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Fallo Tutela Por Mujeres Periodistas

El Consejo de Estado de Colombia decidió sobre una acción de tutela presentada por Germán Calderón España y otros, en la que se alegó la vulneración de derechos fundamentales de las mujeres periodistas por parte del presidente Gustavo Petro, quien utilizó expresiones misóginas. Los accionantes solicitaron la protección de sus derechos a la libertad de expresión, igualdad y no discriminación, así como una retractación pública del presidente. La sentencia aborda el impacto de las declaraciones del presidente en la percepción y seguridad de las mujeres en el ejercicio del periodismo.

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Radicación: 11001-03-15-000-2024-04825-01

Acumulado 11001-03-15-000-2024-04901-00
Accionantes: Germán Calderón España y otros
Accionado: Presidente de la República de Colombia

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B

Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de enero de dos mil veinticinco (2025)

Referencia: Acción de tutela

Radicado: 11001-03-15-000-2024-04825-01
Acumulado: 11001-03-15-000-2024-04901-00
Accionantes: Germán Calderón España, Ana Cristina Restrepo Jiménez y otros
Accionado: Presidente de la República de Colombia

Tema: tutela por vulneración de los derechos fundamentales a la libertad de expresión

y de prensa, a la igualdad, a la no discriminación de las periodistas y a la vida libre de
violencia.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a decidir los

recursos de impugnación interpuestos por los accionantes en contra de la sentencia
del 17 de octubre de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de
esta corporación.

I. SÍNTESIS DEL CASO

Los señores Germán Calderón España, Ana Cristina Restrepo Jiménez y otros
presentaron acción de tutela con la pretensión de amparo de sus derechos
fundamentales a la libertad de expresión y de prensa, a la igualdad, a la no
discriminación de las periodistas y a la vida libre de violencia, los cuales consideraron
vulnerados por el señor presidente de la República debido a que, según afirmaron,
dicha autoridad ha emitido expresiones misóginas y estigmatizantes en contra de las
mujeres periodistas.

II. ANTECEDENTES

2.1. Solicitud de tutela con radicado núm. 11001-03-15-000-2024-04825-00

El señor Germán Calderón España presentó escrito de tutela1 en contra del señor
presidente de la República de Colombia, Gustavo Francisco Petro Urrego, con la
pretensión de que se amparen los derechos fundamentales «de las mujeres
periodistas colombianas», en particular, la dignidad humana. Indicó que tiene
legitimación en la causa por activa con fundamento en el numeral 4 del artículo 15 de

1 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-04825-00, índice 2, certificado CB8B9AE9EC9270F9

CF56534DE9080935 308C2DB1F9ABA601 6D27E62A47F6973E.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co
Radicación: 11001-03-15-000-2024-04825-01
Acumulado 11001-03-15-000-2024-04901-00
Accionantes: Germán Calderón España y otros
Accionado: Presidente de la República de Colombia

la Ley 1257 de 2008, el cual prevé como deber de las personas naturales denunciar
las violaciones de derechos de las mujeres y la discriminación en su contra.

Manifestó que el 30 de agosto de 2024, en el acto de posesión de la defensora del

pueblo, el señor presidente de la República de Colombia declaró que las periodistas
son «muñecas de la mafia», expresión que generó polémica en el país y que los
medios de comunicación registraron en diferentes espacios.

De lo anterior, el accionante afirmó que el señor presidente de la República, de manera

sistemática, ha calificado a las periodistas colombianas como «muñecas de la mafia»,
causando un daño psicológico general ya que «degrada, intimida, amenaza, humilla,
aísla y causa perjuicio en la salud» a las receptoras del mensaje. Agregó que muchos
ciudadanos han enviado mensajes a las mujeres que ejercen dicha profesión para que
inicien acciones judiciales, pero no «llegan más allá».

Como pretensiones, formuló las siguientes:

1. Que se tutelen los derechos fundamentales de las mujeres periodistas colombianas,

especialmente, el de la dignidad humana.
2. Que se le ordene al Presidente de la República Gustavo Petro Urrego, ofrecer
públicamente una retractación y a ofrecer una disculpa pública en favor de las víctimas.
3. Que se le prohíba usar esta clase de expresiones discriminatorias contra las mujeres
periodistas colombianas a futuro2.

2.1.1. Trámite procesal

La señora María Andrea Nieto Romero presentó memorial, el 12 de septiembre de

2024, en el que coadyuvó la tutela interpuesta por el señor Calderón España3.

El asunto correspondió por reparto, bajo el radicado núm. 11001-03-15-000-2024-

04825-00, al magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez de la Subsección A de la Sección
Segunda del Consejo de Estado, autoridad que emitió auto el 12 de septiembre de
20244 en el que admitió la acción de tutela, tuvo como coadyuvante a la señora María
Andrea Nieto y ordenó las notificaciones de rigor.

Luego, el 16 de septiembre de 20245, el señor Germán Calderón España solicitó como

medida provisional, que se ordenara al señor presidente de la República que se
abstuviera de «referirse a la prensa y especialmente, a las mujeres periodistas, en
términos discriminatorios y ofensivos».

2.2. Solicitud de tutela con radicado núm. 11001-03-15-000-2024-04901-00

Las señoras Ana Cristina Restrepo Jiménez, Camila Inés Zuluaga Suárez, Catalina
Ruiz-Navarro, Claudia Julieta Duque Orrego, Diana María Salinas Plaza, Jineth
Bedoya Lima, Jineth Alicia Prieto Velasco, Juanita Vélez Falla, Laura Ardila Arrieta,

2 Se transcribe incluso con errores de texto.

3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-00, índice 4 certificado 76002EFC42144C12 E8A729E77CD2D034
276A73E864B89568 3981B07D61CC8749.
4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-00, índice 6 certificado D82095D6B0561D8F 932AA3B878B7CECD

4C231147BE6E753D 75067CA5F4C499C2.
5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-00, índice 6 certificado FA08002EB4BF5AF2 1F7F6A0BD940699C

1E3A6BAB37A15F6A 57AF68BD2C602A8F.

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María Jimena Duzán Sáenz, María Fernanda Fitzgerald Galindo, María Paulina Baena,
Paola Herrera, Pilar Cuartas Rodríguez, Sara Trejos, Tatiana Duque y las fundaciones
para la Libertad de Prensa6 y El Veinte presentaron escrito de tutela7 en contra del
señor presidente de la República de Colombia, Gustavo Francisco Petro Urrego.

Como fundamento fáctico, por un lado, la parte tutelante reseñó que el 30 de agosto
de 2024 la autoridad accionada expresó que «las periodistas del poder, las muñecas
de la mafia, construyeron la tesis del terrorismo en la protesta y la criminalización del
derecho genuino a protestar y a decir basta», discurso que fue transmitido por las
principales cadenas televisivas del país el 1 de septiembre siguiente.

Agregó que, al día siguiente, el primer mandatario publicó mensajes en su cuenta de

la plataforma X en los que sostuvo que «las periodistas no eran muñecas de la mafia
pero la mafia ha tenido “periodistas a sueldo” […] “cuando hablo de periodistas del
establecimiento, me refiero a quienes no están al servicio de la ciudadanía, sino a
quienes trabajan para poderes ocultos”»8.

Citó el mensaje que el señor presidente publicó en la misma plataforma, en el que

respondió al medio de comunicación El Nuevo Siglo lo siguiente: «no desinformes. Las
periodistas no son muñecas de la mafia, pero la mafia ha tenido periodistas a sueldo,
o se nos olvidó»9.

Indicó que la expresión «muñecas de la mafia» proviene de una serie de televisión

colombiana basada en la novela Las fantásticas, que sigue la vida de mujeres
involucradas en el mundo del narcotráfico por sus relaciones con «capos». En ese
orden, consideró que los términos usados por el primer mandatario resultan
estigmatizantes, misóginos y machistas; generan un estereotipo de género para
referirse a las periodistas; y atacan directamente la esfera íntima de estas
profesionales.

6 FLIP.
7 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-04901-00, índice 2, certificado C8F75FE2D18AC98E
C86B576F7F81C069 1269723AACC5147C 77446CF46ABD35B7.
8 Se transcribe incluso con errores de la tutela.
9 Se transcribe incluso con errores de la tutela.

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Afirmó que la referida expresión suscitó una «ola de violencia de género en contra de
mujeres periodistas y columnistas», para lo cual expuso casos concretos de
reacciones de usuarios de distintas plataformas sociales dirigidas en contra de, entre
otras periodistas, Ana Cristina Restrepo, Camila Zuluaga, Catalina Suárez, Claudia
Gurisatti, Darcy Quinn y María Andrea Nieto.

Aseguró que, de acuerdo con el monitoreo efectuado por Linterna Verde, entre el 28
de agosto y el 5 de septiembre de 2024 fueron realizadas «casi 300 mil publicaciones»
concernientes a periodistas, muñecas y mafia y más de 81 mil cuentas participaron en
las conversaciones, publicaciones que tuvieron un alcance de 138 millones de
usuarios. Adujo que el 2 de septiembre de ese año, organizaciones de la sociedad civil
defensoras de la libertad como El Veinte, la FLIP, el Círculo de Periodistas de Bogotá,
la Red de Mujeres de Ibagué y Tolima, y la Asociación Nacional de Medios rechazaron
las estigmatizaciones realizadas por el señor presidente de la República.

Por otro lado, la parte tutelante argumentó que el episodio ocurrido el 30 de agosto de
2024 no es el primer evento en el que el alto mandatario ha emitido declaraciones
estigmatizantes en contra de la prensa, pues se trata de un patrón que está
acompañado de mensajes de usuarios de redes sociales, con críticas injustificadas,
insultos o amenazas de muerte. Para lo anterior, referenció las siguientes actuaciones
efectuadas por el primer mandatario, que catalogó como estigmatizaciones en contra
de periodistas y medios de comunicación:

Fecha de la Actuaciones realizadas por el presidente que son catalogadas como

actuación estigmatizantes por las accionantes10
12 de octubre Publicó un tuit en contra del periodista Yesid Lancheros en el que lo señaló
de 2022 de «sembrar cizaña».
Enero de 2023 Publicó 34 mensajes en la plataforma de Twitter en los que «mencionó
nueve medios de comunicación haciendo correcciones y reproches por la
forma como cubren su gobierno».
10 de mayo de Publicó un trino en el que acusó a «un “sector de la prensa tradicional” de
2023 “desatar un genocidio sobre el pueblo”»; posteriormente, publicó otro trino
en el que señaló a Noticias Caracol de dividir la fuerza pública del gobierno
con el cubrimiento que realizó de la protesta que realizaron centenares de
militares y policías en retiro.
7 de junio de Dio un discurso en el que responsabilizó a la Revista Semana, sin
2023 evidencia, por acciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación.
En esa oportunidad el accionado afirmó: «acaban de allanar otras oficinas
de la Presidencia. Semana ordena y el CTI obedece».
Agosto de Acusó a Noticias Caracol de transmitir noticias falsas luego de que ese
2023 medio de comunicación publicara un informe sobre el apoyo de un
narcotraficante a la campaña presidencial, incluso, a pesar de que existían
pruebas al respecto; lo que generó una oleada de ataques en redes
sociales con etiquetas como #Caracolmiente, la cual fue reposteada por
el señor presidente. Además, se crearon las etiquetas #SemanaMiente,
#LosMediosTienenHambre y #ElTiempoMiente.
Septiembre y En respuesta a un tuit de la senadora María Fernanda Cabal, dijo que los
octubre de dueños de la Revista Semana conocían que a los judíos en Europa les
2023

10La Sala aclara que las actuaciones del señor presidente de la República que están sintetizadas en el cuadro
corresponden a aquellas que las accionantes describieron en su escrito de tutela y que consideran son
estigmatizantes.

