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TEMA 1. PARTICIPACIÓN POLÍTICA Y ELECCIONES

1.1 El principio de soberanía popular y la democracia representativa:

. Al definirse en el artículo 1.1 de la CE que el Estado español es un Estado democrático,
significa que no sólo han de reconocerse los derechos de libertad sino, también, el derecho a
participar en la formación de la voluntad estatal. El principio democrático supone que los
poderes del Estado emanen del pueblo: artículo 1.2 de CE” La soberanía nacional reside en el
pueblo español del que emanan los poderes del Estado” y se traduce en el reconocimiento a
los ciudadanos de los derechos específicamente encaminados a la formación de esa voluntad.

. La CE reconoce distintas formas de participación en los asuntos públicos:

- El artículo 9.2 CE contiene un mandato a los poderes públicos para que faciliten la
participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social.
- El artículo 48 CE se refiere a la promoción por los poderes públicos de las condiciones
por la participación de los jóvenes en el desarrollo político, social, económico y cultural.
- El artículo 105 CE sobre la participación de los ciudadanos, bien directamente o a
través de organizaciones y asociaciones en la elaboración de disposiciones y actos
administrativos.
- El artículo 125 CE sobre la participación de los ciudadanos en la Administración de la
Justicia, con la figura del Jurado.
- El artículo 129 CE sobre las formas de participación de los interesados en la
Seguridad Social.

. No obstante, la forma más directa y mejor garantizada de participación de los ciudadanos en

los asuntos públicos es el ejercicio de los derechos fundamentales a la participación política en
su vertiente activa y pasiva del artículo 23 CE. La participación política es un derecho
fundamental con diferentes manifestaciones que tienen la protección que la CE da a los
derechos, incluidos en la Sección 1ª Capítulo II del Título I.

. Los derechos de participación política se vinculan al principio de soberanía popular del

artículo 1.2 CE” La soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes
del Estado” y al del pluralismo político, consagrado como valor superior del Ordenamiento
Jurídico en el artículo 1.1 CE ”España se constituye en un Estado social y democrático de
Derecho que propugna como valores superiores de su Ordenamiento Jurídico, la libertad, la
justicia, la igualdad y el pluralismo político”

. La participación política a través de representantes es la forma de participación propia del

actual Estado democrático. El principio democrático obliga a entender que la titularidad de los
cargos públicos sólo es legítima si se refiere, de manera mediata o inmediata, a un acto
concreto de expresión de la voluntad popular. Las personas que ocupan un cargo público
designado por los ciudadanos, esto es, con la legitimación de la elección popular, son
denominados representantes.

Por eso, el derecho consagrado en el artículo 23.1 CE de participación política es el derecho a

participar en los asuntos públicos por medio de representantes libremente elegidos en
elecciones periódicas, y en estas elecciones los representantes son elegidos por sufragio
universal, libre, igual, directo y secreto en los términosque establezca la ley LO 5/1985 LOREG,
que regula las peculiaridades de las distintas elecciones, tanto las de primer grado como las de
las Cortes Generales, Corporaciones Locales, Asambleas Legislativas autónomas y
Parlamento Europeo, como las de segundo grado para elegir a los miembros de las
Diputaciones Provinciales.

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. Entre el representante y el representado se establece una relación representativa que esta

basada en el mandato libre porque la CE prohíbe el mandato imperativo para los miembros de
las Cortes Generales según el artículo 67.2 CE”2. Los miembros de las Cortes Generales no
estarán ligados por mandato imperativo”, una prohibición que se extiende a los restantes
Órganos representativos. La relación representativa supone establecer la presunción de que la
voluntad del representante es la voluntad de los representados, por ello, la relación
representativa únicamente puede ser terminada por los propios representados cuando son
convocados nuevamente a las urnas o por el propio representante a través de su renuncia al
cargo público. Pero nadie ajeno a esta relación representativa, sobre todo el partido político,
puede inmiscuirse en esta relación, incluso aunque existan las listas cerradas o bloqueadas de
nuestra legislación electoral porque, aunque el elector no puede realizar cambios en las
candidaturas influyen a la hora de ejercer su derecho al sufragio en los nombres que están en
ellas.

. El Tribunal Constitucional mantiene una concepción clásica de la representación que consiste

en que el representante” hace presente” al representado ausente. Por eso existe una conexión
necesaria e inmediata entre los representantes y la elección popular sin que pueda ser
quebrada, en ninguna circunstancia y ningún otro actor, so pena de romper la esencia de la
representación política que consiste en que la voluntad de los representantes depende
exclusivamente de la voluntad de los electores que se expresa periódicamente en las
elecciones. Esta concepción de la representación política supone que la lesión de los derechos
del representante de acceder en igualdad a los funciones y cargos públicos del art 23.2 CE, es,
a la vez, una lesión del derecho fundamental de los representados del artículo 23.1 CE a
participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente
elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal. Es decir, la inseparabilidad de estos
dos derechos fundamentales obedece a que constituyen una realidad jurídica más amplia que
es la representación política y que toma cuerpo en forma de garantía institucional, como se
deduce de la STC 185/1999.

