Capítulo primero
EL FEDERALISMO COMO FORMA
DE ORGANIZACIÓN
El federalismo es la justa construcción del
orden, es decir, la construcción desde abajo. Este
es el orden de la Creación. Todo orden está para
el Hombre, nunca el Hombre para el orden.
Por eso hay que comenzar con cada Hombre.
Emil Brunner1
I. Introducción
El federalismo goza en la actualidad de una amplia popularidad,
no tan solo en los dos países de nuestro estudio, sino en gene-
ral en todo el mundo. En este primer capítulo nos dedicaremos a
estudiar este concepto: “federalismo”, puesto que tanto México
como Alemania son repúblicas federales. Se trata sin embargo so-
lamente de adentrarnos en las características que sean útiles para
los fines de esta investigación, esto es, hablaremos de aquellas que
explican al federalismo como un principio de organización. Esto
es necesario en la medida en que el federalismo es un fenómeno
muy complejo, que por lo mismo tiene que ser observado desde
diferentes puntos de vista (véase Kilper y Lhotta 1996: 72). Si
bien es posible hablar de características más o menos similares,
nos enfrentamos en la realidad a grandes y claras diferencias, que
se explican debido a distintas tradiciones, experiencias históricas,
ámbitos culturales, etcétera (Serra 2000: 555). Este fenómeno se
1 Cit. por Deuerlein 1972: 324, tomado de “Gerechtigkeit. Eine Lehre von
den Gründen der Gesellschaftsordung”, Zurich 1943: 159s.
3
4 FUNDAMENTOS SISTEMÁTICOS
encuentra además sometido a constantes cambios, dependiendo
del tiempo y del lugar. Se trata por lo tanto de una “individuali-
dad histórica” (Kilper y Lhotta 1996: 73). Como sistema dinámico
que es, tiene el federalismo tantos tintes nacionales y temporales,
tantos “rostros diversos”, que es muy difícil encontrar un criterio
teórico relativamente uniforme: la descripción puede llevarnos a
un modelo, a un esquema, pero no a un prototipo (Burdeau 1985:
201 y 202). Para algunos autores, empero, la realización del fede-
ralismo en los Estados Unidos de América es ejemplar y paradig-
mática (Wheare 1963, cit. por Kilper y Lhotta 1996: 61).
Nuestra realidad por lo tanto no se caracteriza por una es-
pecie de “teoría del federalismo”, sino por una rica variedad de
sistemas federales, en los que es menester estudiar la interdepen-
dencia de gobiernos, parlamentos, tribunales, partidos y grupos
de interés (Burdeau 1985: 202; Kilper y Lhotta 1996: 72 y 73).
A partir del esquema de un sistema federal abstracto se puede
explorar un sistema federal ya existente o en trance de serlo. De
eso trata, según Burdeau, una teoría del federalismo (ibidem: 203).
Los estudios de federalismo en la República Federal Alema-
na estuvieron hasta hace unos años, fundamentalmente, en ma-
nos de juristas, como sigue siendo el caso de México. En nuestra
investigación iremos, sin embargo, más allá de lo constitucional.
Esto significa que no nos limitaremos a analizar las relaciones
formales. También emprenderemos una investigación de los pro-
cesos políticos y de las interacciones en el campo de la política
cultural en ambas repúblicas federales. Pero primero vamos a
ocuparnos del tema “federalismo”, la forma de Estado de nues-
tros dos casos de estudio.
