1.
ANTECEDENTES
Aunque en el siglo XIX, a nivel constitucional y legal, pueden encontrarse diversos
antecedentes constitucionales y legales que permitirían delinear un incipiente conjunto de
garantías enderezadas a afirmar la prevalencia de la Constitución -entre otras referencias baste
recordar que la Constitución de 1886 confiaba a la Corte Suprema de Justicia la función de
decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley objetados por el
gobierno-, es la reforma constitucional de 1910 la que establece un completo sistema de control
constitucional.
Aparte de la atribución relativa a la calificación constitucional de las objeciones presidenciales
formuladas a los proyectos de ley, la reforma consagró la acción pública de inconstitucionalidad
contra las leyes y decretos con fuerza de ley demandados ante la Corte Suprema de Justicia
por cualquier ciudadano por violar la Constitución. Junto a este mecanismo de control de
constitucionalidad concentrado, sentó las bases del control difuso al establecer que " en todo
caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley se aplicarán de preferencia las
disposiciones constitucionales" .
Posteriormente, la reforma constitucional de 1945, atribuyó al Consejo de Estado- cabeza de la
jurisdicción contencioso administrativa-, la competencia para conocer las demandas de nulidad
contra los decretos del gobierno que no tuvieren fuerza de ley.
La reforma constitucional de 1968 introdujo dos innovaciones trascendentales en la materia. Se
creó, en primer término, en la Corte Suprema de Justicia una sala especializada en asuntos
constitucionales, encargada de proyectar las sentencias de constitucionalidad, que finalmente
se adoptaban por el pleno de la corporación. De otro lado, se articuló un control constitucional "
automático" a cargo de la Corte Suprema de Justicia respecto de todos los decretos que
expidiera el Presidente de la República al amparo de los estados excepción, los que debían
remitirse a aquella inmediatamente después de dictados.
En 1991 la Asamblea Nacional Constituyente enriqueció la ya larga tradición colombiana de
defensa judicial de la Constitución, mediante la creación de la Corte Constitucional y la
consagración de múltiples recursos y acciones de salvaguarda de los derechos y de los bienes
que la Constitución pretende preservar.
Como se observará en el análisis que se intenta en este estudio, la jurisdicción constitucional
colombiana tiene carácter mixto. En realidad, la defensa de la Constitución apela a
mecanismos propios del modelo concentrado y difuso, e involucra en esa tarea a la Corte
Constitucional y a todos los jueces y tribunales sin excepción. Puede, sin embargo, afirmarse -
aunque no se desconoce la polémica que encierra el aserto-que la presencia de la Corte
Constitucional y el peso y significado de sus atribuciones, en la práctica, han hecho que el
aspecto difuso del modelo ceda, sin naturalmente perder toda su importancia, cierto
predominio, a favor de los elementos derivados del modelo concentrado.
II. ACCIONES Y MECANISMOS PARA LA DEFENSA DE LA CONSTITUCIÓN Y DE LOS
DERECHOS
1. La acción de inconstitucionalidad (control concentrado y abstracto)
A) Normas y actos susceptibles de ser demandados a través de la acción de
inconstitucionalidad.
Corresponde a la Corte Constitucional resolver las demandas de inconstitucionalidad que
promuevan los ciudadanos. A través de esta acción pueden demandarse los siguientes actos y
normas:
1) Actos Reformatorios de la Constitución, pero sólo por vicios de procedimiento en su
formación.
2) Referendos (1) sobre leyes, consultas populares (2) y plebiscitos (3) del orden nacional. No
obstante, en relación con los últimos, sólo por vicios de procedimiento en su convocatoria y
realización. Es importante precisar que " (...) tratándose de referendos sobre leyes, aunque el
control constitucional comprende el examen material, sin embargo, es posterior a su
expedición, a tenor del artículo 241 de la Constitución Política -en adelante C.P., requiriéndose
también de acción ciudadana" (Corte Constitucional, sentencia C-180 de 1994). Al margen de
la acción pública de inconstitucionalidad, sancionada la ley que disponga la consulta al pueblo
para convocar una asamblea constituyente, " El Presidente de la República la remitirá [la ley] a
la Corte Constitucional para que ésta decida previamente sobre su constitucionalidad formal, de
conformidad con lo establecido en los artículos 241 inciso 2 y 379 de la Constitución Política"
(Ley 134 artículo 59) (4).
3) Las leyes, tanto por vicios de fondo como por los incurridos en su proceso de formación.
4) Los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con fundamento en los artículos 150-
10 de la C.P. -delegación de precisas facultades legislativas hasta por seis meses-y 341 de la
C.P. -plan nacional de inversiones públicas que si no es aprobado por el Congreso en un
término de tres meses después de presentado por el gobierno, podrá ser puesto en vigencia
por éste mediante decreto con fuerza de ley.
