FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Entendemos por «fuentes del derecho» los diferentes medios, maneras o

procedimientos por los cuales se elaboran las reglas del derecho positivo.

Giorgio del Vecchio ha definido el derecho positivo como «aquel sistema de normas
jurídicas, que informa y regula efectivamente la vida de un pueblo en un determinado
momento histórico». El derecho positivo está integrado, pues, por aquellas normas
jurídicas que «son efectivamente impuestas, hechas valer efectivamente»; y para que
una norma sea positiva se requiere solamente que haya una voluntad social
preponderante, eso es, una fuerza histórica suficiente capaz de afirmarla o imponerla,
de modo que sea observada. El mismo autor agrega que: los modos de manifestación
de esta voluntad social predominante se llaman fuentes de derecho (Del Vecchio, 1963:
367).

Estos diversos modos de manifestación de la voluntad social predominante contribuyen

a la formación del ordenamiento jurídico. Las fuentes del derecho son casi siempre las
mismas para todas las disciplinas jurídicas ; pero entre esas fuentes , algunas tienen
mayor importancia en determinada rama del derecho , y otras en una rama distinta . Así
, es evidente que en el campo del derecho constitucional , la fuente por excelencia es la
Constitución . En el derecho civil , en el derecho mercantil , en el derecho penal , e
igualmente en el derecho procesal civil y en el derecho procesal penal , las fuentes de
las normas jurídicas son de modo preponderante , los respectivos Códigos . En el
derecho administrativo, las fuentes de más frecuente aplicación son las leyes y los
reglamentos .

Las fuentes del derecho se han clasificado desde diversos puntos de vista , a saber : 1.
Escritas , como la Constitución , las leyes y los reglamentos , y No Escritas , o sea las
costumbres o modos originarios de manifestación social , que se revelan por la
manifestación constante de ciertos actos , acompañada de la convicción de su
obligatoriedad ; 2. Primarias, que rigen materias reguladas por otras reglas de rango
superior, y Secundarias, que rigen materias no reguladas por otras reglas de jerarquía
superior; 3. Principales y Subsidiarias, siendo estas últimas las que han de aplicarse
en defecto de las primeras.

En cuanto a las fuentes del derecho administrativo , desde el punto de vista de su

origen , se dividen en fuentes para la administración , tales como las leyes , que
emanan de los órganos legislativos y se imponen a las autoridades administrati vas , y
fuentes de la administración, porque proceden de ella misma, como los reglamentos.

Son fuentes de derecho administrativo : 1. La Constitución , 2. La Ley , 3. El tratado , 4.

El reglamento , 5. El decreto - ley , 6. La costumbre , 7. La jurisprudencia , 8. La
doctrina , 9. Los principios generales del derecho.

Los REGLAMENTOS.

CONCEPTO DE REGLAMENTO

Según expusimos, al hacer el estudio de la ley, no sólo el poder legislativo tiene

competencia para dictar reglas de derecho. También las autoridades administrativas
tienen aptitud, dentro de ciertos límites, para establecer normas jurídicas. Los
reglamentos son, en efecto, declaraciones escritas y unilaterales, emana das de las
autoridades administrativas, creadoras de reglas de derecho de aplicación general, de
grado inferior a las leyes. Como dijimos antes, los reglamentos son fuentes de derecho
de la administración, por cuanto de ella proceden y al mismo tiempo, son fuentes de
derecho para la administración, que se imponen a ésta en el desarrollo de sus
actividades. Los reglamentos pueden ser en cualquier instante, derogados por la
autoridad administrativa de la cual emanan o reformados por ella misma, total o
parcialmente; pero mientras se hallen en vigor son obligatorios para los propios
órganos que los han dictado.

El análisis de los elementos integrantes de la definición dada anteriormente es el

siguiente:

1. Los reglamentos son fuente de derecho escrito, y en esto difieren de la costumbre.

2. Los reglamentos son declaraciones unilaterales, y por eso, difieren de los tratados,
que se forman mediante el acuerdo de voluntades de dos o más miembro de la
comunidad internacional.

3. Los reglamentos emanan de las autoridades administrativas. Los cuerpo legislativos

y judiciales pueden dictar reglamentos, pero que no tienen el carácter de fuentes de
derecho administrativo, porque sólo atienden al régimen interno de esos órganos , y
carecen de proyección sobre la administración .

4. Los reglamentos crean reglas de derecho de aplicación general, característica que

ofrece importancia, pues la mayoría de los actos de las autoridades administrativas
sólo producen efectos individuales.

