatutos jurídicos de los EEMM
y de sus pueblos serán diferentes entre sí, además, los derechos y obligaciones serán
variables.

Límites: debe respetar ciertos límites materiales:

1)​ Respeto a los Tratados y al marco institucional.
2)​ No debe sobrepasar la atribución de competencias.
3)​ No perjudicará al mercado interior ni a la cohesión económica, social y territorial.
4)​ No debe constituir un obstáculo ni una discriminación a los intercambios ni provocar
distorsiones en la competencia entre los EEMM.

La adhesión a la Unión Europea: el Estado candidato ha de ser un Estado europeo

geográficamente. Además, debe ser un Estado democrático y respetar los valores de la UE.
También se exige demostrar la existencia de una economía de mercado funcional, así como
la capacidad de hacer frente a la presión competitiva y a las fuerzas del mercado en el seno
de la Unión, así como la capacidad de la Unión de absorber nuevos miembros. La
comprobación de la capacidad real de integración del candidato y la capacidad de absorción
de la UE (criterios de Copenhague) impiden los automatismos, dejando en manos de la
Unión la decisión última sobre el ingreso de un Estado candidato.

Trámite: la petición de adhesión se dirige al Consejo. Se informa de la petición al PE y a los

parlamentos nacionales. El Consejo solicita un dictamen a la Comisión en el que se ponen
de relieve los problemas y los efectos del ingreso para la UE y para el solicitante. Si hay
unanimidad en el Consejo, entonces se inician las negociaciones con el Estado candidato.
En la Conferencia negociadora lo que se discute en esencia es el cuándo y el cómo de la
aplicación del Derecho originario y derivado; en efecto, la obligación inicial del Estado
candidato es asumir los mismos derechos y obligaciones que todos los demás EEMM. El
resultado final de las negociaciones de adhesión requiere el acuerdo entre los EEMM y el
Estado candidato y se plasma en el Acta de Adhesión. Esta incluye las adaptaciones
institucionales necesarias para acoger al nuevo Estado en las instituciones comunes.

La retirada de la Unión: el DI no permite la denuncia o retirada de un tratado salvo que

esté expresamente prevista en el mismo o se deduzca que era intención de las partes. La
retirada es un derecho que se reconoce implícitamente a todos los Estados parte de una
organización internacional. Es, por tanto, una decisión unilateral del Estado que desea
retirarse. Debe formalizarse conforme a lo establecido en:

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 -​ Art. 50 TUE: se exige que la voluntad del Estado se haya formado según sus propias
reglas constitucionales previa autorización parlamentaria; debe notificarse por
conducto diplomático esa intención al Consejo Europeo para abrir negociaciones
sobre la forma y efectos de la retirada. Un acuerdo de retirada regula la forma y
ritmo para dejar de aplicar las normas de la UE y el cese de las obligaciones.
Requiere la aprobación del PE (mayoría simple de sus miembros) y del Consejo (por
mayoría cualificada reforzada del 72% de sus miembros, sin que pueda participar en
esa votación el Estado que se retira).
-​ Retirada formal: la fecha oficial de notificación de retirada será relevante, pues se
abre un período de 2 años para una doble negociación: cómo se dejarán de ir
aplicando los derechos y obligaciones recíprocos adquiridos, y la asunción de
obligaciones diversas originadas durante la pertenencia. Si no se llegara a un
acuerdo en 2 años caben 2 opciones:
1)​ La retirada entrará en vigor al cumplirse ese plazo desde la notificación oficial de la
decisión, no habría vacío jurídico total pues en ese caso las relaciones comerciales
se regirían por las reglas de la Organización Mundial de Comercio.
2)​ La prórroga del plazo de negociación por unanimidad de los Estados que
permanecen en la Unión.

IX.​ EL ESTATUTO DE LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN:

La esencia de esta institución es establecer un vínculo jurídico-político entre un sujeto de DI
y una persona física. Ese vínculo es el fundamento de los derechos y obligaciones
contraídas.

Origen: Los tratados fundacionales no mencionaban el concepto de “ciudadano”, nunca se

utilizó este término hasta la reforma introducida en el Tratado de Maastricht de 1992. Es
conveniente distinguir los derechos económico-sociales que las normas comunitarias fueron
creando en favor de los ciudadanos de la creación de la institución de la ciudadanía como
tal.

El primer intento de esta institución fue la propuesta que se incluyó en el Proyecto de

Tratado sobre la UE adoptado por el Parlamento Europeo en 1984, conocido como Proyecto
Spinelli aunque este no fue aceptado por los miembros. Posteriormente el Consejo Europeo
reunido en Fontainebleau, creó el comité ad hoc “la Europa de los ciudadanos” en el que se
propuso la bandera comunitaria, el emblema, el himno y el día de Europa. Pero no se habla
propiamente de una ciudadanía como la que busca establecer un vínculo jurídico-político
entre un sujeto de derecho internacional y una persona física, lo cual se produce en el
tratado de la UE al introducir los derechos del ciudadano.
-​ La ciudadanía de la unión ocupa un lugar destacado en los tratados:
●​ Preámbulo del TUE
●​ Tratado de Maastricht
●​ Art. 20 TFUE
●​ Art. 9 TFUE

La creación de esta ciudadanía supuso una novedad doble:

1.​ Porque traspasa la barrera económica y crea derechos vinculados al ejercicio del
poder en el marco de una UE de carácter político

5
 2.​ Porque crea una institución jurídica nueva al servicio del ciudadano en la que se
encuadran esos derechos fuera de todo vínculo nacional.

Significado de la institución: en el Preámbulo del TUE, los EEMM se manifiestan

“resueltos a crear una ciudadanía común a los nacionales de sus países”. En efecto, la
creación en 1992 de la ciudadanía de la Unión Europea supuso una novedad doble:
1.​ Traspasa la barrera económica y crea derechos vinculados al ejercicio del poder en
el marco de una Unión Europea de carácter político.
2.​ Crea una institución jurídica nueva al servicio del ciudadano en la que se encuadran
esos derechos fuera de todo vínculo nacional.

Ciudadanía de la Unión y nacionalidad de un EM: será ciudadano de la Unión toda

persona que ostente la nacionalidad de un EM. De este precepto se derivan varias
consecuencias importantes:
1)​ La nueva categoría no elimina o sustituye a la institución clásica de la nacionalidad o
ciudadanía “estatal”. La ciudadanía de la Unión presupone la ciudadanía de un EM
y coexiste indisolublemente con aquélla.
2)​ Se establece un vínculo indisoluble entre nacionalidad de un EM y ciudadanía de la
Unión.
3)​ La ciudadanía de la Unión supone aceptar que los nacionales de los EEMM tienen
un doble vínculo político, con su Estado y con la Unión Europea.

Ciudadanía de la unión como complemento: Los nacionales de un Estado no ven

disminuidos sus derechos «propios» de la esfera estatal, sino que como consecuencia de
un proceso que integra pueblos, que los hace más iguales y libres, es decir, con más
derechos, comparten esos derechos propios con los nacionales de los otros Estados
miembros. Pueden disfrutar del régimen de «trato nacional» cuando se encuentran en el
territorio de otro Estado miembro. A su vez, los nuevos derechos vinculados estrictamente a
la ciudadanía se pueden disfrutar tanto en el interior del Estado del que son nacionales
como en el territorio de los otros Estados miembros. En definitiva, la ciudadanía de la Unión
es un complemento. Como consecuencia de la existencia de las dos esferas políticas
(estatal y europea), el ciudadano de la Unión disfruta de un estándar de derechos muy
compacto y extenso, sin experimentar variaciones en su protección cualquiera que sea el
territorio dentro de los Estados de la Unión donde viva y la actividad que lleve a cabo
(económica o no).

El Estatuto jurídico básico de la ciudadanía de la Unión: los ciudadanos de la Unión

serán titulares de los derechos y sujetos de los deberes previstos en los Tratados. El
objetivo de este estatuto es doble: por un lado, crear nuevos derechos que se ejercen en
cualquier EM y, por otro, extender la esfera nacional de derechos en favor de los nacionales
de los otros EEMM que se encuentren en su territorio. Ahora bien, hay que reconocer que
todavía, en general, los derechos de ciudadanía no se tienen respecto de la Unión, sino
frente al Estado del que no se es nacional.

Derecho de libre circulación, residencia y principio de no discriminación:

-​ Libre circulación y residencia: en la reforma de Maastricht (1992), se declaró el
derecho a la libre circulación y residencia de “todo ciudadano de la Unión”, con
independencia de la actividad económica, aunque con condiciones.

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 ●​ Circulación: por períodos inferiores de 3 meses es irrestricto para la
ciudadanía de la UE, pero sin derecho a reclamar beneficios sociales.
●​ Residencia: por periodos superiores a 3 meses. La Directiva 2004/38
establece las condiciones de ejercicio de la libre circulación y exige disponer
de recursos suficientes y un seguro médico para que ningún ciudadano de
otro EM sea una carga para el Estado de acogida.
-​ No discriminación por razón de la nacionalidad: prohíbe toda discriminación por
razón de la nacionalidad “en los ámbitos de aplicación de los Tratados”. No es un
principio invocable sin límite o sin restricciones, pues los hechos o situación deben
estar regidas por normas de la UE. Por ello, gozar de los derechos de ciudadanía
significa que un nacional de un EM no puede ser objeto de discriminaciones en el
ejercicio de sus derechos ni por las autoridades ni por otros particulares en cualquier
EM (relaciones verticales y horizontales).

Derechos de participación política en el lugar de residencia:

-​ Elecciones municipales: se prevé el derecho de todo ciudadano de la Unión que
resida en un EM del que no sea nacional a ser elector y elegible en las elecciones
municipales del EM en el que resida.
●​ Condiciones: las condiciones de ejercicio del sufragio activo y pasivo habrán
de ser las mismas para todos los ciudadanos de la UE sin discriminación
alguna, se aplicará por igual la edad mínima para votar como para ser
elegido y se aplicarán las mismas normas de financiación y para la campaña
electoral. Existe además una necesidad de inscripción en el Censo electoral
del Estado residente.
●​ En España: España hizo la transposición de la Directiva mediante la
modificación de la LOREG, que reconoce el sufragio activo: a los nacionales
de la Unión que reúnan los requisitos que para ser elector se exige a los
españoles y hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio
activo en España.

-​ Elecciones al PE: todo ciudadano de la Unión que resida en un EM del que no sea
nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al PE en el EM en
el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. El
desarrollo de las modalidades del ejercicio del derecho corresponde al Consejo por
unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa consulta al PE (procedimiento
legislativo especial).
●​ Condiciones: también existe la necesidad de inscribirse en el Censo del
Estado de residencia. Además, se debe optar por el ejercicio del sufragio
activo y pasivo en el Estado del que se es nacional o en el Estado de
residencia. Si se opta por el Estado de residencia, hay que inscribirse en el
Censo electoral y, entonces, se disfrutará del derecho en las mismas
condiciones que se exija a los nacionales.

-​ Derecho de iniciativa ciudadana: se reconoce la posibilidad de que al menos 1M de

ciudadanos de un número significativo de cualesquiera EEMM puedan presentar una
iniciativa ciudadana europea a fin de solicitar a la Comisión para que presente una
propuesta legislativa. Debe respetar el principio de atribución de competencias y los
límites del Tratado: debe hacerse en materia de competencia de la UE y no para

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 modificarlos o infringirlos. No obliga a la Comisión a presentar una propuesta
legislativa, pues la iniciativa ciudadana no altera la competencia cuasi exclusiva de
la Comisión; ésta debe decidir discrecionalmente sobre la oportunidad de las
propuestas y su contenido (invitación, no imposición) y puede fácilmente desecharla.

-​ Protección consular fuera del territorio de la unión: El texto aprobado en la reforma

de Maastricht reconoce el derecho de los ciudadanos de la Union de acogerse en el
territorio de un tercer país en el que no esté representado el Estado miembro del que
sea nacional, a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares de
cualquier estado miembro, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho
Estado. Se cumple, así, la finalidad última de solidaridad de la Unión y de sus
Estados miembros con los ciudadanos, en el caso de que el nacional de un Estado
miembro precise asistencia y protección y no haya embajada o consulado de su
Estado de origen en el lugar en que se encuentre. Si esto sucediera, entonces las
embajadas o consulados de los otros Estados miembros se la prestarán como si se
tratara de un nacional de ese Estado.

-​ Derecho a dirigirse a las instituciones y autoridades de la unión: Se trata de un

derecho general de acceso a cualquier autoridad de la Unión. No se limita al estricto
derecho de petición ante el Parlamento Europeo y el Defensor del Pueblo europeo
(arts. 227 y 228 TFUE), sino que la petición puede hacerse ante todas las
instituciones previstas en el artículo 13 TUE. El derecho a dirigirse a las autoridades
de la Unión se inscribe en la necesidad de aproximar las Instituciones a los
ciudadanos y hacerlas accesibles a sus inquietudes e iniciativas. Esto permite, a su
vez, a las instituciones conocer de forma directa las expectativas y las corrientes de
opinión de la ciudadanía

-​ Derecho de petición ante el PE: todo ciudadano de la Unión tiene derecho a

presentar peticiones ante el PE. Las peticiones admitidas llegan a la Comisión
parlamentaria de Peticiones, que las estudia, hace las comprobaciones necesarias y
elabora un informe, que puede dar lugar a una resolución del PE. Además, que
cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un EM
tendrá este derecho de petición. La petición puede ser individual o colectiva y deberá
versar sobre cuestiones europeas que afecten directamente al peticionario. Se
deben hacer constar todos los datos de cada uno de los firmantes y en cualquiera de
las lenguas oficiales de la Unión Europea. Las peticiones que se declaren no
pertinentes se archivarán notificándose a los firmantes la decisión y los motivos de
esta, en caso contrario se estudiará por la Comisión parlamentaria de Peticiones. La
opinión se remite a la institución competente y se informará al Pleno sobre las
medidas adoptadas por la Comisión o el Consejo en relación con las peticiones
admitidas.

-​ Derecho a presentar reclamaciones ante el Defensor del Pueblo europeo: el

Defensor del Pueblo europeo está facultado para recibir las reclamaciones de
cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o jurídica que resida o
tenga su domicilio social en un EM. Reclamaciones relativas a casos de mala
administración en la acción de las instituciones u órganos de la Unión, con exclusión
del Tribunal de Justicia y del Tribunal General en el ejercicio de sus funciones

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 jurisdiccionales. El Defensor del Pueblo es nombrado por el PE por todo el período
de la legislatura. El Defensor está facultado para ser un mediador entre el ciudadano
y la Administración de la Unión. Para ello puede llevar a cabo las investigaciones
que considere necesarias ante una reclamación o por propia iniciativa. La
reclamación debe presentarse: en cualquier idiomaoficial reconocido por los
Tratados, en un plazo no superior a 2 años a partir de la fecha en que se tenga
conocimiento de los hechos, no puede ser anónima y tiene un tratamiento público o
confidencial, si así se solicita. Cuando el Defensor comprueba que se trata de un
caso de mala administración, lo pondrá en conocimiento de la institución interesada
y buscará una solución amistosa. Ésta deberá responder en un plazo de 3 meses.
Además, cada año elabora un Informe anual sobre sus actividades y resultados que
presenta y debate ante el PE.

-​ Derecho al acceso de los documentos de la Unión: El Tratado, tras la reforma de

Amsterdam, reconoció formalmente el derecho de todo ciudadano a acceder a los
documentos de las instituciones y órganos de la Unión. El derecho de acceso a los
documentos fue desarrollado mediante una norma básica común que establece los
principios generales y los límites de este derecho; es el Reglamento que regula el
acceso a los documentos del Parlamento europeo. De todos los actos adoptados se
deduce un principio general: el público tiene derecho al «mayor acceso posible» a
los documentos. Por documento se entiende todo escrito, cualquiera que sea su
soporte, que contenga datos y que obre en poder de estas instituciones. Pero el
mayor problema lo plantean los documentos internos que no son objeto de
publicación bajo ninguna forma; si se quiere consultar éstos, deberá hacerse una
solicitud. Límites al derecho de acceso a los documentos: En determinados casos se
restringe el acceso a los documentos cuando su divulgación pueda menoscabar.

-​ Carácter abierto del estatuto de la ciudadanía: Los Estados miembros son

conscientes de las dificultades que conlleva la aplicación de los preceptos sobre
ciudadanía y, por ello, le han pedido a la Comisión que elabore periódicamente un
Informe (cada tres años) sobre el estado de realización de esos derechos a la luz del
desarrollo de la Unión en su conjunto. Y han previsto la posibilidad de reconocer
otros derechos en función de necesidades nuevas (art. 25 TFUE). No es, pues, un
estatuto cerrado. Se puede completar en el futuro este estatuto abierto mediante un
procedimiento flexible de «revisión» ya utilizado para otros ámbitos (disposiciones
financieras, procedimiento electoral uniforme).

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 TEMA 2. EL SISTEMA DE NORMAS Y ACTOS EN LA UNIÓN
EUROPEA.
I.​ CARACTERES GENERALES DE LAS NORMAS Y LOS ACTOS EN LA UNIÓN
EUROPEA.
A.​ NORMAS Y ORDENAMIENTOS JURÍDICOS.
En la sentencia Costa c. ENEL el Tribunal lo calificó como un ordenamiento jurídico propio,
excluyendo la mención al DI. El TJ entendió el Derecho de las entonces CCEE, no como un
mero agregado de normas, sino como un OJ.

B.​ ESPECIFICIDAD DEL SISTEMA Y TEORÍAS DE LAS FUENTES

El Derecho de la Unión Europea es, ciertamente, un caso de excepcional complejidad en
este sentido. Se trata de un orden jurídico que partió de un modelo relativamente sencillo
diseñado en normas convencionales internacionales que no proporcionaban elementos
relevantes desde el punto de vista de la organización del sistema de producción de normas.
En realidad, aparte de las propias normas constitutivas (Tratados internacionales) y una
tipología de actos sin una relación de jerarquía y diferenciados esencialmente en función de
sus efectos, su alcance respecto de la mediatización estatal y la identificación de sus
destinatarios, no había nada más. El TJ, apoyado en un importante cuadro contencioso
previsto en los Tratados, ha permitido, en cierto modo, elaborando un marco muy complejo
y peculiar que, aunque no puede asimilarse en sentido estricto a un «sistema de fuentes»,
bien merece calificarse como un verdadero sistema de normas y actos jurídicos.

C.​ NORMAS ORIGINARIAS Y NORMAS DERIVADAS.

-​ Originarias: se identifica sustancialmente con los Tratados constitutivos y las
normas convencionales que los han modificado a lo largo del tiempo, y cuyo último
exponente general es el Tratado de Lisboa que modificó el TUE y el TFUE. Sus
características pueden agruparse en torno a 3 ejes:
1.​ Son normas jurídico-internacionales regidas por las normas de DI aplicables
a los tratados internacionales.
2.​ Como elemento de normatividad esencial, revisten una dimensión
“constitucional” que se manifiesta en sus contenidos y en la garantía de su
preeminencia sobre cualquier otra norma.3. Como elemento de regulación,
las normas originarias de la Unión Europea contienen regulaciones
materiales específicas.
-​ Derivada: un conjunto de modos de instrumentación jurídica con fundamento en la
norma constitutiva. El grueso de estas normas proviene del sistema de atribución de
competencias que, constituyendo la esencia misma del modelo de la Unión, otorga
al sistema institucional los poderes jurídicos necesarios para la consecución
objetivos establecidos en la norma originaria. Son competencias que se
instrumentan básicamente a través de la tipología prevista en el art. 288 TFUE:
reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes.

D.​ DERECHO ORIGINARIO.

