Crisis económicas
Entre 1993 y 1998 la economía venezolana estuvo marcada por
la inestabilidad política que comenzó con el «Caracazo» de
1989, los intentos de golpe militar de 1992 y la destitución de
Carlos Andrés Pérez como presidente de la República al año
siguiente. El espectro de la conspiración militar planeó sobre el
segundo gobierno de Rafael Caldera (1994-1999) y, tras su
liberación de prisión en 1994, Hugo Chávez y quienes lo
acompañaban alentaron la rebelión contra el gobierno. Al mismo
tiempo, las elecciones de 1993 fueron el fin de más de treinta
años de bipartidismo entre Acción Democrática y Copei. El
Congreso de la República quedó fraccionado en cinco partidos
(AD, Copei, Movimiento al Socialismo, Convergencia y La Causa
Radical) y el gobierno tenía el apoyo de solo un cuarto de los
diputados y senadores.
La segunda mitad de los años noventa fue una época en la que
se continuaron sintiendo efectos de las medidas económicas del
segundo gobierno de Pérez que, entre 1989 y 1992, liberó los
precios, las tasas de interés y el tipo de cambio, privatizó
empresas públicas, incentivó la inversión extranjera, disminuyó
subsidios a los servicios públicos y la gasolina, y abrió la
economía a los mercados internacionales, entre otras acciones.
Caldera había llegado a la Presidencia en 1994 con la promesa
de frenar esas políticas, y el tono antiliberal y estatista
prevaleció durante sus dos primeros años de gobierno. La falta
de claridad de las políticas económicas creó un ambiente nada
propicio para las inversiones. A esto se sumaron las
consecuencias del manejo de la crisis bancaria de 1994. Los
auxilios financieros fueron masivos (equivalentes al doble de la
base monetaria de finales de 1993) y el público, en un ambiente
de gran incertidumbre, se volcó a comprar dólares; como
consecuencia, las reservas internacionales disminuyeron 30 %
en el primer semestre de 1994. Esta fuga de capitales forzó al
gobierno a imponer un control de cambios en julio de 1994 a
una tasa fija de 170 bolívares por dólar; en paralelo, apareció un
mercado libre (y al principio ilegal) de divisas. Esta mezcla de
circunstancias adversas ocasionó una contracción económica de
2,35 % ese año.
Durante 1995 la inflación se aceleró debido al aumento de los
costos de reposición, y a finales de ese año se esperaba una
inminente devaluación tras 18 meses de congelamiento de la
tasa de cambio oficial. En el mercado libre, la tasa de cambio
pasó de 106 bolívares por dólar en diciembre de 1993 a 334 al
cierre de 1995. El control de cambios resultó ineficaz y las
reservas internacionales perdieron en 1995 lo que habían
ganado el año anterior. Ante esta realidad, el gobierno se rindió
y en diciembre devaluó la tasa oficial a 290 bolívares por dólar.
Los problemas estructurales siguieron sin solución. La inflación
anualizada llegó a 155 % en enero de 1996, causada por la
expansión monetaria y las expectativas de devaluación. El
déficit fiscal sostenido durante varios años reflejaba el retraso
de las reformas tributarias, la rigidez del gasto público y la
ineficiencia de las empresas del Estado, y los controles de
precios y de cambio entorpecían la producción. En este
escenario negativo, en abril de 1996 el gobierno anunció la
Agenda Venezuela, una reedición de las medidas liberales del
gobierno de Pérez, esta vez en medio de un acuerdo más o
menos general sobre la necesidad de aplicarlas. A esto se sumó
la apertura a la inversión extranjera en el sector petrolero y la
aprobación de un plan para aumentar la extracción de crudo
hasta la meta de seis millones de barriles diarios en 2006.
Con estas medidas, el entusiasmo se apoderó de los
inversionistas, sobre todo en la industria petrolera. El
saneamiento del sistema bancario y la compra de algunos de los
más grandes bancos por capital extranjero reforzaron el sector.