5. Las reglas contenidas en s reglamentos son de rango sublegal, pues existe el

principio de la absoluta subordinación de los reglamentos a las leyes . Por eso , los
reglamentos carecen de la fuerza derogatoria de las leyes . En esto difieren los
reglamentos de los decretos - leyes .

« Lo propio del reglamento - expresa García de Enterría- , lo que le separa

definitivamente de la Ley , es que es una norma secundaria , subalterna , inferior y com
plementaria de la Ley , es obra de la Administración » ( 1990 : 184 ).

NATURALEZA JURÍDICA DEL REGLAMENTO

Todo reglamento tiene el carácter de generalidad, esto es, de ser aplicable a un

conjunto indeterminado de personas: a todas aquellas que se hallan en las condiciones
de hecho previstas en el texto respectivo .

Está fuera de toda controversia, que el signo de la generalidad es de la esencia del

reglamento . No se concibe un reglamento dictado para regir un caso individual , una
situación particular y concreta.

La mayoría de los actos de las autoridades administrativas no interesan de ordinario

sino a un individuo o grupo de individuos especialmente desigandos, es decir, son
actos administrativos de efectos particulares, tal como ocurre en los casos de
nombramientos permisos, concesiones, autorizaciones, multas, liquidaciones de
impuestos, otorgamiento de títulos, naturalizaciones.

Los actos administrativos de efectos generales pueden ser o no, normativos . Los
reglamentos tienen un carácter normativo: son reglas de derecho aplicables a un
conjunto indeterminado de personas. Otros actos administrativos de efectos generales
no tienen carácter normativo: tales son las órdenes para la disolución de una reunión
pública ilegal, la fijación de fecha de exámenes, la orden de sacrificio de animales en
caso de epidemia , la orden de pintar las fachadas de los edificios , la de izar la
bandera en días de fiesta nacional.

Por su carácter de generalidad y por su contenido normativo , el reglamento se parece

a la ley . Según se ha anotado anteriormente , la ley , aunque no por su esencia , pero
sí por su naturaleza tiene el signo de la generalidad .

Ley y reglamento difieren, en cambio, por el origen de una y otro : la ley emana del
poder legislativo , en tanto que el reglamento emana de la administración. El
reglamento es una norma secundaria complementaria de la ley.

Las anteriores consideraciones han provocado entre los autores una interesante
discusión acerca de la naturaleza jurídica de los reglamentos. Para muchos juristas el
reglamento es un acto administrativo ; para otros , una ley en el sentido material . Para
los autores españoles García de Enterría y Tomás Ramón Fernán dez , el reglamento
no es una ley material ni un acto administrativo , sino un tertium genus , es decir , un
tercer género.

Para nosotros , los reglamentos son actos administrativos de efectos generales, por
cuanto son actos productores de consecuencias jurídicas , emanadas de las
autoridades administrativas y están sujetos al principio de legalidad , y al consiguiente
control de legalidad por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso -
administrativa . Por su contenido , forman parte del derecho objetivo , desti nado a
regular las actuaciones de la propias administración y sujeto a las reglas generales
concernientes a la aplicación de las leyes.
MATERIA DEL REGLAMENTO

Según se ha estudiado anteriormente, existe un conjunto de materias cuya regulación

corresponde exclusivamente al legislador, acerca de las cuales las autoridades
ejecutivas no pueden dictar norma alguna, sino con la absoluta subordinación a la ley .
Como antes se expuso, esta exclusión del Ejecutivo de ejercer su potestad normativa
respecto a determinados asuntos, se ha llamado la «reserva legal», y significa que
existe una zona completamente reservada a la potestad legislativa, o lo que es igual,
que existe un dominio propio del legislador. Antes se apuntó que, entre esas materias
comprendidas en la reserva legal, figuran todo lo concerniente al ejercicio y límites de
las garantías constitucionales, a la creación de impuestos, a la calificación de los
hechos punibles y al establecimiento de las penas. Las leyes dictadas sobre estas
materias pueden ser reglamentadas por el Poder Ejecutivo, pero la regulación primaria
acerca de todas ellas incumbe al legislador.

Hecha la separación de las materias que según la Constitución y las propias leyes
forman la reserva legal, es indudable que sobre aquellos asuntos no regulados por la
ley puede ser ejercida la potestad reglamentaria de la administración. Existen, pues,
asuntos que pueden indistintamente ser materia de ley o de reglamento, esto es , que
mientras no se regulen por el Poder Legislativo, son regulables por el Ejecutivo . Si el
Poder Legislativo no ha dictado leyes sobre esas materias es potes por el tativo de la
administración dictar normas reglamentarias al respecto.