B) Naturaleza pública y participativa
La acción de inconstitucionalidad se vincula expresamente con el derecho de todo ciudadano
de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Con ese propósito se
otorga al ciudadano la facultad de " interponer acciones públicas en defensa de la Constitución
y de la ley" (C.P., art. 40-6). La interposición de la acción tiene una justificación intrínseca como
episodio de la vida democrática y está, por lo tanto, desligada de cualquier proceso específico
en curso o de la eventual aplicación de la ley a un caso concreto. Por el contrario, la acción de
inconstitucionalidad per se da lugar a un proceso judicial autónomo e independiente, en el que
prevalece su carácter abstracto y participativo.
La naturaleza política y participativa de la referida acción, impide que las personas jurídicas
puedan ser titulares de la misma (Corte Constitucional, sentencia C003 de 1993). Si bien sólo
las personas naturales nacionales que gozan de la ciudadanía están legitimadas para instaurar
la acción, también lo pueden hacer los funcionarios del Estado -como el Defensor del Pueblo-, "
pues, al fin y al cabo, uno de sus deberes como servidores del Estado es el de velar por la
vigencia del orden jurídico" (Corte Constitucional, Auto A-014/95). Naturalmente, no podrán
ejercitar la acción de inconstitucionalidad, las personas que temporalmente estén privadas de
los derechos políticos en virtud de una sentencia penal firme (Sentencia C-003/93).
C) Control integral y unidad normativa
La Corte Constitucional debe, en la sentencia, pronunciarse de fondo sobre todas las normas
demandadas. Adicionalmente, el fallo podrá cobijar normas no demandadas que, sin embargo,
conformen unidad normativa con aquellas otras que se declaran inconstitucionales (Decreto
2067 de 1991, art., 6°). La unidad normativa se define a partir de la existencia de una relación
lógica, necesaria, principal y objetiva entre las disposiciones que son objeto de la declaración
de inconstitucionalidad y las que identifica la Corte, unidad ésta que se conforma con el objeto
de que el fallo de inconstitucionalidad que se profiera no vaya a ser inocuo.
D) Normas derogadas que aún producen efectos
Las normas sobre las que recae el fallo de inconstitucionalidad o constitucionalidad, deben
estar vigentes. El principal efecto de la sentencia de inconstitucionalidad es el de expulsar del
ordenamiento jurídico la norma que contraviene la Carta. Empero, la Corte Constitucional, por
vía jurisprudencial, ha dado curso a demandas que versan sobre normas derogadas cuyos
efectos se siguen produciendo en el tiempo. Se ha entendido que en este caso la declaración
de la Corte reviste importancia práctica y reivindica con pleno sentido la garantía de la defensa
de la Constitución (Sentencias C-416/92 y C-546/93).
E) Cosa juzgada constitucional absoluta y relativa
La norma legal demandada, por regla general, se confronta con la totalidad de los preceptos de
la Constitución a fin de garantizar de esta manera su supremacía e integridad. En
consecuencia, la sentencia de la Corte puede fundarse en normas de la Constitución no
invocadas por el demandante (Decreto 1067 de 1993, art., 22 y 46). El control integral que
obligatoriamente realiza la Corte, se asocia a los efectos de cosa juzgada constitucional que se
predica de sus fallos (C.P. art., 243). En efecto, con arreglo a la norma citada, " ninguna
autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible
[inconstitucional] por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución" .
La jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha encargado de matizar la regla anotada. Junto
a la " cosa juzgada absoluta" , ha señalado que existe la " cosa juzgada relativa" , la que se
configura cuando la misma Corte expresamente limita los efectos de sus fallos a los artículos o
disposiciones de la Constitución a los que se ha contraído el examen (Corte Constitucional,
sentencias C-527 de 1994 y C-37 de 1996). Entre otros casos, la anterior situación se presenta
cuando la demanda contiene una censura global o general -no particularizada en relación con
sus distintas disposiciones-contra una ley y ésta no prospera.
F) Violación de leyes cuya observancia por otras corresponde a una exigencia constitucional.