II. El federalismo en el mundo
y su actualidad
Pocos años después de terminada la guerra de independen-
cia de las trece colonias de Norteamérica, surgieron los Estados
Unidos de América como el primer sistema político federal del
EL FEDERALISMO COMO FORMA DE ORGANIZACIÓN 5
mundo. Su estructura jurídica y estatal es precisamente federal,
según lo garantiza la Constitución de 1787. Lentamente y sin
detenerse se fue difundiendo este concepto particularmente en
Europa y en las jóvenes naciones libres latinoamericanas. Si bien
en un principio el significado de la palabra tenía una naturaleza
constitucional, encontramos paulatinamente un sentido socioló-
gico o social-filosófico (Nell-Breuning y Sacher 1948: 165). Ac-
tualmente, según Zeller, se considera al término federalismo como
una de las palabras más frecuentes en el vocabulario de los me-
dios de comunicación en Alemania, mientras que el Estado fede-
ral —entendido aquí como la forma de organización constitucio-
nal del federalismo— se ha convertido, según Bothe, en un “éxito
de exportación constitucional” (ambos cit. por Kilper y Lhotta
1996: 15). Si bien los Estados federales no son muy numerosos,
representan más de un tercio de la población mundial (Wachen-
dorfer-Schmidt 2000: 1). De 193 países independientes en todo
el planeta, tan sólo 24 se pueden catalogar como federales, por lo
menos según su Constitución, entre ellos Alemania, Argentina,
Austria, Brasil, Canadá, los Emiratos Árabes Unidos, los Estados
Unidos de América, Etiopía, la India, Malasia, México, la Repú-
blica Federal Islámica de Comores, Sudán, Suiza y Venezuela.2
Las diferencias entre los países federales del mundo pueden ser
bastante considerables, no solamente en lo que respecta a la dis-
tancia entre el texto y la realidad constitucionales, sino también
en lo que toca al número, superficie y competencias de los esta-
dos miembros (véase Kilper y Lhotta 1996: 15). Si además toma-
mos en cuenta características que podríamos considerar de tipo
federal en otros países, como Estados asociados, confederaciones,
autonomías, diversas divisiones políticas regionales, etcétera, po-
demos decir con Elazar que más del 70% de los países del mundo
muestran de una u otra forma un orden federal o elementos fede-
rativos y cierta organización descentralizada (cit. en idem; Laufer
y Münch 1998: 36).
2 Cálculo del autor según datos en: Der Fischer Weltalmanach 2011: 43-522.
6 FUNDAMENTOS SISTEMÁTICOS
Pero volvamos ahora a los Estados federales y a sus dife-
rencias. Schultze (2001: 129; también 1991: 226 y 227) habla
sobre la relación entre territorialidad e identidad nacional, un
punto de gran importancia para poder entender la estructura de
los sistemas federales. De acuerdo con las estructuras étnicas y
culturales, lingüísticas y confesionales, encontraremos una rica
gama que va desde la homogeneidad del Estado nacional hasta
las sociedades abiertamente multinacionales. Es así que, a guisa
de ejemplo, la República Federal Alemana en época de su funda-
ción y Austria son Estados federales homogéneos, esto es, sin un
potencial de conflicto étnico y cultural. La identidad nacional en
los Estados Unidos y en Australia no se define por las diferencias
culturales, puesto que la presión para la integración de las mino-
rías es considerable. Además, dichas diferencias en ambos países
no se pueden delimitar territorialmente. Como caso contrario,
encontramos que las estructuras multiculturales en Bélgica y en
Suiza sí se relacionan con aspectos territoriales; de hecho, en el
caso de Bélgica, el federalismo no ha sido capaz de aportar bue-
nos resultados en lo que atañe a la integración política del país.
Canadá, por su lado, se caracteriza por una relación tensa entre
territorios, de naturaleza étnica y cultural, no sólo por el dualis-
mo entre anglófonos y francófonos, sino también en relación con
los inmigrantes no europeos. En el caso de México, si bien no tan
homogéneo como Austria, por lo que al potencial de conflictos
étnicos y culturales se refiere, desconoce situaciones en las que
se ponga en duda por algún grupo social una cierta “identidad
mexicana” o una pertenencia a la nación; aquí no existen pro-
blemas de segregación de regiones como en Canadá. Los esfuer-
zos de integración por parte de sectores y grupos poblacionales
se ven, no obstante, obstaculizados con frecuencia por aspectos
culturales, económicos, educativos e incluso geográficos, puesto
que las diferencias en estos puntos llegan a ser abismales. Lo que
aquí se busca es, por lo tanto, no tanto la “segregación” sino la
“integración”, con mayor o menor éxito.