-​ Norma convencional constitutiva: la norma originaria del sistema se fundamenta,
desde el punto de vista material, en el consentimiento estatal, formado a través de

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 los procedimientos constitucionales de cada EM y encauzado a través de la
manifestación del consentimiento prevista en el Convenio de Viena sobre el Derecho
de los Tratados de 23 de mayo de 1969. El Derecho originario alberga no sólo los
Tratados constitutivos sino, todos los Tratados que de una manera u otra han
modificado sus disposiciones. Existen 2 formas de crear el Derecho Originario:
1.​ Los Tratados constitutivos y los Tratados concluidos para su modificación
(Tratado CEE, Euratom, Acta Única Europea, TUE y el TFUE).
2.​ Los actos de naturaleza convencional que se producen con motivo de las
adhesiones de nuevos EEMM o para poner término a su aplicación (Tratados
de adhesión y retirada).
3.​ *El caso especial de la Carta de DDFF de la Unión Europea. Con “el mismo
valor jurídico de los Tratados”, razón por deben considerarse derecho
originario.

-​ Caracteres de la norma constitutiva:

1.​ Pluralidad y diversificación de obligaciones: el TUE y TFUE son Tratados
formalmente independientes que gozan del mismo valor jurídico, al que debe
añadirse el Tratado de la Euratom. En efecto, ni la formulación misma es
unitaria en su totalidad, ni los elementos más expresivos de esa unidad han
permanecido al margen de diversificaciones introducidas por situaciones
particulares de los Estados. A esto se suman el mecanismo de cooperación
reforzada, el de cooperación estructurada permanente y los actos que
adoptan en la PESC, los cuales abundan en diversificación de núcleos
obligacionales. Además, el TJ puede incidir sobre la unificación del sistema
mediante un control de legalidad de las medidas restrictivas que afecten a
personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales.
2.​ Supremacía de las normas constitutivas: es la norma constitutiva la que
confiere al Derecho derivado su fundamento, alcance y límites. Además, el
TUE reconoce a la Carta de DDFF de la UE “el mismo valor jurídico que los
Tratados”, lo que los hace gozar de esta posición de supremacía. La
preeminencia de las normas constitutivas se infiere de manera especial de su
propio procedimiento ordinario y simplificado de revisión, que sigue
manteniendo la necesidad para su materialización de las ratificaciones de
“todos los EEMM” o hasta en los casos excepcionales la no oposición de un
Parlamento nacional. Ninguna norma que no sea del mismo rango puede
modificarlos.
3.​ Eficacia directa: con la sentencia Van Gend en Loos, el TJ ha ido
reconociendo a un gran número de normas de los Tratados la capacidad de
producir efectos directos sobre los particulares cuando se formula con
claridad y precisión la obligación o el derecho.

-​ Ámbitos de aplicación de la norma constitutiva:

1.​ Ámbito material: la delimitación material de la competencia normativa queda
referida, pues, a lo establecido en las normas constitutivas. Ahora bien, las
instituciones sólo pueden ejercer su poder en los casos en que los Tratados
así lo han previsto. Se trata del efecto del sistema de “atribución de
competencias” que determina que las Instituciones sólo tienen poder
normativo cuando esta competencia ha sido “atribuida” por la norma

11
 constitutiva. Además, los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad
contribuyen a la configuración final de la competencia material.
2.​ Ámbito temporal: el TUE dispone que “el presente Tratado se concluye por
un período de tiempo ilimitado”. Además, todo EM podrá decidir, de
conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión.
3.​ Ámbito territorial: el TUE, aparte de declarar que “los Tratados” se aplicarán a
los EEMM, que enumera uno por uno, no contiene ninguna disposición
general sobre su aplicación territorial, sino que se remite su aplicabilidad a
“los Tratados”, es decir, al TUE y TFUE. Por consiguiente, los Tratados se
aplican con carácter general a “los territorios europeos” de los EEMM.

-​ Revisión de las normas constitutivas:

1.​ Procedimiento ordinario de revisión: el art. 48 TUE prevé un procedimiento
que se desarrolla en 3 fases:
a.​ Fase de iniciativa: cualquier EM, el PE o la Comisión están facultados
para presentar “proyectos de revisión” al Consejo. Proyectos que,
según aclara el propio TUE, podrán, entre otras cosas, ampliar o
reducir las competencias atribuidas. Compete al Consejo decidir por
mayoría simple, previa consulta al PE y a la Comisión, el inicio del
procedimiento de revisión.
b.​ Conferencia intergubernamental: reúne a los representantes de los
EEMM, y está destinada a la elaboración de un tratado que contenga
las modificaciones proyectadas. En primer lugar, la conferencia es
convocada y fijado su objetivo de trabajo por el Consejo a través de la
Presidencia. En segundo lugar, éste se adoptará “de común acuerdo”
por los EEMM. Finalmente, se requiere la ratificación de todos los
EEMM para su entrada en vigor
c.​ Ratificación del Tratado modificativo: las modificaciones entrarán en
vigor después de haber sido ratificadas por todos los EEMM, de
conformidad con sus normas constitucionales.

-​ Procedimiento simplificado de revisión: existen cláusulas que prevén modificaciones

en ámbitos parciales y son de 2 tipos:
1.​ Cláusula formal: cuenta con un procedimiento que se desarrolla por las
Instituciones de la Unión, pero ha de ser adoptado conforme a las
disposiciones constitucionales de los EEMM, excluyendo la fase de la
conferencia intergubernamental. Cuenta con el límite general de que no
pueden aumentar las competencias. Este procedimiento se inicia a propuesta
de un EM, el PE o la Comisión que las presentan al Consejo Europeo. El
Consejo Europeo puede adoptar por unanimidad una “decisión” modificativa
previa consulta al PE, Comisión y al BCE si se trata de “modificaciones
institucionales” en el ámbito monetario. Estas modificaciones sólo entrarán
en vigor cuando sean aprobadas por todos los EEMM según sus
procedimientos constitucionales.
2.​ Cláusula de naturaleza institucional: su procedimiento se inicia y se agota en
el ámbito institucional de la Unión, sin intervención de las disposiciones
constitucionales de los EEMM. Cuando el TFUE o las PESC dispongan que
el Consejo adopte actos legislativos por el procedimiento especial, el Consejo

12
 Europeo, por unanimidad, y previa aprobación del PE por mayoría absoluta
podrá decidir que se lleven a cabo por el procedimiento legislativo ordinario.
La iniciativa hay que notificarla a los Parlamentos nacionales que, en el caso
de que uno de ellos se oponga, impide que se adopte el acto de revisión.

E.​ LAS NORMAS NO ESCRITAS: LOS PRINCIPIOS:

Dentro de la categoría general de los principios, en Derecho de la Unión tienen cabida
varias categorías de distinta naturaleza y función. En un esfuerzo de síntesis podríamos
distinguir:
a)​ Los principios «constitucionales» del sistema: Los principios recogidos en las
normas constitutivas, posición desde la que irradia e informa todo el ordenamiento
jurídico de la Unión. Entre ellos se encuentran los principios de atribución,
proporcionalidad, no descriminacionetc.
b)​ Los principios generales del Derecho de la Unión: carecen de una formulación
normativa concreta en las normas escritas del Derecho de la Unión Europea, pero
que han sido apreciados jurisprudencialmente como exigencias de racionalidad para
la aplicación del Derecho de la Unión. Algunos de los «principios formulados» por el
TJ en este contexto hayan después pasado, por decisión de los Estados miembros,
a las normas «constitutivas» para formar parte de aquella primera categoría. El
paradigma de ello es, sin duda, el caso de la salvaguardia de los derechos humanos
en el Derecho de la Unión que, sustanciada por el TJ en el ámbito de los principios
generales del Derecho, son reconocidos hoy, como consecuencia de lo dispuesto en
el artículo 6 TUE. Es importante resaltar que estos principios ocupan una posición
jerárquicamente superior al Derecho derivado en el Derecho de la Unión. En esa
cualidad son apreciados por el TJ, en su abundante jurisprudencia en materia de
derechos fundamentales como elemento del control de legalidad.

II.​ DERECHO INSTITUCIONAL DE LA UNIÓN EUROPEA:

A.​ NATURALEZA Y TIPOLOGÍA:
Es la expresión formal de la producción por las Instituciones de actos jurídicos vinculantes
(y no vinculantes). Estos actos se encuentran previstos en el art. 288 TFUE: para ejercer las
competencias de la Unión, las instituciones adoptarán reglamentos, directivas, decisiones,
recomendaciones y dictámenes. Se identifican como vinculantes los reglamentos, directivas
y decisiones, y como no vinculantes las recomendaciones y dictámenes. El Tratado de
Lisboa distingue entre:
-​ Actos legislativos: han de haber sido adoptados por el procedimiento legislativo
ordinario (PE y Consejo a propuesta de la Comisión) o por el procedimiento
legislativo especial (adoptado por el PE con la participación del Consejo o por el
Consejo con la participación del PE). Así, todo reglamento, directiva o decisión, cuyo
procedimiento de adopción es calificado por los Tratados como un procedimiento
“legislativo” constituye un acto legislativo.
-​ Actos reglamentarios: todo acto que emane de las instituciones por un procedimiento
no calificado como legislativo, con independencia de que su base jurídica esté o no
en los Tratados. Entre los actos reglamentarios, el TFUE distingue 2 tipos:
1.​ Actos delegados: son actos no legislativos adoptados por la Comisión para
completar o modificar determinados elementos no esenciales de un acto
legislativo. Estos actos poseen una jerarquía inferior al acto legislativo, pues

13
 están fundamentados y limitados doblemente: por el acto legislativo
delegante que fijará el contenido y alcance de la delegación y por el Tratado,
ya que tales actos solo podrán “completar o modificar aspectos no esenciales
del acto legislativo”.
2.​ Actos de ejecución: son actos no legislativos que establecen normas
minuciosas que permiten la ejecución uniforme de los actos jurídicamente
vinculantes de la Unión. En la gran mayoría de los casos, las competencias
de ejecución se confieren a la Comisión, si bien en casos específicos
debidamente justificados deben conferirse al Consejo.

B.​ PUBLICACIÓN, NOTIFICACIÓN Y VIGENCIA:

La publicidad en cada lengua oficial de la Unión es un requisito formal sustancial en relación
con la aplicación del acto. A partir del Tratado de Niza, la denominación pasa a ser Diario
Oficial de la Unión Europea (DOUE). Los actos que, según el art. 297 TFUE, han de ser
publicados en el Diario Oficial son:
-​ Actos legislativos: reglamentos, directivas y decisiones adoptados conforme al
procedimiento legislativo ordinario o especial siempre se publican en DOUE.
-​ Actos no legislativos: reglamentos, directivas (con todos los EEMM como
destinatarios) o decisiones (siempre que no indiquen un destinatario), con la firma
del Presidente de la Institución de la que emanen, se publicarán también en el
DOUE.
-​ Actos delegados: se publicarán en el DOUE (serie L) al vencer el plazo de
objeciones, salvo que el PE y el Consejo adviertan de que no presentarán
objeciones, lo que permite su inmediata publicación y entrada en vigor. Los
adoptados por vía de urgencia (si está previsto en el acto delegante) se publicarán
inmediatamente. Las decisiones de la Comisión de derogar estos últimos también se
publicarán en el DOUE. La entrada en vigor se produce en la fecha que los actos
determinen o, en su defecto, a los veinte días de su publicación.

C.​ MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS:

Se trata de un requisito formal sustancial cuyo desconocimiento o insuficiencia puede dar
lugar a una declaración de nulidad por el TJUE. La motivación exige que en el acto en
cuestión se contemplen 3 elementos:
1.​ La mención expresa de los fundamentos jurídicos de la competencia en el Tratado.
2.​ Propuestas o dictámenes preceptivamente recabados, como garantía de respeto a
las prerrogativas de las Instituciones y órganos.
3.​ Las razones de la adopción del acto que, dentro de un margen de discrecionalidad
limitado por el TJ, exige que las razones del acto deben aparecer de “manera clara e
inequívoca”.

D.​ ACTOS VINCULANTES: ACTOS TÍPICOS:

Art. 288 TFUE:
-​ Reglamento: tendrá un alcance general, será obligatorio en todos sus elementos y
directamente aplicable en cada EM. Es el acto más completo y eficaz de que
disponen las Instituciones. Tiene 3 caracteres:
1.​ Alcance general: es requisito necesario para que una norma tenga el carácter
de reglamento con independencia de su denominación o la forma de su
adopción. El “alcance general” no proviene tanto de la determinación del

14
 número o identificación de sus destinatarios, sino de su previsión de
aplicabilidad a “situaciones objetivamente determinadas” y con efectos
jurídicos contemplados “de manera general y abstracta”.
2.​ Obligatoriedad en todos sus elementos: en primer lugar, afirma su carácter
obligatorio frente a los actos no vinculantes y en segundo lugar al incidir en
que lo es “en todos sus elementos” lo diferencia de aquellas normas, como la
directiva, que obligan en el resultado, pero no en los medios.
3.​ Directamente aplicable en todos los EEMM: la “aplicabilidad directa” se
traduce en 2 caracteres sustanciales: uno de orden positivo, por el que se le
atribuye a este tipo normativo la cualidad de generar derechos y obligaciones
para los órganos y sujetos dependientes de un ordenamiento estatal, y otro
negativo, que prohíbe cualquier acto por parte del EM que pueda interrumpir
la inmediatez de la efectividad del reglamento.

-​ Directiva: obligará al EM destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse,

dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los
medios. Se trata de un instrumento regulador sin alcance general. Es un instrumento
dirigido al poder en el que reside la capacidad legislativa de los Estados, que obliga
a éstos a alcanzar un “resultado” común. La no sustitución de la competencia
normativa de los Estados explica todos los caracteres de la directiva:
1.​ La directiva impone a los Estados una obligación de resultado que debe ser
cumplida en el plazo determinado por la propia directiva.
2.​ Impone a los Estados la obligación de adoptar las medidas nacionales
necesarias para alcanzar dicho resultado, pero no implica necesariamente
una libertad absoluta por parte del Estado, sino que, reconociendo su
autonomía institucional, se traduce en una obligación más condicionada.
3.​ La vinculación de los efectos jurídicos a la norma nacional de transposición
constituye el tercero de los elementos esenciales en la configuración formal
de la directiva.

-​ Decisión: un acto jurídico individual dirigido a uno o varios destinatarios a los que
obliga en la totalidad de sus elementos, lo que significa tanto en “la forma y medios”
como en su “resultado”. La identificación concreta (y no abstracta como en el
reglamento) del destinatario o destinatarios es la que le otorga ese carácter de acto
jurídico individual. Así, cuando la decisión tiene como destinatario un particular, sea
éste una persona física o jurídica, sus caracteres básicos se dan con nitidez y
guarda aquella similitud con el acto administrativo.

E.​ ACTOS VINCULANTES: ACTOS ATÍPICOS:

Un número abierto de actos de naturaleza un tanto oscura y efectos jurídicos
indeterminados cuya presencia en el orden jurídico de la Unión es lo único indiscutible. Las
“Decisiones del Consejo y de los representantes de los Gobiernos de los EEMM”,
“Resoluciones” y “Programas” suelen encuadrarse en este albergue de los “actos atípicos”
con la única condición de que tengan un origen institucional y se enmarquen en los ámbitos
de competencia de la Unión. El art. 296 TFUE establece que: cuando los Tratados no
establezcan el tipo de acto que deba adoptarse, las instituciones decidirán en cada caso
conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad.

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 -​ Acuerdos Interinstitucionales: hasta ahora fundamentados en una mera
práctica, (pero de importantes efectos en la vida de la Unión) que tras Lisboa
ha encontrado su fundamento en el art. 295 TFUE a cuyo tenor: el PE, el
Consejo y la Comisión llevarán a cabo consultas recíprocas y organizarán de
común acuerdo la forma de su cooperación. A tal efecto y dentro del respeto
de los Tratados, podrán celebrar acuerdos interinstitucionales que podrán
tener carácter vinculante. Es evidente que ese “podrán” tener carácter
vinculante es una opción que no permite su definición previa ni su tipificación
respecto a sus efectos.

F.​ ACTOS NO VINCULANTES:

Se engloban en esta categoría las recomendaciones y los dictámenes aludidos en el art.
288 TFUE, que son caracterizados exclusivamente por su naturaleza no vinculante. La
recomendación tiene como contenido la indicación de una conducta a seguir o la
modificación de una situación o comportamiento, mientras que el dictamen contendría una
opinión o valoración de situaciones o conductas. Su carencia de obligatoriedad no los priva
del carácter jurídico, sino, exclusivamente, de sanción directa.

III.​ INSTRUMENTACIÓN NORMATIVA INTERNACIONAL:

A.​ DERECHO INTERNACIONAL (DI):
el “valor” del DI en el Derecho de la Unión no es un tema resuelto. Según el Tribunal, las
obligaciones impuestas por un acuerdo internacional (la Carta) no pueden tener por
efectomenoscabar los principios constitucionales del TCE (ahora TFUE). La ausencia de
una norma de sumisión al DI General importa poco, pues el DI se impone a los Estados y a
las OI, sin requerir una formulación expresa ya que su validez se sitúa en el propio DI
General y no en los ordenamientos constitucionales o de Organizaciones internacionales. El
Estado español carece de una norma así y no por ello se considera poco receptivo. Distinta
es, sin embargo, la cuestión de valorar el alcance en el Derecho de la Unión de las
obligaciones jurídico- internacionales de sus EEMM, en tanto que sujetos del DI en sus
ámbitos de competencias no “atribuidos” a la UE. En este sentido, el Derecho de la Unión
parte de algunas disposiciones que establecen los parámetros básicos de esa relación.

B.​ LA ACTIVIDAD CONVENCIONAL DE LA UNIÓN:

El Derecho de la Unión se rige por un sistema de «recepción automática» de los tratados y,
en consecuencia, no sujeta a ningún acto de transformación ni de ejecución. En relación
con su jerarquía, varios argumentos parecen avalar la preeminencia de los Tratados
constitutivos sobre los tratados celebrados con terceros.

Retengamos el que nos parece de mayor trascendencia: la previsión en el artículo 218.11

TFUE de la posible solicitud (por el PE, el Consejo, la Comisión o un Estado miembro)
previa a «la entrada en vigor» de un dictamen al TJ para que éste se pronuncie sobre la
compatibilidad del tratado en cuestión con los Tratados y, lo que es fundamental, que en
caso de que el Tribunal determinase dicha incompatibilidad sería necesaria para su
conclusión de una previa revisión de los Tratados constitutivos.

16
Con relación al Derecho derivado, más que de una exigencia dogmática es susceptible de
deducirse como una exigencia lógica de cumplir las obligaciones contraídas en el plano
internacional para evitar las consecuencias de
un incumplimiento.

Más problemático resulta la posible atribución de efecto directo a las disposiciones de un

tratado de estas características. Integrada la norma convencional en el orden jurídico de la
Unión es coherente que cuando presente las características de claridad, precisión e
incondicionalidad pueda gozar del «efecto directo». En cuanto a los «acuerdos mixtos» son
la única solución posible es cuando o cuando así lo exigen las modalidades de financiación
del acuerdo en cuestión. Un problema adicional se viene abriendo camino respecto al valor
de los actos de órganos de las organizaciones internacionales en el Derecho de la Unión.
Hasta ahora al menos, se viene resolviendo con la apacible teoría de la asimilación de su
valor jurídico al del tratado constitutivo que le da soporte.