Sostienen algunos autores que así como existe un dominio reservado para la ley ,
existe igualmente un dominio reservado para el reglamento , esto es , que exis ten
materias que no admiten regulación por vía legal , porque son de exclusiva
competencia de la administración , de tal manera que si la Asamblea Nacional le gislare
sobre esas materias incurriría en usurpación de atribuciones por invadir el campo
propio del Poder Ejecutivo . No compartimos esa opinión . No existe en Venezuela
norma constitucional que señale un dominio reservado a la potestad reglamentaria . A
nuestro parecer , la Asamblea Nacional tiene una potestad in definida para legislar en
cuanto se refiere a las materias de la competencia nacional y al funcionamiento de las
distintas ramas del poder nacional . Por razones de técnica legislativa o de
conveniencia , puede el legislador limitarse a fijar en la ley las disposiciones de
principio o de máxima importancia , y dejar al Poder Ejecutivo la fijación de los
pormenores de aplicación de la ley ; pero si el legislador resolviere descender él mismo
a la fijación de esos pormenores , no podría afirmarse que haya invadido el dominio
propio de la administración . Las disposiciones de la ley relativas a los detalles o
circunstancias de su aplicación tendrían en tal caso plena validez.

En la actualidad existe en Francia un dominio exclusivo del reglamento. En efecto, los

artículos 34 y 37 de la Constitución francesa dictada en 1958, actualmen te en vigor ,
han transformado el concepto jurídico tradicional del reglamento . El artículo 34 de
dicha Constitución enumera las materias legislativas , esto es , las materias que no
pueden ser reguladas sino por ley formal , y agrega que las disposi ciones de ese
artículo podrán ser precisadas y complementadas por una ley orgánica , lo que significa
que el Parlamento tiene facultad para extender su propio dominio . Conforme al artículo
37 de la citada Constitución , las materias que no son del dominio de la ley « tienen un
carácter reglamentario » lo que equivale a que están reservadas a la potestad
reglamentaria del Poder Ejecutivo . En otras palabras , todo lo no reservado a la ley
corresponde a la potestad reglamen taria . No puede el Parlamento intervenir en el
dominio reservado al gobierno . De todos modos , la ley conserva en la jerarquía
jurídica una autoridad superior a la del reglamento . En efecto , los reglamentos
dictados aun en materias exclusivamente reglamentarias , están sometidos a la
censura jurisdiccional , la cual puede san cionar sus irregularidades . Así , un
reglamento , aunque pertenezca a la expresada categoría , puede ser declarado nulo
por el Consejo de Estado , por violación de la Constitución o por ilegalidad . La ley en
Francia , en cambio , una vez dictada , esca a todo control : se dice que es « un acto
soberano » ( Rivero , 1971 : 58 ) .

FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Se entiende por potestad reglamentaria « el poder de estatuir por vía general » > ,
acordado a las autoridades administrativas . ( Rivero , 1971 : 65 ) .

En principio , corresponde a los órganos legislativos formular las disposiciones de

carácter general y abstracto . Según el principio de la separación de los Poderes , la
potestad normativa debería ser exclusiva del cuerpo legislativo , y a la Administración
sólo debería corresponder la ejecución de las leyes . Aparentemente al menos , la
potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo está en contradicción con tal principio . Por
eso , los autores se preguntan cuál es el fundamento de aquella potestad . Se han
dado diferentes respuestas . Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del
cual la Administración dicta Reglamentos » . Ob . cit . , García de Enterría , página
184 .

Se ha invocado el poder discrecional de que disfrutan las autoridades administrativas

en numerosos campos de su actividad . Lo que la autoridad puede ordenar o prohibir
caso por caso , por disposiciones singulares , se alega , puede también ordenar o
prohibir para todos los casos semejantes que en lo futuro puedan pre sentarse . Esto
significa que siempre que la ley deje un margen de libertad a la ad ministración , ésta
pueda limitar la libertad propia y la de los particulares mediante un reglamento.

También se ha sostenido que cuando se trata de normas reglamentarias desti nadas a

producir efectos en el ordenamiento jurídico general , y no de meros regla mentos
internos , la potestad reglamentaria tiene como única justificación una disposición
expresa de la Constitución o de la ley . Conforme a esta tesis , no es po sible concebir
la existencia de poder reglamentario sin un texto expreso que atri buya esa
competencia a un órgano determinado de la administración . ( Zanobini , 1954 : T.I :
77 ).