1.2 El derecho de participación política:

. El artículo 23 de la CE dice”1. Los ciudadanos tienen el derecho de participar en los asuntos

públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones
periódicas por sufragio universal.2. Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de
igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”.

De todos los derechos que se derivan de las distintas formas de participación, vistas en la
pregunta anterior, y que están provistas de distintas garantías, vamos a ver los derechos de
participación electoral (derecho de sufragio activo) en órganos de representación política y el
derecho a ser elegido y acceder a cargos y funciones públicas (derecho de sufragio pasivo).

A) El derecho de sufragio activo: artículo 23.1 CE

. El artículo 23.1 reconoce a los ciudadanos el “derecho a participar en los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elegidos por sufragio
universal”. Este derecho es vinculante a todos los poderes públicos , al pertenecer al Título I
y en virtud de lo que dice el artículo 53.1 CE y sometido a reserva de ley orgánica, según el
artículo 81 CE y, además, protegido por la cláusula del artículo 53.2 CE que indica un proceso
preferente y sumario ante los Tribunales ordinarios y, en su caso, por el recurso de amparo
ante el Tribunal Constitucional.

. Este derecho se refiere a la participación política(y no a otra como la profesional, sindical…)

es decir a participar en elecciones a Instituciones de ámbito territorial( como Las Cortes,
Asambleas Autonómicas, Corporaciones Locales) o en Referéndum de dos
maneras( participación directa o participación por representantes) y dentro de la de los
representantes,han de ser elegidos libremente en elecciones periódicas por sufragio
universal.

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. Un tema importante es el de la naturaleza del derecho al sufragio activo, es decir si se trata

de un derecho, deber o función. La CE configura la participación política, ya sea directa o por
representación, como un derecho fundamental de todos los ciudadanos, sin restricciones, si
bien es compatible con la función electoral porque el ciudadano no sólo ejerce su derecho a
participar a través del voto, sino que también contribuye al buen funcionamiento del Estado
democrático y a la formación de la voluntad del Estado. Es decir, la participación tiene el valor
objetivo de facilitar la participación de los ciudadanos: art 9.2 CE, por ello, el poder público está
constitucionalmente legitimado para fomentar la participación. Al ser considerado derecho no
es un deber exigible jurídicamente por lo que no cabe ninguna penalización jurídica, a
diferencia de otros Ordenamientos, pero sí es un deber imprescindible para el
funcionamiento del Estado democrático, aunque no es exigible individualmente.

. En cuanto a los sujetos del derecho de sufragio activo y las condiciones para ejercitarlo,
el artículo 23.1 CE hace referencia a dos tipos de representación, la directa o por
representantes. La directa se refiere a la adopción inmediata de decisiones por parte de los
ciudadanos en las Instituciones de democracia directa, especialmente en el Referéndum y el
Concejo Abierto. La participación por representantes comprende que tales representantes
puedan desempeñar sus funciones porque defender el ejercicio de tales funciones comporta,
también, el derecho de los ciudadanos a participar a través de la representación en los asuntos
públicos.

También hay otros dos mandatos constitucionales sobre el derecho de sufragio por extranjeros
en las elecciones municipales y en las elecciones a Órganos de la Unión Europea,
contemplados en los artículos 13.2 y 93 de CE; artículo 13.2 dice “Solamente los españoles
serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo que ,atendiendo a
criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio
activo y pasivo en las elecciones municipales” esto último modificado por la reforma de 1992 y
el artículo 176 de la LOREG; por otra parte, el artículo 93 CE dice” Mediante ley orgánica se
podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o
institución internacional el ejercicio de las competencias derivadas de la Constitución.
Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del
cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos
internacionales o supranacionales titulares de la cesión”, de este último artículo se derivan los
derechos de sufragio por extranjeros en las elecciones a los Órganos de la UE.