C.​ DECISIONES DE LOS REPRESENTANTES DE LOS GOBIERNOS DE LOS EEMM

REUNIDOS EN EL SENO DEL CONSEJO Y LAS DECISIONES DE LOS JEFES
DE ESTADO Y DE GOBIERNO REUNIDOS EN EL SENO DEL CONSEJO
EUROPEO:
existe un consenso para considerarlos una categoría mixta entre un acuerdo internacional y
un producto jurídico institucional. Tienen, innegablemente, un aspecto específico de la UE
que viene dado por su objeto y fin y por el marco institucional en el que son adoptadas: no
sólo porque ese hecho se produzca en el “seno” del Consejo o del CE, sino también porque,
a veces, se cuenta con la intervención de otras Instituciones en el proceso de su
preparación o de su aplicación. Según la jurisprudencia del TJUE, esas “decisiones” en
tanto que no provienen de una institución, órgano u organismo de la Unión no se
encuentran sujetas al control de legalidad

17
 TEMA 3. EL CONSEJO EUROPEO.
A.​ ATRIBUCIÓN DEL CONSEJO.
Muchos años antes de las reformas hechas por el Tratado de Lisboa, ya se calificaba al
Consejo por la doctrina y la jurisprudencia como «poder legislativo»; también su reglamento
interno, desde hacía años, utilizaba la noción de actos legislativos para adjetivar los actos
de codecisión. El Consejo es un verdadero legislador; un legislador de carácter no
parlamentario, y cuya base de legitimidad es, desde luego, internacional (la
representatividad) y no directamente popular. Sin embargo, ese poder legislativo del
Consejo tiene un contrapeso en favor de la Comisión, al gozar ésta del cuasi-monopolio de
la iniciativa legislativa, al menos en el procedimiento legislativo ordinario. El poder de
decisión del Consejo en los ámbitos legislativo y ejecutivo está condicionado, no obstante,
por el poder de iniciativa de la Comisión y por el acuerdo del Parlamento Europeo. La
función legislativa del Consejo, compartida con la del Parlamento Europeo, se traduce
fundamentalmente:
-​ En la aprobación en pie de igualdad de actos legislativos por el Consejo y el
Parlamento, adoptados en procedimiento ordinario. Este procedimiento es el previsto
de forma generalizada para la gran mayoría de los ámbitos cubriendo el conjunto del
mercado interior.
-​ En la aprobación de actos legislativos por el Consejo, adoptados previa consulta, en
unos casos, y con la aprobación en otros por el Parlamento Europeo, mediante un
procedimiento especial. A su vez, se podrá delegar el poder legislativo del Consejo y
del Parlamento Europeo en la Comisión para la adopción de actos «delegados» pero
ya serán actos no legislativos, art. 290.1 TFUE). Estos actos añadirán ese
calificativo.

B.​ FUNCIÓN LEGISLATIVA DEL CONSEJO MEDIANTE PROCEDIMIENTO

ESPECIAL.
El procedimiento legislativo especial se distingue por la preponderancia, según los casos,
del Consejo o por la del Parlamento Europeo, frente a la paridad de Parlamento y el
Consejo en el ordinario. El Consejo está habilitado para adoptar actos mediante un
procedimiento especial en los casos específicamente previstos en los Tratados (art. 289.2
TFUE). Hay que constatar que se prevén muchos más actos legislativos del Consejo que
del Parlamento Europeo. Ahora bien, siempre en todo acto legislativo de procedimiento
especial, ya sea del Consejo o del Parlamento, hay una participación de la otra institución.
Por ejemplo, los actos legislativos del Consejo requieren en varias ocasiones de la
aprobación del Parlamento y, por tanto, la legitimidad democrática directa se asegura en lo
esencial; pero en la gran mayoría se prevé sólo la mera consulta al Parlamento. No cabe
una caracterización general del procedimiento legislativo especial, a diferencia de lo que
sucede con el procedimiento legislativo ordinario; es un sistema plenamente casuístico que
se detalla en cada base jurídica en la que se prevé la adopción de actos por este
procedimiento. Sus variantes se producen ya sea en materia de iniciativa, ya de consultas o
de votación; caso por caso, se marca el itinerario que seguirá cada acto, frente a la
uniformidad del procedimiento ordinario.

18
 C.​ ATRIBUCIONES NORMATIVAS NO LEGISLATIVAS. FUNCIÓN DE DEFINICIÓN Y
COORDINACIÓN DE POLÍTICAS.
El Consejo goza del poder de definición y coordinación de las políticas en forma muy
amplia. Es frecuente que se atribuya la coordinación al Consejo, o a los Estados miembros
en el marco de la Unión (reunidos en el Consejo), o junto a otras instituciones. Así, tiene
atribuciones de coordinación en diversos casos tales como los siguientes:
-​ Supervisar la evolución económica de cada uno de los Estados miembros y de la
Unión, así como la coherencia de las políticas económicas con las orientaciones
generales (arts. 120 y 121 TFUE).
-​ Reforzar la coordinación y supervisión de su disciplina presupuestaria (art. 136
TFUE).
-​ Coordinar la estrategia para el empleo (arts. 145 y 146 IFUE).
-​ Coordinar en materias diversas como salud pública (art. 168 TFUE), redes
transeuropeas (art. 171.2), industria (art. 173), cohesión económica, social y
territorial (art. 175), investigación y política espacial (arts. 181 y 189), políticas
nacionales de cooperación al desarrollo (art..210), en caso de recurrir a la cláusula
de solidaridad (art. 222), lucha contra el fraude (art. 325), etc.

En el marco de la UEM, el Consejo tiene la máxima importancia.

El Consejo se encarga de la vigilancia de las políticas económicas y presupuestarias de los

Estados miembros.

Esto significa que puede advertir y sancionar a un Estado miembro en caso de déficit
presupuestario.

I.​ ATRIBUCIÓN DEL CONSEJO

A.​ MODIFICACIONES DE LA PROPUESTA POR LA COMISIÓN
La Comisión es «dueña» de su propuesta, pues puede modificarla en todo momento (con
algunas salvedades referidas al procedimiento legislativo ordinario, art. 294.10 y 13 TFUE)
y, llegado el caso, retirarla con adecuada motivación. El hecho de que la Comisión pueda
modificar su propuesta, en tanto no haya decisión del Consejo, significa que la Comisión
dispone de un verdadero poder de negociación con el Consejo y con el Parlamento
Europeo, articulando en torno a este derecho de iniciativa el llamado diálogo triangular
Comisión-Consejo-Parlamento Europeo (art. 295 TFUE). Con esa relación estrecha entre
propuesta-decisión puede comprenderse fácilmente que la colaboración triangular se
materialice en un diálogo permanente mediante «consultas recíprocas» entre tales
Instituciones (art. 295 TFUE).

B.​ LOS MOTORES SUBSIDIARIOS.

El Parlamento Europeo y el Consejo no pueden sustituir a la Comisión en su derecho de
propuesta, aunque sí pueden pedirle que le someta todas las propuestas adecuadas (arts.
225 y 241 TFUE). Ahora bien, si la Comisión no ejerce su derecho de propuesta, además de
explicar las razones de su negativa, el Consejo o el Parlamento Europeo pueden interponer
ante el Tribunal de Justicia un procedimiento por omisión (art. 265 TFUE). Por otra parte, el
Parlamento puede utilizar, proporcionadamente, los instrumentosparlamentarios de control,

19
tales como las interpelaciones (art. 230 TFUE) o la moción de censura, si estima que la falta
de diligencia de la Comisión hace merecer su dimisión (art. 234 TFUE).

II.​ ELABORACIÓN DE LA PROPUESTA NORMATIVA

La Comisión sólo puede presentar una propuesta normativa si hay una base jurídica que
reconozca la competencia de la UE y su derecho de propuesta o de Iniciativa (principio de
atribución de la competencia) La Comisión y sus servicios técnicos tienen canales de
información y muchos contactos con medios nacionales y europeos desde donde puede
haber surgido alguna sugerencia. Cuando considera que debe elaborar una propuesta
normativa, las Direcciones Generales afectadas preparan informes o estudios de base,
solicitan datos y estadísticas, hacen estudios de legislación comparada, etc.; si se trata de
propuestas de modificación de normas de la UE, se tienen en cuenta las consecuencias de
la legislación objeto de cambio, o se apuntan las eventuales repercusiones, etc. En esta
fase puramente interna en la que se idea la propuesta, el método de trabajo en la Comisión
es fundamentalmente «funcionalista». Son los servicios técnicos de la Comisión, los que
inician las discusiones y los que identifican los problemas. Este método funcionalista se
caracteriza por un profundo racionalismo y utilitarismo: se identifican unos intereses
comunes, se fija un objetivo común y se comparte la necesidad de una acción común.

A.​ LA INFLUENCIA DE LOS EXPERTOS NACIONALES:

Con frecuencia, a la par que se elaboran estudios por los servicios de la Comisión o bien ya
al término de una reflexión de conjunto sobre la futura propuesta, la Comisión, a través de
sus servicios, entra en contacto con las administraciones nacionales y convoca a los
expertos propuestos por estos de los cuales obtiene datos más precisos, conoce con más
detalle la normativa y la práctica administrativa de cada Estado en la materia en cuestión.

Para las Administraciones nacionales estos encuentros son una suerte de preaviso del
contenido de la futura propuesta y ya les alerta para ir preparando la posición nacional en el
seno del Consejo y tratar de influir discretamente en este estadio inicial.

B.​ LA INFLUENCIA DE LOS GRUPOS SOCIOECONÓMICOS.

Con vistas a la elaboración de una propuesta o a perfilar la orientación de un sector, la
Comisión también entra en contacto con los medios sociales, económicos y profesionales
afectados. La facilidad del acceso a los servicios de la Comisión es un aliciente para las
asociaciones socio-económicas nacionales y transnacionales y para los «lobbistas» en
general: el momento más adecuado y eficaz de influir en una determinada orientación
normativa (o en la adopción de medidas de defensa comercial o ser incorporado a líneas de
financiación con fondos de la Unión) es el estadio inicial de elaboración. Cuanto más
esperen a influir en un proyecto, más elaborado e impermeable será a sus intereses. En
síntesis, en esta fase de elaboración de la propuesta, la Comisión concilia un método
funcionalista de análisis racional y técnico en la aproximación a los objetivos comunes, una
influyente presión transnacional y una inquietante permeabilidad a los elementos
intergubernamentales.

C.​ TRANSPARENCIA, SUBSIDIARIEDAD Y OTROS CONTROLES.

En esta fase de redacción de la propuesta la Comisión debe tener en cuenta el Acuerdo
interinstitucional relativo a las directrices comunes sobre la calidad de la redacción de la

20
legislación comunitaria; exige que los actos se redacten de forma sencilla, concisa, sin
ambigüedades, definiendo con claridad los derechos y obligaciones, la entrada en vigor y
las modificaciones y derogaciones de otros actos, etc. Por otra parte, la Comisión es la
primera Institución que debe decidir sobre la necesidad y el alcance de la intervención de la
Unión y, por consiguiente, la primera que debe confrontar su acción a la luz de los principios
de atribución de competencias, proporcionalidad y subsidiariedad. Una vez adoptada la
propuesta legislativa, las Cámaras parlamentarias nacionales examinarán las propuestas
legislativas a la luz del principio de subsidiariedad y si estiman que no lo respeta podrán
emitir un informe dirigido a la Comisión.

III.​ ATRIBUCIONES DE DECISIÓN NORMATIVA Y NO LEGISLATIVA:

La Comisión Europea no dispone de ningún poder de carácter legislativo ni tampoco del
poder general de ejecución de los actos vinculantes de la Unión que corresponde a los
Estados miembros (art. 291 TFUE). La Comisión tiene asignadas funciones de
coordinación, ejecución y gestión estrictamente fijadas por los Tratados para las que se le
atribuye poder de decisión normativo no legislativo. El desarrollo de los Tratados por la
Comisión puede ser una atribución propia, es decir, reconocida directamente por los
Tratados y da lugar a actos no legislativos en la forma de reglamentos, directivas o
decisiones de la Comisión. Además, también puede adoptar actos no legislativos: - bien por
atribución del Parlamento Europeo y del Consejo cuando le delegan aspectos parciales y
limitados de poder legislativo, dando lugar a reglamentos delegados, directivas delegadas y
decisiones delegadas (art. 290 TFUE); - bien por atribución mediante actos de la Unión
cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución. Adoptará, entonces, reglamentos
de ejecución, directivas de ejecución y decisiones de ejecución (art. 291 TFUE).

IV.​ EL PARLAMENTO EUROPEO

A.​ EL DERECHO DE PETICIÓN ANTE EL PARLAMENTO EUROPEO.
Es uno de los derechos propios de la ciudadanía de la Unión. Cabe recordar que cualquier
ciudadano de la Unión, así como cualquier persona física o jurídica, podrá presentar
individual o colectivamente una petición al PE (comisión parlamentaria de peticiones) sobre
un asunto de la Unión Europea que le afecte directamente. Si es admitida, será examinada,
se podrán pedir las informaciones o documentos precisos a la Comisión, o se propondrán
las reformas normativas adecuadas y se contestará al interesado (art. 24 TFUE).

B.​ CONTROL DEMOCRÁTICO DE LA LEGALIDAD.

El Parlamento tiene legitimación activa y pasiva ante el Tribunal de Justicia, es decir, puede
ser demandante para recurrir actos de otras instituciones en el recurso de anulación o ser
demandado por sus actos y omisiones ilegales (art. 262 TFUE). Igualmente, le ha sido
reconocida capacidad para solicitar al Tribunal de Justicia dictámenes sobre la
compatibilidad con los Tratados de los acuerdos internacionales con terceros que proyecte
suscribir la Unión.

V.​ LA INICIATIVA LEGISLATIVA Y EL PARLAMENTO EUROPEO

En el sistema europeo de integración, la iniciativa normativa es una atribución tradicional de
la Comisión. Las reiteradas peticiones del Parlamento Europeo de compartir el derecho de
propuesta han chocado con la oposición de los Estados miembros a modificar los Tratados
en ese punto esencial de la dinámica y equilibrios institucionales de la Unión. No se le

21
reconoce derecho de iniciativa al PE como tampoco al consejo. Ni PE ni Consejo podrán
subrogarse a la Comisión en caso de inacción de esta ni desplazarla ni sustituirla. Aunque
lo esencial del derecho de iniciativa normativa sigue estando en poder de la Comisión, el
Parlamento Europeo tiene reconocida excepcionalmente alguna iniciativa normativa
restringida a supuestos muy concretos que no siempre se corresponden con la clásica
iniciativa legislativa, así:
-​ puede tomar la iniciativa para iniciar una revisión ordinaria de los Tratados (art. 48.2
TUE) o la revisión simplificada de la parte III del TFUE (art. 48.6 TUE); o la iniciativa
de presentar al Consejo Europeo una propuesta de decisión por la que se fije la
composición del Parlamento Europeo, que tras su paso por el Consejo Europeo
requiere la aprobación del Parlamento (art. 15.2 TUE).

Más parecido con la iniciativa legislativa tienen las previsiones ya tradicionales de

reconocerle el derecho a presentar los proyectos relativos:
-​ al procedimiento para la elección de los diputados al PE,
-​ al estatuto y condiciones generales de ejercicio de las funciones de los diputados. El
Estatuto se aprueba por procedimiento legislativo especial del Consejo, con posterior
aprobación del PE.
-​ a las modalidades del ejercicio del derecho de investigación (se aprueba mediante
procedimiento legislativo especial del PE, previa aprobación del Consejo por
mayoría cualificada y de la Comisión, art. 226 TFUE)
-​ al Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del
Pueblo

VI.​ LA FUNCIÓN LEGISLATIVA CONJUNTA DEL PARLAMENTO Y DEL CONSEJO:

A.​ CARACTERES BÁSICOS DE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA.
El Tratado de la Unión Europea, tal como fue modificado por el Tratado de Lisboa, ha
abordado la distinción entre la función legislativa
-​ que atribuye de forma conjunta al Parlamento Europeo y al Consejo (arts. 14 y 16
TUE)
-​ y la ejecutiva o no legislativa, que atribuye, por separado, al Consejo, a la Comisión
y a otras instituciones, si bien en los casos no atribuidos corresponde la ejecución
general a los Estados miembros (art. 291.1 TFUE).

La función legislativa se refiere a la capacidad de decidir los elementos esenciales de un

régimen jurídico en un ámbito dado, estableciendo las opciones políticas, los principios que
lo rigen, los objetivos generales y los contenidos esenciales que conllevan las opciones
políticas fundamentales, mediante un procedimiento legislativo ya sea ordinario o especial.

Necesariamente su base jurídica tiene que estar prevista directamente en el tratado

(principio de atribución de competencias). La distinción entre funciones conlleva racionalizar
los procedimientos de la Unión a este respecto; permite una mayor lógica de la toma de
decisiones y, por tanto, una mayortransparencia de dicho proceso para los ciudadanos al
responsabilizar al Parlamento y al Consejo de las decisiones más importantes.

VII.​ EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO

22
Se denomina procedimiento legislativo ordinario al proceso que se inicia con la propuesta
de la Comisión y se concluye con la adopción conjunta por el Parlamento y el Consejo (arts.
289.1 y 294 TFUE); los actos así aprobados tendrán la categoría genérica de actos
legislativos. Los actos legislativos ordinarios se aprueban, con carácter general, por mayoría
del Parlamento y por la mayoría cualificada del Consejo, salvo que se establezca
expresamente la unanimidad (art. 16.3 TUE).

Los ámbitos sujetos al procedimiento legislativo ordinario son muy numerosos; más de
noventa preceptos contienen las bases jurídicas para adoptar actos legislativos ordinarios
en materias muy diversas y fundamentales. Conviene recordar que, a veces, en un mismo
ámbito material pueden coexistir varios procedimientos de decisión, de modo que la
adopción de los principios o líneas básicas de un sector se aprueben en procedimiento
legislativo ordinario, mientras que acciones concretas se adoptan mediante procedimientos
legislativos especiales o mediante actos no legislativos con consulta al Parlamento Europeo.

A.​ LA PRIMERA LECTURA

La Comisión envía su propuesta legislativa simultáneamente al Consejo y al Parlamento
Europeo, adoptando ambas instituciones su posición de forma consecutiva y sin plazo en la
primera lectura.
Primera lectura en el Parlamento Europeo.
-​ El Parlamento Europeo debe pronunciarse en primer lugar. Una propuesta normativa
puede ser examinada por una o varias comisiones del Parlamento en función de la
complejidad y diversidad de ámbitos afectados; una comisión parlamentaria será la
que emita el informe [Link]és será examinada la propuesta de resolución
legislativa por el Pleno. Este vota, en primer lugar, las enmiendas, después la 29
propuesta, modificada en su caso. La «resolución legislativa» del PE es la
declaración por la que el PE aprueba o propone enmiendas a la propuesta de la
Comisión: es la posición del PE en primera lectura.
a)​ Cabe que el Parlamento acepte, por la mayoría de los votos emitidos en el
Pleno, en conjunto la propuesta de la Comisión.
b)​ Cabe que el Parlamento incluya enmiendas a la propuesta. Primera lectura
en el Consejo.

La propuesta de la Comisión se recibe en la Secretaría General del Consejo que se encarga

de enviarla al Servicio Jurídico y a las Direcciones Generales del Consejo afectadas por el
tema de la propuesta, a fin de que la analicen, puedan informar y ayudar adecuadamente a
la Presidencia rotatoria (del Consejo, del COREPER y de sus grupos de trabajo). También
los grupos de trabajo, el COREPER y el Consejo, con la ayuda del Servicio Jurídico del
Consejo, deben examinar si el acto legislativo respeta los principios de atribución de
competencias, motivación de los actos, subsidiariedad y de proporcionalidad, así como las
disposiciones presupuestarias y las normas de transparencia y calidad de los actos.
Mientras el Consejo está preparando su posición le llega la posición adoptada
por el PE y tiene tiene dos opciones ante la posición del Parlamento Europeo:
a)​ Aprobar la posición del Parlamento Europeo, votando por mayoría cualificada
aquellos preceptos no modificados por el PE y por unanimidad las enmiendas que
introdujo el PE. Es decir, se adoptaría el acto en «la formulación» que hizo el
Parlamento Europeo.

23
 b)​ No aprobar la posición del Parlamento y presentar enmiendas. Las enmiendas del
Consejo a la propuesta de la Comisión necesitan una votación por unanimidad del
Consejo (art. 293.1 TFUE). La posición del Consejo puede incluir parte de las
enmiendas del PE aceptadas o no por la Comisión, pero no todas. El Consejo
tampoco tiene plazo en su primera lectura. El Consejo transmite su posición al PE.

B.​ LA SEGUNDA LECTURA

En esta segunda fase, tanto el Parlamento Europeo como el Consejo tienen un plazo de
tres meses ampliable a un mes a petición de cualquiera de dichas instituciones.