EL FEDERALISMO COMO FORMA DE ORGANIZACIÓN 7
Aun cuando el número de las repúblicas federales sea rela-
tivamente reducido, y sin tomar en cuenta si en cada caso se
cubren tanto constitucionalmente como en la vida política prác-
tica los criterios mínimos del federalismo, asistimos a una muy
extendida actualidad de las ideas federalistas y de las discusiones
en torno al federalismo (véase Laufer y Münch 1998: 35). Las
razones de esta actualidad tanto en la ciencia como en la política
cotidiana son las siguientes (según Laufer y Münch 1998: 36):
—— Cada vez más Estados nacionales ceden derechos de so-
beranía a una organización supranacional, revelando la
influencia de la idea federal: aproximadamente 60 Esta-
dos soberanos han firmado en los últimos años tratados
de fusión o asociación con carácter de Confederación.
—— La solución de problemas comunes de alcance global ya
no es posible con los tradicionales recursos de la política
estatal y nacional.
—— Puesto que hoy en día por lo menos 170 Estados nacio-
nales son multiétnicos, las ideas y las formas de organi-
zación federativas adquieren cada vez más importancia,
para asegurar la unidad y la estabilidad del Estado na-
cional.
La idea del federalismo se refleja aparentemente no sólo en
las estructuras y en las formas de trabajo de diversos Estados,
sino también en el análisis de instituciones internacionales: auto-
res como Bülck (cit. por Deuerlein 1972: 312) opinan que la Or-
ganización de las Naciones Unidas tiene en sí elementos federa-
les: “…La igualdad federal de derechos de todos los miembros se
expresa por medio de la Asamblea General. La guía hegemónica
para el mantenimiento de la paz está a cargo del Consejo de Se-
guridad, cuyos seis miembros no permanentes contribuyen a un
equilibrio de poder federativo”. Respecto a la Unión Europea,
muchos creen ver en ella una organización federal; sin embargo,
autores como Münch, Meerwaldt y Fischer (2002: 50) se pro-
nuncian contra tal opinión, pues un sistema de varios niveles y la
8 FUNDAMENTOS SISTEMÁTICOS
distribución de competencias entre la UE y los Estados miembros
no son elementos suficientes para ello:
...El federalismo depende de procedimientos democráticos y
transparentes, así como de la legitimación democrática de sus
instituciones y actores. Una federalización de la Unión Europea
solamente será posible cuando las estructuras organizacionales de
la Unión Europea (instituciones y actores, procedimientos, dis-
tribución de competencias) sean reconocidas como legítimas por
las ciudadanas y los ciudadanos (véase también Kilper y Lhotta
1996: 36).
III. El concepto y las formas
de surgimiento del orden federal
1. Origen del concepto
Desde el punto de vista etimológico, la palabra “federalis-
mo” se deriva del latín foedŭs, foedĕris, que significa alianza, con-
trato, tratado o pacto.3 El poeta romano Ovidius Naso (43 a.C.-
18 d.C.) emplea la expresión foedus sociale, con la que quiere dar
a entender a la sociedad misma y a la estructura social. Los ro-
manos llamaban a las tribus reconocidas como aliadas foederati
(aliado o confederado), que se reconocían como dependientes del
Imperio, es decir, del Hegemon (véase Deuerlein 1972: 11). Este
sistema de alianza llamado foedus podía ser aequum o iniquum. En-
tonces, con el verbo foederāre se dice tanto como “establecer por
alianza”, juntar, unir o reunir, por lo cual, pensando de manera
lógica, esta “unión o asociación” presupone una separación pre-
via de los elementos que más tarde se unirán (Burgoa 2002: 407).
La Edad Media conoce las denominaciones foedus y confoede-
ratio con el significado de “alianza”, “liga” o “asociación”, ver-
3 Nos basamos, para lo siguiente, en parte, en Pimentel Álvarez, Julio, Dic-
cionario Latín-Español, Español-Latín. Vocabulario clásico, jurídico y eclesiástico, Ciudad
de México, Porrúa, 2006. Véase también: Tagliavini, Carlo, Orígenes de las lenguas
neolatinas, Ciudad de México, FCE, 1993 (e. o. Bolonia 1949), p. 151.