Una tercera opinión considera que la potestad reglamentaria « es inherente a la función

administrativa , y por consiguiente , propia de la administración » > . Se alega que la
administración tiene a su cargo múltiples cometidos para cumplir los cuales
eficientemente necesita no sólo realizar actos subjetivos y operaciones materiales ,
sino también dictar normas generales , especialmente para regular la actuación de sus
propios órganos . Sayagués Laso , tras hacer esas consideraciones , concluye que
<<el poder reglamentario radica , pues , en la naturaleza misma de la función
administrativa>>

Agrega Sayagués Laso que siempre se ha reconocido a la administración el poder de

dictar normas generales dentro de ciertos límites , y que esto ha ocurrido siempre ,
porque esa potestad normativa es el medio indispensable para que la administración
pueda lograr el correcto cumplimiento de su cometido . Expone , además , que el
reglamento « es el instrumento jurídico esencial de la administración , gracias al cual
ésta regula uniformemente la conducta de los administrados y de sus funcionarios , y
también su propia conducta . ( Sayagués Laso , 1953 : T.1 : 73 ) .

Por lo que respeta a los reglamentos ejecutivos , el profesor Waline sostiene que la
potestad para dictarlos está implícita en la atribución del jefe de Estado , de velar por la
ejecución de las leyes , y concluye así : « El ejercicio del poder reglamentario es , en
suma , el primer acto de la ejecución de la ley » ( 1959 : 38 ) .

Compartimos la tercera de las tesis expuestas , esto es , la que considera la po testad

reglamentaria , inherente al ejercicio de la función administrativa , o lo que es igual ,
indispensable para el cumplimiento del cometido conferido a las autori dades
administrativas , de velar por la ejecución de la ley . No creemos que la potes tad
reglamentaria derive únicamente de las facultades discrecionales , porque aquélla
puede ejercerse en campos donde no existe la discrecionalidad ; y no es ad misible el
punto de vista que reclama la necesidad de un texto constitucional o legal atributivo de
la competencia expresa para dictar reglamentos , porque ello es tá en contradicción
con la práctica de todos los países en los cuales se reconoce a los órganos ejecutivos
la facultad de dictar reglamentos en ausencia de toda dispo sición del ordenamiento
jurídico que les confiera esa potestad . Cuando la Consti tución o la ley autorizan al
ejecutivo para dictar reglamentos , la referida potestad no ofrece dudas , y asimismo
ocurre en presencia de los poderes discrecionales que la ley confiere al Ejecutivo en
ciertas zonas de la actividad administrativa ; pero aun fuera de tales casos , pensamos
que está implícita en la función administrativa la potestad de dictar normas para
completar el ordenamiento legislativo o llenar las lagunas de la ley .

Entre nosotros el Presidente de la República está autorizado por el texto ex preso de la

Constitución para reglamentar total o parcialmente las leyes naciona les , cuidando de
no alterar su espíritu , propósito o razón , e igualmente , los gober nadores de estado
están autorizados en las respectivas constituciones estadales , para reglamentar las
leyes sancionadas por los Consejos Legislativos de los Esta dos . Respecto a los
reglamentos dictados para facilitar la ejecución de las leyes , el problema antes
planteado podría , pues , afirmarse que es en Venezuela completamente académico,
en vista de las referidas disposiciones . En cuanto a los regla mentos independientes o
autónomos , a nuestro parecer , y según queda expuesto , el origen o fundamento de la
potestad para dictarlos , no habiendo respecto de ellos texto alguno en la Constitución
o leyes , debe hallarse en las facultades inherentes a la función administrativa .

Consagrada en el texto constitucional la facultad del Presidente de la República, para

reglamentar las leyes nacionales , es evidente que el Poder Ejecutivo no necesita
autorización alguna del legislador para dictar los reglamentos de ejecu ción de las
leyes. Queda a juicio de la administración resolver si es o no conve niente , para la fiel
ejecución de una ley , dictar un reglamento que la complemente . La invitación a
reglamentar contenida frecuentemente en las leyes , es disposición completamente
superflua . Y en consecuencia , las normas reglamentarias tienen idéntico valor , hayan
sido dictadas a requerimiento del legislador o por decisión espontánea del Poder
Ejecutivo .

CLASIFICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS

Los reglamentos son objeto de diversas clasificaciones , desde diversos puntos de vista
, entre otros : a ) desde el punto de vista de la entidad pública de la cual ema nen , b )
desde el punto de vista de la vinculación del reglamento con la ley .