Segunda lectura del Parlamento Europeo. El Consejo debe remitir al Parlamento un informe
sobre los motivos que le han conducido a adoptar esa posición y este tiene las siguientes
alternativas ante la posición del Consejo:
a)​ Aprobación de la posición del Consejo por mayoría de los votos emitidos; o
aprobación por silencio al no adoptar ninguna decisión. El acto se considerará
adoptado tal como se aprobó por el Consejo en primera lectura; se revisa y se
publica en el Diario Oficial.
b)​ Rechazar, por mayoría de los miembros que lo componen, la posición del Consejo y
podrá hacer otra propuesta iniciando un nuevo procedimiento legislativo.
c)​ Proponer enmiendas a la posición del Consejo por mayoría de los miembros que lo
componen. En este caso la Comisión deberá emitir un dictamen positivo o negativo
sobre las enmiendas.

Segunda lectura en el Consejo. En la segunda lectura, el Consejo se concentra en examinar

las enmiendas del Parlamento y el informe de la Comisión pronunciándose sobre las
mismas.
El Consejo tiene dos opciones:
a)​ Puede aprobar todas las enmiendas del Parlamento Europeo: por mayoría
cualificada las enmiendas del PE que obtuvieron la conformidad de la Comisión, y
por unanimidad las restantes.
b)​ Pero si no aprueba todas las enmiendas del Parlamento, la presidencia del Consejo
tiene que convocar necesariamente al Comité de Conciliación, un órgano mixto
compuesto por tantos representantes gubernamentales como Estados miembros y el
mismo número de parlamentarios.

En el seno del Comité de Conciliación y durante seis semanas (prorrogable a dos más), los
trabajos se centrarán exclusivamente en las enmiendas propuestas por el PE y en la
posición del Consejo. Si no llegan a un acuerdo sobre un texto conjunto, se considerará no
adoptado, equivaliendo a una devolución a la Comisión. Se paraliza definitivamente la
propuesta: ninguna Institución se impondría y no habrá acto legislativo. También pueden
llegar a un acuerdo sobre un texto conjunto por mayoría cualificada en el Consejo y por
mayoría de los representantes del Parlamento.

C.​ TERCERA LECTURA, EN CASO DE ACUERDO CON EL COMITÉ DE

CONCILIACIÓN
Si llegan a un acuerdo, el texto conjunto deberá ser confirmado en un plazo de seis
semanas (prorrogable a dos más) por mayoría cualificada en una sesión formal del Consejo

24
y por mayoría de los votos emitidos en el Parlamento («tercera lectura» de ambas
Cámaras).

Todo acto adoptado mediante este procedimiento del artículo 294 FUE requiere ser firmado
conjuntamente por las presidencias del PE y del Consejo y se publica en el Diario Oficial de
la Unión Europea conforme al artículo 297 TFUE.

La función legislativa mediante el procedimiento legislativo especial: El procedimiento

legislativo especial se diferencia del ordinario, basado en la adopción conjunta del
Parlamento Europeo y del Consejo, porque se adoptan por una sola de estas dos
instituciones, aunque con aprobación o consulta, según los casos, de la otra (art. 289.2
FUE). Los procedimientos legislativos especiales son muy casuísticos, ya sea en materia de
iniciativa, ya de consultas o de votación; caso por caso, se marca el itinerario que seguirá
cada acto, frente a la uniformidad del procedimiento ordinario. Se prevén tres actos
legislativos del Parlamento Europeo en los siguientes preceptos y con estas características
procedimentales:
-​ Estatuto y condiciones generales de ejercicio de las funciones de los diputados: El
Parlamento Europeo se pronunciará por propia iniciativa, previo dictamen de la
Comisión y previa aprobación del Consejo por mayoría cualificada. El Consejo se
pronunciará por unanimidad sobre toda norma o condición relativa al régimen fiscal
de los diputados o de los antiguos diputados (art. 223.2 TFUE).
-​ Modalidades del ejercicio del derecho de investigación: El Parlamento Europeo se
pronunciará por iniciativa propia, previa aprobación del Consejo por mayoría
cualificada y de la Comisión (art. 226 TFUE).
-​ Estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones del Defensor del
Pueblo: El Parlamento Europeo se pronunciara por propia iniciativa, previo dictamen
de la Comisión y previa aprobación del Consejo por mayoría cualificada.

VIII.​ LA PARTICIPACIÓN EN LA CONCLUSIÓN DE ACUERDOS INTERNACIONALES Y

EN LA ADHESIÓN DE NUEVOS ESTADOS
El Acta Única Europea en 1986 introdujo un nuevo procedimiento de participación del
Parlamento Europeo en el poder de decisión del Consejo mediante la emisión de
dictámenes conformes. El Tratado de Lisboa ha cambiado esta denominación, algo opaca,
por la de aprobación. Así, de conformidad con el artículo 218.6.
a)​ TFUE necesitarán la previa aprobación del Parlamento Europeo, por mayoría de los
votos emitidos, para los siguientes acuerdos o convenios internacionales:
-​ acuerdos o convenios internacionales- el acuerdo de adhesión de la Unión al
Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las
Libertades Fundamentales
-​ Los acuerdos que crean un marco institucional específico organizando
procedimientos de cooperación
-​ Los acuerdos con implicaciones presupuestarias importantes para la Unión
-​ Los acuerdos que implican una modificación de un acto adoptado según el
procedimiento legislativo ordinario o el especial cuando precisa de la
aprobación del Parlamento

25
 -​ Los tratados de adhesión de nuevos Estados miembros (por mayoría de los
miembros que componen el Parlamento Europeo, es decir, mayoría
reforzada, art. 49 TUE).

IX.​ LA PREVIA APROBACIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO EN OTRAS MATERIAS Y

PARTICIPACIÓN EN LA FUNCIÓN LEGISLATIVA DEL CONSEJO.
Los Tratados han ido extendiendo la necesidad de obtener la previa aprobación del
Parlamento Europeo (lo que antes del Tratado de Lisboa se denominaba el dictamen
conforme) en materias distintas a los acuerdos internacionales. Sin duda, es un avance
positivo en la medida en que acrecienta los poderes de influencia y decisión del Parlamento
mediante este derecho de veto: en los ámbitos de la previa aprobación sólo se podrán
aprobar esas normas si tienen el apoyo mayoritario del Parlamento Europeo. Las materias
sujetas a la previa aprobación en el marco del procedimiento legislativo especial del
Consejo son diversas:
-​ medidas para luchar contra toda discriminación (art. 19.1 TFUE), extensión de los
derechos de ciudadanía (art. 25 TFUE);
-​ creación de la Fiscalía Europea (art. 86 TFUE), procedimiento para la elección de los
diputados al PE (art. 223.1 TFUE; será por iniciativa del Parlamento Europeo y
prèvia aprobación de éste, que se pronunciará por mayoría de los miembros que lo
componen):
-​ aprobación del nuevo Marco Financiero plurianual (art. 312 TFUE); medidas de
aplicación del sistema de recursos propios (art. 311, párrafo 4, TFUE);
-​ extensión de la competencia de la Unión a ámbitos no previstos (art. 352.1 TFUE
«cláusula de imprevisión»).

Este último supuesto es una de las innovaciones democratizadoras de la reforma de Lisboa

al permitir participar al Parlamento Europeo en el control de la expansión de las
competencias implícitas.

Y hay otros ámbitos en que se le ha reconocido el derecho a la previa aprobación, al

margen del procedimiento legislativo especial del Consejo: - Constatación de la existencia
de un riesgo claro de violación grave de los valores de la Unión e imposición de sanciones a
un Estado miembro en caso de violación grave (art. 7 TUE de los valores contemplados en
el artículo 2 TUE.
-​ Decisión por la que se fija la composición del Parlamento Europeo (a iniciativa del
PE), que tras su paso por el Consejo Europeo requiere la aprobación del Parlamento
(art. 15.2 TUE).
-​ Aprobación de la no convocatoria de una convención para la reforma de los Tratados
cuando las modificaciones previstas no lo justifiquen (art. 48.2 TUE).
-​ Previa aprobación para las pasarelas del artículo 48.7 TUE (paso de la unanimidad a
la mayoría calificada y del procedimiento legislativo especial al simplificado).
-​ Aprobación del acuerdo de retirada de un Estado miembro y la relación futura (art.
50 TUE).
-​ Cuando se emprende una cooperación reforzada (art. 329.1 TFUE)

26
 TEMA 4. LAS COMPETENCIAS DE LA UNIÓN EUROPEA.
I.​ FUNDAMENTO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UE: EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIÓN
DE COMPETENCIAS:
El fundamento de las competencias de la Unión Europea reside en la atribución que hacen
los EEMM en favor de la UE por medio de los Tratados. La Unión no tiene competencias
propias u originarias, son competencias derivadas de los EEMM. La Unión no puede ejercer
competencias que no le hayan sido atribuidas por los Estados en los Tratados constitutivos,
es decir, competencias de las que los Estados no se hayan desprendido en favor de las
instituciones. Por lo tanto, la atribución de competencias no puede hacerse a través de
normas de derecho derivado, así como la UE no tiene competencias originarias ni se la
confieren los Tratados.

A.​ CARACTERES Y ESTATUTO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UE:

La Unión tiene derecho y obligación de actuar dentro de los límites de las competencias
atribuidas, ya sean exclusivas o compartidas, y de los objetivos asignados. Este es el
principio de atribución de competencias contemplado en el art. 13.2 TUE. La competencia
comprende ciertas características:·
-​ Expresa y limitada: significa que las instituciones de la UE sólo pueden ejercer las
competencias que les han sido atribuidas en los Tratados y no pueden, en
consecuencia, adoptar actos jurídicos fuera de las previsiones de los tratados.
-​ Específica: las competencias de la UE son habilitaciones específicas para hacer algo
concreto, evitando la atribución de materias completas.
-​ Funcional: lo importante en la organización internacional es la función, más
exactamente, la finalidad funcional y la competencia o poder que se le otorga está
limitado por aquélla.
-​ Irreversible y efectiva: la atribución de competencias a la UE por los EEMM es
irreversible, conlleva necesariamente la desposesión de los poderes de los EEMM
en esos ámbitos. Por tanto, en caso de inacción por la Unión, los EEMM podrán
ejercer transitoriamente esas competencias con lealtad a los objetivos de los
Tratados y en cooperación con las instituciones, haciéndolas efectivas.
a)​ Competencia residual implícita: implica que los EEMM tendrán competencia
en todo aquello que no esté regulado en los Tratados.

B.​ CLÁUSULA RESIDUAL GENERAL A FAVOR DE LA COMPETENCIA ESTATAL:

Los Estados han tenido siempre una competencia residual general implícita: todo lo que no
está regulado en los tratados permanece bajo plena soberanía nacional. Esto es importante
desde el punto de vista de la transparencia y comprensión del sistema de atribución. Pone
de relieve la necesidad y preocupación por proteger el ámbito de actuación de los Estados
e, incluso, por limitar la interpretación extensiva del Tratado por parte del Tribunal de
Justicia. De manera gráfica, podemos decir que la Unión solo puede hacer lo que le permite
el tratado mientras que los Estados miembros pueden hacer todo lo que los Tratados no
asignan a la Unión.

II.​ DELIMITACIÓN DE LAS COMPETENCIAS DE LA UE:

27
Las competencias son atribuidas por los Estados, la UE sólo tiene competencias si están
atribuidas expresamente y si hay precepto concreto en qué fundar la competencia (base
jurídica caso por caso). Esto se lleva a cabo a en 2 pasos:
1.​ Se definen las categorías de competencias: serán exclusivas, compartidas y de
apoyo, coordinación y complemento.
2.​ Se establecen los ámbitos (no materias) que se incluyen en cada categoría.

A.​ COMPETENCIAS EXCLUSIVAS:

Sólo la Unión podrá legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes, mientras que
los EEMM sólo podrán hacerlo si la Unión los habilita para ello. Pero en la medida en que
esa plena capacidad no se ejerza por la Unión, la administración nacional, regional o local
no está excluida de toda competencia en esos ámbitos. Competencias exclusivas significa
que la UE tiene plena capacidad legislativa en estos ámbitos; es una lista cerrada.

B.​ COMPETENCIAS COMPARTIDAS:

Significa que la UE y sus EEMM son titulares de las competencias y concurren ambos a
regularlas. En estas la UE y los EEMM tienen potestad para legislar y adoptar actos
jurídicamente vinculantes, pero los Estados ejercen su competencia únicamente si la Unión
no ha ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla. En estos ámbitos la intervención
de la Unión está regida por el principio de subsidiariedad, además del omnipresente
principio de proporcionalidad. La Unión tiene que justificar que es necesario actuar en el
nivel común, que es más eficaz y que estamos ante un problema supranacional. El TUE
enumera algunos ámbitos a título ejemplificativo que pueden ser objeto de competencia
compartida.

C.​ COMPETENCIAS DE APOYO, COORDINACIÓN Y COMPLEMENTO:

En estos ámbitos la acción de la UE es complementaria de la de los EEMM y de fomento de
la cooperación. Quedaría excluida expresamente la competencia de armonización de las
disposiciones legislativas y reglamentarias de los EEMM.

D.​ FUERZA EXPANSIVA DE LAS COMPETENCIAS DE LA UE: EVOLUTIVAS O

IMPLÍCITAS:
Según la doctrina de los poderes implícitos se admite que una organización internacional
puede disponer de las competencias que sean necesarias para la realización de los
objetivos fijados por el Tratado constitutivo, o que sean esenciales al ejercicio de las
funciones asignadas a la organización. Esta cláusula de imprevisión permite a la Unión
aprobar normas en situaciones imprevistas en las que carece de competencia en los
Tratados, si bien el objetivo entra dentro de los asignados. Conviene precisar cuáles serían
las condiciones para su utilización y sus límites:
1.​ Sólo puede utilizarse para alcanzar un objetivo de la UE.
2.​ Sólo puede utilizarse si es necesaria la acción de la UE.
3.​ Sólo puede utilizarse en caso de que el Tratado no “haya previsto los poderes de
acción necesarios al respecto”.

III.​ EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS:

Está presidido por varios principios básicos:
A.​ PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD:

28
No sirve para delimitar o atribuir competencias, sino que persigue racionalizar ese ámbito
difuso de la competencia compartida entre la UE y los EEMM. Establece que solo deben
tomarse medidas a nivel de la UE cuando sean más eficaces que la actuación individual de
los EEMM a nivel nacional, regional o local; medidas que deberán justificarse conforme a 3
criterios: la dimensión común del problema, la necesidad de actuar y la mayor eficacia de la
respuesta. Si las instituciones europeas adoptan un acto en ámbitos de competencia
compartida que no respeta cualquiera de los 3 criterios aludidos se podrá pedir su anulación
al TJUE. Así, los EEMM, a través de los Gobiernos y Parlamentos nacionales, y las
regiones, a través del Comité de las Regiones, se pueden defender frente a incursiones
ilegítimas de la Unión. También podrán hacerlo los particulares.
-​ Control de los Parlamentos nacionales: los Protocolos sobre “el cometido de los
Parlamentos nacionales” y para “la aplicación de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad” prevén que los Parlamentos nacionales (y regionales) puedan
controlar su respeto por las instituciones de la Unión. Este instrumento consiste en
un procedimiento de alerta temprana que permite a los parlamentos nacionales
participar en el proceso legislativo de la Unión para comprobar que la propuesta
legislativa cumple aquellos requisitos. Prevé:
a)​ Control político preventivo: el Protocolo exige que todo proyecto de acto
legislativo incluya una ficha con todos los pormenores que permitan evaluar
el cumplimiento de los mencionados principios. Este es enviado a cada
Cámara de los Parlamentos nacionales, que podrán emitir un informe sobre
las propuestas legislativas que afecten al principio de subsidiariedad en un
plazo de 8 semanas.
-​ Control judicial a posteriori: el Protocolo pone a disposición de los parlamentos
nacionales un control sobre el acto legislativo ya adoptado; es un control de
naturaleza judicial. Podrán interponer recursos de nulidad contra un acto por
eventual violación del principio de subsidiariedad ante el TJUE presentados por los
EEMM o transmitidos por éstos de conformidad con sus Cámaras parlamentarias.

B.​ PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y DE SUFICIENCIA DE MEDIOS:

Los principios de suficiencia de medios y el de proporcionalidad son de carácter general y
afectan al ejercicio de toda clase de competencias (no sólo compartidas). El art. 5.4 TUE
advierte que ninguna acción puede exceder de lo necesario para alcanzar los objetivos del
Tratado (principio de proporcionalidad). El art. 3.6 TUE prevé que la Unión dispondrá de los
medios apropiados para alcanzar sus objetivos y para llevar a cabo sus políticas de acuerdo
con las competencias que se le atribuyen (principio de suficiencia de medios). Implica que la
UE sólo actuará en la medida necesaria, pero con todos los medios necesarios.

29
 TEMA 5. EL SISTEMA JURISDICCIONAL DE LA UE.
I.​ COMPETENCIAS DEL TJUE:
La eliminación de la estructura de pilares del Tratado de Lisboa permitió la extensión de los
ámbitos materiales sometidos al control jurisdiccional del TJUE, que ahora pasan a ser el
Derecho de la UE en su conjunto. Además, su competencia difiere de la de los tribunales
internacionales, porque su jurisdicción es obligatoria y no depende del consentimiento de
los Estados. Así pues, el TJUE se pronunciará, de conformidad con los Tratados:
1.​ Sobre los recursos interpuestos por un EEMM, por una institución o por personas
físicas o jurídicas.
2.​ Con carácter prejudicial, a petición de los órganos jurisdiccionales nacionales, sobre
la interpretación o violación del Derecho de la Unión o sobre la validez de los actos
adoptados por las instituciones.
3.​ En los demás casos previstos por los Tratados.

II.​ ASUNTOS CONTEMPLADOS POR EL TJUE:

A.​ RECURSO DE INCUMPLIMIENTO:
un mecanismo para controlar el cumplimiento por parte de los Estados de sus obligaciones
derivadas del Derecho de la Unión. Este procedimiento constituye en sí mismo la ultima
ratio para imponer el cumplimiento del derecho de la UE, haciendo prevalecer los intereses
comunitarios consagrados por el Tratado a pesar de la resistencia de los EEMM. En lo que
respecta al concepto de incumplimiento serán las normas de Derecho originario, los actos
vinculantes (tanto típicos como atípicos) de las Instituciones y los acuerdos y normas
internacionales que obligan a la UE, así como las sentencias del TJUE.

Son imputables al Estado todas las infracciones del Derecho de la UE cometidas por
cualquiera de sus órganos, así como las realizadas por las entidades subestatales. La
legitimación activa para plantear los recursos de incumplimiento corresponde a la Comisión
(excepcionalmente, al Banco Europeo de Inversiones y al Banco Central Europeo en sus
ámbitos) y a los EEMM. Comprende 3 fases:
1.​ Fase precontenciosa: antes de iniciar un procedimiento formal de infracción, la
Comisión trabaja en asociación con los EEMM para resolver los incumplimientos
mediante un proceso de diálogo estructurado y con plazos claros, denominado “EU
Pilot”. Cuando el incumplimiento persiste, la Comisión puede iniciar formalmente la
fase precontenciosa del recurso de incumplimiento mediante el envío por parte de
sus servicios de un escrito de requerimiento al Gobierno del EM. Si el Estado no
responde o su contestación no convence a la Comisión, ésta envía a dicho Estado
un dictamen motivado y si el Estado no se aviene a las indicaciones del dictamen
motivado, la Comisión está facultada para interponer la demanda de incumplimiento
ante el TJUE.
2.​ Fase jurisdiccional: el TJ determina si existe o no incumplimiento por parte del
Estado de sus obligaciones derivadas del ordenamiento jurídico de la Unión.
3.​ Fase de sentencia: cuando el TJUE declara la existencia de un incumplimiento, el
Estado afectado está obligado a adoptar las medidas necesarias para la ejecución
de la sentencia, que deben conducir a la eliminación del incumplimiento. Se trata,
por tanto, de una sentencia de carácter meramente declarativo, en la que el TJUE se

30
 limita, en su caso, a constatar el incumplimiento, sin posibilidad de indicar al Estado
las medidas que debe adoptar para acabar con él.