Los ajustes contrajeron la economía (-0,20 %), se alcanzó la
inflación más alta, hasta entonces, de la historia (103 %, de
enero a diciembre), y la devaluación llegó a los 470 bolívares
por dólar en abril, pero, al siguiente año, 1997, la economía
repuntó 6,37 %.
Sin embargo, la crisis financiera de Asia a mediados de 1997 dio
un duro golpe al mercado petrolero. Entre 1986 y 1996 el precio
del petróleo venezolano había promediado 15 dólares por barril.
Ajustado por inflación, representaba menos de la mitad del
precio promedio durante el boom entre 1974 y 1985. Cuando en
1997 la demanda de crudo se contrajo como consecuencia de la
crisis asiática, el precio se hundió en torno a los 10 dólares entre
1998 y principios de 1999: ajustado por inflación, era el más
bajo en 25 años. Los resultados se reflejaron, primero, en un
estancamiento de la economía en 1998 (creció solo 0,29 %) y
luego en una fuerte contracción en 1999 (-5,97 %).
Para incentivar al alza los precios, la Organización de Países
Exportadores de Petróleo, junto con Rusia, Noruega, México y
Omán, acordaron varios recortes de producción entre 1998 y
2001. Como resultado, el precio se recuperó rápidamente a lo
largo de 1999: en diciembre se cotizaba en 22 dólares y se
mantuvo en torno a esa cifra hasta 2003. El nuevo presidente,
Hugo Chávez, apoyó la política de recortes para estabilizar los
precios y criticó los planes de Pdvsa de expandir la producción.
Además, para hacer frente a la crisis, el recién inaugurado
gobierno redujo el gasto público y, en general, continuó las
políticas económicas del gobierno de Caldera.
La promesa principal de Chávez durante la campaña electoral de
1998 fue la convocatoria de una Asamblea Constituyente que
redactara una nueva Constitución. Entre los empresarios la
principal duda era cuán dispuesto estaba Chávez a tolerar el
funcionamiento de una economía de mercado y a respetar la
propiedad privada. Aunque la Constitución de 1999 no
estableció un régimen socialista y respetó la propiedad privada,
al igual que la Constitución de 1961, tenía un tono estatista. Las
críticas de Fedecámaras a la nueva Constitución fueron recibidas
con animadversión por el presidente y desde entonces comenzó
una muy tensa relación con los empresarios.
La estrategia de recortes de la producción dio resultados: el
precio del petróleo subió hasta los 25 dólares en el año 2000.
Esto le permitió al gobierno aumentar el gasto público y, como
resultado, la economía creció 3,5 % en promedio cada año en
2000 y 2001. Pero en este último año la ralentización de la
economía de Estados Unidos y el ataque a las Torres Gemelas de
Nueva York causaron una caída del precio del petróleo a menos
de 16 dólares por barril. Para sortear la situación, el gobierno
recurrió a los recursos ahorrados en el Fondo de Inversiones y
Estabilización Macroeconómica, creado en 1997. En febrero de
2002 fue más allá: cambió la política cambiaria vigente desde
1996 –que consistía en una defensa por parte del Banco Central
de una tasa de cambio relativamente estable– y la sustituyó por
la libre flotación. Como desde 1996 la devaluación había sido
menor que la inflación, el bolívar se encontraba sobrevaluado en
más de 60 %; al decretarse la libre flotación, el bolívar se
devaluó 85 %. El gobierno también aplicó un impuesto al débito
bancario de 0,75 % y anunció recortes del gasto público. Cuatro
meses más tarde, en junio de 2002, aumentó el impuesto al
valor agregado de 14,5 % a 16 %, incrementó el impuesto al
débito bancario a 1 % y recortó de nuevo el gasto. Aun así, no se
pudo atajar la crisis, pues en el tercer trimestre de 2002 la
economía se había contraído 5,94 % respecto al mismo período
del año anterior.
