CLASE 1

La existencia del Estado obedece a la necesidad de satisfacer en la mejor forma las

necesidades del grupo social (individuos) que lo integra.

En términos generales, la actividad estatal se concreta en tres funciones: Legislación,

Justicia y Administración, cuyos respectivos "órganos" ejercitan partes o secciones del
"poder" del Estado.

Pero adviértase que el "poder" del Estado es único; las "funciones" son múltiples. Las
"atribuciones de las funciones a los órganos no constituyen división de poder sino
distribución de funciones" (4) . "En lugar de una separación de los poderes, podrá hablarse
más bien de una separación de las funciones" (5) .

El "poder" del Estado se actualiza en la "función" asignada a sus "órganos" esenciales, que
son tres: el legislativo, el ejecutivo y el judicial. El poder estatal se manifiesta, pues, en las
funciones de legislación, jurisdicción y ejecución, que, como bien dijo un autor, son los
medios para la realización de los fines estatales

Cada uno de los órganos esenciales legislativo, ejecutivo y judicial , aparte de sus propias
funciones específicas, ejerce o realiza otras de la misma naturaleza que aquellas que
caracterizan a los demás órganos. El Congreso legisla, juzga y ejecuta o administra. El
ejecutivo administra y ejecuta, pero también legisla y juzga, a su manera. Igual cosa ocurre
con el órgano judicial: juzga, sin perjuicio de realizar actos de naturaleza legislativa, y otros
donde actúa ejecutivamente o como administrador

El contenido de cada una de esas funciones esenciales (legislación, ejecución y justicia)

varía con relación a la ley y con relación al tiempo. El órgano legislativo dicta o crea la ley,
la altera y la suspende según su voluntad y conforme con la Constitución; el ejecutivo cuida
que la ley se cumpla y se observe; el órgano judicial la interpreta y aplica, cuando se
suscitan controversias o conflictos respecto a lo que se ha hecho u omitido bajo su imperio.
De manera que el legislativo se ocupa principalmente del futuro, el ejecutivo del presente,
en tanto que el judicial es retrospectivo, obra sobre lo pasado (12) . Dedúcese de esto que la
actividad de la Administración es continua, permanente, mientras que la actividad
legislativa y la judicial no revisten ese carácter, ya que aparecen como intermitentes o
discontinuas (13)

3. La noción conceptual de Administración, considerada ésta como una de las funciones

esenciales del Estado, es controvertida en el terreno doctrinario. Las opiniones son harto
diversas o variadas. No sólo se requiere caracterizar la Administración frente a las otras
funciones esenciales legislación y justicia , sino que, además, corresponde optar por el
punto de vista en que será considerada: el objetivo, substancial o material, o el punto de
vista subjetivo u orgánico.

La doctrina predominante, con todo acierto, al referirse a la Administración Pública no

considera a ésta en sentido orgánico o subjetivo, sino desde el punto de vista material,
substancial u objetivo; vale decir, la Administración resulta caracterizada en base a la
naturaleza jurídica interna del acto administrativo, con total prescindencia de la índole del
órgano o del agente productor del acto. Se prescinde, pues, del "autor" del acto: sólo se
tiene en cuenta el "acto" en sí mismo. Tal es el criterio con que será considerada la
Administración Pública en la presente obra. Lo que ha de definir una institución es la
"substancia" de la misma, no la "forma" ni el "autor" de los actos respectivos: la "forma" y
el "autor" sólo constituyen elementos contingentes. Puede, entonces, haber
"Administración" no sólo en la actividad del ejecutivo, sino también en parte de la actividad
del órgano legislativo o de la del órgano judicial.

d) Administración como actividad del Poder Ejecutivo.

Algunos tratadistas, como Santamaría de Paredes, en España, y Waline, en Francia, han
considerado a la Administración como la actividad que realiza el Poder Ejecutivo (24) .
Igual tesis siguió en Francia Carré de Malberg, según lo recuerda Laubadère (25) .
Esta concepción no es aceptable: 1) porque considera a la Administración desde el punto de
vista orgánico o subjetivo, temperamento deleznable, según quedó de manifiesto al
comienzo de este parágrafo, rechazado por la doctrina dominante; 2) porque, aparte de lo
anterior, cabe recordar que no sólo administra el órgano "ejecutivo", sino también el
legislativo y el judicial (26) .

La legislación supone siempre la creación de una regla de derecho (48) . Si bien a tal regla
se le atribuye habitualmente el carácter de "general" y "abstracta" (49) , puede darse el caso
de leyes aplicables a un hecho o supuesto "individual" (50) . Pero la legislación no es
actividad inmediata, sino "mediata", lo mismo que la actividad judicial: a través de la
legislación el Estado establece cómo determinados intereses deben ser atendidos, pero no
los atiende directamente; con la función judicial, el Estado dispone que la voluntad
legislativa sea cumplida, pero no es ella quien la hace efectiva (51)

La "jurisdicción" fija en los casos individuales el derecho incierto (52) : es, pues, una
actividad "concreta" (53) . Pero no es una actividad "inmediata" (54) . Su "fin" esencial es
la tutela o defensa del derecho objetivo; la protección de los derechos subjetivos -lograda
con el acto jurisdiccional- traduce un momento secundario y una consecuencia de lo
anterior. La función judicial se ejercita en el "interés de la ley", es decir objetivamente. El
juez, como el legislador, hállase "supra-partes", el administrador "es parte" (55) . "Para la
justicia -y en esto estriba la diferencia entre ésta y la Administración- su propio fin es la
aplicación del derecho, en tanto que respecto de la Administración la aplicación del derecho
no es más que el medio para un fin" (56) .