B.​ CONTROL JURISDICCIONAL DE LA LEGALIDAD DEL DERECHO DE LA UE:

se trata de un control de la legalidad en sentido estricto, en la medida en que permite la
verificación de la conformidad de los actos administrativos nacionales con los Tratados
constitutivos. Se efectúa básicamente mediante 3 vías procesales:
1.​ Recurso de anulación: vía procesal que permite al TJUE controlar la legalidad de los
actos jurídicos obligatorios adoptados por las Instituciones de la Unión. El art. 263
TFUE considera atacables mediante el recurso de anulación los actos legislativos,
los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean
recomendaciones o dictámenes, así como los actos del PE y del CE destinados a
producir efectos jurídicos frente a terceros. Los 4 motivos susceptibles de recursos
de anulación son: incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación del Tratado
o de cualquier norma jurídica relativa a su ejecución y desviación de poder. Para que
un acto pueda ser recurrible en anulación la jurisprudencia del TJUE exige la
concurrencia de 3 condiciones:
-​ Acto productor de efectos jurídicos obligatorios: se excluye el recurso contra
los actos no vinculantes.
-​ Acto definitivo: los que recogen la manifestación definitiva de la voluntad de
la Institución.
-​ Actos con efectos jurídicos para terceros: no son impugnables los actos de
las Instituciones de carácter puramente interno.
-​ Legitimación: para que un particular tenga legitimación activa para interponer
un recurso de anulación, debe haber: afectación directa, afectación individual
e interés para ejercitar la acción.
-​ Efectos: si el recurso fuere fundado, el TJUE declarará nulo y sin valor ni
efecto alguno el acto impugnado.
2.​ Recurso por omisión: destinado a controlar la legalidad de las omisiones de las
Instituciones contrarias al Derecho de la UE. El TJUE entiende que el recurso por
omisión se basa en la idea de que la inacción ilegal del Consejo, la Comisión o el PE
permite a las demás Instituciones y a los EEMM, así como a los particulares en
determinados supuestos, recurrir ante el TJUE para que éste declare que la
abstención de actuar es contraria al Tratado. Comprende también las fases
precontenciosa y jurisdiccional, pero a diferencia de las sentencias de anulación, en
los recursos por omisión las sentencias del TJUE se limitan a reconocer o no la
abstención como contraria al Tratado, pero no pueden adoptar el acto, ya que esta
prerrogativa compete en exclusiva a la Institución cuya omisión se declara.
3.​ Excepción de ilegalidad: la introducción de la excepción de ilegalidad se explica por
2 razones: la restringida legitimación activa de los particulares para interponer
recursos de anulación contra los actos de alcance general y el reducido plazo (2
meses) para solicitar la anulación de un acto. La estimación de la excepción de
ilegalidad no conduce a la nulidad del acto de alcance general, ya que la sentencia
conlleva sólo la inaplicabilidad a la decisión concreta atacada en el litigio principal.
La declaración de ilegalidad produce únicamente efecto de cosa juzgada entre las
partes en el litigio. Ahora bien, la Institución que ha adoptado el acto declarado ilegal
está obligada a adoptar las medidas que se derivan de la sentencia del TJUE.

31
 C.​ RECURSO POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL:
la transferencia de competencias soberanas de los Estados a favor de las Instituciones
confiere a éstas una capacidad de acción, cuyo ejercicio puede lesionar derechos. Esta
circunstancia exige que los sujetos del ordenamiento jurídico de la UE puedan obtener del
TJUE la indemnización de los daños y perjuicios causados por la actividad de las
Instituciones. El mecanismo procesal previsto a estos efectos es el recurso por
responsabilidad extracontractual. La legitimación activa corresponde a cualquier persona
física, jurídica o a los EEMM que posean un interés legítimo, es decir, que hayan sufrido un
daño. La legitimación pasiva es de la UE, pero el TJUE ha considerado necesario que el
demandante se dirija contra la Institución al que sea imputable el acto causante del daño.
1.​ Principio de administración indirecta: la aplicación administrativa del Derecho de la
UE corresponde básicamente a las autoridades de los EEMM, siendo excepcional
los supuestos de relación directa de las Instituciones europeas con los particulares.

D.​ CUESTIONES PREJUDICIALES:

permite a un órgano jurisdiccional nacional, ante el que se está sustanciando un litigio que
requiere la aplicación de una norma de la UE, dirigirse al TJUE para solicitarle que
interprete o determine la validez de la norma en cuestión. Tras la respuesta del TJUE, el
juez nacional resolverá el litigio principal. Esto permite al TJUE asegurar la interpretación
uniforme del Derecho de la UE, basado en la cooperación entre el TJUE y los órganos
jurisdiccionales nacionales.
1.​ Objeto: por una parte, la interpretación de los Tratados y del Derecho derivado
(cuestiones prejudiciales de interpretación) y, por otra parte, el examen de la validez
de los actos de las Instituciones (cuestiones prejudiciales apreciación de validez).
2.​ Planteamiento: únicamente pueden ser planteadas por los órganos jurisdiccionales,
ya que el mecanismo prejudicial es un sistema de cooperación entre el juez nacional
y el TJUE. Un órgano jurisdiccional nacional queda sometido al mecanismo
prejudicial si concurren los 3 requisitos siguientes: la aparición ante el juez interno de
una cuestión relativa a la interpretación o a la apreciación de validez de una norma
de la UE; que dicha cuestión surja en un asunto pendiente de resolución; y que, para
poder emitir su fallo, el juez nacional necesite que el TJUE se pronuncie con carácter
previo.
3.​ Procedimiento: se inicia con la recepción de la resolución del órgano jurisdiccional
nacional en la que se formula la cuestión. El procedimiento permite que presenten
observaciones: las partes en el litigio principal, las Instituciones de la UE y los EEMM
interesados; en un plazo de 2 meses. Como la cuestión prejudicial es un
procedimiento de juez a juez, basado en el principio de cooperación, el TJUE ha
adoptado criterios muy poco formalistas para su puesta en práctica. En concreto, el
TJUE identificó en su jurisprudencia 3 requisitos indispensables para la utilización
del mecanismo prejudicial por parte de los jueces nacionales: las preguntas deben
suscitarse en un litigio real, las cuestiones tienen que guardar relación con el objeto
del litigio principal y las resoluciones de remisión deben estar suficientemente
motivadas.
4.​ Efectos: vincula con autoridad de cosa juzgada al juez que planteó la cuestión, que
debe aplicar la norma de la UE de conformidad con la interpretación dada por el
TJUE. Además, están vinculados por dicha sentencia los demás órganos judiciales
nacionales llamados a conocer del mismo litigio. La sentencia que declara inválido
un acto obliga al juez que planteó la cuestión a no aplicar el acto en el litigio principal

32
y a diferencia de lo que ocurre en el recurso de anulación, sólo puede ser modificado
por la Institución que lo adoptó, limitándose el TJUE a precisar los efectos de la
sentencia de invalidez. Las sentencias prejudiciales producen efectos ex tunc (desde
el inicio), es decir, desde el momento de la entrada en vigor de la norma
interpretada.

33
 TEMA 6. LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO DE LA UE. .
A.​ PRINCIPIO DE AUTONOMÍA:
el Derecho de la UE no es Derecho interno, es autónomo respecto del Derecho interno,
aunque se integra en los sistemas jurídicos nacionales. Por tanto, su validez y su eficacia no
depende de disposiciones nacionales. Precisamente, el Tribunal de Justicia, en la sentencia
Van Gend en Loos de 1963, situó al Derecho común “independiente de la legislación de los
EEMM”.

B.​ LAS RELACIONES VERTICALES Y HORIZONTALES:

El efecto directo es invocable tanto en las relaciones del particular con las administraciones
públicas como entre los particulares. En la sentencia Walrave (también conocida como la de
la Unión Ciclista Internacional), el TJ se pronunció a favor del efecto directo de los antiguos
preceptos sobre libre circulación de trabajadores y principio de no discriminación en materia
laboral en razón de la nacionalidad en las relaciones entre particulares.

C.​ PRINCIPIO DE EFICACIA DIRECTA:

las normas de la UE pueden desplegar por sí mismas plenitud de efectos de manera
uniforme en todos los EEMM a partir de su entrada en vigor y durante toda la duración de su
validez. En efecto, el respeto a los Tratados y a los actos de las Instituciones se impone a
cualquiera (EEMM, Instituciones y particulares) que se vea afectado por el campo de acción
de una norma de la Unión.
1.​ Reglamentos: eficacia directa plena.
2.​ Directivas: aunque una directiva no sea en su totalidad susceptible de efecto directo,
nada impide que algunas de sus disposiciones sí puedan ser invocadas por los
particulares y aplicadas por los poderes públicos (sentencias Ratti y Becker). El
efecto directo de la directiva únicamente emerge cuando un Estado no lleva a cabo
la transposición adecuada de la directiva en el plazo fijado. De una directiva no
transpuesta al orden interno no pueden resultar obligaciones para los particulares, ni
respecto de otros particulares (relaciones horizontales, salvo para disposiciones
sobre reglamentaciones técnicas), ni respecto del Estado (relaciones verticales)
(sentencia Marshall). Tampoco cabe la aplicación de una directiva contra legem del
Derecho Nacional o contra los principios de legalidad penal e irretroactividad.
3.​ Decisiones: aunque expresamente se excluye la eficacia directa en el art. 288 TFUE,
una vez vencido el plazo dado para la ejecución, se debe analizar el contenido de la
norma (precisión y ausencia de márgenes de apreciación) para determinar la
producción de efectos directos (sentencia Schlüter).
4.​ Según la sentencia Van Gend en Loos: las normas de los Tratados pueden producir
efectos jurídicos (derechos y obligaciones) inmediatos, por sí mismas, sin precisar
de normas nacionales para su aplicación o sin que éstas sean un obstáculo. La
calificación de norma de efecto directo se establece por 2 requisitos: que la norma
sea clara y precisa (desprovista de ambigüedades), y que su mandato sea
incondicional (sin márgenes de apreciación). El efecto directo es invocable tanto en
las relaciones del particular con las administraciones públicas, como en las
relaciones entre particulares.

34
 D.​ EL CUMPLIMIENTO OBLIGATORIO DE LA DIRECTIVA POR LOS PODERES
PÚBLICOS Y LOS INEVITABLES PERJUICIOS PARA ALGUNOS
PARTICULARES: EFECTOS INDIRECTOS O TRIANGULARES:
Dada la naturaleza y proceso de transposición en el Derecho interno de las Directivas, estas
no producen efectos a nivel particular directos, pero sí indirectos. El Tribunal, viene
constatando situaciones triangulares o efectos indirectos de una directiva para particulares
reconociendo que:
-​ “las repercusiones negativas sobre los derechos de terceros, incluso si pueden
preverse con seguridad, no justifica que se niegue a un particular la posibilidad de
invocar las disposiciones de una directiva contra un Estado miembro”.
-​ La supresión de ventajas no constituye una obligación que incumbe a un tercero en
virtud de las directivas invocadas ante el órgano jurisdiccional

E.​ OTRAS SITUACIONES: EL EFECTO DE EXCLUSIÓN:

El Tribunal entiende que si bien una directiva no puede, por sí sola, crear obligaciones a
cargo de un particular, esa jurisprudencia no se aplica a los casos de incumplimiento de la
Directiva sobre reglamentaciones técnicas, pues la infracción de la obligación de notificar da
lugar a la inaplicabilidad del reglamento técnico. Efecto de exclusión: supuesto en el que las
directivas comunitarias se invocan por los particulares para argumentar que los Estados, en
la transposición o en la aplicación, han rebasado el margen de apreciación que aquéllas
lesdejaban y pretender la inaplicación de la normativa o de la medida interna resultante. La
diferencia de este “efecto directo de exclusión” con respecto al efecto directo
tradicionalmente concebido radica en que en este último las disposiciones de la directiva se
invocan para hacer un valer algún derecho que reconocen al particular en cuestión y en que
la consecuencia de tal invocación sería, al menos potencialmente, la inaplicación de la
normativa estatal y la subsiguiente aplicación de la disposición comunitaria. De ahí que se
hable del “efecto directo de sustitución”

F.​ LA OBLIGACIÓN DE INTERPRETAR EL DERECHO NACIONAL DE MANERA

CONFORME A LA DIRECTIVA
Ante la falta de transposición o en caso de transposición incorrecta, de una directiva, se
traslada a los jueces, la obligación de tomar las medidas necesarias para alcanzar en el
litigio concreto, el resultado querido por la directiva. Luego, la obligación de lograr el
resultado de una directiva no se limita a la acción legislativa y reglamentaria, sino que el
resultado de la directiva, a falta de transposición general o erga omnes, puede y debe ser
asegurado por el juez, en el marco de sus competencias, aunque con un efecto limitado en
las partes del litigio. Los jueces deben interpretar el derecho nacional, anterior o posterior a
la directiva, introducido o no para transponer la directiva, a la luz de la letra y de la finalidad
de la misma. Se trata de lograr cierta aplicación horizontal por el juez nacional mediante la
ley nacional.
En las sentencias Von Colson y Harz los hechos son semejantes, salvo que en la primera se
trata de una relación vertical y en la segunda una relación horizontal. Al amparo de la
igualdad de trato y de una directiva mal ejecutada, solicitaron que se les aplicase a dichos
empresarios, públicos o privados, sanciones eficaces como exige la directica. Pero la
directiva invocada no tenía efecto directo por falta de precisión en cuanto al sistema de
sanciones, por lo que el TJ le dice al juez alemán en ambos casos que, a pesar de ser
relaciones distintas, que interprete la ley de transposición a la luz de la directica a fin de

35
alcanzar los resultados de la misma. La conclusión es que, la falta de efecto directo no
implica la irrelevancia de las disposiciones de la directiva.
Cuando el juez se encuentra en la imposibilidad de dar a las disposiciones de su Derecho
nacional una interpretación conforme con una directiva, no está obligado basándose
únicamente en el Derecho de la Unión, a inaplicar las disposiciones de su legislación
nacional contrarias a las disposiciones de dicha directica que cumplen
todos los requisitos exigidos para producir efecto directo.

G.​ LOS LÍMITES DEL CRITERIO INTERPRETATIVO: LA OBLIGACIÓN DE

INTERPRETACIÓN CONFORME TIENE LOS SIGUIENTES LÍMITES:
La obligación de interpretación conforme tiene varios límites
-​ no puede ser tenida en cuenta cuando no hay normas en esa materia en el Derecho
nacional en vigor que permitan alcanzar el resultado de la Directiva o existiendo no
se presten a ser interpretadas en el sentido de la Directiva. La situación del criterio
hermenéutico varía también considerablemente si el contenido obligacional de la
directiva no es a cargo del Estado o no precisa a cargo de quién corresponde
satisfacer los derechos previstos. Es lo que sucedió en los asuntos Francovich y
Faccini Dori
-​ El respeto a los principios generales del derecho, tales como los principios de
legalidad penal e irretroactividad.

Estos límites sólo han sido utilizados por el Tribunal en el marco del proceso penal en el que
el propio Estado pretende imponer obligaciones a cargo de un particular, porque afectan a
un principio general del Derecho: el principio de legalidad penal. El deber de interpretación
estaría limitado cuando tal interpretación conduce a oponer a un particular una obligación
prevista por una Directiva no adaptada al Derecho nacional; también, cuando conduce a
determinar o agravar, con base en la Directiva y a falta de una ley adoptada para su
aplicación, la responsabilidad penal de quienes contravengan sus disposiciones.

H.​ EL FUNDAMENTO DE LA PRIMACÍA EN LA SENTENCIA COSTA C ENEL: SE

SUSTENTA EN LA PROPIA NATURALEZA DE LA UNIÓN YA QUE:
-​ Siempre ha sido defendida por la más alta jurisdicción internacional y corroborado
por los Estados miembros
-​ No puede residir en los textos constitucionales de cada estado porque, extinguiría su
naturaleza Costa c. Enel:
-​ principio de la construcción jurisprudencial del principio de primacía
-​ Funda la primacía en cuatro fundamentos
-​ La naturaleza y características específicas de las Comunidades Europeas y de su
ordenamiento. Derivada de la limitación de competencias o transferencias de
atribuciones de los estados a la Comunidad
-​ Carácter obligatorio de las normas de Derecho derivado (art. 288 TFUE).
-​ Compromiso de cooperación leal en el cumplimiento de los Tratados y del Derecho
derivado
-​ Aceptación de la aplicación del Derecho de la UE sin discriminación alguna basada
en la nacionalidad
-​ Primacía como característica absoluta, como condición existencial. Principal
diferencia con la eficacia directa, que es una característica relativa
-​ Efecto práctico de la primacía

36
 -​ Exclusión o inaplicación de la norma interna compatible
-​ Sanción para el Estado que adquiere una norma interna contraria al Derecho de la
Unión

I.​ EL ALCANCE DE LA PRIMACÍA CON LA LEY POSTERIOR: LA SENTENCIA

SIMMENTHAL:
Efectos derivados del desarrollo jurisprudencial de la sentencia Simmenthal
-​ Si hay una norma interna anterior incompatible con el Derecho de la Unión, esta será
inaplicable.
-​ Si la norma interna es posterior, la vigencia de la norma europea impide la formación
válida de nuevos actos legislativos nacionales
-​ El órgano judicial no debe esperar el pronunciamiento sobre la constitucionalidad de
la norma para aplicar derecho
-​ El juez deberá aplicar la norma de la unión excluyendo la norma interna
incompatible.
-​ El juez nacional tiene el poder de hacer, en el momento mismo de esta aplicación,
todo lo que sea necesario para obviar las disposiciones legislativas nacionales que
eventualmente obstaculicen la plena eficacia de las normas comunitarias (ap. 22).

J.​ PRIMACÍA Y CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS MIEMBROS:

El Tribunal no hace referencia explícita a la norma constitucional, pero se expresa en
términos tan contundentes que no deja lugar a dudas sobre el alcance de la primacía, sin
excepción alguna para la Constitución.
-​ Todo estado debe adecuar su constitución para entrar en la UE y así no dañar el
aspecto de legitimación constitucional del Estado 10 Sentencia objeto del caso
práctico 1 de la asignatura
-​ El Estado miembro no puede aplazar sentencias del TJ para desarrollar las suyas
propias en el TC porque supondría aceptar que el Derecho de la Unión se aplica a
reserva de lo dispuesto en la Constitución
-​ Un estado miembro no puede alegar dificultades internas o disposiciones de su
ordenamiento jurídico nacional y constitucional para justificar la falta de respeto a las
obligaciones y plazos resultantes de una norma de la Unión
-​ Limitar el alcance de las disposiciones del Derecho Comunitario no podría admitirse
porque afectaría a la unidad de este Derecho

K.​ LOS PRINCIPIOS DE COOPERACIÓN LEAL Y DE AUTONOMÍA INSTITUCIONAL

Y PROCESAL:
De forma reiterada el Tribunal de Justicia fundamenta tanto la primacía como la eficacia
directa y la responsabilidad patrimonial del Estado por infracción del Derecho de la Unión en
el principio de cooperación leal previsto en el artículo 4.3 TUE: los Estados miembros han
asumido la obligación general de dar completa efectividad al Derecho de la Unión por lo que
están obligados a adoptar todas las medidas necesarias para dar pleno efecto a sus
normas. Esa obligación de adoptar todas las medidas necesarias se impone a todos los
poderes de los Estados: legislativo, ejecutivo y judicial.