A la crisis económica de finales de 2001 se sumaron los
enfrentamientos entre el gobierno y la oposición, que
amalgamaba a las centrales sindicales, los gremios de
profesionales, los empresarios, la Iglesia católica, los medios de
comunicación y los partidos políticos. El 10 de diciembre de
2001 la oposición convocó un paro cívico para protestar contra
la promulgación de 49 decretos-leyes en materias como
petróleo, agricultura, pesca y administración pública, y la
tensión creció durante los meses siguientes hasta que se desató
en forma violenta durante los sucesos del 11 al 13 de abril de
2002, en los que el presidente Chávez fue depuesto y luego
restituido en el cargo.
Las tensiones políticas también se habían extendido a la estatal
Pdvsa, pues su gerencia media y alta acusaba al gobierno de
politizar la empresa y de perseguir a quienes no se plegaran a la
revolución. En diciembre de 2002 los gerentes y la línea media
profesional paralizaron las actividades de la empresa y al paro
petrolero se sumó buena parte de las medianas y grandes
empresas de otros sectores. El paro, que se extendió por dos
meses, produjo una estampida de capitales que forzó al
gobierno, el 5 de febrero de 2003, a establecer un control de
cambios manejado por la Comisión Nacional de Administración
de Divisas (Cadivi), a una tasa de 1.600 bolívares por dólar.
Los efectos del paro fueron catastróficos y sin precedentes. En
2002 la economía cayó 8,86 %, y en el primer trimestre de 2003,
el más duro del paro, el producto interno bruto se redujo 27 %
en comparación con el mismo período del año anterior; 2003
cerró con una contracción de 7,76 %. El gobierno enfrentó la
crisis con más gasto público financiado con dinero inorgánico
emitido por el Banco Central en la forma de utilidades
cambiarias y con deuda interna. Al mismo tiempo, el mercado
petrolero comenzó a mejorar, impulsado en lo esencial por el
crecimiento económico de China e India, de manera que el
precio del crudo venezolano aumentó de 23 dólares en 2003 a
32 en 2004. Era el comienzo de una nueva y espectacular
bonanza petrolera: con altibajos, el precio llegó hasta un
máximo de 129 dólares en julio de 2008 (el promedio de ese año
fue 86).
En el segundo semestre de 2008 ese ascenso se paró en seco.
La burbuja financiera e inmobiliaria que se había gestado en
Estados Unidos durante años estalló y arrastró a los mercados
bursátiles, financieros y de materias primas del resto del mundo,
de manera que el petróleo venezolano perdió rápidamente valor
y en diciembre de 2008 se cotizó en 31 dólares.
Para hacerle frente a esta caída, el gobierno aumentó el
impuesto al valor agregado a 12 % (había bajado gradualmente
de 16 % en 2004 a 9 % en 2009) y, dado que el bolívar se había
devaluado en el mercado libre, el gobierno transfirió dólares del
Banco Central para liquidarlos en ese mercado a una tasa
superior al tipo de cambio oficial (2,15 bolívares fuertes por
dólar, vigente desde 2005), hasta que en enero de 2010
formalizó la devaluación a 4,30. También redujo el gasto
público, que había sido la clave del crecimiento económico
durante los años de la bonanza petrolera (se triplicó entre 2004
y 2008). En definitiva, la crisis terminó por contraer la economía
3,20 % en 2009 y 1,49 % en 2010.
Lo novedoso de la crisis de 2008-2010 fue el masivo
endeudamiento en el que se embarcó el gobierno: entre 2006 y
2012 la deuda del sector público pasó de 48.000 millones de
dólares a 160.000 millones, monto que suman la deuda
financiera del gobierno y de Pdvsa, y unos novedosos convenios
con China pagados con envíos de petróleo. Como los precios del
crudo se recuperaron después de la crisis financiera mundial
(alcanzaron, en promedio, 94 dólares entre 2010 y 2013), el
gobierno consiguió financiamiento en los mercados
internacionales que le permitieron inyectar recursos a la
economía.