Si se toma en cuenta la entidad pública de la cual emana el reglamento , se pue den

distinguir los reglamentos nacionales , estadales o municipales , según hayan sido
dictados por autoridades de la República de los Estados o Municipios También existen
reglamentos dictados por los cuerpos directivos de instituciones autónomas , tales
como los reglamentos dictados por los Consejos Universitarios de las Universidades
Nacionales .

Si se atiende a la vinculación del reglamento con la ley formal , numerosos au \tores

dividen los reglamentos en cuatro categorías , a saber : ejecutivos , independientes ,
delegados y de necesidad .
Los reglamentos « ejecutivos » o de « ejecución » tienen por objeto establecer los
detalles que generalmente exige la aplicación de una ley . Las disposiciones de los
reglamentos ejecutivos tienen el carácter de normas secundarias , respec to de las
primarias , que están en la ley . Cada reglamento ejecutivo es el comple mento de
determinada ley . Como cada reglamento ejecutivo tiene por finali dad desarrollar y
completar las leyes por disposiciones de detalle en vista de asegurar y facilitar su
aplicación , y al hacerlo , el Poder Ejecutivo está obligado a respetar el espíritu ,
propósito y razón de la ley reglamentada , se dice general mente que los reglamentos
de esta categoría son manifestaciones secundum.

A este tipo de reglamento se refiere la Constitución cuando confiere al Presidente de la

República la facultad de « reglamentar total o parcialmente las leyes , sin alterar su
espíritu , propósito y razón » ( numeral 10 del artículo 236 ) .

Por lo expuesto , para que pueda hablarse de un reglamento ejecutivo es nece sario
que exista determinada ley , dictada por la Asamblea Nacional , cuyos detalles de
aplicación han de ser regulados por dicho reglamento . Ninguna disposición del
reglamento ejecutivo podrá contradecir , contrariar o modificar en forma algu na las
normas de la ley reglamentada , pues , como lo ordena la Constitución , el re glamento
no podrá « alterar el espíritu , propósito y razón de la ley » .

No obstante el carácter secundario de las disposiciones contenidas en los reglamentos

ejecutivos , los autores admiten que por vía reglamentaria pueden es tablecerse
formalidades o requisitos no previstos en la ley , pero necesarios para asegurar su
cumplimiento , e igualmente definirse las palabras usadas por el legis lador y cuyo
alcance conviene precisar para evitar dudas . En este caso , y en gene ral , cuando la
administración interpreta el sentido de la ley por vía reglamentaria , ha de entenderse
que la interpretación establecida tiene validez en cuanto esté conforme con la voluntad
legislativa .

El poder de interpretar las leyes corresponde principalmente a los jueces , y en ejercicio

de esa potestad , pueden descartar la interpretación dada a las normas legales por vía
reglamentaria . En Venezuela el Tribunal Supremo de Justicia tiene competencia para
declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos que con tengan preceptos
interpretativos que no estén acordes con el espíritu de la ley reglamentada .

Frecuentemente en los reglamentos ejecutivos se reproducen artículos de la ley

reglamentada . Este procedimiento no es correcto , pues no deben confundirse en un
mismo texto preceptos de procedencia y rango diferentes . Lo más censurable es que
algunas veces , al incorporar al reglamento artículos de la ley , no se los repro duce
fielmente , sino con supresiones , adiciones u otras alteraciones . Para algunas
personas , el procedimiento comentado ofrece la ventaja de facilitar el conoci miento de
las disposiciones legales y reglamentarias sobre una misma materia , al insertarse unas
y otras en un solo cuerpo normativo . A nuestro parecer , nada justi fica que en el
reglamento ejecutivo se inserten disposiciones de la ley reglamenta da ; y estimamos
que el medio adecuado para lograr la finalidad expresada consis tiría en reproducir la
ley en el mismo número de la Gaceta Oficial y en los libros y folletos c donde se
publique el reglamento , pero en forma separada , de manera que puedan distinguirse
claramente uno y otro instrumentos .

Los reglamentos independientes » o autónomos son aquellos que tienen por objeto
regular materias acerca de las cuales no existe ley . No son dictadas , pues , con el
propósito de facilitar la aplicación de una ley , sino con el de llenar un vacío legislativo .
No son reglamentos secundum legem , como los anteriores , sino praeter legem " . Son
dictados por el Poder Ejecutivo por una necesidad derivada del ejerci cio de la función
administrativa , esto es , para colmar la falta de una norma de ori gen legislativo , o bien
, en virtud de los poderes discrecionales que sobre ciertas materias le confieren la
Constitución y las leyes . En efecto , en todos los casos en el Poder Ejecutivo tiene
conferidas atribuciones que puede ejercer con am olio margen de libertad , le es
potestativo poner límites a sus propias facultades por medio de reglamentos
independientes o autónomos , lo que viene a constituir una autolimitación . Está fuera
de duda que mediante estos reglamentos no se puede modificar ninguna ley , y que
ellos no son aptos para regular las materias compren didas en la reserva legal , como
el ejercicio de las garantías constitucionales , el establecimiento de penas o la creación
de impuestos . Duguit sostenía que no pue den dictarse reglamentos autónomos sino
sobre la organización de los servicios públicos y la policía . Creemos , por el contrario ,
que pueden ser dictados regla mentos de esta categoría acerca de todas las materias
en las cuales las autoridades administrativas tengan facultad , de escoger las
soluciones que estimen conve nientes para la comunidad .