Esta jurisprudencia ha afectado particularmente a los sistemas nacionales de protección

jurisdiccional. La obligación de asegurar los derechos reconocidos por el orden común exige
de todas las autoridades nacionales, y, especialmente, del juez, su ejecución sin que le

37
puedan ser opuestas reglas de Derecho nacional, cualesquiera que éstas sean,
correspondiendo al ordenamiento jurídico interno en cada Estado miembro determinar el
procedimiento jurídico conducente a ese resultado.
Estrechamente vinculado al principio de cooperación leal está el principio de autonomía
institucional y procedimental procesal en el sentido de que corresponde al ordenamiento
nacional designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la regulación
procesal de los recursos judiciales destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos
que el Derecho de la Unión confiere a los [Link] que los Estados miembros están
obligados a dar plena eficacia a las normas de la Unión, tienen derecho a adoptar las
medidas necesarias en el respeto a las competencias de las instituciones nacionales y de
los procedimientos administrativos y judiciales previstos en el Derecho nacional.

Por ello, cuando una norma comunitaria confía a las autoridades nacionales la adopción de
las medidas necesarias para su aplicación, esas medidas internas se toman por las
autoridades nacionales en el respeto de las formas y procedimientos del Derecho nacional.
En definitiva, ese principio de autonomía procesal está condicionado por la idoneidad de los
procedimientos y de los poderes de los jueces nacionales para lograr el respeto del Derecho
de la Unión.

L.​ DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA:

La tutela judicial efectiva de los derechos reconocidos por el Derecho de la Unión no puede
encontrar ningún obstáculo en el Derecho nacional. Es un principio general que los estado
deben respetar en la aplicación del Derecho comunitario - Es competencia de los jueces
nacionales proteger los derechos reconocidos por las normas de la Unión: es un derecho
universal al juez nacional.
-​ Principio de equivalencia: Todas las vías procesales internas son, en principio,
susceptibles de servir para hacer valer derechos fundados en el Derecho de la
Unión. No se necesitan procedimientos especiales o separados de los existentes en
el Derecho procesal interno.
-​ Principio de efectividad: Toda decisión nacional que aplique derecho de la Unión
debe ser motivada y susceptible de control jurisdiccional
1.​ Asunto Johnston: régimen británico «permite a las autoridades competentes
privar a los particulares de la posibilidad de alegar, por vía jurisdiccional, los
derechos reconocidos por la Directiva», por lo que es «contraria al principio
del control jurisdiccional efectivo consagrado por el artículo 6 de la Directiva»
2.​ Asunto Heylens: el libre acceso al empleo constituye un derecho fundamental
atribuido a cualquier trabajador; la existencia de una vía de recurso
jurisdiccional contra cualquier decisión de una autoridad nacional que impida
el ejercicio de este derecho es esencial para garantizar al particular la
protección efectiva de su derecho.

M.​ LA CREACIÓN DE NUEVOS RECURSOS ANTE LAS AUTORIDADES

NACIONALES:
Sentencia de 1992 Aceitera Borelli c. Comisión;
-​ Tribunal ordena a la jurisdicción italiana que aceptase la interposición de un recurso
en una materia que la jurisdicción italiana no preveía
-​ Ha sido criticada por los principios del Derecho Procesal italianos parecidos a los
españoles

38
 -​ La razón última que inspira esa sentencia es, sin embargo, plausible: el derecho a la
defensa no puede encontrar límite alguno en la actividad administrativa. El Estado
de Derecho contemporáneo tiene que poner fin a los irrazonables privilegios de las
Administraciones públicas
-​ el alcance concreto que le dio el TJCE es criticable pues «no se limita a anular una
Ley nacional como supuestamente contraria al Derecho Comunitario, sino que
adiciona a los Derechos nacionales una regla nueva que los mismos desconocían
hasta ahora», encerrando «una sorprendente potencia legislativa e innovadora»
-​ Otra consecuencia es que el recurso contencioso-administrativo inexistente que
había que permitir en dicho asunto se abre fuera de todo plazo, gozando así de un
efecto retroactivo inusitado y confirmando la doctrina Emmon relativa a la no
aplicación de los plazos para reclamar derechos nacidos de una directiva de la
Unión incumplida por el Estado miembro

N.​ LA SUSPENSIÓN CAUTELAR DE LAS NORMAS INTERNAS

PRESUMIBLEMENTE CONTRARIAS AL DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA:
Potestad de las jurisdicciones nacionales para acordar medidas cautelares suspendiendo la
aplicación de la ley nacional, incluso en los casos en que el sistema procesal no prevé o no
permite la suspensión de la ley interna, a fin de garantizar la plena eficacia de la decisión
judicial que deba decidir sobre la existencia de los derechos invocados fundados en normas
de la Unión, Condiciones clásicas para la concesión de medidas cautelares
-​ Fummus boni iuris: derecho aparezca como probable y jurídicamente aceptable
-​ Periculum in mora o riesgo de ineficacia de la resolución judicial ante el perjuicio
grave e irreparable que se podría producir si se espera a la sentencia en el asunto
principal

O.​ EL MONOPOLIO DEL CONTROL DE LA LEGALIDAD DE LA UNIÓN Y LA

SUSPENSIÓN CAUTELAR DE LOS ACTOS NACIONALES DE EJECUCIÓN DE
LAS NORMAS DE LA UNIÓN EUROPEA:
Como consecuencia de la preocupación por la unidad y uniformidad del ordenamiento
jurídico, sin embargo, el Tribunal de Justicia reconoció que las jurisdicciones nacionales
pueden examinar la validez de un acto de la UE y si no consideran fundados los medios de
invalidez que las partes invocan, entonces pueden rechazar esos medios concluyendo que
el acto es válido plenamente. Requisitos para que un juez pueda suspender cautelarmente
actos nacionales de ejecución de normas de la UE 13: 13 Asunto Zuckerbafrick:
-​ Tener serias dudas sobre la validez de la norma de la UE en la que se basa
-​ Plantee una cuestión prejudicial de invalidez
-​ Que, a su vez, se planteen los siguientes supuestos
-​ Urgencia.
-​ Amenaza de un perjuicio grave e irreparable sobre la parte demandante

Se tenga en cuenta debidamente el interés de la Unión El juez tiene facultad de:

-​ Ordenar la suspensión del acto impugnado - adoptar medidas cautelares que
configuren o regulen las situaciones o las relaciones jurídicas controvertidas
respecto a un acto administrativo nacional basado en un Reglamento comunitario
sobre cuya validez se ha planteado una cuestión prejudicial (asunto Atlanta)
-​ Si comprueba irregularidades en el procedimiento nacional que afecten a la validez
del expediente de un acto de la Unión, puede suspender la ejecución de las medidas

39
 de aplicación, estando entonces obligado a plantear cuestión prejudicial de validez
del acto de la Unión (asunto Greenpeace France)

P.​ EL PRINCIPIO DE LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR

INCUMPLIMIENTO DE LA UNIÓN: Por los daños causados a los particulares como
consecuencia de la violación del Derecho de la Unión, principio inherente al sistema
de la Unión. Aunque el Tribunal de Justicia identificó este principio en la sentencia
Francovich, referida a un litigio sobre una directiva que no tenía efecto directo, el
reconocimiento del principio se extiende en relación con los daños causados por la
violación de cualquier norma del ordenamiento de la Unión. Surgiría, pues, un
derecho a ser indemnizado por el Estado cuando concurran 3 requisitos, a tenor de
la mencionada sentencia:
1.​ Que la norma de la UE implique la atribución de derechos a favor de particulares.
2.​ Que el contenido de estos derechos pueda ser identificado basándose en las
disposiciones de la Directiva.
3.​ Que exista una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que
incumbe al Estado y el daño sufrido por las personas afectadas.

Los criterios para fijar la cuantía no pueden ser menos favorables que los que se refieran a
reclamaciones o acciones semejantes basadas en el Derecho interno y que, en ningún
caso, pueden articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente
difícil la reparación.

40
TEMA 7. DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES
EN LA UE.
con el Tratado de Maastricht (1992) se produjo una cierta formalización de la cuestión de los
DDFF en la UE en los Tratados. A partir de entonces, la Unión respetaría los DDFF tal y
como se garantizan en el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y
de las Libertades Fundamentales firmado en Roma en 1950 (CEDH).

I.​ CONSTRUCCIÓN JURISPRUDENCIAL DEL TJUE:

el TJ construyo su jurisprudencia en base a 3 fundamentos:
1.​ Los DDFF están comprendidos dentro de los principios generales del Derecho
Comunitario (sentencia Stauder).
2.​ La protección de los DDFF se inspira en los principios constitucionales comunes a
los EEMM.
3.​ El CEDH constituye un elemento esencial de interpretación de los DDHH.

A.​ DE LAS INSUFICIENCIAS DEL MODELO A LAS EXIGENCIAS DE

POSITIVACIÓN:
En ocasiones, el modelo jurisdiccional del TJ, ha sido criticado sobre todo por su
insuficiencia. Causas: 58 - Problemas derivados de la falta de positivación: debido al modelo
de Derecho positivo, además de enunciar los derechos, debían prever técnicas de
protección y las garantías. - Temprana y poco fundada utilización del paradigma
constitucional: ejemplo de la fracasada constitución europea y la suplencia jurisprudencial
que ha tenido. - Mito de la integridad y plenitud delordenamiento jurídico: ya que un
ordenamiento es completo cuando un juez pueda encontrar en él una norma para regular
cada caso que se le presente, o mejor, no hay caso que no pueda ser regulado con una
norma del sistema

B.​ FORMALIZACIÓN JURÍDICA DE LA PROTECCIÓN DE LOS DDHH:

el art. 2 TUE enuncia que el fundamento de la Unión descansa, junto a los valores de la
dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad y el Estado de Derecho, en “el
respeto de los derechos humanos”. Son condición necesaria para la adhesión y serán
controlados y sancionados en caso de incumplimiento. El eje central del actual modelo
instaurado tras la reforma de Lisboa se expresa en la triple operación contemplada en el art.
6 TUE:
-​ Incorporación: de la Carta de DDFF a la UE mediante referencia en el Tratado.
-​ Adhesión: al CEDH (fallida), contando la UE con personalidad jurídica propia.
-​ Mantenimiento: del sistema jurisprudencial según el cual los DDFF forman parte del
Derecho de la UE como “principios generales del derecho”.

C.​ FUERZA ATRACTIVA DE LA CARTA SOBRE LOS DERECHOS Y GARANTÍAS:

La centralidad de la Carta se pone claramente de manifiesto en lo que atañe a la
identificación de qué DDFF se encuentran protegidos en el ordenamiento de la Unión. La
Carta se compone de 54 artículos, ordenados en 7 capítulos y precedidos por un
preámbulo. Los 7 capítulos son:
1)​ Dignidad

41
 2)​ Libertades
3)​ Igualdad
4)​ Solidaridad
5)​ Ciudadanía
6)​ Justicia
7)​ disposiciones generales.
Aunque el elemento más crucial de la incorporación de la Carta es la limitación en su
alcance y efectos. De esta manera, se aprecia que la Carta a diferencia del CEDH, no
posee una aplicabilidad ni general ni autónoma, sino que su alcance está directamente
limitado al alcance del Derecho de la Unión.

D.​ ÁMBITO DE APLICACIÓN:

Situemos los parámetros más importantes de la delimitación del ámbito de aplicación de los
derechos fundamentales en el sistema de la UE. El problema no es nuevo ni, desde luego,
terreno pacífico.

El origen de la cuestión tiene que ver con que el sistema de la UE opera sobre la atribución
de competencias y que en consecuencia no es un sistema jurídico pleno ni aislado sino
llamado a convivir con los sistemas constitucionales en materia de protección de Derechos
Humanos.

La «incorporación» de la carta, no ha alterado esta circunstancia fundamental

-​ El elemento más crucial de esa “incorporación por referencia” del art. 6.1 TUE es la
limitación en su alcance y efectos: «Las disposiciones de la Carta no ampliarán en
modo alguno las competencias de la Unión tal como se definen en los Tratados».
-​ Semejante disposición es enfatizada por el artículo 51.2 de la Carta (al que se remite
el art. 6 TUE), según el cual «La presente Carta no amplía el ámbito de aplicación
del Derecho de la Unión más allá de las competencias de la Unión ni crea ninguna
competencia o misión nuevas para la Unión, ni modifica las competencias y
cometidos definidos por los Tratados»

Delimitación en particular de este alcance:

-​ Sentencia Pringle: aunque haya una cooperación con Instituciones de la Unión, no
forma parte del Derecho de la Unión, por lo que no es de aplicación la Carta
-​ Sentencia Ledra Advertising: la Carta aplica a las Instituciones de la Unión pero no a
los Estados miembros.
-​ Línea jurisprudencial derivada de la interpretación del art. 19.1 del TUE

E.​ ESTÁNDAR Y NIVELES DE PROTECCIÓN:

Determinación del estándar de protección del Derecho: establecer el contenido protegido
por un Derecho fundamental concreto dentro del ordenamiento de la unión.
Durante el período dominado por la construcción jurisprudencial: vinculación directa al
CEDH, el Tribunal evitó aproximaciones maximalistas (la mayor protección existente en un
Estado miembro) y minimalistas (laprotección común a todos los Estados miembros),
favoreció una aproximación evaluativa o de conjunto Conversión de la carta como elemento
central: ofrece un escenario de mayor certeza que permite operar con normas positivas y no
con principios generales Párrafos 2 a 4 Carta:

42
 -​ Los derechos reconocidos por la presente Carta que constituyen disposiciones de
los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados
por estos
-​ En la medida en que la presente Carta contenga derechos que correspondan a
derechos garantizados por el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales, su sentido y alcance serán iguales a
los que les confiere dicho Convenio. Esta disposición no obstará a que el Derecho
de la Unión conceda una protección más extensa.
-​ En la medida en que la presente Carta reconozca derechos fundamentales
resultantes de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros,
dichos derechos se interpretarán en armonía con las citadas tradiciones.

F.​ LIMITACIONES DE LAS GARANTÍAS JURISDICCIONALES DE PROTECCIÓN:

El ámbito formal de la protección es tal vez la cuestión más problemática y peor resuelta
dentro del «sistema» de protección de los derechos fundamentales en la UE.

A diferencia de otros sistemas (como el CEDH o los órdenes constitucionales), el Derecho

de la Unión carece de un mecanismo jurisdiccional específico destinado a la protección de
estos derechos y libertades, aunque se hayan introducido algunas adaptaciones (como la
creación de los procedimientos prejudiciales acelerado y de urgencia) para responder a
estas preocupaciones. Significa que:
-​ La protección de los derechos fundamentales se organiza sobre el sistema general
de cooperación judicial que posee el ordenamiento de la Unión y que estudiamos en
otro capítulo de esta obra.
-​ Esta protección descansa fundamentalmente sobre el juez nacional y el correcto uso
que éste haga de la cuestión prejudicial.
-​ Esta protección se encuentra limitada por las competencias que tiene atribuidas el
TJUE.

Es verdad que el Tratado de Lisboa procedió a la supresión de los «pilares» y que han
decaído las limitaciones de la competencia del TJUE que sobre las materias del antiguo
tercer pilar mantenía el Protocolo sobre las disposiciones transitorias; pero no es posible
afirmar que ello lleva aparejado una extensión total de la competencia del TJUE y que, en
consecuencia, el principal instrumento de garantía (el judicial) es predicable de toda la
acción de la Unión.

Que los derechos fundamentales posean el máximo reconocimiento jurídico posible en el

ordenamiento de la Unión, no significa que no sean susceptibles de ser limitados. El TJ ya
había afirmado que: Los derechos fundamentales reconocidos por el Tribunal de Justicia no
constituyen prerrogativas absolutas, sino que deben tomarse en consideración atendiendo a
su función dentro de la sociedad. Por consiguiente, pueden disponerse restricciones al
ejercicio de dichos derechos, [...] a condición de que dichas restricciones respondan
efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por la Comunidad y no constituyan
[...] una intervención desmesurada e intolerable que lesione la sustancia misma de dichos
derechos [...]. Dichas exigencias vinculan, asimismo, a los Estados miembros cuando
aplican la normativa comunitaria [sentencia Wachauf y sentencia X].

43
 II.​ LA EXIGENCIA DE RESPETO DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS LIBERTADES
FUNDAMENTALES A LOS ESTADOS MIEMBROS Y A LOS ESTADOS TERCEROS.
A.​ LA EXIGENCIA A LOS ESTADOS MIEMBROS: PROCEDIMIENTOS DE
PREVENCIÓN Y CONTROL
El artículo 7 TUE se configura como el instrumento por excelencia para permitir la eventual
intervención de la UE en caso de violación «grave y persistente» o del riesgo de una
«violación grave». Este artículo se refiere la prevención y control a todo ámbito de acción de
los Estados miembros y es un mecanismo político-jurídico de alcance general, del que está
excluida expresamente la jurisdicción del TJ.

Comisión y Parlamento Europeo han elaborado importantes documentos centrando el

alcance del artículo 7 TUE que tienen plena validez. La Comisión ha puesto en marcha
algunos mecanismos de seguimiento y control haciendo especial hincapié en la evitación de
los riesgos y eludiendo entrar en el sistema sancionador.

1.​ El procedimiento preventivo

Los hechos que desencadenaron la inclusión en el Tratado de Niza (art. 7.1 TUE) de un
mecanismo de prevención de la violación de los derechos humanos por un Estado miembro
de la Unión tuvieron lugar a principios del año 2000 cuando catorce Estados de la Unión
Europea quisieron impedir el acceso al gobierno de Austria de un partido ultraderechista.

Acogiendo esta caso, el apartado 1 del artículo 7 TUE establece un sistema de prevención
en los siguientes términos:
A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo de la
Comisión, el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobación
del Parlamento Europeo, podrá constatar la existencia de un riesgo claro de violación grave
por parte de un Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2. Antes de
proceder a esta constatación, el Consejo oirá al Estado miembro de que se trate y por el
mismo procedimiento podrá dirigirle recomendaciones.

El Consejo comprobará de manera periódica si los motivos que han llevado a tal
constatación siguen siendo válidos.

2.​ El procedimiento sancionador

Se trata de un complejo sistema sancionador interno frente a una eventual «viola-ción grave
y persistente» de los principios contemplados en el artículo 2 TUE y por tanto de los
derechos humanos y las libertades fundamentales.

El procedimiento de sanción recogido en los párrafos 2 a 4 del artículo 7 TUE, está

organizado en una doble fase:
la constatación de la existencia de la situación de violación grave y persistente de los
principios y la adopción de la sanción.
a)​ La constatación tiene carácter general para toda la UE. La institución que decide si
existe o no tal situación es el Consejo Europeo por unanimidad, naturalmente sin el
concurso del voto del Estado imputado (arts. 7.2 y 4 TUE y 354 TFUE). La propuesta
para reunir el Consejo Europeo a estos efectos ha de ser hecha por un tercio de los
Estados miembros o por la Comisión y previa aprobación por el Parlamento Europeo

44
 por mayoría de dos tercios de los votos emitidos que represente la mayoría de los
miembros que lo componen. El Estado en cuestión ha de ser previamente invitado a
presentar sus observaciones (art. 7.2 TUE).
b)​ La sanción es facultativa y su eventual adopción corresponde al Consejo. Por
mayoría cualificada podrá decidir que se suspendan determinados derechos
derivados de la aplicación de los Tratados al Estado miembro de que se trate,
incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de dicho Estado
miembro en el Consejo. Al proceder a dicha suspensión, el Consejo tendrá en
cuenta las posibles consecuencias de la misma para los derechos y obligaciones de
las personas físicas y jurídicas.

3.​ Mecanismo de Estado de Derecho (pre-artículo 7)

La Comisión adoptó el 11 de marzo de 2014 una Comunicación al Consejo y al PE sobre
«Un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho». La Comisión, como
muchos observadores, advirtió que el procedimiento de infracción no es un instrumento para
hacer frente a una tentación general de subvertir el Estado de derecho y que el
procedimiento para disciplinar a los Estados miembros del artículo 7 que acabamos de ver
presenta tal sentido de la gravedad y dificultades de procedimiento para adoptar una
recomendación y sanción para constatar una «vulneración grave y persistente. De esta
manera la Comisión creó un procedimiento intermedio que pudiera hacer frente a estas
situaciones.