De ordinario la norma demanda se compara exclusivamente con el texto de la Constitución. En
algunos pocos casos el examen se efectúa, adicionalmente, con apoyo en normas diferentes a
la Constitución. El escrutinio del proceso de formación de las leyes no puede adelantarse sólo
con base en la Constitución. La actividad legislativa del Congreso debe sujetarse a lo que sobre
el particular se dispone en su reglamento y en el de cada una de las cámaras, lo que se
establece en la respectiva ley orgánica, cuyas violaciones, por ende, indirectamente repercuten
en la transgresión de la Constitución (C.P. art., 151). De la misma manera, la ley anual de
presupuesto y la ley del plan general de desarrollo, deben sujetarse a las leyes orgánicas que
se ocupan de tales materias, de suerte que su quebrantamiento necesariamente repercute en
la violación de la Constitución (C.P. art., 151). Por lo demás, la Corte Constitucional ha
señalado que las normas sobre derecho internacional humanitario, recogidas en los tratados
suscritos por Colombia o que tengan el carácter de ius cogens, por este solo hecho, conforman
con la Constitución, un bloque normativo constitucional, hasta el punto de que su
quebrantamiento equivale a una violación directa de la Constitución (Sentencia C-225/95),
G) Vicios de forma y caducidad de la acción de inconstitucionalidad.
Tratándose de vicios de forma, la acción de inconstitucionalidad caduca en el término de un
año, contado desde la publicación del respectivo acto (C.P., art. 242-3). La Corte Constitucional
ha puntualizado que los defectos de competencia imputados al órgano que dicta la norma
atacada a través de la acción de inconstitucionalidad, no tienen el carácter de vicios de forma,
sino de fondo, por constituir " un acto que sólo lo es en apariencia por carecer, ab initio, del
presupuesto esencial para surgir al mundo del derecho: la competencia, precedente obligado
del uso de la forma" (Sentencia C-546/93). De otro lado, si el vicio de forma afecta el
procedimiento de formación del acto sujeto a control y puede ser subsanado, la Corte deberá
ordenar a la autoridad que lo profirió que proceda a enmendar el defecto observado, producido
lo cual entrará a decidir sobre su constitucionalidad (C.P. art., 241-parágrafo).
2. Control de constitucionalidad preventivo
A) Revisión previa de los proyectos de ley estatutaria aprobados por el Congreso
Las leyes estatutarias corresponden a un tipo especial de leyes que se distinguen de las
ordinarias por los requisitos más exigentes previstos para su formación y por la materia de que
tratan. Para su aprobación debe concurrir el voto de la mayoría absoluta de los miembros del
Congreso y efectuarse la misma dentro de una sola legislatura, la cual comprende dos
períodos, el primero que comienza el 20 de julio y termina el 16 de diciembre (C.P., art. 153); y,
el segundo, que comienza el 16 de marzo y termina el 20 de junio. Las siguientes materias se
regulan mediante las leyes estatutarias: 1) derechos y deberes fundamentales de las personas
y los procedimientos y recursos para su protección; 2) administración de justicia; 3)
organización y régimen de los partidos y movimientos políticos, el estatuto de la oposición y las
funciones electorales; 4) instituciones y mecanismos de participación ciudadana; 5) estados de
excepción.
La revisión de la Corte se lleva a cabo antes de que el presidente proceda a sancionar la ley e
inmediatamente después de que el Congreso imparta su aprobación al respectivo proyecto. El
control que realiza la Corte es integral; cada disposición del proyecto se confronta con la
totalidad de la Constitución. Si el proyecto se declara constitucional, éste se envía al Presidente
de la República para su sanción. En caso de que el proyecto fuere total o parcialmente
inconstitucional, el proyecto se remitirá a la cámara de origen a efecto de que si no ha
terminado la legislatura y si en este evento la inconstitucionalidad fuere parcial se rehagan o
reintegren las disposiciones afectadas y se devuelva luego a la Corte para el fallo definitivo
(Decreto 2067 de 1991, art.,41).
El examen de la Corte abarca tanto aspectos de forma como de fondo. La sentencia tiene
carácter definitivo, vale decir, en el futuro -salvo el caso de inconstitucionalidad sobreviniente-,
no puede reabrirse, a través de ningún recurso o acción judicial, el debate sobre la
constitucionalidad de la ley que finalmente se sancione. Es importante anotar que con ocasión
de la intervención de la Corte Constitucional, cualquier ciudadano puede participar en la
defensa o impugnación del proyecto.
Aunque la ley estatutaria debe expedirse dentro de una sola legislatura, la Corte ha precisado
que dentro de dicho término no se contabiliza el que requiere su examen constitucional, el cual
se cumple dentro del término judicial ordinario y se inicia tan pronto concluya el íter legislativo
(Corte Constitucional, sentencia C-011 de 1994). B) Revisión previa de los tratados
internacionales y de las leyes que los aprueban
Ningún tratado puede perfeccionarse en la esfera internacional sin antes someterse al control
previo de constitucionalidad que se confía a la Corte Constitucional. Con este propósito el
Presidente debe remitir a la Corte Constitucional, dentro de los seis días siguientes a la sanción
de la ley que aprueba el tratado internacional, tanto ésta como el correspondiente instrumento,
con el objeto de que se examine su constitucionalidad. El procedimiento que se surte en la
Corte Constitucional es semejante al de la revisión de las leyes estatutarias (Decreto 2067 de
1991, art. 44). También aquí se contempla la participación de los ciudadanos para defender o
impugnar la validez constitucional del tratado y de la ley que lo aprueba. Si la sentencia es de
constitucionalidad, el gobierno podrá ratificar el tratado, efectuando el canje de notas o
realizando los actos equivalentes para su perfeccionamiento internacional; en caso contrario, la
ratificación no podrá hacerse. Si la constitucionalidad es parcial y el tratado es multilateral, el
consentimiento internacional debe ir acompañado de la correspondiente reserva (C.P. art., 241-
10).