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decían borregos y violadores y luego sostuvo que «no puede haber

violencia xenofóbica en los medios de comunicación».
Asimismo, con ocasión de que el primer mandatario recibió críticas porque
no condenó las agresiones de Hamás a Israel, publicó un tuit en el que
aseguró que la prensa que lo ataca está con Hitler.
De otra parte, reposteó el siguiente tuit «El periodismo de la
@RevistaSemana es tan peligroso que puede incitar no solamente a la
violencia sino al asesinato sistemático de indígenas y de jóvenes de la
primera línea»
8 de mayo de En respuesta a una investigación de la revista semana sobre el proyecto
2024 de ponencia con formulación de cargos del CNE, afirmó que el artículo
estaba parcializado y que había «comenzado el golpe blando».
26 de junio de Con ocasión de una nota periodística de la señora María Jimena Duzán
2024 en la que realizó cuestionamientos por los cargos públicos que ha
ocupado Andrés Sarabia, señaló que dichos cuestionamientos eran
«villanías y canalladas» y que «El periodismo Mossad se impone».

Además, adujo que a pesar de que el 9 de septiembre de 2024 el señor presidente de

la República firmó la Directiva 07 sobre «Deberes de las y los Funcionarios públicos
en el ejercicio de la libertad de expresión y el respeto a la libertad de prensa»; lo cierto
es que en el evento de dicha suscripción reiteró varias de sus declaraciones
estigmatizantes sin «remordimiento» alguno o «preocupación» sobre su impacto, y
realizó nuevas manifestaciones como que no lo «silenciaran» y que la prensa es
«arrodillados del poder».

Respecto al requisito de solicitud de rectificación previa, explicó que en el caso

concreto no es exigible de conformidad con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional, dado que no garantiza la protección de los derechos alegados; que las
publicaciones controvertidas se tratan de opiniones y actos de discriminación; y que el
emisor no es un medio de comunicación. Agregó que, en la medida en que el juez
constitucional puede interrumpir o mitigar el daño, no es posible que se declare la
configuración de la carencia actual de objeto.

La parte tutelante consideró que las declaraciones del señor presidente de la

República trasgreden la libertad de expresión de las periodistas accionantes y la
condición de estas como sujetos de especial protección, garantías que abordó desde
la jurisprudencia de la Corte Constitucional y desde el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, la Convención Americana de Derechos Humanos y el Sistema
Interamericano de Derechos Humanos. Afirmó que:

Es así como el presidente, en ejercicio de su rol como funcionario público, seguramente

el más importante del país, debe abstenerse de realizar declaraciones estigmatizantes
que fomenten la intolerancia, discriminación o desinformación especialmente cuando
se refiera a sujetos de especial protección constitucional como las mujeres y la prensa.
Como en efecto ya quedó demostrado con la ola de violencia recibida en redes sociales
por mujeres periodistas, las palabras del presidente tienen el poder de generar un
ambiente hostil para la prensa que redunde en censura y autocensura, incurriendo con
ello en una vulneración al derecho a la libertad de expresión de las aquí accionantes y
de cualquier mujer periodista en el país. En este sentido, el presidente se encuentra en
la obligación de abstenerse de realizar discursos estigmatizantes pues aquellos
generan un impacto negativo y disuasorio para los grupos y personas que se dedican

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a la actividad periodística, desincentivando la investigación sobre asuntos de interés

general11.

Finalmente, adujo la existencia de canales adecuados para la defensa de la honra y el

buen nombre de funcionarios públicos; que las periodistas están expuestas a
situaciones de violencia; y la afectación de los derechos fundamentales a la libertad
de expresión y de prensa, a la igualdad, a la no discriminación de los periodistas y a la
vida libre de violencia.

Como pretensiones, formuló las siguientes:

1. RECONOCER públicamente: (i) sus deberes como Presidente de la República en

relación con la protección de la prensa, (ii) los límites a su libertad de expresión, cuando
actúa como Presidente de la República, (iii) que la estigmatización en contra de los
periodistas, y en particular, contra las mujeres periodistas, constituye un ataque contra
la libertad de expresión.
2. RETRACTARSE de la expresión realizada en el discurso presidencial del 30 de
agosto y retransmitida en la alocución presidencial el 1 de septiembre. Esto deberá
realizarse con un despliegue equivalente al de la expresión inicialmente emitida.
3. ABSTENERSE de utilizar el espacio antes señalado para ahondar en las expresiones
dañinas o revictimizar.
4. ABSTENERSE de seguir estigmatizando a la prensa, incluyendo a través de sus
declaraciones públicas en ruedas de prensa y de sus mensajes en redes sociales. Lo
anterior exige también abstenerse de endosar los insultos, agresiones o mensajes
violentos de terceros a través de replicar sus mensajes en redes sociales.
5. ASISTIR a un curso sobre libertad de prensa y violencia contra la prensa en
Colombia, dados sus reiterados ataques contra el periodismo.
6. MODIFICAR la Directiva Presidencial sobre los deberes de las y los funcionarios
públicos firmada el 9 de septiembre de 2023 para que no sólo incluya a los ministros,
directores de departamentos administrativos y directores de entidades adscritas y
vinculadas al orden nacional, sino que también incluya al Presidente o Presidenta de
la República12.

2.2.1. Trámite procesal

El asunto correspondió, bajo radicado núm. 11001-03-15-000-2024-04901-00, al

magistrado José Roberto Sáchica Méndez de la Subsección A de la Sección Tercera
del Consejo de Estado, autoridad que, en auto del 16 de septiembre de 202413, remitió
el expediente al despacho del magistrado Jorge Iván Duque Gutiérrez de la
Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación.

Los tutelantes presentaron memorial en el que solicitaron la integración de las

periodistas Claudia Carolina Báez, María Paula Martínez y Luz María Sierra Lopera a
la parte actora14.

11 Se transcribe incluso con errores de la tutela.

12 Se transcribe incluso con errores de la tutela.
13 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-04901-00, índice 4, certificado 9F5B6F475D3995C4
EE9C16CD7EA20157 33E7E303A4909B16 E66E6229F5C0122A.
14 Samai, exp. núm. 11001-03-15-000-2024-04901-00, índice 7, certificado 1F180E104162E3FE
483C2B14A1B6DFD7 EB1CC01526F03DD6 89EABD8EB95AB371.

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2.3. Trámite de acumulación e intervenciones

2.3.1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado emitió auto, el

25 de septiembre de 202415, en el que resolvió acumular la tutela con radicado núm.
11001-03-15-000-2024-04901-00 al trámite con radicado núm. 11001-03-15-000-
2024-04825-00; admitió la acción interpuesta por las señoras Ana Cristina Restrepo
Jiménez, Camila Inés Zuluaga Suárez, Catalina Ruiz-Navarro, Claudia Julieta Duque
Orrego, Diana María Salinas Plaza, Jineth Bedoya Lima, Jineth Alicia Prieto Velasco,
Juanita Vélez Falla, Laura Ardila Arrieta, María Jimena Duzán Sáenz, María Fernanda
Fitzgerald Galindo, María Paulina Baena, Paola Herrera, Pilar Cuartas Rodríguez, Sara
Trejos, Tatiana Duque, Claudia Carolina Báez, María Paula Martínez, Luz María Sierra
Lopera y las fundaciones para la Libertad de Prensa y El Veinte; negó el decreto de la
medida provisional solicitada por el señor Germán Calderón España y ordenó las
notificaciones de rigor.

2.3.2. El señor Calderón España presentó memorial en el que solicitó que las
consideraciones del escrito de tutela fueran discutidas por la Sala Plena del Consejo
de Estado16.

2.3.3. El señor presidente de la República de Colombia contestó17 que, una vez revisó
el sistema de gestión documental del DAPRE18, no encontró petición de retractación
por parte de las accionantes, como quedó dicho en la certificación CERT24-003720 /
GFPU 13081012 del 18 de septiembre de 2024, motivo por el que no quedó superado
el requisito de subsidiariedad. Asimismo, adujo que el señor Calderón España no tiene
legitimación en la causa por activa porque presentó la tutela en nombre de otra persona
sin poder especial, y sin tener la condición de agente oficioso.

Manifestó que las declaraciones que son objeto de controversia deben ser analizadas
de manera conjunta con la publicación que el señor presidente realizó el 31 de agosto
de 2024, en la que aclaró en la red social X lo siguiente:

No amigo, @ElNuevoSiglo, no desinformes. Las periodistas no son muñecas de la

mafia, pero la mafia ha tenido periodistas a sueldo, o se nos olvidó.
Periodismo es investigar la verdad del poder19.

En ese orden, expresó que las declaraciones controvertidas fueron contextualizadas

con la anterior publicación, en la que enfatizó que nunca pretendió trasgredir o
menoscabar los derechos de las mujeres que ejercen el periodismo; y que la Directiva
Presidencial 07 de 2024 es una muestra del respeto a la libertad de prensa.

Aseguró que no desconoce el valor fundamental de la labor de las mujeres en el

periodismo, y destacó que, de acuerdo con la Declaración de Principios sobre Libertad
de Expresión de la CIDH20, la libertad de expresión es un derecho inalienable e

15 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-00, índice 21 certificado 21E92EF298648220 1BB517572A645488

D8D36C93C90AA4F9 B2FC3588AE098795.
16 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-00, índice 6 certificado D82095D6B0561D8F 932AA3B878B7CECD

4C231147BE6E753D 75067CA5F4C499C2.
17 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-00, índice 17 certificado 9972C6F47D5F794A 00C0F52DCAA5425B

661D3D8202A8BB35 CBBD7A6A6A550A08.
18 Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
19 Se transcribe incluso con errores de texto.
20 Corte Interamericana de Derechos Humanos.

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indispensable para la existencia de una sociedad democrática. Agregó que:

En este contexto, el Presidente aclara que las mujeres periodistas no son "muñecas de
la mafia", resaltando que su papel en la sociedad es fundamental para el ejercicio pleno
de las libertades individuales y los derechos fundamentales, al reconocer que la
consolidación de la democracia depende de la existencia de un periodismo libre, sin
ningún tipo de cooptación. Así, se reafirma la necesidad de garantizar un entorno
seguro y respetuoso que permita a todas las personas, sin distinción, buscar, recibir y
difundir información, contribuyendo de esta forma al fortalecimiento de las instituciones
democráticas y al respeto de los derechos humanos21.

Citó el artículo 20 constitucional y sostuvo que, de conformidad con esta norma, todas
las personas tienen derecho, incluido el señor presidente de la República, a la libertad
de expresión y a difundir su pensamiento y opiniones, así como a informar y recibir
información veraz e imparcial y a fundar medios de comunicación. Por tal motivo,
aseguró que las expresiones del primer mandatario constituyen un ejercicio legítimo
del mencionado derecho amparado en la Carta Política.

2.3.4. La Presidencia de la República de Colombia presentó memorial en el que agregó

que las accionantes del trámite 2024-04109-00 no presentaron solicitud previa de
retractación, razón por la cual no se cumplió con el requisito de subsidiariedad.
Además, arguyó que estos no tienen legitimación en la causa por activa, por cuanto
las declaraciones objeto de controversia no los identificaron de manera concreta; y
reiteró los argumentos del anterior memorial22.