En el año 2015 el panorama cambió abruptamente. El precio del
petróleo comenzó un declive acelerado debido al aumento de la
oferta mundial de petróleo, en especial por la creciente
producción en Estados Unidos y otras nuevas áreas petroleras
del planeta. El precio promedio anual del petróleo venezolano
había caído ligeramente de 98 dólares en 2013 a 88 en 2014,
pero en 2015 se hundió a 44 y luego a 35 dólares en 2016.
Como era de esperarse, la contracción del precio del petróleo
arrastró a la economía, pero esta vez las consecuencias fueron
peores. El producto interno bruto cayó 3,89 % en 2014 y 5,70 %
en 2015. A principios de 2016 el Banco Central dejó de publicar
cifras sobre el desempeño de la economía, de manera que de
2016 en adelante solo se tienen cálculos aproximados del Fondo
Monetario Internacional y la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe (Cepal). Según estas organizaciones, la
economía venezolana experimentó un derrumbe sin precedentes
de 16,5 % en 2016 y de 14,5 % en 2017. A ese ritmo, entre 2013
y 2018 la caída de la producción por persona puede rozar el
50 %, la mayor depresión económica de la historia mundial para
un país que no sufre una guerra.
Si bien la caída de los precios del petróleo es una primera
explicación de este desplome económico, lo es solo a primera
vista. Ningún otro país petrolero ha sufrido como Venezuela las
consecuencias de la contracción del mercado petrolero, de
manera que son otras las consideraciones que deben hacerse.
La clave está en el modelo económico puesto en práctica desde
comienzos del siglo XXI. El telón de fondo es el ataque al sector
privado de la economía y las hiperregulaciones impuestas sobre
él (controles de precios, de cambio, de tasas de interés y de
alquileres; restricciones al suministro de materias primas;
legislación laboral, entre otras). Adicionalmente, hay que
considerar la política cambiaria aplicada desde 2003, que
produjo la mayor sobrevaluación del bolívar de la historia y
abarató las importaciones (que se cuadruplicaron en relación
con los años noventa) en detrimento de la producción nacional.
De hecho, entre 2004 y 2013, los sectores que más crecieron
fueron los no transables (finanzas, comercio, servicios), mientras
que los sectores transables (agricultura, manufactura) crecieron
poco o se contrajeron.
Otro factor de la crisis fue una gestión fiscal muy deficitaria (ya
en 2009 el déficit era de 8,9 % del producto interno bruto y
después de 2015 sobrepasó el 20 %), cubierta con emisiones de
deuda interna y externa, y con financiamiento monetario por
parte del Banco Central. La emisión de dinero inorgánico para
financiar al gobierno había marcado la pauta durante el gobierno
de Chávez, y eso explica que entre 2004 y 2012 la inflación
anual promedio fue de 22 %, entre las diez más altas del mundo.
Pero después de 2014, con la caída de los precios del petróleo,
el aumento de la liquidez fue exponencial y aceleró súbitamente
los precios (68 % en 2014 y 180 % en 2015). A falta de datos del
Banco Central, los cálculos extraoficiales indican que la inflación
en 2016 fue de 274 % y de 2.616 % en 2017, por lo que por
primera vez en su historia Venezuela entra en un ciclo
hiperinflacionario con consecuencias inéditas.
La crisis que se inició en 2014 reveló de manera cruda las
debilidades estructurales de la economía venezolana:
dependencia de los ingresos petroleros, falta de inversión,
concentración de las exportaciones, desorden fiscal, falta de
autonomía del Banco Central, carencia de protección de los
derechos de propiedad, sobrevaluación del bolívar, entre otras.
El auge petrolero entre 2004 y 2013 enmascaró estas
debilidades y aplazó, con las peores consecuencias posibles, las
reformas para modernizar la economía.
Temas relacionados: Economía, Bolívar, unidad
monetaria, Petróleos de Venezuela, Chávez, Hugo, primer
gobierno de (1999-2006), Chávez, Hugo, segundo gobierno de
(2007-2013), Fondo de Desarrollo Nacional (Fonden), Banco
Central de Venezuela
A u t o r : Virgilio Armas
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