El control constitucional previo a la ratificación internacional del tratado, permite que se
preserve por igual el principio de supremacía de la Constitución y el de cumplimiento fiel a los
pactos internacionales. La atribución de la Corte y su obligado ejercicio, garantizan que el
Estado no contraiga obligaciones internacionales que resulten incompatibles con la
Constitución. En un primer momento, la Corte consideró que el sistema de control incorporado
en la Constitución expedida en 1991, se aplicaba a los tratados que se suscribieran a partir de
esa fecha; en relación con los tratados internacionales anteriores a la entrada en vigencia de la
nueva Constitución, se estimó que ella era competente para examinar su constitucionalidad y
que el vehículo para hacerlo era el de la acción pública de inconstitucionalidad. En este sentido,
la Corte admitió una demanda de inconstitucionalidad instaurada contra la Ley 20 de 1974,
aprobatoria del concordato celebrado con la Santa Sede, y declaró la inconstitucionalidad de
algunas de sus estipulaciones, por encontrarlas violatorias de la igualdad de cultos, entre otras
normas constitucionales infringidas (Corte Constitucional, sentencia C-027/93). La Corte en la
sentencia anticipa que los efectos del fallo se limitan al derecho interno y que el gobierno debe,
en consecuencia, recurrir a los instrumentos de derecho internacional para denunciar el tratado,
hallado parcialmente inconstitucional.
La Corte Constitucional, posteriormente, en su sentencia C-276/93, reiterada más adelante
(sentencia C-567/93), adoptó una postura distinta. La rectificación de la jurisprudencia consistió
en señalar que carecía de competencia para conocer de la constitucionalidad de los tratados
internacionales perfeccionados con anterioridad a la fecha en que entró en vigor la Constitución
de 1991, en cuyo caso la Corte debería declararse inhibida.
Por otra parte, la Corte se ha negado a conocer de actos suscritos entre funcionarios de
Colombia y de otros países, preparatorios de ulteriores convenios internacionales, pese a que
se alegue que materialmente vinculan al Estado y lo comprometen en algún sentido. A este
respecto se ha expresado por la Corte que su competencia se circunscribe a los actos
internacionales, aprobados por el Congreso, los cuales obligatoriamente deberán ser remitidos
para su revisión por el gobierno dentro de los seis días siguientes a la sanción de la ley (Corte
Constitucional Auto A-008/94).
C) Decisión definitiva sobre las objeciones presidenciales a los proyectos de ley sustentadas en
motivos de inconstitucionalidad.
Según la Constitución los proyectos de ley objetados por el gobierno total o parcialmente,
volverán a las cámaras a segundo debate. Si las objeciones hechas estuvieren referidas a
motivos de inconstitucionalidad, y las cámaras insistieren, el proyecto será remitido a la Corte
Constitucional para que ésta, dentro de los seis días siguientes, decida sobre su
constitucionalidad. La controversia jurídica, en estas condiciones, se judicializa y el llamado a
desatarla es la Corte. Si la sentencia prohíja la constitucionalidad, el Presidente deberá
sancionar la ley; en caso contrario, se archivará el proyecto. Con todo, si la inconstitucionalidad
es parcial, se concede una oportunidad al Congreso para que rehaga e integre las
disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte, efectuado lo
cual se envía de nuevo el proyecto a la Corte para fallo definitivo (C.P. art., 167). La sentencia
de la Corte hace tránsito a cosa juzgada constitucional en relación con las normas
constitucionales invocadas formalmente por el gobierno y consideradas por la Corte en su
pronunciamiento (C.P., art. 241-8; Decreto 2067, art. 35).
3. Control automático y posterior
Corresponde a la Corte Constitucional decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los
decretos que el gobierno dicta con fundamento en los estados de excepción y que se
denominan «decretos legislativos», por tener la misma fuerza de la ley (C.P. arts. 212, 213,
214, 215 y 241-7). Para estos efectos, al día siguiente de su expedición, el gobierno deberá
remitir a la Corte Constitucional los decretos legislativos que profiera. En caso contrario, la
Corte aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conoc