2.4. Sentencia de primera instancia

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia el

17 de octubre de 202423 en la que declaró improcedente la tutela promovida por el
señor Germán Calderón España y coadyuvada por la señora María Andrea Nieto
Romero; negó las pretensiones de amparo formuladas por las señoras Ana Cristina
Restrepo Jiménez, Camila Inés Zuluaga Suárez, Catalina Ruiz-Navarro, Claudia
Julieta Duque Orrego, Diana María Salinas Plaza, Jineth Bedoya Lima, Jineth Alicia
Prieto Velasco, Juanita Vélez Falla, Laura Ardila Arrieta, María Jimena Duzán Sáenz,
María Fernanda Fitzgerald Galindo, María Paulina Baena, Paola Herrera, Pilar Cuartas
Rodríguez, Sara Trejos, Tatiana Duque, Claudia Carolina Báez, María Paula Martínez,
Luz María Sierra Lopera y las fundaciones para la Libertad de Prensa y El Veinte,
frente a las declaraciones del 30 de agosto de 2024; y declaró la carencia actual de
objeto, por sustracción de materia, «en relación con el derecho a la libertad de
expresión y a la igualdad y no discriminación».

Como cuestión preliminar, la Subsección de primera instancia explicó que, de

conformidad con los artículos 37 de la Ley 270 de 1996 y 25 del Acuerdo 080 de 2019,
la solicitud del señor Calderón España de que la Sala Plena de lo Contencioso-
Administrativo de esta corporación emitiera sentencia resultaba improcedente, dadas
las competencias asignadas para garantizar la doble instancia.

21 Se transcribe incluso con errores de texto.

22 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-00, índice 25 certificado A6DA04AAC14B8A3E B7A41242C6A9EEE6
2F84BE2BDD40A5D0 1E714CFE4E2AC3F2.
23 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-00, índice 31 certificado C66C61F1EC9AECAE E6858ED7D390A860

7502CCD38BE507E9 4DDBE886B0424CE0.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

Respecto del mencionado accionante, indicó que, si bien la Ley 1257 de 2008
establece un deber de participación para la eliminación de la violencia y la
discriminación contra las mujeres, lo cierto es que no confiere de manera automática
legitimación en la causa para iniciar acciones de tutela en nombre de cualquier mujer.
Destacó que el accionante no está dentro de las personas víctimas de la presunta
trasgresión de derechos fundamentales, y no acreditó actuar como agente oficioso
ante la indefensión de la persona afectada.

Además, arguyó que, si el titular de la acción carece de legitimación para ejercerla,

con mayor razón quien pretende coadyuvar las pretensiones del tutelante, pues no
puede presentar planteamientos distintos o pretensiones propias que difieran de las
formuladas en el escrito de amparo.

Cuestión distinta ocurrió con el trámite con radicado núm. 2024-04901-00, en la

medida en que la Subsección A de la Sección Segunda de esta corporación consideró
que sí quedó superada la legitimación en la causa por activa, pues las personas
naturales que integran la parte accionante manifestaron que ejercen de manera
continua y permanente la labor del periodismo y reclaman el ejercicio pacífico del
derecho a la libertad de prensa; igual ocurre con El Veinte y la FLIP porque buscan
proteger la dimensión colectiva del referido derecho para el orden democrático. Por
último, los requisitos de inmediatez y subsidiariedad los encontró cumplidos.

Ahora bien, abordó el requisito de rectificación previa contenido en el numeral 7 del

artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 y las subreglas desarrolladas por la Corte
Constitucional sobre la materia, y concluyó que no era exigible en el asunto bajo
estudio toda vez que: i) no fueron invocados los derechos a la honra y al buen nombre;
ii) el emisor es un servidor público que lleva implícito el ejercicio del poder-deber de
comunicación, tiene un mayor grado de responsabilidad y sus expresiones tienen un
impacto en la sociedad; y iii) no se discute la veracidad o no de las afirmaciones del
primer mandatario, sino que el contenido de estas fue calificado como estigmatizador
y violento.

En relación con el fondo del asunto frente a los hechos del 31 de agosto de 2024,
expuso el alcance de los derechos a una vida libre de violencia, a la igualdad y a la no
discriminación; identificó que el fragmento del discurso del señor presidente de la
República que las accionantes consideraron lesivo de sus derechos fue el siguiente:
«las periodistas del poder, las muñecas de la mafia, construyeron la tesis del terrorismo
en la protesta y la criminalización del derecho genuino a protestar»; y citó la nota que
el primer mandatario publicó en respuesta al periódico El Nuevo Siglo, en la que aclaró
que: «No, amigo, […], no desinformes. Las periodistas no son muñecas de la mafia,
pero la mafia ha tenido periodistas a sueldo, o se nos olvidó. Periodismo es investigar
la verdad del poder». Luego, consideró que:

Visto lo anterior, la Sala considera que la expresión reprochada debe leerse en relación
con el conjunto al que corresponde, que comprende, primero, las demás afirmaciones
presentadas durante la ceremonia de posesión de la Defensora del Pueblo y, segundo,
la precisión posterior del 31 de agosto de 2024, en la cual, de manera expresa, el
accionado señaló que “las periodistas no son muñecas de la mafia” y, de manera
genérica, agregó que “(…) la mafia ha tenido periodistas a sueldo”, expresando y
precisando con ello su opinión sobre el periodismo en la historia de Colombia, con lo
que, inclusive, podría concluirse que se satisfizo lo pretendido en la solicitud de amparo.

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Además, cabe precisar que, como fue expuesto en la solicitud de amparo para concluir
que no se debía solicitar una previa retractación, el pronunciamiento del accionado
corresponde a un discurso de opinión y, por su naturaleza, no constituye objeto de
rectificación, en la medida en que no versa sobre un dato o información que, en
ausencia de veracidad, pueda atentar contra el derecho a la honra o el buen nombre
de una periodista en particular. En otras palabras, por tratarse de un discurso de
opinión, no procedían ni la retractación, ni la rectificación y en cuanto a la
estigmatización, el emisor de la opinión precisó su afirmación, como quedó acreditado
en este proceso24.

Finalmente, respecto de los argumentos de tutela dirigidos en contra de las

actuaciones de diferentes usuarios de redes sociales una vez fue empleada la
expresión en la alocución presidencial, el juez de primera instancia advirtió que la
voluntad del señor presidente de la República también fue la de esclarecer el alcance
de su comunicación, no así las opiniones de los usuarios de redes sociales, cuyas
actuaciones escapan del control del accionado y no le son atribuibles.

Frente al presunto patrón de estigmatización en contra de la prensa, explicó el

derecho a la libertad de expresión desde la jurisprudencia de la Corte Constitucional y
los instrumentos internacionales que lo dotan de contenido, y su ejercicio por
funcionarios públicos, y mencionó que el 9 de septiembre de 2024, el señor presidente
de la República suscribió la Directiva 07 sobre «Deberes de las y los funcionarios
públicos en el ejercicio de la libertad de expresión y el respeto a la libertad de prensa».
De lo anterior, la Subsección A concluyó lo siguiente:

[…] con la expedición de la directiva presidencial, donde se dispone un mandato

general para los funcionarios públicos del país, debe entenderse que él, como emisor
del acto, es el primer llamado a cumplir con las directrices allí contenidas. En otras
palabras, con la expedición de la Directiva 7 de 2024, el presidente, más que una orden
general para los miembros de la Administración se comprometió a cumplir con las
garantías y conductas que allí se prevén para el ejercicio de la libertad de expresión y
el respeto a la libertad de prensa.

Además, la Directiva Presidencial constituye la manifestación de una voluntad unilateral

de garantizar la libertad de expresión, desarrollar estrategias para la disminución de las
expresiones violentas, prevenir la estigmatización y promover el debate público,
inclusivo y respetuoso, tanto en los medios de comunicación como en las redes
sociales y, en general, en espacios de opinión25.

Por lo expuesto, consideró que sobrevino un hecho que modificó el sustento fáctico
del presente trámite constitucional porque el accionado satisfizo aquella finalidad de la
tutela con la directiva que emitió, por lo que carece de objeto este medio de control por
sustracción de materia.

2.5. Impugnación

2.5.1. El señor Germán Calderón España formuló recurso de impugnación26 en contra

de la sentencia de primera instancia del 17 de octubre de 2024, en el que insistió en
24 Se transcribe incluso con errores de texto.
25 Se transcribe incluso con errores de texto.
26 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-00, índice 35 certificado 3E970AB0BB9050A9 8309CCE5A95EC2A9

9741676E190B78FC E7241295832710D6.

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su legitimación en la causa por activa, en particular, con sustento en la coadyuvancia

que la señora María Andrea Nieto Romero presentó a sus pretensiones, y en sus
deberes como «abogado constitucionalista». Citó jurisprudencia según la cual no es
necesario agotar el requisito de requerimiento previo de retractación y no existe otro
mecanismo de defensa judicial para la protección de la libertad de expresión, de la
protesta, de la participación política, entre otros derechos.

Manifestó que no está de acuerdo con que la Directiva Presidencial 07 de 2024 resulte
suficiente para garantizar judicialmente el derecho a la rectificación y que la violación
de derechos fundamentales haya sido superada.

2.5.2. Posteriormente, el señor Calderón España presentó memorial27 en el que insistió

en su legitimación en la causa por activa, con sustento en los deberes profesionales
de abogado y como ciudadano, según los artículos 28 de la Ley 1123 de 2007 y 95
constitucional.

2.5.3. Por su lado, las señoras Ana Cristina Restrepo Jiménez, Camila Inés Zuluaga
Suárez, Catalina Ruiz-Navarro, Claudia Julieta Duque Orrego, Diana María Salinas
Plaza, Jineth Bedoya Lima, Jineth Alicia Prieto Velasco, Juanita Vélez Falla, Laura
Ardila Arrieta, María Jimena Duzán Sáenz, María Fernanda Fitzgerald Galindo, María
Paulina Baena, Paola Herrera, Pilar Cuartas Rodríguez, Sara Trejos, Tatiana Duque,
Claudia Carolina Báez, María Paula Martínez, Luz María Sierra Lopera y las
fundaciones para la Libertad de Prensa y El Veinte formularon impugnación28 en contra
de la sentencia de primera instancia del 17 de octubre de 2024.

La parte recurrente expresó que comparte y no controvierte el análisis que efectuó el

juez de tutela atinente a la legitimación en la causa por pasiva y por activa, a los
requisitos de inmediatez, subsidiariedad y al requerimiento previo de rectificación. Sin
embargo, manifestó que la publicación realizada el 31 de agosto de 2024 en la
plataforma X desde la cuenta del señor presidente de la República no es una
retractación de su opinión, sino una afirmación que ratifica la estigmatización.

Lo anterior, por cuanto con esa publicación el señor presidente señaló a El Nuevo Siglo
de estar desinformando, expresión que no aclaró el error en el que incurrió. Agregó
que la nota citada recogió las reacciones de periodistas y de la defensora del pueblo
y, por lo tanto, no contenía información imprecisa ni falsa.

Adujo que, en caso de que se pudiera considerar que la publicación en la plataforma

X constituyera una aclaración o rectificación, lo cierto es que, de manera posterior, el
1 de septiembre de 2024, fue transmitido en medios televisivos el discurso que el
primer mandatario ofreció en la posesión de la defensora del pueblo, y que existen
reproducciones del discurso contenidas en páginas web o cuentas oficiales; espacios
en los que no fue añadida alguna edición que explicara la intención del señor
presidente.

La parte recurrente también cuestionó que el trino del presidente no es equivalente,

tanto en su difusión como en su carácter institucional, a un discurso presidencial

27 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-00, índice 36 certificado 10B4276784E790D8 A2E58B797DD83E38

3841D1090CDFAB15 5ED4CBD48C06D4D6.
28 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-00, índice 37 certificado 37FEA114AF68D1C3 3B241CE797585ED6

6504726B4D13872D 923FF5A02AA8A436.

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retransmitido como alocución presidencial, en los términos exigidos por la Corte

Constitucional.

Por otro lado, afirmó que las expresiones discriminatorias y estigmatizantes del señor
presidente de la República generaron una «ola de violencia de género» y actitudes
agresivas y misóginas por parte de usuarios de redes sociales en contra de mujeres
periodistas y columnistas, actuaciones que no pueden ser interpretadas como actos
aislados.