El procedimiento contempla tres pasos:

1)​ Evaluación y remisión de una «opinión» de la Comisión al Estrado afectado con un
plazo para su contestación.
2)​ Recomendación de la Comisión de no haber contestado o haberlo hecho de manera
no satisfactoria para la Comisión.
3)​ Seguimiento de la recomendación que concluirá en la finalización de este
procedimiento o con la propuesta al Consejo de iniciar el procedimiento del artículo
7.

4.​ Aplicación del artículo 7

El artículo 7, en su dimensión preventiva, apartado I, se ha activado en dos ocasiones: una
de la Comisión contra Polonia y otra del PE contra Hungría. La Comisión presentaba el 20
de diciembre de 2017 su Propuesta motivada de conformidad con el artículo 7, apartado 1,
del TUE por lo que respecta al Estado de derecho en Polonia.

Por su parte, el Parlamento adoptó el 12 de septiembre de 2018 una Resolución sobre una
propuesta en la que solicita al Consejo que, de conformidad con el artículo 7, apartado 1,
del TUE, constate la existencia de un riesgo claro de violación grave por parte de Hungría
de los valores en los que se fundamenta la Unión.

Hasta el momento, ninguna de estas propuestas ha sido adoptada por el Consejo que solo
se ha limitado, por ahora, a entablar, esto sí, las consultas preceptivas con los Estados
concernidos. Esas consultas, las «audiencias», no están sometidas a un procedimiento
ordenado y la discrecionalidad absoluta del Consejo las condena a una cierta irrelevancia.
En cualquier caso, los resultados insatisfactorios del modelo preventivo parecen claros.

45
Huelga decir que las expectativas de que el mecanismo sancionatorio del artículo 7.2 pueda
ser operativo se ven muy lejanas y, para algunos, casi imposibles.

5.​ Un limitado control jurisdiccional

Un cierto control judicial se ha abierto camino en medio de las llamadas «crisis
constitucionales» planteadas por las derivas autoritarias de algunos Estados miembros de la
Unión y su cuestionamiento del Estado de Derecho y otros valores enunciados en el artículo
2 del TUE.

La falta de autonomía de la Carta para sustentar una actuación ante el TJUE sobre
aspectos que exceden el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión no permitía hasta
ahora la aplicación de este procedimiento judicial de control. La interpretación, sin embargo,
del TJUE del artículo 19.1 vinculando su contenido con el contenido esencial del derecho a
la tutela judicial efectiva del artículo 47 de la Carta han abierto otro camino. Similar línea de
apertura a un cierto control judicial se ha abierto por vía prejudicial. La sentencia del TJUE
de 19 de noviembre de 2019 así lo apunta, aunque en el marco de este procedimiento la
necesidad de que se trate de un supuesto que caiga dentro del ámbito de aplicación del
Derecho de la Unión en el sentido visto del art. 51 de la Carta, así como su necesaria
aplicación por el juez de remisión le confieren menor impacto del que se deriva de los
anteriores recursos de incumplimiento.

B.​ LA ACCIÓN EXTERIOR Y DERECHOS HUMANOS:

Art. 21.1 TUE: La acción de la Unión en la escena internacional se basará en los principios
que han inspirado su creación, desarrollo y ampliación y que pretende fomentar en el resto
del mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e indivisibilidad de los
derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana, los
principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta de las Naciones
Unidas y del Derecho internacional. La Unión procurará desarrollar relaciones y crear
asociaciones con los terceros países y con las organizaciones internacionales, regionales o
mundiales que compartan los principios mencionados en el párrafo primero. Propiciará
soluciones multilaterales a los problemas comunes, en particular en el marco de las
Naciones Unidas. Desarrollo de una política de condicionalidad: - Positiva (medidas de
apoyo e incentivo): múltiples (renovado Instrumento Europeo para la Democracia y
Derechos Humanos, eliminación de la pena de muerte, luchas contra la discriminación…)
-​ Negativa (medidas de censura política): más complicada de aplicar (cláusula 14 ...)

46
 TEMA 8. LA ACCIÓN EXTERIOR DE LA UNIÓN: LA PESC.
la PESC es uno de los pilares sobre los que se fundamentó la UE, junto con las
Comunidades Europeas y los AJAI.

I.​ INTRODUCCIÓN.
La Política Exterior y de Seguridad Común de la Unión Europea (PESC, en adelante) es un
ámbito de la acción exterior quese adicionó tardíamente a las relaciones exteriores
comunitarias bajo la fórmula de cooperación intergubernamental. El TUE dispuso que la
Unión Europea tuviera ‘su fundamento en las Comunidades Europeas completadas con las
políticas y formas de cooperación establecidas por el presente Tratado’, esas políticas y
formas de cooperación eran la Política Exterior y de Seguridad Común y la Cooperación
Policial y Judicial Penal, que junto con las CCEE, constituían los pilares o fundamentos
sobre los que se asentaba la Unión Europea. El Tratado de Lisboa persiguió la unificación
del sistema y, en consecuencia, en la Cooperación Policial y Judicial Penal esa unificación
se ha producido prácticamente de manera plena, la cuestión es más discutible en la Política
Exterior y de Seguridad Común. Pero más allá de este esfuerzo unificador, lo cierto es que
la PESC sigue estando regulada tras su reforma en Lisboa por el TUE (en su Título V) y no
por el TFUE, como expresión de su especificidad, y manteniendo unos procedimientos
particulares propios y excluyentes con carácter general de la competencia del TJ. La
Política Exterior y de Seguridad Común, es el fruto de una evolución iniciada en la década
de los años setenta con la constitución del modelo de Cooperación Política Europea ( en
adelante, CPE) y, después, en las disposiciones del Título V del Tratado de la Unión
Europea de Maastricht, donde se configuraron sus rasgos esenciales. Posteriormente, los
tratados de Amsterdam (1997) y Niza (2000) modificaron algunos aspectos importantes de
la regulación de la PESC, pero no alteraron sus elementos estructurales.

El Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000, desarrolló una estructura de especial

importancia en los aspectos de la defensa, que dibujó un espacio jurídico institucional
específico identificado como Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). El Tratado de
Lisboa formalizó este espacio competencial incorporándolo como parte esencial de la PESC
en el Título V del TUE.

II.​ CARACTERÍSTICAS.
A.​ ÁMBITOS MATERIALES:
no toda la política exterior es objeto de la PESC, la determinación del objeto versa sobre 2
operaciones:
-​ Sentido negativo: para determinar el ámbito material se debe excluir de la PESC
todas aquellas materias de acción exterior sujetas a la Unión o a otras reglas o
procedimientos.
-​ Sentido positivo: sólo cuando se produce un consenso de los Estados sobre la
existencia de asuntos de política exterior que ofrecen un interés común pasará a
formar parte de la PESC.

El TUE establece en su Título V, art. 24, los procedimientos para la identificación de los
ámbitos materiales de la PESC, que serán llevados a cabo por el Consejo Europeo. En

47
relación con los aspectos militares y de defensa, las políticas se dividen en 2 vertientes: la
política de defensa común (deberá tener una definición progresiva) y la defensa común
(posible incorporación por recomendación unánime del Consejo Europeo y aceptación de
EEMM).

B.​ CONCEPCIÓN GENERAL DE LA PESC:

concepción general de la PESC responde a la idea de continuidad respecto del modelo
anterior y supone el rechazo de las propuestas de «comunitarización» de la política exterior
europea.

La articulación jurídica de la PESC en la reforma de Lisboa se caracteriza por la ausencia

de novedad y por una continuidad con las soluciones adoptadas en el Tratado de
Maastricht. Para mayor claridad, el artículo 24 TUE singulariza este ámbito al determinar
que: La política exterior y de seguridad común se regirá por reglas y procedimientos
específicos. La definirán y aplicarán el Consejo Europeo y el Consejo, que deberán
pronunciarse por unanimidad salvo cuando los Tratados dispongan otra cosa. Queda
excluida la adopción de actos legislativos.

Y mantiene, en términos generales, la exclusión de competencia del TJ sobre este ámbito.

Añade el artículo 24;
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea no tendrá competencia respecto de estas
disposiciones, con la salvedad de su competencia para controlar el respeto del artículo 40
del presente Tratado y para controlar la legalidad de determinadas decisiones contempladas
en el párrafo segundo del artículo 275 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
El Tratado de Lisboa contiene además un artículo destinado específicamente a confirmar la
dualidad de concepciones para la PESC y las otras competencias de la Unión
respectivamente y a asegurar la «no contaminación» de uno y otro espacio.

C.​ LA ARTICULACIÓN JURÍDICA DE LA PESC EN EL TUE:

En la compleja estructura del TUE, la PESC ha ocupado una posición que no ha sufrido
variaciones. Formalmente, sigue ubicada en el Título V del TUE, que contiene las
disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión y Disposiciones
específicas relativas a la política exterior y de seguridad común. Se articula en dos
capítulos: el Capítulo 1 contiene unas Disposiciones generales relativas a la acción exterior
de la Unión (arts. 21 y 22), y un Capítulo 2, que contiene las Disposiciones específicas
sobre la política exterior y de seguridad común. Este Capítulo 2 se subdivide en dos
Secciones: la primera Sección contiene las Disposiciones comunes a toda la PESC (arts. 23
a 41) y la segunda las Disposiciones específicas sobre la política común de seguridad y
defensa (arts. 42 a 46). En efecto, claramente diferenciada del sistema general, en el TUE,
la PESC es concebida en el marco de la Unión Europea como una competencia que:
abarcará todos los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la
seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política común de defensa
que podrá conducir a una defensa común Es una competencia cuyo marco de desarrollo
viene instituido en el propio artículo 24 TUE, que refiere sus fundamentos (principios),
objetivos y el sistema de determinación de «intereses y objetivos estratégicos» a lo
establecido en el Capítulo 1 de este Título V. La instrumentación de la PESC, prevista en el
artículo 25 TUE, expresa también esa particularidad. La Unión dirigirá la política exterior y
de seguridad común: a) mediante la definición de sus orientaciones generales; b) con la

48
adopción de decisiones de una triple naturaleza por las que se implementen: i) las acciones
que va a realizar la Unión; in) las posiciones que va a adoptar la Unión, y iii) las
modalidades de ejecución de las decisiones sobre acciones o posiciones; y c) fortaleciendo
la cooperación sistemática entre los Estados miembros para llevar a cabo sus políticas. Esta
diferenciación hace que persista el gran problema de las posibles contradicciones entre
unas actuaciones de la Unión en el ámbito general de su acción exterior y la específica de la
PESC. Por esto, el artículo 21 TUE, en las disposiciones generales de la acción exterior,
señale en el segundo párrafo de su apartado 3 que: La Unión velará por mantener la
coherencia entre los distintos ámbitos de su acción exterior y entre éstos y sus demás
políticas. El Consejo y la Comisión, asistidos por el Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad garantizarán dicha coherencia y cooperarán a tal
efecto. El Consejo y la Comisión tienen atribuida la responsabilidad de garantizar dicha
coherencia, a cuyo fin les impone la obligación de «cooperación» que se ha visto
ampliamente facilitada por la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos
Exteriores y Política de Seguridad.

III.​ MARCO JURÍDICO-FUNCIONAL:

la articulación del cuadro jurídico-funcional de la PESC en el TUE reconduce a 4 cuestiones:
A.​ APARATO JURÍDICO-INSTITUCIONAL:
se excluye con carácter general la competencia del TJUE para pronunciarse sobre estas
disposiciones. Serán: el CE, el Consejo, la Comisión, el PE, el Tribunal de Cuentas y el
Tribunal de Justicia, los que conformen ese aparato institucional clave de la PESC. El CE
deberá concertar con los EEMM cualquier cuestión sobre PESC y adoptar las decisiones
relacionadas con los objetivos de esta. Estas decisiones se convertirán en el marco jurídico
para que el Consejo elabore la PESC y adopte todas las decisiones necesarias para definir
y aplicar dicha política. El Consejo, junto con la Comisión y la asistencia del Alto
Representante, ejercerá a su vez funciones de control y ejecución sobre las PESC.

B.​ SISTEMA DE DECISIONES:

se puede llevar a cabo de 3 maneras distintas: a través del CE y el Consejo por unanimidad,
por mayoría cualificada en el sistema regulado por el art. 16 TUE y por la mayoría de los
miembros del Consejo (aplicable a las cuestiones de procedimiento).

C.​ EJECUCIÓN:
al Consejo corresponde la adopción de las decisiones necesarias para definir y aplicar la
PESC, es al AR y a los EEMM a quienes atribuye el Tratado la responsabilidad en la
ejecución.

D.​ FINANCIACIÓN:
el TUE dispone 2 reglas esenciales:
1.​ Los gastos administrativos de la PESC ocasionen a las instituciones correrán a
cargo del presupuesto de la Unión siempre.
2.​ Los gastos operativos también, excepto: cuando el Consejo decida otra cosa por
unanimidad o sean relativos a operaciones en el ámbito militar o de defensa.

Cuando los gastos no corran a cargo del presupuesto de la Unión, correrán a cargo de los
EEMM con arreglo a una clave de reparto basada en el PIB.

49
 TEMA 9. RÉGIMEN DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS Y
PARTICIPACIÓN DE LAS CCAA EN LA UE.
I.​ FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS:
la adhesión a la UE entraña una atribución del ejercicio de competencias soberanas de los
Estados en favor de la Unión. El sistema de integración comprende 2 vertientes en torno a
las constituciones de los EEMM:
[Link] Constituciones que prevén la inserción y aplicación interna de las normas del Derecho
derivado.
2. Las Constituciones que prevén la competencia de las instituciones para adoptar tales
actos obligatorios y de eficacia directa.

Todas las Constituciones de los EEMM aceptan que el Derecho de la Unión puede operar
autónomamente en el interior de cada Estado conforme a sus características propias:
eficacia directa, primacía absoluta, aplicación efectiva y uniforme en toda la Unión
(desarrollar si es necesario)

II.​ EL PROCEDIMIENTO CONSTITUCIONAL DE ATRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS:

A.​ EN ESPAÑA:
el art. 93 CE, establece un procedimiento para la atribución del ejercicio de competencias.
Se requiere la mayoría absoluta del Congreso y la mayoría simple del Senado, y se
instrumentará mediante LO.

Todos los Tratados que conforman la UE, una vez ratificados, forman parte integrante del
Derecho aplicable en España. Los Tratados y actos de la UE deberán publicarse en el BOE
en España y en el DOUE a nivel europeo.

Precisamente, la entrada en vigor del Derecho derivado no depende de la publicación en el

BOE si no en el DOUE. Los Tratados internacionales solo gozan en España de jerarquía
supralegal. Los Tratados de la Unión no pueden violar los principios básicos de los sistemas
constitucionales. Pero en los ámbitos atribuidos a la Unión, los Tratados prevalecen sobre
toda norma interna.

B.​ LA RECEPCIÓN DEL DERECHO ORIGINARIO:

Tratados de la Unión: Procedimiento art. 96.1 CE: Los tratados internacionales válidamente
celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento
interno. - Inserción o recepción de la publicación no depende de la publicación interna sino
de la fecha pactada internacionalmente por lo Estados miembros
-​ La eficacia directa para los particulares se completa a partir de la publicación interna.
-​ Publicado en el BOE, su aplicación se retrotrae a la fecha pactada para la entrada
en vigor por todas las Partes.

C.​ LA RECEPCIÓN DEL DERECHO DERIVADO:

La recepción de los actos de las instituciones después de la adhesión Actos aprobados con
posterioridad a la Adhesión

50
 -​ Las constituciones no hacen referencia a la inserción de estos a pesar de su
importancia
-​ La atribución de competencias normativas implícita la aceptación de los
procedimientos establecidos en los propios Tratados para la formación de los actos
de las instituciones
-​ La publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea da por satisfecha la
obligación de la publicación oficial del art. 96.1 CE de forma análoga con los
Tratados y la del art. 9.3CE

D.​ APLICACIÓN INTERNA DEL DERECHO DE LA UE:

Los Tratados han reservado a los EEMM la ejecución del Derecho de la Unión, aunque han
confiado algunos concretos poderes de desarrollo y ejecución a las instituciones. Se
observa un doble régimen de desarrollo:
-​ Legislativo: es el contenido material de la norma y la amplitud de opciones dejadas a
las autoridades nacionales lo que determine si serán las CCGG las que lleven a
cabo el desarrollo normativo.
-​ Ejecutivo: el Gobierno estatal, puede autónomamente adoptar las medidas
necesarias de ejecución de las normas de la Unión.

●​ Control previo de inconstitucionalidad: la CE prevé la posibilidad de un control

previo de la constitucionalidad de los Tratados a través de las Cámaras o el
Gobierno, aunque también podrán requerir al TC para declarar la existencia o no de
contradicciones entre el Derecho de la Unión y la CE.

E.​ EL FUNDAMENTO INTERNO: ARTÍCULO 93.2 CE:

Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del
cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos
internacionales o supranacionales titulares de la cesión. (art. 93 CE) Este precepto no
detalla a quién va dirigida la responsabilidad de normativizar y ejecutar de garantizar lo
dispuesto en el ordenamiento,
-​ ¿Competencia exclusiva del Estado o de las CCAA?
-​ ¿Prerrogativa de las Cortes o en la competencia reglamentaria del Gobierno?

Incompletud del artículo ya que:

-​ Concierne a los jueces la aplicación preferente del Derecho de la Unión
-​ Falta una referencia a la aplicación del Derecho por la CCAA
-​ La Garantía o responsabilidad del cumplimiento no solo corresponde al Gobierno o a
las Cortes, sino al
-​ Estado en su conjunto, a España como Estado miembro

F.​ EL DESARROLLO POR EL LEGISLATIVO:

Intervención por parte de los Parlamento nacionales es necesaria:
-​ Ya que la complementación concierne al mismo
-​ Objetivamente es necesario en caso de que conlleve una sanción penal, carga fiscal,
afectación a los
-​ derechos fundamentales, o, modificación o derogación de una ley en [Link] es
idóneo porque:
-​ Es un proceso lento y complejo

51
 -​ Su carácter soberano es poco compatible con la función de subordinación
-​ Dado su alto detalle, dificulta una labor propiamente parlamentaria (debate inutil
dado el veto en la
-​ alteración sustancial del contenido)

G.​ EL DESARROLLO POR EL EJECUTIVO:

Son los procedimientos que mejor se adaptan a la necesidad de aplicar correctamente la
norma de la Unión
-​ Es competencia Estatal, puede tomar medidas necesarias de ejecución.
-​ El Derechos de la Administración se enfoca en el respeto y cumplimiento de la Unión
-​ No se pueden usar las Circulares como instrumento de desarrollo sobretodo en el
caso de las Directivas: simples prácticas administrativas, por naturaleza modificables
al gusto de las Administraciones y desprovistas de una publicidad adecuada, no
pueden considerarse una ejecución válida de la obligación que incumbe a los
Estados miembros destinatarios de una Directiva [...].

H.​ OBLIGACIÓN DE LOS PODERES COMPETENTES DE ELIMINAR LAS NORMAS

INTERNAS INCOMPATIBLES CON EL DERECHO DE LA UNIÓN:
Dada la primacía y efecto directo de las disposiciones de la Unión, el Estado está obligado a
eliminar de su orden jurídico toda disposición incompatible. Consecuencia:
-​ Incertidumbre para los afectados ¿A qué norma se acogen? El Tribunal exige que la
incompatibilidad entre una norma nacional y una norma de la Unión, incluso de
efecto directo, deba ser eliminada definitivamente mediante disposiciones internas
de carácter obligatorio que tengan el mismo valor jurídico que las que deben ser
modificadas. Esto significa que la utilización de las circulares administrativas, incluso
publicadas en los Boletines Oficiales, advirtiendo de la inaplicación de una norma
interna, no son el medio adecuado para asegurar el pleno efecto de las normas de la
Unión.