En resumen, cabe la posibilidad de voto de los extranjeros en las elecciones municipales en 2

supuestos, según establece el mencionado artículo 176 de la LOREG:

- En virtud de los tratados bilaterales, cuando la otra parte permita el voto de los
españoles en las elecciones municipales.
- En base a una normativa más amplia, dictada en el marco de la UE, que se refiere, por
un lado, a las elecciones municipales y, por otro, a las elecciones al Parlamento Europeo.
A las elecciones municipales se refiere el artículo 22.1 del Tratado Fundacional de la
Unión Europea (TFUE) al disponer que todo ciudadano de la UE que resida en un Estado
miembro del que no sea nacional, dispondrá del derecho de sufragio activo, así en las
elecciones municipales que se celebren en España, los nacionales residentes en España
de los países miembros de la UE tendrán el derecho de sufragio activo. A las elecciones
a Órganos de la UE, en concreto al Parlamento Europeo, se refiere el artículo 22.2 TFUE
al decir que tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento
Europeo en el Estado miembro en el que resida y en las mismas condiciones que los
nacionales de dicho Estado. Así lo contempla, también, el artículo 210.1 letra a de la
LOREG al señalar que gozarán del derecho de sufragio activo en las elecciones al
Parlamento Europeo, los ciudadanos de la UE que, sin haber adquirido la nacionalidad
española sean residentes en España, siempre que reúnan los requisitos exigidos a los
electores españoles y tengan el derecho de sufragio activo en su Estado de origen.

En la práctica, la titularidad del derecho depende de la legislación electoral

española(LOREG) y, en concreto, de los requisitos que exige: 1) la inscripción en el censo
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electoral vigente, que es una constancia fehaciente de su titularidad 2) mayoría de edad 3)

exclusión de los incapaces en virtud de sentencia judicial firme y los internados en hospital
psiquiátrico con autorización judicial y a los condenados por sentencia judicial a la pena
principal o accesoria de privación del sufragio durante el tiempo de su cumplimiento.

B) El derecho de sufragio pasivo: artículo 23.2 CE

Este artículo, en su párrafo segundo dice que “Asimismo, tienen derecho a acceder en
condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las
leyes”.

. Se trata de acceder a los cargos públicos, a las posiciones de autoridad en que se adoptan
decisiones de relevancia pública, y ello en dos vertientes o dimensiones a) en lo que se
refiere a cargos públicos a proveer mediante elección (derecho de sufragio pasivo) b)
respecto de funciones y cargos públicos de índole no representativa (acceso a la función
pública). Ahora bien, este derecho es de configuración legal, con los requisitos que señalen las
leyes, porque el legislador podrá restringir los cualificados para optar por una función o cargo
público, estableciendo un conjunto de requisitos o regulando las condiciones para poder ser
candidato a elecciones generales o locales.

Pero esta configuración legal tiene una exigencia y es que se mantenga el principio de
igualdad, si bien no coincide con el principio de igualdad del artículo 14 de la CE, porque a
diferencia de éste, no se establece una igualdad entre todos los ciudadanos sino entre aquellos
que cumplan los requisitos previstos por la ley que fijará la categoría de ciudadanos a quienes
se abre el acceso a funciones o cargos públicos y las condiciones que deben cumplir, si bien
los requisitos no pueden ser discriminadores en sí mismos, ni podrán afectar al contenido
esencial del derecho, ni suponer una vulneración de otros artículos constitucionales. En cuanto
al acceso a la función pública los requisitos deben anunciarse de tal forma que no
predeterminen el proceso de selección de un candidato.

a) La primera dimensión es el derecho a presentarse candidato a elecciones a

instancias representativas de carácter público (Cortes generales, Órganos de las
entidades en que el Estado se organice territorialmente). Según la jurisprudencia del
TC no son cargos públicos relativos al sufragio pasivo: los integrantes de instituciones
representativas no pertenecientes al aparato estatal o a organizaciones públicas
territoriales, por lo que no protege a cargos representativos sindicales o corporativos.

. En cuanto a la titularidad del derecho hay que decir que corresponde a los
ciudadanos, pero al igual que en el sufragio activo, hay que distinguir según los
artículos 13.2( elecciones municipales) y el 93( integración en organizaciones
supranacionales) 1º tras la reforma de 1992 en la CE, el artículo 13.2 prevé la
posibilidad, en las elecciones municipales del derecho al sufragio pasivo de los no
nacionales, igual que lo que hemos dicho para el sufragio activo 2º en cuanto a las
elecciones al Parlamento Europeo , según el art 22.2 del TFUE es elegible todo
ciudadano de la UE que resida en un Estado miembro del que no sea nacional y
tendrá, por tanto, derecho a presentarse como candidato en las elecciones europeas
cuando se realicen en España no sólo los ciudadanos españoles sino los residentes
nacionales de países integrados en la UE: art 210 bis LOREG.