Citó instrumentos internacionales sobre la protección de los derechos de las mujeres

y arguyó que la expresión «muñecas de la mafia» tiene la potencialidad de convertirse
en un «meme», viralizarse, transformarse y reutilizarse con un impacto negativo, de
manera tal que se integre a la cultura en general.

En relación con las consideraciones del fallo de tutela de primera instancia sobre la
carencia actual de objeto, el recurrente estimó que no se configuró en el caso concreto
con la Directiva Presidencial 07 de 2024 porque el juez no se pronunció y resolvió
todas las pretensiones de amparo y debido a que la «sustracción de materia» no es
una categoría que configure carencia actual. En concreto, indicó:

Contrario a la posición del juez de primera instancia, las accionantes consideramos,

primero, que la firma de la Directiva 7 de 2024 no satisface ninguna de las pretensiones
elevadas en la acción de tutela y, segundo, que la Subsección A, de la Sección
Segunda del Consejo de Estado no resolvió ni tuvo en cuenta ninguna de las
pretensiones elevadas en el escrito de tutela. Por ello, este juez no podía decretar que
hay carencia actual de objeto por hecho superado o, como lo denominó la Subsección
A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por “sustracción de materia”.
En este sentido, no es posible argumentar la configuración de dicho fenómeno en tanto
que la firma de la Directiva 7 no subsana ni repara los daños que se han producido por
las declaraciones previas que ha realizado el presidente desde el año 2022. La firma
de la Directiva denota una simple medida preventiva que recae sobre los funcionarios
del gobierno nacional central y no sobre el presidente. En este sentido, la adopción de
la directiva por sí sola no garantiza el cese de los efectos de las expresiones
estigmatizantes promovidas por Gustavo Petro29.

De cara a las pretensiones de la tutela, la parte accionante consideró que el señor

presidente de la República debe reconocer sus deberes en relación con la libertad de
prensa y los límites de la libertad de expresión, de manera que acepte que la
estigmatización en contra de periodistas y medios de comunicación constituye un
ataque a los mencionados derechos.

Indicó que, en el discurso del 9 de septiembre de 2024, el alto mandatario no abordó

alguno de los puntos contenidos en las pretensiones de amparo, pues, por el contrario,
aumentó sus actos estigmatizantes en contra de la prensa, los justificó y aseguró que
tiene derecho a expresarse sin definir sus límites. También argumentó que la Directiva
07 no satisface las pretensiones de amparo, en la medida en que no está dirigida al
señor presidente de la República y no repara los daños producidos por las
declaraciones controvertidas. Por lo expuesto, especificó que:

29 Se transcribe incluso con errores de texto.

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Por tanto, lo que se solicita a través de esta impugnación es que el juez constitucional
le ordene al jefe de Estado que, de manera clara y comprometida, sin arandelas,
reconozca sus deberes, con base en los puntos mencionados.

Expresó respecto de la pretensión segunda del escrito de tutela, que la autoridad

accionada no se ha retractado de las afirmaciones estigmatizantes que realizó desde
el año 2022; frente a la pretensión tercera, consideró que el juez constitucional debe
«dejar claro al jefe de Estado que debe abstenerse de seguir estigmatizando a la
prensa»; y adujo que no se resolvió la pretensión cuarta sobre la asistencia del señor
presidente a un curso sobre la libertad de prensa.

Finalmente, aseguró que las afirmaciones genéricas también vulneran derechos

fundamentales, en los términos expuestos en la sentencia T-386 de 2021, y reiteró los
argumentos del escrito de tutela.

2.6. Trámite en segunda instancia

El expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para proferir sentencia

de segunda instancia, el 14 de noviembre de 2024. Sin embargo, las accionantes
presentaron memorial 30 en el que solicitaron la vinculación al trámite de tutela del
señor Gustavo Bolívar Moreno para que «se practique prueba testimonial en la que
ahonde las razones naturaleza e intención de la campaña de desprestigio que se libra
desde el gobierno contra los medios de comunicación»31. Finalmente, esta petición fue
negada en auto del 21 de noviembre de 202432.

III. CONSIDERACIONES

3.1. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el

artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en
segunda instancia, el recurso de impugnación interpuesto en contra de la sentencia
del 17 de octubre de 2024 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del
Consejo de Estado

3.2. Legitimación en la causa y los coadyuvantes

La legitimación por activa en la acción de tutela es un presupuesto necesario para

emitir decisión de fondo y tiene fundamento en el artículo 8633 de la Constitución
Política, el cual establece que toda persona que considere que sus derechos
fundamentales han sido vulnerados o se encuentran amenazados por la acción u
omisión de cualquier autoridad, o incluso por los particulares, podrá interponer tutela a
través de un representante o en nombre propio.

30 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-01, índice 4 certificado DE071BC068E3206A 29C06CA77B4BDD74

05A1BE8173EB1B83 465B435EFE2E9955.
31 Se transcribe incluso con errores de texto.
32 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04825-01, índice 6 certificado 07A85FB8C784FC64 23509330AB49DC8F

38C5338137695A45 550A2FDE3E3D4D69.
33 Constitución Política, artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo

momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la
protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten
vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

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En línea con lo anterior, el artículo 10 del Decreto 2591 de 199134 establece que la
acción de tutela es un mecanismo al que puede acudir, de forma directa, la persona
que se considera vulnerada en sus derechos fundamentales, o a través de apoderado
judicial para lo cual se debe presentar el respectivo poder; o de manera indirecta
mediante agente oficioso o por conducto del defensor del pueblo.

Sobre la agencia oficiosa, es preciso destacar que está cimentada en los principios de
eficacia de los derechos fundamentales, de prevalencia del derecho sustancial sobre
las formas y de solidaridad, y que tiene como requisitos para su procedencia
excepcional: i) la manifestación o inferencia de que el agente actúa en tal condición; y
ii) la imposibilidad del agenciado de acudir de manera directa ante la administración
de justicia35.

Respecto del segundo requisito, el juez de tutela debe ser flexible al momento de
analizar la prueba de la imposibilidad, lo que implica que existe libertad probatoria, que
la imposibilidad puede inferirse de los hechos narrados y que la autoridad judicial debe
desplegar sus atribuciones constitucionales para establecer la certeza de las
afirmaciones en relación con la capacidad del titular para defender sus derechos36. De
acuerdo con la Corte Constitucional, la imposibilidad puede presentarse, entre otros
escenarios, «por “circunstancias físicas, como la enfermedad”, “razones síquicas” que
hubieren afectado el estado mental del accionante, o un “estado de indefensión que le
impida acudir a la justicia”»37.

En consecuencia, la legitimación en la causa por activa es el primer presupuesto que

debe estudiar el juez de tutela para proferir sentencia y, con ocasión de este, debe
verificar que, en efecto, quien presenta la acción sea el titular de los derechos que
aduce vulnerados y que pide sean amparados, salvo que actúe como agente oficioso,
circunstancia en la cual es preciso establecer que el agenciado no se encuentra en
condiciones de acudir de manera directa.

Ahora bien, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 199138, la persona que
tuviere un interés legítimo con el resultado del trámite de tutela podrá intervenir como
coadyuvante del actor39. En tal sentido, los coadyuvantes son terceros que no
reclaman un derecho propio para que sea definido por el juez constitucional, sino un
interés personal en la suerte de la pretensión de alguna de las partes por tener con
esta una relación sustancial «ajena a los efectos de la sentencia, pero que

34 ARTICULO 10. LEGITIMIDAD E INTERES. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por
cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o
a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.
También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover
su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.
35 Corte Constitucional, sentencia T-382 de 2021.
36 Corte Constitucional, sentencias T-720 de 2016 y T-729 de 2017.
37 Ibidem.
38 ARTICULO 13. PERSONAS CONTRA QUIEN SE DIRIGE LA ACCION E INTERVINIENTES. La acción se dirigirá

contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho
fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un
superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que
se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el
superior.
Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o
de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.
39 Corte Constitucional, sentencia T-269 de 2012.

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indirectamente puede verse afectada si la parte coadyuvada obtiene un fallo

desfavorable»40. La Corte Constitucional ha indicado frente a este asunto, de manera
puntual, lo siguiente:

[E]l coadyuvante no podrá llevar a cabo actos procesales que «impliquen disposición
del derecho en litigio». Así mismo, no podrá modificar el problema jurídico planteado
en la acción de tutela ni «realizar planteamientos distintos o reclamaciones propias que
difieran de las hechas por el demandante».

3.2.1. En el asunto bajo estudio, el juez de tutela de primera instancia resolvió que el
señor Germán Calderón España no tiene legitimación en la causa por activa porque, a
pesar de que la Ley 1257 de 2008 establece un deber de participación para la
eliminación de la violencia y discriminación contra las mujeres, lo cierto es que no
confiere de manera automática legitimación en la causa para iniciar acciones de tutela
en nombre de cualquier mujer. Además, el accionante no está dentro de las personas
víctimas de la presunta trasgresión de derechos fundamentales y no acreditó actuar
como agente oficioso ante la indefensión de la persona afectada.

En el recurso de impugnación, el señor Calderón España insistió en que su legitimación

en la causa por activa encontraba sustento en la Ley 1257 de 2008, en la coadyuvancia
de la señora María Andrea Nieto Romero y en sus deberes como ciudadano y
abogado.

Pues bien, revisado el artículo 15 de la Ley 1257 de 200841, este prevé como obligación
de la sociedad denunciar las violaciones de los derechos de las mujeres y la violencia
y discriminación en contra de estas; el artículo 28 de la Ley 1123 de 200742 establece
que dentro de los deberes profesionales del abogado está defender y promocionar los
derechos humanos; y el artículo 95 constitucional dispone que, en la condición de
ciudadanos, corresponde a las personas obrar conforme al principio de solidaridad y
respondiendo a acciones humanitarias.

En tal sentido, la Sala no desconoce que el marco jurídico colombiano estructura un

comportamiento solidario en la sociedad que propende por la protección y garantía de
los derechos fundamentales de todas las personas y, en especial, de las mujeres, dado
que han sido víctimas de violencia de forma sistemática en diferentes escenarios.

Sin embargo, no se comparte la interpretación que realiza el señor Germán Calderón

España, según la cual las mencionadas normas facultan el ejercicio de la acción de
tutela en el caso concreto. Lo anterior, toda vez que la finalidad de este mecanismo
constitucional es la defensa de derechos de carácter subjetivo y exige de manera
expresa que sea el titular quien solicite su protección.

Así, cabe recordar que la actuación a la cual el señor Germán Calderón atribuyó la
violación de garantías fundamentales es aquella en la que el señor presidente de la
República expresó lo siguiente: «[l]as periodistas del poder, las muñecas de la mafia,
construyeron la tesis del terrorismo en la protesta y la criminalización del derecho

40 Corte Constitucional, sentencia SU-326 de 2022.

41 Por la cual se dictan normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación
contra las mujeres, se reforman los Códigos Penal, de Procedimiento Penal, la Ley 294 de 1996 y se dictan otras
disposiciones.
42 Por la cual se establece el código disciplinario del abogado.

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genuino a protestar y a decir basta». En ese orden, esta Sala considera que las
personas que, eventualmente, podrían ver afectados sus derechos fundamentales son
periodistas mujeres.

De las pruebas aportadas por el tutelante, la Sala observa que el señor Germán
Calderón España no manifestó ni acreditó ser periodista, de manera que, tal y como lo
concluyó el juez de tutela de primera instancia, no tiene legitimación en la causa por
activa dado que no está dentro de las posibles víctimas de la presunta vulneración de
los derechos alegados. Tampoco se advierte que actúe como agente oficioso, pues no
acreditó que alguna mujer periodista no se encuentre en condiciones de ejercer la
defensa de los derechos que considere vulnerados por el señor presidente de la
República con la expresión objeto de controversia.