I.​ LA PRIMACÍA Y EFICACIA DIRECTA DEL DERECHO DE LA UNIÓN EN

ESPAÑA:
La primacía se encuentra afirmada de forma indirecta pero inequívoca en el art. 96.1: Sus
disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista
en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional.
-​ No puede ser modificado, derogado o suspendido unilateralmente, sino por la
voluntad concertada de los Estados partes que concurrieron en el mismo.
-​ Las leyes internas quedarán inaplicadas en caso de contradicción con un Tratado en
Vigor Refuerzo del art. 93:
-​ Prevé que el ordenamiento de la Unión pueda desplegar sus características en
España - Posibilita la creación de derechos y obligaciones directamente con efecto
directo

J.​ CONFLICTO ENTRE CONSTITUCIÓN Y DERECHO ORIGINARIO.

Los Tratados internacionales solo gozan en España de jerarquía supralegal. Los Tratados
de la Unión no pueden violar los principios básicos de los sistemas constitucionales. Pero
en los ámbitos atribuidos a la Unión, los Tratados prevalecen sobre toda norma interna. La
Constitución sigue rigiendo plenamente en los ámbitos que permanecen bajo el ejercicio de
la soberanía nacional en las materias atribuidas a la Unión rigen los Tratados.

52
 -​ El control previo de constitucionalidad
La Constitución prevé la posibilidad de un control previo de la constitucionalidad de los
Tratados a través de las Cámaras o el Gobierno, aunque también podrán requerir al
Tribunal Constitucional para que declare la existencia o la inexistencia de una contradicción
entre lo dispuesto en el Derecho de la Unión y la constitución.

-​ Los límites constitucionales de la atribución de competencias.

Existen límites constitucionales a la atribución de competencias. Se dice que se puede
atribuir el ejercicio de competencias. Estos límites se encontrarían en una atribución de
soberanía que pusiera en peligro la existencia de la propia Constitución y del Estado.

K.​ CONFLICTO ENTRE CONSTITUCIÓN Y NORMA DE DERECHO DERIVADO:

El patrón de legalidad del Derecho derivado es el Derecho originario. Como el artículo 93
atribuye la competencia de declaración de validez del Derecho derivado de la Unión al
TJUE, el TC no puede hacer nada. Aun así, el Derecho de la Unión (originario y derivado)
no puede vulnerar los Derechos reconocidos en la CE78

L.​ CONFLICTO ENTRE NORMA DE LA UE Y LEY POSTERIOR:

La consecuencia más inmediata será la inaplicación de la norma interna.

M.​ EL PROBLEMÁTICO PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN DE

CONSTITUCIONALIDAD:
El conflicto se complica si un juez español plantear a la cuestión de constitucionalidad por
entender que la ley interna, contraria a una norma de la UE es contraria también a los
artículos 93 y 96, que protegen la atribución de competencias. Mientras se aclara por el TC
la posible inconstitucionalidad no se aplica la norma de la UE.

Este problema fue entendido pro el TS en la sentencia Aranzadi, 2747 de 24 de abril de

1990 al reconocer la primacía sobre las normas internas, añadiendo que las normas
anteriores que se opongan al Derecho Comunitario deberán entenderse derogadas y las
posteriores contrarias, habrán de reputarse inconstitucionales por incompetencia, pero no
será exigible que el juez ordinario plantee la cuestión de inconstitucionalidad para dejar
inaplicada la norma estatal. El TS acierta al entender que en estos casos lo adecuado es el
denominado control difuso.

-​ El control de la aplicación del DUE por el TC

El artículo 96 CE contiene un mandato claro y preciso; las disposiciones de un Tratado
(derecho derivado) solo pueden ser modificadas en la forma establecida en el Tratado. El
mandato se dirige a los órganos de control jurisdiccional, el TC y órganos judiciales, para
que controlen y sancionen las actuaciones de los poderes públicos que no se sometan a la
CE. Esa inconstitucionalidad apodera que por obra del DUE cualquier juez está llamado a
descartar la aplicación de tales leyes sin apelar al TC.

La eliminación erga omnes de leyes contrarias al DUE. En la inmensa mayoría de los

supuestos de contradicción entre la ley y la norma de la UE basta la doctrina constitucional
y comunitaria de inaplicación por el juez del litigio concreto o por el órgano administrativo,
pues es un problema de selección de la norma adecuada al caso.
Es evidente que en determinados casos de frontal contradicción.

53
El respeto del DUE y el recurso de amparo; la tutela judicial efectiva. Para el TC desde la
citada sentencia APESCO de 1991 “el único canon admisible para resolver las demandas
de amparo es el del precepto constitucional que proclama el derecho o libertad cuya
infracción se denuncia” “la decisión sobre el planteamiento de la cuestión prejudicial
corresponde de forma exclusiva e irreversible al órgano judicial que resuelve el litigio”. Este
tribunal se negó en el pasado a garantizar la recta aplicación del DUE por el poder judicial.

Tampoco la jurisdicción de la UE vincula la inaplicación de la ley interna a la remisión de la

cuestión prejudicial. Los jueces españoles no pueden dejar de inaplicar una ley interna, no
pueden seleccionar la norma adecuada al caso, interpretarla y motivarla por sí mismos, sin
plantear el prejudicial o seguir jurisprudencia de la UE. Pero pueden aplicar las leyes
internas frente a las normas de la UE sin que el no planteamiento de la cuestión prejudicial
viole la tutela judicial efectiva.

N.​ MARCO CONSTITUCIONAL Y ESTATUTARIO:

El TJUE, declaró que: cada Estado miembro es libre de atribuir como juzgue oportuno las
competencias en el plano interno y de aplicar una directiva por medio de medidas
adoptadas por las autoridades regionales o locales. España al Adherirse tuvo dos
proyecciones, la externa como país soberano, y la interior, con respecto a las Autonomías, a
las que no se le puede alterar su régimen competencial.

Se produjo un problema entre las competencias que por la naturaleza de los Tratados y los
Estatutos de Autonomía, se atribuían en paralelo a la Unión y a las CCAA. Se produjo una
actuación interna (o indirecta) en la integración europea que se produce en dos fases o
direcciones:
-​ Ascendente: participación de las CCAA en la elaboración de la posición nacional
-​ Descendente: desarrollo legislativo y reglamentario de las normas de la unión no
directamente aplicables que afecten a las competencias de las CCAA. Además, se
garantiza la participación externa o directa en las instituciones de la UE y en la
Representación Permanente de España ante la UE

III.​ PARTICIPACIÓN DE LAS CCAA EN LA UE:

cada EM es libre de atribuir las competencias en el plano interno y de aplicar una directiva
por medio de medidas adoptadas por las autoridades regionales o locales. España al
adherirse tuvo 2 proyecciones: la externa como país soberano, y la interior, con respecto a
las CCAA. Se produce así una actuación interna en la integración europea en 2 direcciones:
ascendente, con la participación de las CCAA en la elaboración de la posición nacional, y
descendente, con el desarrollo legislativo y reglamentario de las normas de la Unión que
afecten directamente a las CCAA.

A.​ COORDINACIÓN ENTRE CCAA Y EL ESTADO:

llevado a cabo a través de la Conferencia para Asuntos Relacionados
con la UE (CARUE), foro formado por políticos de las CCAA y el Gobierno Central para
decantar la posición
de España de cara a Europa. En su seno se adoptó́ en 1994 el Acuerdo sobre la
participación interna de las CCAA

54
en los asuntos comunitarios europeos a través de las Competencias sectoriales. El Acuerdo
General de 1995 se
instrumentó la fase descendente de la colaboración, asegurando la autonomía institucional y
el cumplimiento
interno de las obligaciones a través del sistema de distribución de competencias de la CE.

B.​ CONTROL DEL CUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE LA UE:

incumbe a las instituciones nacionales el control de la actividad de las CCAA de manera que
no comprometan el buen funcionamiento de la UE, ya que el EM será responsable de la
actuación de cualquier órgano que se encuentre en él, ya sea local o autonómico. No puede
alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico interno, ni siquiera
las que derivan de su organización federal, para justificar el incumplimiento de las
obligaciones y plazos establecidos.

C.​ MECANISMOS CONSTITUCIONALES PARA EL CONTROL DEL CUMPLIMIENTO

DEL DERECHO DE LA UNIÓN POR LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS:
Por parte del TJ un Estado - En la medida que eligen distribuir entre varias Instituciones
nacionales el cuidado de tomar las diversas medidas de ejecución necesarias, incumbe a
dichas Instituciones nacionales vigilar para asegurar, por los medios adecuados, la
coordinación de medidas que adopten de forma que no comprometan el buen
funcionamiento de la organización de mercado - La responsabilidad de un Estado miembro
en caso de incumplimiento (art. 258 TFUE) queda comprometida sea cual sea el órgano del
Estado cuya acción u omisión esté en el origen de la infracción, aún en el caso de que se
trate de una institución constitucionalmente independiente
-​ No puede alegar disposiciones, prácticas o situaciones de su ordenamiento jurídico
interno, ni siquiera las que derivan de su organización federal, para justificar el
incumplimiento de las obligaciones y plazos establecidos Hipotética infracción
autonómica: ¿Responde la CCAA patrimonialmente frente al particular afectado?
-​ TJUE puede dirigirse a la CCAA si esta fuera la infractora y causante del perjuicio
aunque, también a confirmado la aplicación del principio de responsabilidad por
infracciones de uno de sus órganos o entes territoriales
-​ Estado miembro también puede exigir del ente territorial el respeto a las obligaciones
del Estado, una conducta leal y diligente Posibles vías solución para las hipotética
infracciones
-​ Derecho supletorio estatal en caso de carencia o insuficiencia de una o varias CCAA
en materia de desarrollo o aplicación del Derecho de la Guión
-​ Inaplicación de la norma autonómica y sustitución por la europea en caso de
desarrollo o aplicación incorrecto
-​ Leyes armonizadoras cuando en la aplicación del Derecho de la Unión, se tengan
resultados dispares
-​ Cumplimiento forzoso en caso incumplimientos (por acción o omisión) o en atentado
grave al interés general de España

D.​ PARTICIPACIÓN EXTERNA DE LAS CCAA:

las actividades externas de las CCAA serán controladas según los requisitos establecidos
por el TC:
1.​ Han de ser acciones necesarias para el ejercicio de las competencias autonómicas.
2.​ Que no impliquen el ius contrahendi ni supongan ejercicio de soberanía.

55
 3.​ Que no originen obligaciones inmediatas frente a poderes públicos extranjeros.
4.​ Que no incidan o condicionen la política exterior del Estado.
5.​ Que no generen responsabilidad.
6.​ Que no deduzcan de ello un estatuto jurídico internacional.

Los miembros del Consejo de la UE, de conformidad con el de la Unión, son los miembros
del Gobierno de cada EM. Aunque se permite la presencia de representantes (regionales)
de nivel ministerial, siempre que el EM lesfaculte para representar a dicho Estado y se trate
de cuestiones del Consejo que más incidencia tengan en las competencias de las CCAA.
También podrán participar en la Comisión tras ser designadas en el CARUE.

E.​ LAS OFICINAS DE REPRESENTACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

EN BRUSELAS. LA PRESENCIA EN LA REPRESENTACIÓN PERMANENTE DE
ESPAÑA:
El Tribunal Constitucional confirmó su línea aperturista y reconoció en una sentencia de
1994 que, a la vista de las tareas de relevancia en la vida económica que tienen atribuidas
las Comunidades Autónomas, éstas tengan que realizar determinadas actividades fuera de
los límites territoriales de España y que estén interesadas en la actividad de la Unión, dado
que ésta puede entrañar no sólo límites y restricciones al ejercicio de las competencias
autonómicas sino también establecer incentivos y ayudas económicas para sus actividades.

Normalizada esa presencia desde la citada sentencia, las Oficinas de las Comunidades
Autónomas se vieron reconocidas y reguladas por la vigente Ley de Acción y Servicio
Exterior del Estado (LASEE) en su art. 12.1.

Para la apertura de oficinas en el exterior las Comunidades Autónomas sólo tienen que
informar al Gobierno con carácter previo a su apertura.
Las oficinas autonómicas no representan al Estado ni lo suplantan. El Tribunal de Justicia
ha puntualizado que el carácter unitario del Estado hace que sólo esté representado
internacionalmente por su representación permanente.

Además, había interés por parte de las Comunidades Autónomas en tener un «enlace» en
la Representación Permanente de España ante la UE. Consiste en tener personas de su
confianza en calidad de receptor y transmisor de informaciones, o para facilitar contactos, o
para asistir a determinadas reuniones, etc, como canal de información y de relación con las
Oficinas autonómicas en Bruselas. Después de diversas modalidades de presencia, en la
actualidad, mediante el Acuerdo de 9 de diciembre de 2004 (con las modificaciones citadas)
se ha consolidado la Consejería para Asuntos Autonómicos en la REPER, a la que se
incorporan dos delegados autonómicos designados por consenso por la propia CARUE. En
un nuevo acuerdo de esa Conferencia se acordó en 2006 una Guía de Buenas Prácticas y
sustituida por una nueva Guía en 2018 que establece un sistema de transmisión de
información a las Comunidades Autónomas, precisa los criterios para la designación del
representante autonómico en el Consejo y regula la coordinación entre las Comunidades
Autónomas y el Gobierno de España.

F.​ LA PRESENCIA EN LA ESFERA DE LA COMISIÓN:

56
Obviamente, la Comisión es una institución no intergubernamental. Por ello, nos referimos
sólo a la participación en los grupos y comités de composición intergubernamental de
carácter consultivo para la ejecución de normas.

En 1997 se llegó a un acuerdo sobre la presencia de las CCAA en un centenar de comités

intergubernamentales que asisten a la Comisión: son designados en el seno de la CARUE
por los representantes autonómicos, elaboran una posición común a partir de las
observaciones de las regiones; su mandato es por cuatro años y se atribuyen dos
representantes autonómicos por cada Comité alternándose por períodos de dos años.

Mediante unos acuerdos de 10 de marzo de 2003 se establecen las reglas de participación

y de intercambio de información con los representantes sectoriales. La distribución en los
comités se hace de común acuerdo, la Comunidad Autónoma representa al conjunto, se
establecen mecanismos para fijar la posición común, etc. En todo caso, la posición final y el
voto corresponde a la delegación de España.

G.​ ACCESO AL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA UNIÓN EUROPEA:

Varias regiones de los Estados miembros y, particularmente, algunas Comunidades
Autónomas españolas
reivindican una legitimación activa o derecho de recurso ante el Tribunal de Justicia para
impugnar actos de la
Unión. Habría que precisar algunas [Link] la norma de la Unión incurre en motivos
para pedir su nulidad, una Comunidad Autónoma puede iniciar directamente el recurso ante
el Tribunal de Justicia en las condiciones y límites establecidos por el Derecho de la UE. Las
regiones y los municipios, en su calidad de personas jurídicas, siempre han tenido ius standi
o legitimación procesal para impugnar los actos de la Unión en las mismas condiciones que
los particulares o demandantes ordinarios: deberán justificar que le afecta directa e
individualmente y, entonces, si incurre en los vicios del artículo 263 TFUE, el Tribunal de
Justicia anulará la norma en cuestión.

La diferencia en materia de legitimación procesal, con los Estados, la Comisión, el

Parlamento europeo y el Consejo es que los denominados «demandantes privilegiados» no
tienen que justificar la afectación directa e individual. Luego, las Comunidades Autónomas
pueden iniciar el proceso de nulidad, así como los restantes procedimientos abiertos a las
personas jurídicas (recurso por omisión y por responsabilidad extracontractual) Por otra
parte, una Comunidad Autónoma puede solicitar intervenir en un asunto pendiente ante la
jurisdicción comunitaria en apoyo de las pretensiones de las partes demandantes, como
cualquier persona, si demuestra interés en la solución de un litigio. Igualmente, las
Comunidades Autónomas se pueden personar en el procedimiento prejudicial formulando
alegaciones u observaciones escritas ante el Tribunal de Justicia si son partes en el litigio
ante un tribunal nacional.

Pero algunas Comunidades Autónomas vienen presionando para lograr un pleno ius standi
igualado al de los Estados miembros y las instituciones asociado a la defensa del principio
de subsidiariedad. El artículo 8 del protocolo sobre la aplicación de los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad precisa que el Comité de las Regiones podrá interponer
recursos por incumplimiento del principio de subsidiariedad. Este recurso está limitado a los
actos legislativos, lo que significa que las propuestas de actos de naturaleza ejecutiva en las

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que se pudiera quebrar ese principio no pueden ser objeto de ese recurso. La intervención
del Comité de las Regiones puede suplir la falta de actividad de los parlamentos nacionales;
incluso, en algunos casos, puede actuar con mayor agilidad en la defensa de los intereses
regionales. En cualquier caso, existe ya una cierta colaboración reglada en materia de
contenciosos entre la Administración General del Estado y las CCAA.

H.​ LA PRESENCIA DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LA ESFERA DEL

CONSEJO
Los miembros del Consejo de la UE, de conformidad con el Derecho Internacional y de la
Unión, son los miembros del Gobierno de cada Estado miembro. El artículo 16.2 TUE
permite la presencia de representantes (regionales) de nivel ministerial, siempre que el
Estado miembro les faculte para comprometer al Gobierno de dicho Estado. La finalidad de
estas normas es permitir y facilitar a los Gobiernos que asocien a la representación inter
nacional a aquellas autoridades públicas estimadas como representativas del conjunto
nacional, a fin de que los Estados miembros con estructuras territoriales complejas puedan
conservar y aparecer en el Consejo en la diversidad de sus elementos constitutivos.

El acuerdo de 9 de diciembre de 2004 (modificado en 2018) prevé la participación de las

Comunidades Autónomas en las formaciones del Consejo cuando se traten temas
predeterminados (Empleo y Política Social; Juego; Agricultura; Deporte; Educación y
Cultura: Consumo; Medio Ambiente; Juventud; Sanidad; Pesca). Se trata de las cuestiones
del Consejo que más incidencia tienen en las competencias de las CCAA. Las
Comunidades Autónomas participan en los Consejos de la Unión (según las materias
citadas) mediante rotación semestral por orden de aprobación de sus respectivos Estatutos,
lo que da previsibilidad y eficacia a esa presencia. Se estableció en 2018 un calendario con
las rotaciones hasta 2027. El Consejero autonómico asume la concertación con la
Administración General del Estado, y se compromete a consensuar una posición común con
el resto de Comunidades Autónomas afectadas. El representante autonómico es miembro
de pleno derecho de la Delegación española; antes de 2018 podría solicitar el uso de la
palabra al Jefe de la Delegación española cuando se debatan cuestiones que afectan a las
competencias autonómicas y exista una posición común; desde la reforma del Acuerdo en
2018 (no publicado) se ha invertido la situación: defenderá, si hay acuerdo común
autonómico, directamente la posición española y la denegación de la palabra por el jefe de
la delegación será en todo caso [Link] representación autonómica tendrá en cuenta
los siguientes principios generales:
1.​ El principio de la unicidad de representación de España en el seno de la Unión
Europea.
2.​ El principio de unidad de acción de España en el exterior.
3.​ El principio de la necesidad de mantener y facilitar la capacidad de propuesta y de
reacción de España en el sistema de adopción de decisiones del Consejo de la
Unión Europea.
4.​ El principio de lealtad y mutua confianza entre las instancias autonómicas y
estatales.
5.​ El principio de corresponsabilidad a la hora de lograr el mayor grado de eficacia en
la participación autonómica en los asuntos de la Unión Europea.
6.​ El principio general de representación conjunta de las Comunidades Autónomas
7.​ El principio de responsabilidad del Estado en el resultado de las negociaciones.

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En coherencia con ese Acuerdo se ha previsto en otro Acuerdo de la misma fecha la
participación de las Comunidades Autónomas en los grupos de trabajo del Consejo
preparatorios de sus decisiones en las formaciones que participan, previendo la asistencia a
las reuniones del COREPER relacionadas con dichas formaciones del

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