Los autores que admiten la existencia de reglamentos delegados entienden por tales
las disposiciones de carácter general dictadas por el Poder Ejecutivo en virtud de una
delegación del Poder Legislativo , o bien , de una ampliación acorda da por ley al
Ejecutivo , de su potestad ordinaria de reglamentación . En estos casos el reglamento
debe siempre estar precedido por una ley contentiva de la delega ción o de la
ampliación de competencia . Se afirma que los reglamentos delegados son secundum
legem , en razón de que son dictados conforme a la ley que los autori za . Quienes
sostienen la existencia de este tipo de reglamentos aseveran que en caso de que haya
delegación efectuada por el cuerpo Legislativo , el Ejecutivo ad quiere competencia
para dictar reglas de derecho provistas de la eficacia de la ley formal . Entre nosotros ,
es atribución del Presidente de la República « dictar , previa autorización por un ley
habilitante , decretos con fuerza de ley » ( atribución 8ª , art . 236 de la Constitución ) .
Esto significa que, previa autorización que le haya impartido la Asamblea Nacional por
ley especial , el Presidente de la República tiene la facultad extraordinaria de adoptar
decisiones que envuelvan la derogación o reforma de leyes preexistentes . Con
excepción del caso expuesto , no pude en Venezuela , la Asamblea Nacional , efectuar
delegaciones en el Ejecutivo , pues la función de legislar que a aquél corresponde no
es delegable . Tiene aplicación en este caso el aforismo delegatus delegare non
potest , que en el caso concreto significa , que siendo la Asamblea Nacional el
delegado del pueblo , no puede transmitir su competencia a otra autoridad , sino
ejercerla por sí mismo . En nuestra opinión , las medidas extraordinarias que adopte el
Ejecutivo conforme a una ley habilitante , no deben llamarse « < reglamentos » . Es
preferible reservar para estos actos la deno minación de decretos - leyes , porque en
verdad son decisiones dotadas de eficacia legislativa , aunque revestidas de la forma
de los decretos regulares del Poder Eje cutivo . Por otra parte , no existiendo entre
nosotros un dominio propio del regla mento , es dificil concebir la ampliación de la
potestad reglamentaria por decisión del legislador . Según antes observamos , el
alcance de la potestad reglamentaria resulta de la medida en que el legislador haya
cumplido su tarea normativa . Todo lo que ha dejado de ser regulado en el texto legal
puede ser desarrollado en el re glamento ejecutivo de la ley .

También habla un sector de la doctrina extranjera , de reglamentos de necesi dad , o

sea , las medidas de carácter extremo , acordadas por el Ejecutivo , contenti vas de
nuevas reglas de derecho , muchas veces contrarias a las leyes en vigor , y que han
sido adoptadas sin autorización legislativa . Se pretende justificar estas medi das
extraordinarias , contrarias a la organización de las ramas del poder público , por el
estado de necesidad surgido de la guerra , los terremotos y otras calamidades
semejantes , y por la urgencia de tomar providencias beneficiosas para la comu nidad .
En síntesis , se trata de aplicar la máxima de derecho romano conforme a la cual ,
salud populi suprema lex esto ( la salud del pueblo sea la suprema ley ) . El profesor
español , Rafael Entrena Cuesta , define los reglamentos de necesi dad en forma algo
diferente a lo antes expuesto . En efecto , dicho autor entiende por reglamentos de
necesidad « los que pueden dictar determinadas autoridades en caso de calamidades
públicas , cuando la ley autoriza a aquéllas para que en tal contingencia adopten las
medidas que juzguen necesarias .