3.2.2. Cuestión distinta ocurre con las señoras Ana Cristina Restrepo Jiménez, Camila
Inés Zuluaga Suárez, Catalina Ruiz-Navarro, Claudia Julieta Duque Orrego, Diana
María Salinas Plaza, Jineth Bedoya Lima, Jineth Alicia Prieto Velasco, Juanita Vélez
Falla, Laura Ardila Arrieta, María Jimena Duzán Sáenz, María Fernanda Fitzgerald
Galindo, María Paulina Baena, Paola Herrera, Pilar Cuartas Rodríguez, Sara Trejos,
Tatiana Duque, Claudia Carolina Báez, María Paula Martínez y Luz María Sierra
Lopera, que sí tienen legitimación en la causa por activa, ya que son mujeres que
ejercen la profesión del periodismo en Colombia y reclaman el ejercicio pacífico de la
libertad de prensa.

Frente a las fundaciones para la Libertad de Prensa y El Veinte, que también acuden
como tutelantes, es necesario tener en cuenta que la Corte Constitucional ha indicado
que la garantía del derecho a la libertad de expresión, entre otros, que trasciende a la
esfera pública, puede ser pedida su salvaguarda por miembros que pertenezcan a la
colectividad que se vea afectada43. En conclusión, también están legitimadas por
activa en la medida en que pertenecen al gremio de periodistas y propenden por la
protección de los derechos invocados.

3.2.3. Ahora bien, el juez de tutela de primera instancia consideró que la señora María
Andrea Nieto Romero no podía ser tenida en el presente asunto como coadyuvante
del señor Germán Calderón España, ya que este último no estaba legitimado en la
causa por activa.

Revisados los documentos del expediente, se observa que la señora Nieto Romero
aportó memorial en el que afirmó que coadyuvaba la solicitud de amparo interpuesta
en contra del señor presidente de la República, en su condición de periodista, por la
violación de los derechos fundamentales de las mujeres y periodistas derivada de que
fueran calificadas como «muñecas de la mafia». Además, el despacho del magistrado
ponente en primera instancia emitió auto el 25 de septiembre de 2024 en el que
resolvió acumular los trámites de tutela bajo radicados núms. 2024-04109-00 y 2024-
04825-00.

En ese orden, en atención al principio de prevalencia del derecho sustancial previsto

en el artículo 3 del Decreto 2591 de 1991 y en garantía del derecho al acceso a la
administración de justicia, esta Sala tendrá a María Andrea Nieto Romero como
coadyuvante de la parte tutelante, en el entendido de que ese extremo procesal está

43 Corte Constitucional, sentencia T-372 de 2023.

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integrado por todos los que tienen legitimación en la causa por activa, toda vez que
sus intereses están representados en las pretensiones de amparo que formularon las
señoras Ana Cristina Restrepo Jiménez, Camila Inés Zuluaga Suárez, Catalina Ruiz-
Navarro, Claudia Julieta Duque Orrego, Diana María Salinas Plaza, Jineth Bedoya
Lima, Jineth Alicia Prieto Velasco, Juanita Vélez Falla, Laura Ardila Arrieta, María
Jimena Duzán Sáenz, María Fernanda Fitzgerald Galindo, María Paulina Baena, Paola
Herrera, Pilar Cuartas Rodríguez, Sara Trejos, Tatiana Duque, Claudia Carolina Báez,
María Paula Martínez, Luz María Sierra Lopera y la FLIP y El Veinte.

3.3. Procedencia de la acción de tutela

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona

cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata
de sus derechos fundamentales cuando sean violados o amenazados por la acción o
la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley. Este
mecanismo constitucional tiene dos requisitos de procedencia: la subsidiariedad y la
inmediatez44.

El primero exige que el interesado no disponga de otro medio de defensa judicial,

salvo que busque evitar un perjuicio irremediable45; y el segundo consiste en que se
acuda ante el juez constitucional dentro de un plazo razonable, pues de lo contrario,
«[…] la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho
[…]»46.

En el presente asunto, la Sala comparte las consideraciones del juez de tutela de

primera instancia por las cuales concluyó que están superados los requisitos de
inmediatez y subsidiariedad, así como que no es procedente exigir el requisito previsto
en el artículo 42 del Decreto 2591 de 1991 sobre el requerimiento previo de
rectificación. Además, la parte recurrente manifestó de manera explícita que no tenía
reparo alguno sobre ello.

Por los motivos expuestos, esta Subsección tendrá por cumplidos los requisitos de
procedencia de la acción de tutela interpuesta por Ana Cristina Restrepo Jiménez,
Camila Inés Zuluaga Suárez, Catalina Ruiz-Navarro, Claudia Julieta Duque Orrego,
Diana María Salinas Plaza, Jineth Bedoya Lima, Jineth Alicia Prieto Velasco, Juanita
Vélez Falla, Laura Ardila Arrieta, María Jimena Duzán Sáenz, María Fernanda
Fitzgerald Galindo, María Paulina Baena, Paola Herrera, Pilar Cuartas Rodríguez, Sara
Trejos, Tatiana Duque, Claudia Carolina Báez, María Paula Martínez, Luz María Sierra
Lopera, la FLIP y El Veinte, y coadyuvada por María Andrea Nieto Romero; y
continuará con el análisis de los argumentos de amparo.

3.4. Problema jurídico

Antes de establecer el problema jurídico, es necesario recordar que la acción de tutela

interpuesta por las señoras Ana Cristina Restrepo Jiménez, Camila Inés Zuluaga
Suárez, Catalina Ruiz-Navarro, Claudia Julieta Duque Orrego, Diana María Salinas
Plaza, Jineth Bedoya Lima, Jineth Alicia Prieto Velasco, Juanita Vélez Falla, Laura

44 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2024.

45 Corte Constitucional, sentencia T-400 de 2017.
46 Corte Constitucional, sentencia T-879 de 2012, criterio reiterado en sentencia SU-084 de 2019.

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Ardila Arrieta, María Jimena Duzán Sáenz, María Fernanda Fitzgerald Galindo, María
Paulina Baena, Paola Herrera, Pilar Cuartas Rodríguez, Sara Trejos, Tatiana Duque,
Claudia Carolina Báez, María Paula Martínez, Luz María Sierra Lopera y la FLIP y El
Veinte, y coadyuvada por María Andrea Nieto Romero, formuló la posible vulneración
de derechos fundamentales con ocasión de dos problemáticas distintas: por un lado,
el discurso emitido por el señor presidente de la República el 30 de agosto de 2024; y
por otro lado, el patrón de estigmatización que dicha autoridad ha realizado en contra
de la prensa. Con fundamento en esas problemáticas, presentó las siguientes
pretensiones:

1. RECONOCER públicamente: (i) sus deberes como Presidente de la República en

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de

primera instancia del 17 de octubre de 2024, abordó el primer asunto y consideró que
el accionado no vulneró derechos fundamentales, pues la expresión acusada debía
ser analizada en contexto, con las afirmaciones presentadas durante la ceremonia del
30 de agosto de 2024 y la precisión realizada al día siguiente en la plataforma X, y
desde la libertad de opinión. En cuanto al patrón de estigmatización, determinó que se
presentó la carencia actual de objeto por sustracción de materia, toda vez que la
Directiva 07 satisfizo la finalidad de la tutela.

Ahora bien, en términos generales, la parte accionante en su impugnación reiteró los

argumentos del escrito de amparo relacionados con la posible vulneración de derechos
fundamentales derivada del discurso presidencial emitido, el 30 de agosto de 2024, en
el acto de posesión de la defensora del pueblo; y adujo que no se podía declarar la
carencia actual de objeto porque la Directiva 07 de 2024 no satisfacía todas las
pretensiones de amparo.

Así, pues, en atención a los fundamentos de la providencia recurrida y los argumentos

de impugnación, la Sala debe decidir si revoca, confirma o modifica el fallo de primera
instancia del 17 de octubre de 2024, proferido por la Subsección A de la Sección
47 Se transcribe incluso con errores de la tutela.

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Segunda del Consejo de Estado. Para ello, deberá establecer los problemas jurídicos:
i) si la declaración del señor presidente de la República realizada el 30 de agosto de
2024 vulneró los derechos invocados; y ii) si la Directiva Presidencial 07 de 2024
resulta suficiente para declarar la carencia actual de objeto, por sustracción de materia,
en relación con los derechos fundamentales a la libertad de expresión, a la igualdad y
a la no discriminación.

3.4.1. Frente al primer problema jurídico, esta Sala considera pertinente recordar que
el hecho objeto de controversia ocurrió el 30 de agosto de 2024 durante el discurso
que el señor presidente de la República emitió en la posesión de la defensora del
pueblo, Iris Marín Ortiz. En esa oportunidad, el alto mandatario abordó48, entre otros
temas, estos: «La esclavitud, el peor horror de la humanidad», «Benkos Biojó y José
Prudencio Padilla», «Libertad e igualdad incumplida», «una República de seres libres
e iguales», «Una terna de mujeres» y «no se puede callar ante la injusticia».

De lo expuesto, la Sala debe advertir que, bajo las reglas de la sana crítica 49, no es
procedente realizar una interpretación aislada de un fragmento extraído de un
discurso, como lo efectuó la parte tutelante, dado que resulta necesario analizar el
contexto en el que fue emitida la expresión que es acusada de vulnerar derechos
fundamentales para comprender su connotación. En lo atinente al punto en discusión
en la acción de tutela, el alto mandatario expresó lo siguiente:

El deber de todo ser humano, su principio esencial, es ser libre, espíritu libre. Estas
esclavitudes de hoy tienen otras cadenas, tienen otras poblaciones que quedan
sujetados por el dominio de la férula del látigo, hombres de a caballo con el látigo,
pegando en las espaldas, aún existen hoy, y son hombres. Y a quienes le pegan es a
las mujeres.

La condición de la mujer en Colombia es una condición de esclavitud permanente,

perpetua por generaciones. Se conducen a la madre, a las hijas, a las nietas, igual que
antaño, a la esclavitud. A tener que obedecer al hombre en silencio, a servirle, a
cocinarle, a lavarle todas sus inmundicias, a aceptarle todo lo que quiera.

[…]

Cuánto han vivido las mujeres en la historia de Colombia que han parido sus hijos que
después destrozan en la guerra, bajo una bomba, que no mira a quién, o en una trocha
vestidos del uniforme que sea, jóvenes, hijos de madre, que terminan en los

48 Ver discurso completo en el siguiente enlace: https://www.presidencia.gov.co/prensa/Paginas/Palabras-del-

presidente-Gustavo-Petro-Urrego-en-el-acto-de-posesion-de-la-D-240830.aspx.
49 Corte Constitucional, sentencia T-041 de 2018:

«Las reglas de la sana crítica son, ante todo, las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las
reglas de la lógica, con las reglas de la experiencia del juez. Unas y otras contribuyen de igual manera a que el
magistrado y/o juez puedan analizar la prueba (ya sea de testigos, peritos, de inspección judicial) con arreglo a la
sana razón y a un conocimiento experimental de las cosas.
En la doctrina, se denomina sana crítica al conjunto de reglas que el juez observa para determinar el valor probatorio
de la prueba. Estas reglas no son otra cosa que el análisis racional y lógico de la misma. Es racional, por cuanto se
ajusta a la razón o el discernimiento humano. Es lógico, por enmarcarse dentro de las leyes del conocimiento. Dicho
análisis se efectúa por regla general mediante un silogismo, cuya premisa mayor la constituyen las normas de la
experiencia y la menor, la situación en particular, para así obtener una conclusión.
En esa medida, el sistema de la libre apreciación o de sana crítica, faculta al juez para valorar de una manera libre
y razonada el acervo probatorio, en donde el juez llega a la conclusión de una manera personal sin que deba
sujetarse a reglas abstractas preestablecidas. La expresión sana crítica, conlleva la obligación para el juez de
analizar en conjunto el material probatorio para obtener, con la aplicación de las reglas de la lógica, la psicología y
la experiencia, la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que corresponda».