EL FEDERALISMO COMO FORMA DE ORGANIZACIÓN 9
bigracia cuando se firma un convenio entre iguales (Deuerlein
1972: 11). En esta idea de alianza podemos reconocer por lo de-
más un origen místico-religioso: la alianza de Dios con el pueblo
elegido de Israel es por esto “paradigmática” y se efectúa con
fidelidad desde el punto de vista religioso y frente a la alianza y a
la Ley (véase Görner 1996: 5). También se puede mencionar una
relación con la estética, a saber, como principio de una unidad en
la diversidad, garantizada por la alianza. En la historia del arte
fue desarrollada dicha visión por Johann Joachim Winckelmann
(1717-1768).4 A su vez, Marcus Tullius Cicero (106-43 a.C.) en-
tendía al Estado como la unidad en la variedad de clases sociales
(ibidem: 5 y 6).
Si bien no es nuestro propósito ahora hablar del desarrollo
histórico del federalismo ni como idea ni como vocablo, quere-
mos subrayar en las siguientes líneas que dicho término engloba
más que un concepto estructural en lo político, más que una cua-
lidad constitucional y más que una discusión de las competencias
de estados miembros y del ámbito federal: es asimismo expre-
sión de una “determinada conciencia” que nos lleva a una forma
de vida política (Görner 1996: 5 y 6).
La palabra foedus se extendió en los siglos XVI y XVII gra-
cias a la “teología federal”, con el significado de que la “alianza”
bíblica fue “…un concepto clave para la determinación de la
relación de Dios y el Hombre y la representación de continuidad
y discontinuidad de la Historia de Salvación en el Antiguo y en
el Nuevo Testamento” (Deuerlein 1972: 11 y, sobre todo, 12).
John Locke, sin embargo, se mostró “indiferente” y más bien en
4 Acerca de las teorías estéticas e histórico-artísticas de Johann Joachim
Winckelmann (1717-1768), véase Bayer, Raymond, Historia de la estética, Ciudad
de México, FCE, 1993 (e. o. París 1961): 194-196. La idea fundamental de la
unidad en la diversidad, especialmente en la p. 196. Esta idea de la unidad en
la variedad como criterio para actividades artísticas tanto productivas como re-
productivas, por lo menos durante el Renacimiento y el Barroco, fue discutida
ya por Jean-Pierre de Crousaz en su Traité du Beau, Ámsterdam 1715, esto es,
aun antes de que Winckelmann naciera.
10 FUNDAMENTOS SISTEMÁTICOS
contra de esta fuerza que lleva a una unión política, aun cuando
él fue el primero en reconocer “que no se puede llegar a una
‘federación’ si falta un interés federativo” (Görner 1996: 7). En el
siglo XVII, “federalismo” fue una palabra conocida para Mon-
tesquieu, Kant y para los pensadores de la teoría del Estado en
Francia. En el mismo siglo experimenta la idea del federalismo
un impulso definitivo debido a la fundación de los Estados Uni-
dos, por lo que la moderna idea del sistema federal fue determi-
nada de manera decisiva por dicho país, a decir de Wheare (cit.
por Tena 2001: 102). Por su parte, los 85 extraordinarios artí-
culos escritos por Alexander Hamilton, James Madison y John
Jay, publicados entre 1787 y 1788 en tres periódicos de Nueva
York y conocidos bajo el nombre de El Federalista desde la pri-
mera vez que aparecieron en forma de libro, fueron determi-
nantes para fijar las características del concepto y para darle un
impulso crucial. Tanto Montesquieu como los autores de dichos
artículos concebían al federalismo como el único medio para al-
canzar una dilatación del “gobierno popular” y para aprovechar
las ventajas de la República (la libertad), por un lado, y las de la
Monarquía (la seguridad), por el otro (Abromeit 1992: 12, nota
5). La descripción, aparecida en el siglo siguiente, de las relacio-
nes constitucionales en los Estados Unidos, por Alexis de To-
cqueville, también contribuyó enormemente a difundir la idea
del federalismo en Europa.5 Así que este ejemplo jugó un papel
muy importante en las discusiones en torno a la Constitución
alemana de 1848/49 (Parlamento de Frankfurt). También en al-
gunos países latinoamericanos fueron consideradas las verdade-
ras o supuestas ventajas del federalismo estadounidense como
poco menos que un bálsamo maravilloso para los otrora territo-
rios españoles y portugueses que nacían a la libertad en el primer
cuarto del siglo XIX.
5 El original francés apareció en 1848 bajo el título Démocratie en Amérique.
Una edición en español es la del FCE, La democracia en América, Ciudad de Méxi-
co, 2006 (última reimpresión).