En su mérito, sobre tales bases, puede definirse la Administración como la actividad

permanente, concreta y práctica, del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de las
necesidades del grupo social y de los individuos que lo integran

En la definición de Administración no basta con hacer referencia a las "necesidades del

grupo social" (o necesidades colectivas, como generalmente dicen los autores); es
indispensable agregar que esa actividad estatal puede tender, también, a satisfacer
necesidades de los "individuos" que integran dicho grupo, pues, en efecto, la actividad de la
Administración no siempre tiende a satisfacer necesidades "generales", sino a resolver
situaciones "particulares" de los individuos; verbigracia, cuando otorga una concesión de
uso sobre el dominio público.

Límites puestos en interés individual por normas jurídicas.

En el actual Estado de Derecho, junto a la personalidad del Estado, se reconoce y aparece la
personalidad del individuo; correlativamente a esas personalidades, existen otras tantas
esferas jurídicas protegidas por el derecho; es decir que, frente al Estado, el individuo, el
administrado, tiene un conjunto de derechos que debe ser respetado por aquél en el ejercicio
de su actividad. Si este respeto no se efectúa y la Administración, por ejemplo, invade la
esfera jurídica del individuo, el acto respectivo es un acto contra derecho, un acto "ilícito";
ejemplo: apoderamiento por la Administración de un inmueble del administrado, sin
cumplir con los requisitos integrales del debido proceso legal.

Límites puestos en interés público por normas jurídicas.

Si bien en principio al derecho no le interesa cómo actúa el individuo particular, el
administrado, en cumplimiento de sus propios fines, no ocurre lo mismo tratándose de cómo
actúa la Administración, lato sensu Estado, en el desenvolvimiento de sus actividades, pues
la actividad administrativa, y la estatal en general, deben cumplirse y desarrollarse en forma
que satisfagan las necesidades e intereses públicos, por ser éste el fin de la actividad del
Estado. Por eso es que al derecho le interesa siempre cómo actúa la Administración para
lograr sus finalidades. Esto da como resultado la existencia de un conjunto de normas
legales que disciplinan y regulan todo lo atinente a la actividad de la Administración,
normas que Guicciardi clasifica en tres grupos que corresponden a tres momentos distintos
de la actividad administrativa: 1) normas de organización; 2) normas atinentes al contenido
del acto; 3) normas relacionadas con el procedimiento.
Las primeras, o sea las normas vinculadas a la organización, se refieren a la creación de los
órganos administrativos y a la atribución de la respectiva competencia.
Las del segundo grupo, o sea las atinentes al contenido del acto, se refieren y consideran lo
relativo a la voluntad administrativa y más precisamente a la correlación que debe existir
entre la voluntad expresada y la finalidad que preténdese obtener con el acto que se emite.
El tercer grupo, el del procedimiento, comprende todo lo vinculado a las formas de
emanación del acto.
La violación de cualquiera de esos tipos de normas implicaría, para la Administración,
haber excedido los respectivos límites puestos a su actividad

En síntesis: en cumplimiento de sus finalidades públicas, la Administración debe observar y

respetar los expresados tres tipos de normas que regulan su actividad; si así no lo hace, el
respectivo acto hallaríase viciado de "ilegitimidad".

11. La función administrativa puede considerarse desde dos puntos de vista fundamentales:
a) el material, substancial u objetivo; b) el orgánico o subjetivo. Algunos autores hablan de
un tercer punto de vista: el formal

La concepción substancial, material u objetiva, considera a la Administración teniendo en

cuenta la naturaleza jurídica interna de la actividad desarrollada, con total prescindencia del
órgano o del agente productor del acto o de la actividad. En ese orden de ideas, de acuerdo
con este criterio, puede haber actividad "administrativa", stricto sensu, no sólo en la que
desarrolle o despliegue el órgano ejecutivo, que es a quien normal y preferentemente le
están asignadas dichas funciones, sino también en la que, al margen de las suyas
específicas, realicen los órganos legislativo y judicial.
La concepción orgánica o subjetiva tiene en cuenta los órganos a que normalmente les están
asignadas las funciones administrativas. En tal orden de ideas, función administrativa sería
la realizada por el ejecutivo o por los órganos dependientes del mismo (96) . Con este
criterio, la función administrativa que desarrollen los órganos legislativo y judicial no sería
tal, sino legislativa o jurisdiccional, respectivamente (97)