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cementerios o en las fosas comunes por decenas de miles. ¿Qué pensarán las madres
de los 6.402 fusilados con armas oficiales para hacerlos parecer como guerrilleros
dados de baja? ¿Qué pensarán las madres que sobrevivieron las masacres si es que
no murieron en ellas? En esas regiones donde el desplazado se vuelve voz común y
corriente en los barrios populares, los desplazados como los desechables, como los
parios de la tierra. La enorme crisis humanitaria, bien lo decía Iris, que se condensa en
la crisis humanitaria sobre la mujer en Colombia.

La mujer en Colombia es esclavizada y vejada porque no hemos sido capaces de

cumplir la promesa revolucionaria de 1810, de 1819, de construir una República
democrática de seres libres, iguales y solidarios. No hemos sido capaces hasta ahora.
Quizás este Gobierno empiece a marcar la diferencia, eso espero.

[…]

Y por eso quise Iris, que la terna para la Defensoría del Pueblo fuese de mujeres. Quién
más puede defender al pueblo de Colombia de sus vicisitudes, de su desprotección
permanente, si no son las mujeres las que tienen que tomar las banderas que dejamos
a media asta, a media victoria. Medio victoriosas, medio ensuciadas de sangre, medio
enlodadas por la traición.

Las mujeres son las que tienen que limpiar esas banderas, rehacerlas, volverlas a
coser, quitarle las heridas, bañarlas de amor y de besos, y levantarlas con la dignidad
que muchos hombres no tuvieron. Levantar las banderas de una nación donde se
respete al ser humano.

La constituyente, episodio breve de democracia en Colombia, generó esta institución

la Defensoría del Pueblo, para defender al pueblo, al humilde, a la voz desprotegida, a
la mujer.

Y por eso he querido que la terna, que por facultad constitucional se me atribuía para
la elección, fuese toda de mujeres, para que saliera de allí elegida una mujer que le
pudiera decir a todas las mujeres de Colombia, ‘llegó el momento de lavar las banderas
de las traiciones y las heridas y las sangres, y levantarla para defender al pueblo, para
defender sus derechos, para una nueva emancipación, para un nuevo ejército
libertador, para unos nuevos hijos que cabalguen con las banderas de la libertad,
permanentemente y victoriosamente’.

Por eso usted es Defensora del Pueblo, Iris, y tiene una gran responsabilidad, porque
es usted bandera en este momento. A veces le pesa a uno, cuando lo ungen los
designios de la historia, las decisiones populares y dicen, ‘usted es, adelante, vaya de
primero, asuma el riesgo, déjese tocar del pueblo’. Nunca lo olvide y nunca lo traicione,
pero marche hacia adelante.

[…]

Siempre tiene que brillar la palabra y la denuncia, el sirirí permanente que me

enseñaron las mujeres, hasta lograrlo, de tanto y tanto batallar y hablar y hablar, lograr
el objetivo, que no es más que el objetivo de la justicia para los seres humanos en
Colombia, para que no haya más masacre, para que no haya más sangre derramada
de pobres, para que no haya más jóvenes torturados simplemente porque son rebeldes.

Aún no hace mucho, un Fiscal le dio orden a todos sus Fiscales de al recoger en las
cárceles a los miles de jóvenes que se habían levantado exactamente como el
Libertador Bolívar a decir de nuevo que hubiese dignidad en sus barrios, en sus

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ciudades, en sus pueblos, tratados como rebaños, descuartizados en sus cuerpos

jóvenes, violadas muchas de sus mujeres sexualmente por el Estado, sus ojos
reventados porque les disparaban directo para ver que ningún otro joven, por miedo a
perder su visión, su mirada del mundo, de la belleza, entonces se amedrentara para no
protestar ante la injusticia.

Esos jóvenes somos nosotros también, esos jóvenes son Bolívar de nuevo resucitado
en sus almas. Bolívar, decía el poeta, resucita cada 200 años y ha resucitado entre
nosotros, entre ustedes mujeres que de nuevo la unan para que libre su batalla.

Esos jóvenes fueron llevados a las cárceles por miles, los mismos que hoy
hipócritamente hablan de Venezuela y de dictaduras allá, multiplicado por tres lo
hicieron en Colombia hace tres años. ¡Hipócritas! Ven dictadores afuera pero no ven
su propia dictadura y su propia podredumbre adentro. Bueno los jóvenes que protestan
allá, pero malo los jóvenes que protestan acá, las periodistas del poder, las muñecas
de la mafia, construyeron la tesis del terrorismo en la protesta y la criminalización
del derecho genuino a protestar y a decir ¡basta!

Ahora le toca a usted, Defensora, defenderlos contra ese Fiscal de la ignominia, de la

ignorancia, de los que creyeron que, por ser hijos de papi, mami y estudiar en la misma
universidad, tenían el privilegio de dictaminar las decisiones sobre nuestro pueblo y
condenarlo a la injusticia. Hay que deshacer el entuerto, como decía el Quijote de la
Mancha: ‘Por el camino voy deshaciendo entuertos, cabalgando mi rocinante,
llevándome aldaba y mi lanza y con mi escudero al lado para que no me pase nada
malo, puedo ir por todos los rincones del mundo cabalgando, deshaciendo los entuertos
de la injusticia1’50. [La sala destaca]

De lo citado, cabe enfatizar que el señor presidente de la República, en el discurso de

posesión de la señora Iris Marín Ortiz, reconoció que las mujeres han sido víctimas de
maltratos provenientes de los hombres durante décadas en Colombia; han estado
sometidas por generaciones a esclavitud al servicio de los hombres; y que han sufrido
los estragos de la guerra con la muerte de sus hijos, circunstancias que lo motivaron a
presentar una terna compuesta por solo mujeres para ocupar el cargo de defensora
del pueblo, puesto que, según estimó, las mujeres son las más indicadas para
salvaguardar al pueblo de sus «vicisitudes» y de su «desprotección».

Luego, expuso que las mujeres tienen la capacidad de «levantar las banderas» de la
Nación y defender a su pueblo y sus derechos con la dignidad que, en su concepto,
no tienen muchos hombres, en particular, desde la defensoría del pueblo, institución
que fue creada por la constituyente para defender al humilde, al desprotegido y a la
mujer.

A continuación, el señor presidente de la República reiteró que su intención de

designar la terna en los términos en que lo hizo fue la de lograr que una mujer
expresara a otras mujeres que era el momento de defender sus derechos, por lo que
indicó a la nueva defensora del pueblo la responsabilidad de su cargo.

Finalmente, agregó que muchos jóvenes fueron agredidos y enviados a cárceles, y

que existen personas que consideran que aquellos son «buenos en Venezuela y malos
en Colombia». En ese contexto, expresó que «las periodistas del poder, las muñecas
de la mafia construyeron la tesis del terrorismo en la protesta y la criminalización del

50 Se transcribe incluso con errores de texto contenidos en la página web de la Presidencia de la República.

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derecho genuino a protestar», y que la nueva defensora del pueblo debía proteger a
esos jóvenes, incluso, de algunas autoridades.

En ese orden, la Sala observa que el señor presidente de la República, durante el

discurso del 30 de agosto de 2024, en términos generales, precisó que la finalidad que
tuvo al conformar una terna de mujeres fue la de fortalecerlas; reconoció la lucha que
estas han tenido que afrontar; y manifestó la importancia y el impacto positivo en la
sociedad colombiana que, en su concepto, genera que una mujer sea designada como
defensora del pueblo por primera vez desde que fue creado el cargo, dadas sus
capacidades para la protección de los derechos.

Bajo ese contexto, la Sala advierte que la delimitada expresión que fue objeto de
controversia, si bien hizo alusión a mujeres periodistas, no puede ser interpretada
como una agresión en contra de los derechos fundamentales de todas las mujeres
periodistas, en la medida en que, por un lado, el primer mandatario no utilizó adjetivos
indefinidos que indicaran generalidad en la referida expresión, es decir, términos
lingüísticos que permitieran inferir que se dirigió a toda la comunidad integrada por
mujeres periodistas; y, por otro lado, el mensaje principal de su discurso fue resaltar,
desde su posición, el valor de las mujeres en la sociedad colombiana.

En tal sentido, no existe discusión en que el primer mandatario, con la expresión

censurada por la parte tutelante, exteriorizó su opinión frente a un grupo de periodistas
mujeres que, sin identificarlas, considera que son aquellas que tienen poder, que son
«muñecas de la mafia» y que construyeron una tesis para criminalizar el derecho a la
protesta. Sobre este aspecto, la Sala no encontró probado en el expediente de tutela
que el señor presidente de la República fuera requerido por canales oficiales sobre la
individualización de las personas a las que hizo referencia y las pruebas que sustentan
su afirmación.

En este punto, es preciso recordar que el artículo 86 de la Constitución prevé una doble
connotación de la acción de tutela: como un derecho fundamental y como un
mecanismo que tiene toda persona para evitar la vulneración o amenaza de derechos
constitucionales fundamentales51. Es decir, la naturaleza de este medio de control es,
por regla general, restitutoria o preventiva52. En consecuencia, no es «una acción
indemnizatoria ni sancionatoria, [y] tampoco es declarativa, es decir no está diseñada
para definir asuntos litigiosos»53.

El Decreto 2591 de 1991, define la tutela en los siguientes términos:

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento
y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien
actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la
acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares. Todos los días
y horas son hábiles para interponer la acción de tutela. (La Sala destaca).

De los parámetros expuestos, es posible identificar elementos determinantes para la

comprensión y el ejercicio de este mecanismo de defensa judicial. Un pilar esencial,

51 Corte Constitucional, sentencia C-483 de 2008.

52 Corte Constitucional, sentencia SU-150 de 2021.
53 Corte Constitucional, sentencia T-583 de 2006, criterio reiterado en la sentencia T-655 de 2011.

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es que los derechos objeto de este medio de control sean de rango constitucional o de
índole fundamental. Al respecto, el artículo 2 del Decreto 2591 de 1991, dispuso:

Derechos protegidos por la tutela. La acción de tutela garantiza los derechos

constitucionales fundamentales. Cuando una decisión de tutela se refiera a un derecho
no señalado expresamente por la Constitución como fundamental, pero cuya
naturaleza permita su tutela para casos concretos, la Corte Constitucional le dará
prelación en la revisión a esta decisión.

En tal sentido, el constituyente no definió un listado único o taxativo de derechos objeto

de protección con esta acción, toda vez que el mencionado artículo 2 permite al juez
emitir decisiones de tutela sobre derechos que no están contenidos expresamente en
la Constitución pero que su naturaleza justifica su amparo. Esto revela un catálogo
abierto de derechos fundamentales.

Precisamente, la noción de derecho fundamental recoge dichas garantías que son

tutelables. Este concepto, si bien en un principio tuvo consolidación a partir de distintas
fuentes54, lo cierto es que desde la sentencia T-227 de 2003, para la Corte
Constitucional deviene de la relación existente con la dignidad humana, para lo cual el
juez de tutela «debe evaluar la existencia de un consenso –dogmático, legislativo,
constitucional o de derecho internacional de los derechos humanos- y valorarlo en
concreto».

En todo caso, el alto tribunal constitucional ha precisado que la

«fundamentabilidad» de un derecho dependerá de la posibilidad de traducirlo en
subjetivo55. Sobre este último punto, la Corte indicó:

La posibilidad de “traducción” en derechos subjetivos es un asunto que debe analizarse

en cada caso y hace referencia a la posibilidad de determinar la existencia de una
posición jurídica subjetiva de carácter iusfundamental en el evento enjuiciado o de
establecer si están plenamente definidos el titular, el obligado y el contenido o faceta
del derecho solicitado por vía de tutela, a partir de los citados consensos56. (La Sala
subraya).