En todo caso , lo que un sector de la doctrina extranjera llama « reglamentos de

necesidad » , serán en realidad decretos con valor de ley , es decir , decretos dictados
por el Poder Ejecutivo , dotados de la eficacia derogativa de las leyes . No encajaría de
ningún modo dentro de la clasificación de los reglamentos , sino que encuadra rian en
la categoría de los decretos - leyes . En efecto , algunos expositores , con ma yor tino ,
los llaman « decretos - leyes de necesidad » . facul Por otra parte , a nuestro juicio ,
dentro del orden establecido por la Constitu ción venezolana en vigor , no puede
afirmarse que el Poder Ejecutivo tenga f tad para dictar en las circunstancias
indicadas , decretos convalor de ley . La distri bución de las competencias que
establece la Constitución no puede alterarse por voluntad de quienes precisamente
deben asegurar su cumplimiento . Puede suceder que el Poder Ejecutivo , por razones
de necesidad que aprecie por sí mismo , adopte medidas que impliquen usurpación de
atribuciones legisla tivas , que fueren aceptadas y cumplidas por la fuerza de las
circunstancias . Tales actos serían jurídicamente irregulares , y en caso de ser
impugnados , su nulidad debería ser declarada por el Tribunal Supremo de Justicia . No
obstante ello , la convalidación de esos actos podría obtenerse por la vía legislativa . Si
la Asamblea Nacional estimare justificadas las usurpaciones realizadas por razones
poderosas , podría eximir la responsabilidad al Poder Ejecutivo , y aprobar su
conducta . Esta aprobación de actos jurídicamente irregulares se ha llamado en la
práctica nor teamericana bill of indemnity ( Sayagués Laso , 1953 : T.1 : 60 ) . Por todo
lo expuesto , a nuestro parecer , no existen en Venezuela reglamentos delegados ni
reglamentos de necesidad.

ÓRGANOS INVESTIDOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

En el orden nacional , numerosas autoridades están investidas del poder regla mentario
. El Presidente de la República , en Consejo de Ministros , ejerce la facul tad de
reglamentar las leyes , por disposición constitucional . En cuanto a los regla mentos
independientes o autónomos , pueden ser dictados , o bien directamente por el propio
Presidente de la República , o por resoluciones ministeriales . Los s directivos de los
institutos autónomos , como todo jefe de servicios públi cuerpos cos , tienen la facultad
de dictar reglamentos de organización interna . Los Conse jos Universitarios de las
Universidades Nacionales tienen , además , la facultad de dictar los reglamentos
universitarios , es decir , los que regulan la vida interna de cada Universidad , pues
compete al Ejecutivo Nacional , conforme a la Constitu ción , dictar el reglamento de la
Ley de Universidades .

El Fiscal General , el Contralor General y el Procurador General de la República tienen

la facultad de dictar los reglamentos internos de los organismos baj su dirección . En
los Estados , los gobernadores dictan los reglamentos de las leye estadales ,
emanadas de los Consejos Legislativos . En los Municipios la de reglamentar las
Ordenanzas corresponde al Alcalde.

LIMITACIONES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Las limitaciones de la potestad reglamentaria son corolario del principio conforme al
cual la autoridad administrativa está subordinada a la autoridad del Poder Legislativo.

Por eso , los reglamentos , tanto ejecutivos como independientes , ocupan en la

jerarquía de las fuentes del derecho , un grado sublegal.

Las principales limitaciones de la potestad reglamentaria son las siguientes :

a . Los reglamentos no pueden contener disposición alguna que colida con la

Constitución .

b . Los reglamentos ejecutivos no pueden alterar el espíritu , propósito o razón de la ley

reglamentada . Deben , pues , respetar , la letra y el espíritu de la ley regla mentada .
Si el Poder Ejecutivo , al reglamentar una ley , se aparta de la finalidad perseguida por
el legislador , el reglamento estará viciado de nulidad .

c . El Poder Ejecutivo en sus reglamentos no puede establecer condiciones para el

ejercicio de las garantías constitucionales , ni crear impuestos , ni erigir delitos , ni
establecer penas , ni fijar regulaciones a la vida privada ni a la propiedad , ni dictar
normas sobre procedimientos judiciales , y en general , está prohibido al Ejecutivo , en
uso de su potestad reglamentaria , invadir la reserva legal , esto es , intervenir en los
asuntos reservados por la Constitución y las leyes a la potestad del legislador .

d . Ningún reglamento , sea ejecutivo o independiente , puede contener disposi ciones

contrarias a las leyes dictadas por la Asamblea Nacional , ya que los regla quica
respecto de las leyes formales . mentos , como hemos apuntado , se hallan en
condiciones de inferioridad jerarquica rerspectos de las leyes formales.

