EL REGLAMENTO
1. ESQUEMA DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.
Ver: Las Fuentes del Derecho con sencillez:
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2. CONCEPTO:
El Reglamento es la norma dictada por una Administración Pública. También suelen
denominarse “disposiciones administrativas” o “disposiciones generales de la
Administración” y se diferencia de las “resoluciones administrativas” que son los actos
administrativos dictados igualmente por la Administración Pública.
Mientras que el reglamento es una norma jurídica y como tal se integra en el
ordenamiento jurídico, los actos administrativos no son normas sino decisiones o
declaraciones de la Administración. Tradicionalmente para diferenciarlos se utilizaban
criterios de distinción basados en sus destinatarios. De esta manera, el reglamento se
reconocería por su generalidad, indeterminación y consecuentemente, por la necesidad de
publicación y el acto administrativo se reconocería por su singularidad, concreción y
notificación individualizada. Sin embargo este criterio no ayuda mucho ya que también
existen actos administrativos generales que pueden llegar a ser publicados en los Boletines
Oficiales (por ejemplo, una convocatoria de oposiciones). El criterio de distinción definitivo
consiste en que el acto se agota con su simple cumplimiento mientras que el Reglamento
innova el ordenamiento jurídico y no se consume, sino que es susceptible de una
pluralidad indefinida de aplicaciones.
3. CLASES:
Existen diferentes criterios a la hora de realizar una clasificación de los Reglamentos. Nos
referiremos a los más utilizados:
3.1. POR SU PROCEDENCIA:
Los reglamentos pueden ser estatales, autonómicos, locales e incluso de otras
Administraciones no territoriales (Universidad, por ejemplo). Dentro de cada
Administración, a su vez, pueden recibir denominaciones distintas aunque lo habitual será
que adopten la forma de ordenanzas en la Administración local y de Decretos y Órdenes
en las demás Administraciones territoriales (Administración del Estado y Administración de
las Comunidades Autónomas).
3.2. POR SUS EFECTOS:
Los reglamentos pueden ser jurídicos o de organización. Los primeros tienen efectos hacia
el exterior (personas, bienes y relaciones jurídicas sin vínculo especial alguno que los
conecte a la Administración) mientras que los segundos se limitan a cuestiones internas de
autoorganización (sobre los empleados públicos y medios materiales de que dispone una
Administración para ejercer sus competencias). Los reglamentos jurídicos por poder
afectar a los derechos y libertades de los ciudadanos necesitan de otra cobertura y
fundamento.
3.3. POR SUS RELACIONES CON LA LEY:
Los reglamentos pueden ser ejecutivos, independientes y de necesidad. Los primeros se
dictan en desarrollo de las leyes, para precisar los mandatos legales y, en su caso, cubrir
sus lagunas. Los segundos son aquellos reglamentos que se dictan sin que exista una ley
previa que desarrollar y por eso se discute sobre su admisibilidad fuera de la materia
organizativa. Los terceros pueden ir en contra de lo establecido en las leyes y eso
lógicamente, sólo es justificable en situaciones de emergencia.
4. LOS LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
Para que un reglamento sea válido debe reunir una serie de requisitos formales y
materiales:
4.1. REQUISITOS FORMALES:
Competencia: Sólo podrá ser válido aquel Reglamento dictado por órgano competente.
Jerarquía: Sólo podrá ser válido aquel Reglamento que respete lo dispuesto en las normas
de rango superior. Así el art. 128.2 de la LPAC establece que los Reglamentos no podrán
vulnerar la Constitución o las Leyes y en su párrafo tercero hace referencia a que no
podrán vulnerar los precepto de otra norma de rango superior así por ejemplo una orden
ministerial no puede vulnerar los Decretos del Gobierno.
Procedimiento: Sólo serán válidos los reglamentos dictados conforme al procedimiento
legalmente establecido. Cada Administración tiene sus propias regulaciones al respecto
(Así, por ejemplo, en lo que respecta a la Administración del Estado, el Gobierno ejercerá
la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de conformidad con los principios y
reglas establecidos en el Título VI de la LPAC y del art. 26 de la Ley de Gobierno de 1997
que ha sido modificado por la LSP de 2015; el art. 49 LBRL para las Ordenanzas locales…)
pero todas ellas tienen que tener en cuenta principios esenciales como el de la
participación de los ciudadanos recogido en el art. 105.a CE.
Publicación: La publicación en el Boletín Oficial correspondiente es condición de validez de
todas las normas jurídicas. ( art. 131 de la LPAC ).
4.2. REQUISITOS MATERIALES: RESERVA DE LEY Y PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.
Los reglamentos deben respetar también el principio de reserva de ley (art. 128. 2 y 47.2
LPAC). En torno a este concepto debe tenerse en cuenta lo siguiente:
- En principio, el Legislador puede regular directamente cualquier materia pero, además
determinadas materias sólo pueden ser reguladas precisamente por un anorma con
rango de ley. Esta reserva de ley puede operarse por dos vías diferentes.