Por ende, si bien existe un catálogo abierto de derechos fundamentales, lo cierto es

que, en lo atinente a la acción constitucional, son tutelables o amparables aquellos
que, siendo fundamentales, puedan ser asignados a un titular, dimensionado su
contenido y alcance, y se pueda identificar a un responsable u obligado de su
satisfacción.

54 Corte Constitucional, sentencia T-095 de 2016:

«En el Título II, Capítulo 1 de la Constitución Política consagran los derechos fundamentales nominados y
positivizados. Para la jurisprudencia constitucional la noción de derechos fundamentales se ha consolidado, en
primer lugar, a partir de una construcción tradicional de los derechos que se deriva de los principios de
indivisibilidad, integralidad y universalidad, los cuales ordenan la protección igualitaria de todos los derechos que
sean necesarios para preservar la dignidad humana. También, en segundo lugar, de la relación de la dignidad
humana como valor y como principio, lo que implica una relación con el principio de igualdad, libertad y autonomía,
los cuales tienen como propósito velar por la eficacia de todos aquellos derechos constitucionales como
fundamentales. En tercer lugar, desde una teoría positivista, por medio de la cual se entiende como derecho
fundamental, toda garantía prevista en el texto constitucional, específicamente, en el Título II, Capítulo 1 de la
Constitución Política. Y, en cuarto lugar, a partir de la teoría de la conexidad».
55 Corte Constitucional, sentencia T-095 de 2016.
56 Corte Constitucional, sentencia T-235 de 2011.

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En el caso concreto, la Sala encontró que no es posible individualizar a una persona o

establecer un conjunto de criterios que sirvieran para identificar un grupo de personas
a las cuales se refiera la expresión usada por el primer mandatario en el discurso del
30 de agosto de 2024, puesto que, se reitera, la locución «las periodistas del poder,
las muñecas de la mafia» no alude a todas las mujeres que ejercen la profesión del
periodismo o a una en particular.

Lo anterior, no obsta para que esta Sala, de manera categórica, rechace la connotación
que tiene la sola expresión muñecas de la mafia en nuestro contexto social
colombiano. De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española57, las palabras clave que componen esa locución tienen los siguientes
significados:

Término Acepción según la RAE

Muñeca «Juguete o adorno con figura de persona».

A su vez, la palabra juguete, significa «persona o cosa dominada

por alguna fuerza externa o por alguien que la mueve y maneja
a su antojo».
Mafia «Cualquier organización clandestina de criminales» y «Grupo
organizado que trata de defender sus intereses sin demasiados
escrúpulos».

Así, pues, la locución muñecas de la mafia, desde una interpretación semántica y del
sintagma, esto es, desde el significado de cada unidad lingüística articulada entre sí
con otras unidades para ejercer una función sintáctica, puede ser comprendida como
el conjunto de mujeres que son dominadas por organizaciones o grupos para obtener
unos intereses determinados mediante conductas criminales o que no obedecen a
escrúpulos.

Ahora bien, muñecas de la mafia es el título de una telenovela producida y transmitida

por Caracol Televisión en el año 2009, que está basada en el libro Las fantásticas58 y
que, en su primera temporada, relata la historia de mujeres que, debido a su ambición
y a la debilidad por ciertas comodidades, terminan involucradas con narcotraficantes,
esencialmente, para satisfacer sus deseos en un escenario en el que la mujer es
considerada como un objeto, a cambio de dinero, lujo, excentricidades y otras cosas
en especie.

Finalmente, la expresión muñecas de la mafia debe ser analizada teniendo en cuenta,

por un lado, que la palabra muñeca es un sustantivo59, en este caso, que categoriza
a personas según ciertos rasgos culturales y morales, y tiene la característica
gramatical de estar clasificada en el género femenino, es decir, que solo se refiere a
mujeres; y por otro lado, que el término mafia en el contexto histórico y sociocultural
colombiano está vinculado al negocio del narcotráfico o con personas reconocidas
como delincuentes o criminales, asociación derivada de hechos ocurridos en el país,
principalmente, en la década de 1980 a 1990 con la operación de los grupos conocidos
como «cartel de Cali» y «cartel de Medellín», entre otros.
57 RAE.
58 Autores: Andrés López López y Juan Camilo Ferrand.
59 Consultar página web de la RAE: https://www.rae.es/gram%C3%A1tica/sintaxis/introducci%C3%B3n-principales-

clases-de-sustantivos.

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En consecuencia, desde la semiótica, es posible afirmar que la expresión muñecas de

la mafia atravesó en la sociedad colombiana por un proceso de objetivación a partir de
la transmisión de la primera temporada de la telenovela que lleva ese título, y que, en
consecuencia, representa o simboliza un mismo imaginario en los colombianos en el
que se coliga a mujeres con narcotraficantes.

En tal sentido, esa locución construyó un estereotipo según el cual, mujeres, por su
condición de género, se involucran con personas mafiosas pertenecientes al
narcotráfico o a organizaciones delincuenciales y criminales con la finalidad de
satisfacer determinadas necesidades y deseos de estos, a cambio de beneficios, ya
sea en dinero o en especie. Así, la expresión se reduce a la cosificación o
instrumentalización de las mujeres para clasificarlas dentro de un rol que ha sido
históricamente reprobado o censurado en el país, y que, por tanto, genera
estigmatización y discriminación.

Estos estereotipos constituyen un tipo de violencia y vulneran los derechos

fundamentales a la dignidad humana, al buen nombre, a la honra y a la no
discriminación, entre otras garantías intrínsecas al ser humano, que, en los términos
de la sentencia T-212 de 2021 de la Corte Constitucional, deben ser terminantemente
rechazados, censurados y sancionados por la sociedad colombiana y por todas las
autoridades.

En consecuencia, es preciso indicar que la expresión que utilizó el primer mandatario,

en el contexto específico y particular en el que la emitió y que fue analizado por esta
Subsección, no tuvo la entidad de vulnerar derechos fundamentales de las
accionantes, pues a pesar de que constituye un estereotipo estigmatizador, no
consistió en señalamientos en contra de personas específicas que integran la parte
tutelante, o de todas las mujeres que desempeñan el oficio del periodismo.

En otros términos, si bien la expresión objeto de controversia es jurídica y

constitucionalmente reprochable, lo cierto es que, al no existir una persona o conjunto
de personas identificadas que sean sujetas pasivas de la misma, en el contexto en que
fue emitida, no existen titulares de los derechos fundamentales al buen nombre, a la
honra y a la no discriminación que pudieran ser vulnerados y, por lo tanto, a pesar de
que estas garantías son fundamentales por estar relacionadas con la dignidad
humana, no son amparables en el caso concreto.

De cualquier modo, no es posible desconocer que, precisamente, con la publicación

que realizada en la plataforma X el 31 de agosto de 2024, el señor presidente de la
República explicó que «las periodistas no son muñecas de la mafia», oportunidad en
la que sí utilizó términos para dirigirse a todo un colectivo [las periodistas].

Por consiguiente, no existe razón en los argumentos del recurso según los cuales la
retransmisión del discurso como alocución presidencial y su publicación en distintas
plataformas de internet y cuentas en redes sociales del gobierno causan una
revictimización a las accionantes, puesto que dicho discurso ha sido replicado en su
integridad, y una lectura completa de este permite comprender que el señor presidente
de la República no hizo imputaciones específicas en contra de todas las mujeres
periodistas o de algunas que puedan ser identificadas.

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Sobre los cargos de impugnación que reprochan que el señor presidente de la

República, en la publicación del 31 de agosto de 2024, acusó al periódico El Nuevo
Siglo de desinformar, la Subsección precisa que no es posible emitir un
pronunciamiento de fondo porque el objeto de discusión formulado en el escrito de
tutela no fue el de analizar la nota periodística para determinar si el primer mandatario
incurrió, en ese caso concreto, en conductas que puedan ser calificadas como
calumniosas, difamatorias o injuriosas, más aún, al tener en cuenta que quien estaría
legitimado para tal fin sería ese medio de comunicación que no acudió en esta ocasión
como tutelante.

Situación similar ocurre con los reparos del recurso consistentes en que la expresión
del presidente de la República podría ser traducida en un «meme» con impacto
negativo en las tutelantes, toda vez que no fue un argumento planteado desde el
escrito de tutela y que haya sido debatido ante el juez de primera instancia. Por lo
tanto, resolver de fondo el argumento implica desconocer los derechos a la defensa y
contradicción de la autoridad accionada y vulnerar su derecho a la doble instancia
judicial.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión de la Subsección A de la

Sección Segunda del Consejo de Estado, en cuanto negó las pretensiones de amparo
relacionadas con el discurso emitido por la autoridad accionada el 30 de agosto de
2024, en particular, aquella que solicitaba la retractación del señor presidente de la
república60.

3.4.2. En relación con el segundo problema jurídico, los tutelantes controvirtieron en el

recurso de impugnación que la Directiva Presidencial 07 de 2024 fuera suficiente para
que, en la sentencia del 17 de octubre de 2024, el juez de primera instancia declarara
la carencia actual de objeto por sustracción de materia, dado que no se había
pronunciado sobre todas las pretensiones.

Al respecto, es preciso recordar que en el escrito de amparo se solicitó al juez de tutela,

en términos generales, que ordenara al señor presidente de la República que
reconociera sus deberes, límites y garantías en relación con la libertad de prensa, en
particular, abstenerse de realizar actos, en cualquier espacio de comunicación, que
estigmaticen o amenacen a la prensa; y que modificara la directiva para que incluya
en los sujetos que deben acatar los lineamientos allí planteados al primer mandatario.
Lo anterior, con fundamento en el patrón de estigmatización en el que, consideró, ha
incurrido la autoridad accionada en contra de la prensa.

Por su parte, el señor presidente de la República expidió la Directiva 07 el 9 de

septiembre de 202461 sobre los «Deberes de las y los Funcionarios públicos en el
ejercicio de la libertad de expresión y el respeto a la libertad de prensa», dirigida a los
ministros, a los directores de departamentos administrativos y directores de entidades
adscritas y vinculadas al orden nacional, con fundamento en lo previsto en el artículo

60 «2. RETRACTARSE de la expresión realizada en el discurso presidencial del 30 de agosto y retransmitida en la

alocución presidencial el 1 de septiembre. Esto deberá realizarse con un despliegue equivalente al de la expresión
inicialmente emitida».
61 Consultar página web de la función pública:

https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=250797#:~:text=PREVENCI%C3%93N%20
DE%20LA%20ESTIGMATIZACI%C3%93N&text=Adoptar%20un%20enfoque%20de%20comunicaci%C3%B3n,es
tigmatizante%20que%20individualice%20a%20periodistas.

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20 de la Constitución62 y en los deberes de los ciudadanos de respetar derechos

ajenos y no abusar de los propios. Además, con sustento en lo siguiente:

En tal medida, en aras de orientar el deber que le asiste a las y los funcionarios públicos
al pronunciarse públicamente, en particular, en su interacción con periodistas,
comunicadores y medios de comunicación, incluyendo las redes sociales oficiales y las
personales, en cuanto se traten asuntos asociados al cumplimiento de sus funciones,
se estima pertinente establecer las siguientes directrices, para promover buenas
prácticas y conductas éticas que satisfagan las responsabilidades sociales y
democráticas, relacionadas con la garantía de la libertad de expresión y de prensa.