FORMA DE LOS REGLAMENTOS

La facultad de reglamentar las leyes la ejerce el Presidente de la República en Consejo

de Ministros , según el ordinal 10 ° y el penúltimo aparte del artículo 236 de la
Constitución . Cuando se trata de dictar reglamentos independientes o autó texto
expreso sobre el particular .

Los reglamentos ejecutivos deben revestir la forma del « decreto » > , que está
reservada para las declaraciones supremas del Poder Ejecutivo . Deben , pues , ser
encabezadas con el nombre del Jefe del Estado , firmados por él , y refrendados por
todos los Ministros . La Constitución realmente nada dispone a este respecto , pe ro la
forma del decreto ha sido tradicionalmente empleada en Venezuela y en países
extranjeros , y además , así se desprende del artículo 8 de la Ley de Publica ciones
Oficiales , al mencionar los « decretos dictados por el Poder Ejecutivo en uso de su
facultad de reglamentar las leyes, Estos decretos son llamados general mente decretos
reglamentarios .

En cuanto a los reglamentos independientes o autónomos , no existe norma

constitucional ni legal que determine la forma que han de revestir . En defecto de una
pauta precisa , las decisiones del Poder Ejecutivo pueden adoptar la forma del decreto
o de la resolución ministerial , a juicio del Presidente de la República . Al hacer la
escogencia de una u otra forma , se tomará en cuenta la importancia del asunto . Por
eso , generalmente los reglamentos independientes o autónomos se elaboran en forma
de decretos y excepcionalmente revisten la forma de resolución ministerial .

PUBLICACIÓN DE LOS REGLAMENTOS

Los reglamentos de toda categoría deberán publicarse para que adquieran efica cia . Si
se trata de reglamentos dictados por el Presidente de la República o de reso luciones
ministeriales , la publicación deberá hacerse en la Gaceta Oficial de la República de
Venezuela . Los reglamentos internos adquieren eficacia sin su pu blicación en un
órgano oficial , siempre que por un medio adecuado sea conocida su existencia de
todos los individuos a quienes están dirigidos .

Dado el contenido normativo de todos los reglamentos , les son aplicables las
disposiciones insertas en el título preliminar del Código Civil sobre las leyes y sus
efectos y las reglas generales para su aplicación . En consecuencia , los reglamentos
son obligatorios desde su publicación , o desde la fecha posterior que ellos mismos
indiquen ; la ignorancia de los reglamentos no excusa de su cumplimiento ; y sus
disposiciones no tienen efecto retroactivo .

En cuanto a los reglamentos estadales y municipales , para determinar sus requi sitos
de forma y las normas referentes a su publicación , habría necesidad de hacer un
estudio acerca de las constituciones estadales y leyes del poder municipal . Puede
afirmarse en tesis general , que están sometidos a un régimen similar al ya descrito .

EXTINCIÓN DE LOS REGLAMENTOS

Los reglamentos pueden extinguirse por decisión del propio Poder Ejecutivo , por
decisión del Poder Legislativo , y en fin , por decisión del Poder Judicial .

El Poder Ejecutivo , y en general , el órgano autor de un reglamento , puede derogarlo ,

expresa o tácitamente . La derogación expresa ocurre en los casos en que se dicta una
disposición especial , generalmente incorporada a un nuevo reglamento , en el cual se
dice que el reglamento o determinados artículos del mis mo han sido derogados . Hay
derogación tácita siempre que sobre la materia regida por un reglamento se dicta uno
nuevo en el cual no aparezca una cláusula derogatoria expresa.

La extinción del reglamento puede resultar de la sanción posterior de una ley con la
cual resultan incompatibles las disposiciones de aquél . Si se trata de un re glamento
de ejecución , es lógico que al ser derogada en términos absolutos la ley
reglamentada , aquel deje de regir , y en cambio , si la misma ley sólo hubiere sufrido
una reforma , sea parcial o total , conservarán vigencia las disposiciones reglamen
tarias que resulten compatibles con el nuevo texto legal . En el caso de un regla mento
autónomo o independiente cesa también de regir cuando la materia regu lada por él ,
pasa a ser objeto de ley formal .

Finalmente , el reglamento se extingue por la declaración de su nulidad , pro nunciada

por el Tribunal Supremo de Justicia , ya sea fundada en colisión con la Constitución o
de la ley .

La nulidad de los reglamentos por violación de la Constitución deberá ser de cretada

por el Tribunal Supremo de Justicia

Las autoridades administrativas pueden derogar los reglamentos dictados por ellas ,
pero no violarlos mediante disposiciones de efectos particulares . Es lo que se llama «
la inderogabilidad singular de los reglamentos » , que es una consecuencia del principio
de legalidad .