- Hablamos de reserva material de cuando es la propia Constitución la que señala a lo
largo de su articulado cuáles son esas materias inicialmente vetadas al Reglamento
(como mínimo, todo lo relativo a la libertad y a la propiedad, podría decirse).
- Hablamos de reserva formal de ley cuando, al margen de lo anterior, opera el principio
de congelación del rango.
- En relación con esto último cabe la deslegalización. Se trata de una simple
manipulación del rango mediante la cual el legislador decide abrir al Reglamento una
materia que hasta entonces se hallaba regulada en una norma con rango de ley.
- En los demás casos, la aprobación de un Reglamento requerirá la previa remisión
normativa; es decir la habilitación expresa de la potestad reglamentaria a la
Administración sobre esa materia.
Finalmente, requisito de validez de los reglamentos también es su adecuación a los
principios generales del derecho. Aunque un Reglamento respete formalmente los
límites hasta ahora estudiados, no puede considerarse válido si se opone de alguna
manera al resto del ordenamiento jurídico en su conjunto. Esto implica, por de pronto,
el sometimiento del Reglamento también a los principios generales del Derecho y, en
particular, a los principios de interdicción de la arbitrariedad y de irretroactividad.
5. LOS REGLAMENTOS ILEGALES
Todo reglamento que rebase alguno de los límites que acaban de ser expuestos es ilegal y
la consecuencia que se deriva es que será nulo de pleno derecho (es la consecuencia más
grave prevista por el ordenamiento jurídico –administrativo, frente a la anulabilidad). Será
nulo desde que se dictó.
5.1. REMEDIOS PASIVOS FRENTE A LOS REGLAMENTOS ILEGALES:
Un primer remedio frente a los Reglamentos ilegales consiste en su inaplicación por parte
de los jueces y tribunales. Pero esta solución crea problemas de seguridad jurídica.
De ahí que junto a la mera resistencia pasiva, se habiliten también otros remedios activos,
es decir que buscan que se declare expresamente la ilegalidad del reglamento en cuestión
a todos los efectos.
5.2. REMEDIOS ACTIVOS FRENTE A REGLAMENTOS ILEGALES:
Los remedios activos consisten en formas de impugnación que permiten conseguir una
expresa declaración de nulidad de los Reglamentos ilegales. Esto puede hacerse por la
propia Administración o por los Tribunales siguiendo los procedimientos que se explican a
continuación.
5.2.1. Recurso directo contra reglamentos ilegales.
Se trata de un recurso contencioso-administrativo que se dirige contra el propio
reglamento y tiene que ser interpuesto necesariamente en el plazo de dos meses a contar
desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial correspondiente.
5.2.2. Recurso indirecto contra reglamentos ilegales.
En este caso no se impugna directamente el Reglamento sino un acto administrativo
dictado en su aplicación. Pero se hace precisamente invocando la ilegalidad del Reglamento.
De este modo se posibilita la impugnación-si bien que indirecta- de los reglamentos ilegales
aunque haya transcurrido el plazo para la interposición del recurso directo. En vía
administrativa se permite interponer el recurso ante el órgano que dictó dicho reglamento. En
vía jurisdiccional se ha creado la denominada cuestión de ilegalidad (si un Juez o Tribunal es
competente para conocer del recurso indirecto contra un reglamento viciado, y, por tanto, ha
estimado en su sentencia la ilegalidad del acto de aplicación de dicho reglamento, pero no es
competente para conocer del recurso directo contra tal reglamento, deberá plantear la
cuestión de ilegalidad ante el Tribunal que es competente para conocer del recurso directo
contra el mencionado reglamento).
5.2.3. Revisión de oficio de reglamentos ilegales.
Los reglamentos también pueden ser objeto de control por la propia Administración Pública
que los ha dictado, en cualquier momento y previo dictamen favorable del Consejo de Estado
u órganos consultivos equivalentes de las Comunidades Autónomas, mediante la potestad de
revisión de oficio tal y como establece el art. 106. 2 LPAC.
5.2.4. Recurso de inconstitucionalidad contra los reglamentos.
Aunque la competencia del Tribunal Constitucional se circunscribe al control de la
constitucionalidad de las leyes, siendo el de los reglamentos competencia de la Jurisdicción de
lo Contencioso-Administrativo, no obstante el art.161.2 de la CE permite al Gobierno impugnar
ante el Tribunal Constitucional los reglamentos y resoluciones adoptadas por los órganos de
las CCAA. Por otro lado también se atribuye al Tribunal Constitucional el control de los
reglamentos que comporten conflictos de competencias entre Estado y CCAA o entre éstas
entre sí.
Sin perjuicio de lo anterior, en el supuesto de que un reglamento vulnere derechos
fundamentales, puede ser objeto de recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
6. LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.
El art. 37.1 de la LPAC establece que “Las resoluciones administrativas de carácter particular
no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas
procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición general.”