Este documento está estructurado en los siguientes ocho acápites: 1) directrices

generales; 2) prevención de la estigmatización; 3) deber de diligencia en la verificación
de hechos; 4) promoción de un debate público inclusivo y respetuoso; 5) garantías
para la libertad de expresión y el respeto a la libertad de prensa; 6) educación y
capacitación; 7) seguimiento; y 8) divulgación.

En cuanto a sus lineamientos, en la mencionada directiva, el primer mandatario

dispuso que «los servidores públicos» tendrán, en ejercicio de sus funciones, entre
otros deberes, estos: i) evitar generar con sus pronunciamientos actos de
estigmatización o discriminación en contra de periodistas y medios de comunicación,
así como de actores relevantes que contribuyen a la deliberación democrática
mediante su expresión; ii) abstenerse de proferir declaraciones que se puedan
considerar como instigación a la violencia y discriminación con base en coberturas
periodísticas o filiaciones políticas; iii) fomentar el libre intercambio de ideas,
información y opiniones; iv) contribuir al fortalecimiento de la libertad de expresión, de
información y de prensa, en el marco de sus competencias; y v) abstenerse de ejercer
poder e influencia pública con el propósito de censurar ideas, opiniones o información
sobre las autoridades o los funcionarios.

En particular, respecto de la estigmatización, prevé lo que se cita a continuación:

Es deber de las autoridades prevenir la estigmatización y proteger la integridad de

periodistas y medios de comunicación en tanto actores centrales del debate público,
asegurando que los pronunciamientos públicos no constituyan formas de injerencia
directa o indirecta en sus derechos, y, por el contrario, contribuyan al fortalecimiento y
la promoción de la deliberación pública. Ello, a fin de evitar exacerbar la situación de
vulnerabilidad inherente a la labor de periodistas, comunicadores y personas
defensoras de derechos humanos, especialmente en contextos de alta polarización y
conflictividad social.

Para lo anterior, la Directiva Presidencial 07 de 2024 recomendó que los funcionarios

públicos: i) adopten un enfoque que respete las ideas y los interlocutores, eviten el uso
de etiquetas indiscriminadas en contra de los medios de comunicación como discursos
estigmatizantes que individualicen a periodistas; ii) brinden información suficiente para
la rectificación, complementación o corrección necesaria, sin apelar a la descalificación
o desacreditación, en los eventos en que consideren que se está difundiendo
información falsa, parcializada, sacada de contexto o estigmatizante; iii) aseguren

62 ARTICULO 20. Se garantiza a toda persona la libertad de expresar y difundir su pensamiento y opiniones, la de
informar y recibir información veraz e imparcial, y la de fundar medios masivos de comunicación.
Estos son libres y tienen responsabilidad social. Se garantiza el derecho a la rectificación en condiciones de
equidad. No habrá censura.

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contar con datos precisos y ciertos antes de efectuar declaraciones públicas sobre el
trabajo de investigación de periodistas; iv) traten con respeto y en igualdad de
oportunidades a los periodistas y comunicadores en ruedas de prensa y entrevistas; y
v) garanticen a los periodistas y medios de comunicación el ejercicio libre, sin
presiones o injerencias de sus libertades de expresión, opinión e información.

En particular, cabe destacar que la directriz en mención estableció que los servidores
públicos deben ejercer especial diligencia en la comprobación de los hechos sobre los
que emiten pronunciamientos, con el propósito de evitar la difusión errónea de
información, o que sea manipulada o incorrecta, y de asegurar los principios de
veracidad e imparcialidad de la información. Frente a la presidencia de la República,
dispuso que la Secretaría para las Comunicaciones y Prensa de esta autoridad deberá:

1. Implementar las mejores prácticas en el manejo de la comunicación y relación con

los medios, incluyendo las redes sociales oficiales y personales en cuanto se traten
asuntos asociados al cumplimiento de sus funciones, desarrollando protocolos y
capacitaciones regulares.
2. Establecer mecanismos de diálogo continuo con representantes de los medios de
comunicación y periodistas para entender mejor sus necesidades, perspectivas e
intereses, así como para informar sobre las decisiones y actuaciones públicas de
manera completa y oportuna.
3. Promover campañas de sensibilización que destaquen la importancia de la libertad
de prensa y el periodismo en las sociedades democráticas, y que fomenten el apoyo al
periodismo independiente como una entidad que sirve al interés público.

Por último, resulta oportuno mencionar que, de acuerdo con el concepto 381881 de
2022 del Departamento Administrativo de la Función Pública, las directivas
presidenciales son un mecanismo que permite al primer mandatario, como suprema
autoridad administrativa, impartir instrucciones o lineamientos sobre las actuaciones
de las autoridades en relación con una materia en concreto.

Revisada la Directiva Presidencial 07 del 9 de septiembre de 2024, se observa que, si

bien en el encabezado de dicho documento se indicó que está dirigida a los ministros,
directores de departamentos administrativos y directores de entidades adscritas y
vinculadas del orden nacional, lo cierto es que prevé, de manera expresa, que las
personas que deben seguir los lineamientos impartidos para garantizar el respeto de
la libertad de prensa y de expresión, son los servidores públicos en ejercicio de sus
funciones.

Bajo ese contexto, la Sala encuentra que no resulta procedente acceder a la sexta
pretensión de amparo63, consistente en que se ordene que la Directiva 07 de 2024
también esté dirigida al señor presidente de la República, por cuanto esta autoridad,
en su condición de servidor público, ya tiene implícito el compromiso de acatar los
deberes y recomendaciones establecidos en la directriz, con mayor razón al tener en
cuenta que fue él quien la profirió como suprema autoridad administrativa.

La Sala llega a esta conclusión, además, porque dentro de las pautas dispuestas para
la garantía de la libertad de expresión y el respeto a la libertad de prensa, la autoridad

63 «1. RECONOCER públicamente: (i) sus deberes como Presidente de la República en relación con la protección
de la prensa, (ii) los límites a su libertad de expresión, cuando actúa como Presidente de la República, (iii) que la
estigmatización en contra de los periodistas, y en particular, contra las mujeres periodistas, constituye un ataque
contra la libertad de expresión».

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accionada incluyó en la directiva deberes a cargo de la Secretaría para las

Comunicaciones y Prensa de la Presidencia de la República, entidad del Estado que
preside.

Tampoco hay lugar a acceder a las pretensiones primera y quinta de amparo

tendientes a que se ordene al señor presidente de la República, respectivamente, que
reconozca sus deberes, límites y garantías en relación con la libertad de prensa y que
asista a un curso sobre la libertad de prensa, dado que el alto mandatario, en su
condición de servidor público, estableció los deberes, límites y garantías que deben
regir sus actuaciones como presidente de la República frente a la prensa y a los medios
de comunicación, especialmente.

Igual ocurre con las pretensiones tercera y cuarta que buscan que la autoridad
accionada se abstenga de generar estigmatización y ataques a la libertad de prensa,
en particular, en el espacio de una alocución presidencial y en redes sociales, pues el
señor presidente de la República asumió ese compromiso con la Directiva 07 de 2024
que prevé, de manera expresa, los acápites «prevención de la estigmatización» y
«garantías para la libertad de expresión y el respeto a la libertad de prensa» con tal
finalidad.

En cuanto a la pretensión segunda atinente a que se ordene al señor presidente de la

república que se retractara de la expresión que realizó en el discurso del 30 de agosto
de 2024, como se indicó párrafos atrás, esta Sala no encontró que vulnerara derechos
fundamentales que pudieran ser amparados.

Por otro lado, la parte accionante argumentó en la impugnación que el señor presidente
de la República no reparó los daños que ha causado a la prensa con sus ataques.
Sobre este cargo, cabe reiterar que la naturaleza de la acción de tutela no es ser un
mecanismo que tenga como finalidad reparar daños, pues para tal propósito el
legislador creó el medio de control de reparación directa.

Además, la parte recurrente adujo que la autoridad accionada debe retractarse de

todas las actuaciones estigmatizantes que ha realizado desde el año 2002; no
obstante, esta pretensión no está contenida en esos términos en el escrito de tutela y,
por lo tanto, no es posible emitir un pronunciamiento al respecto.

Pues bien, por razones similares a las expuestas, el juez constitucional de primera
instancia consideró que en el asunto bajo estudio se configuró la carencia actual de
objeto por sustracción de materia con ocasión de la Directiva 07 de 2024.

Al respecto, es pertinente aclarar que, contrario a lo que afirmó la parte impugnante en

el sentido que la sustracción de materia no es una categoría de la carencia actual de
objeto, de acuerdo con el fallo T-607 de 2016 de la Corte Constitucional, ocurre esta
figura cuando, durante el transcurso del proceso, sobrevienen hechos que cambian
la situación del accionante, de forma tal que acaece la inexistencia del objeto jurídico
tutelable.

En el caso concreto, la Sala comparte que la Directiva 07 de 2024 impide la

prosperidad de las pretensiones de amparo dado que, como quedó expuesto, cumple
con la satisfacción de estas. Sin embargo, esa directiva es del 9 de septiembre del
mencionado año y la solicitud de amparo fue radicada el 11 de septiembre siguiente,
29

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es decir, no fue emitida durante el transcurso del trámite de tutela sino antes, de
manera que no pudo constituir la carencia actual de objeto por sustracción de materia.
En los términos expuestos, procede negar las pretensiones de la tutela.

IV. CONCLUSIÓN

Por las razones contenidas en esta providencia, esta Sala modificará la sentencia del
17 de octubre de 2024, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del
Consejo de Estado. En su lugar, declarará la falta de legitimación en la causa por
activa del señor Germán Calderón España; tendrá como coadyuvante de la parte
accionante a la señora María Andrea Nieto Romero; y negará las pretensiones de
amparo formuladas por las señoras Ana Cristina Restrepo Jiménez, Camila Inés
Zuluaga Suárez, Catalina Ruiz-Navarro, Claudia Julieta Duque Orrego, Diana María
Salinas Plaza, Jineth Bedoya Lima, Jineth Alicia Prieto Velasco, Juanita Vélez Falla,
Laura Ardila Arrieta, María Jimena Duzán Sáenz, María Fernanda Fitzgerald Galindo,
María Paulina Baena, Paola Herrera, Pilar Cuartas Rodríguez, Sara Trejos, Tatiana
Duque, Claudia Carolina Báez, María Paula Martínez, Luz María Sierra Lopera y la
FLIP y El Veinte.

V. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-

Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad
de la ley,

FALLA

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 17 de octubre de 2024 que profirió la

Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones
expuestas en esta providencia. En su lugar, quedará así:

PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa del señor

Germán Calderón España, en atención a las consideraciones contenidas en
esta sentencia.

SEGUNDO: TENER como coadyuvante de la parte tutelante a la señora María

Andrea Nieto Romero, por los motivos sustentados en este fallo.

TERCERO: NEGAR las pretensiones de la tutela interpuesta por las señoras

Ana Cristina Restrepo Jiménez, Camila Inés Zuluaga Suárez, Catalina Ruiz-
Navarro, Claudia Julieta Duque Orrego, Diana María Salinas Plaza, Jineth
Bedoya Lima, Jineth Alicia Prieto Velasco, Juanita Vélez Falla, Laura Ardila
Arrieta, María Jimena Duzán Sáenz, María Fernanda Fitzgerald Galindo, María
Paulina Baena, Paola Herrera, Pilar Cuartas Rodríguez, Sara Trejos, Tatiana
Duque, Claudia Carolina Báez, María Paula Martínez, Luz María Sierra Lopera,
y la FLIP y El Veinte en contra del señor presidente de la República, con
fundamento en las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el

artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

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TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual

revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ELIZABETH BECERRA CORNEJO

Firmado electrónicamente

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR

Firmado electrónicamente

(Ausente con excusa)

JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA
Firmado electrónicamente
DACJ/SEJV

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En
consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y
posterior consulta a través del siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.

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