Respecto al contenido del derecho comprende 1º presentación de candidaturas( con

recursos rapidísimos en plazo ante los órganos jurisdiccionales y el TC) 2º posterior
proclamación de los electos de acuerdo con los votos efectivamente emitidos( con
recursos rapidísimos en plazo ante los órganos jurisdiccionales y el TC) 3º mantenerse
en el cargo para el que se fue elegido, durante el período correspondiente y ejercer las
funciones inherentes a ese cargo porque si no vulnerarían los derechos de los
representantes y los representados. De esto último, se deducen dos consecuencias: a)
las únicas causas de remoción del derecho serán las legalmente previstas y según la
naturaleza de la relación representativa, por eso, el cese en un partido o la expulsión
del mismo no pueden dar lugar a la pérdida de la condición de representante porque la
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elección es de un candidato y no de un partido político b) el derecho comprende,

también, la posibilidad de ejercer las funciones inherentes al cargo electivo, sin que se
vacíe de contenido el mismo o se estorbe o se dificulte la función a desempeñar
mediante obstáculos artificiales o se coloque a ciertos representantes en condiciones
inferiores a otros ej derecho de la minoría a participar en debates y procedimientos
previos a la toma de decisiones.

b) La segunda dimensión es el derecho de acceso a funciones y cargos públicos no

representativos. Es el derecho a acceder, en condiciones de igualdad y en los
términos que la ley prevea a funciones y cargos públicos. Hay que destacar, con
respecto al sufragio activo, que también señala que sean cargos políticos pero es que
además amplía las funciones o cargos públicos a posiciones funcionariales y
asimiladas y se extiende no sólo a cargos públicos electivos sino también a los
puestos que se cubren por procedimientos distintos de la elección( concursos,
oposiciones etc) quedando fuera los cargos o puestos en organizaciones que no
puedan integrarse en el aparato del Estado( incluso Municipios, Provincias y CCAA).

El contenido de esta dimensión tiene diferencias con el derecho al sufragio pasivo

porque aunque también es un derecho de configuración legal, con la consiguiente
libertad del legislador para fijar los requisitos para acceder a una función o cargo
público con el límite del principio de igualdad, esta libertad se ve cualificada
adicionalmente en lo que se refiere al acceso a la función pública, por otro artículo
constitucional, el artículo 103.3”la ley regulará el acceso a la función pública de
acuerdo con los principios de mérito y de capacidad”. Es decir, el legislador podrá
restringir el ámbito de los ciudadanos que puedan acceder a la función pública pero
sólo puede basarse en criterios de mérito, salvo y en función de lo dispuesto en el
artículo 9.2 CE, y para favorecer a los colectivos tradicionalmente marginados,
mediante la reserva a los mismos de un porcentaje o cuota de plazas en las
Administraciones Públicas.

La justicia constitucional ha resaltado que los requisitos contenidos en la regulación del

acceso a la función pública del artículo 23.2 tiene dos limitaciones: a) que no haya
discriminaciones en favor o en perjuicio de personas determinadas y que las normas
para el acceso a la función pública que regulan el proceso de selección no
predeterminen, a priori, el resultado de ese proceso, en favor de un individuo o grupo
restringido b) el artículo 103.3 CE impone que no sea exigible para el acceso a la
función pública requisito o condición que no sea referible a los conceptos de mérito o
capacidad porque vulnerarían la igualdad y el artículo 23.2 CE y el derecho allí
reconocido, es, por consiguiente, el legislador a quien compete decidir los requisitos
necesarios para una función determinada y establecer requisitos diferentes para
funciones distintas. Es decir, el legislador puede establecer unas condiciones para el
ingreso en un cuerpo del Estado y otras diferentes para el ingreso en otro cuerpo
diferente, siempre y cuando respete el principio de igualdad del artículo 14 y las
condiciones de mérito y capacidad de los aspirantes.

. Por último, el artículo 23.2 CE integra también el no ser separado de la función

pública salvo por los procedimientos establecidos, al efecto, con carácter general.

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1.3 Las instituciones de democracia directa:

. La CE menciona la posibilidad de la participación directa de los ciudadanos en los asuntos

públicos sin la intermediación de representantes en el artículo 23.1” Los ciudadanos tienen el
derecho a participar en los asuntos públicos directamente por medio de representantes”. No
obstante, la CE o Carta Magna establece un sistema de participación política de los ciudadanos
en el que predominan los mecanismos de democracia representativa sobre los de democracia
directa. Esto es debido a que el ejercicio directo o autogobierno realizado por el pueblo
(democracia directa) es inviable aplicado en los Estados modernos, ya sea por sus dimensiones
o por sus inconveniencias practicas) siendo más operativo en ámbitos másreducidos como por
ejemplo los presupuestos participativos.

. Dicho esto, es a partir de la segunda Guerra Mundial, cuando el constitucionalismo ha ido

incorporando Instituciones de Participación Directa porque no constituyen una alternativa global
al modelo representativo sino un complemento, un equilibrio con carácter subsidiario, en
definitiva.

. Nuestra Constitución recoge varias Instituciones de democracia o participación directa: a)

Referéndum o referendo b) Iniciativa legislativa popular c) Derecho de petición d) Régimen de
Concejo Abierto.

A) Referéndum: se trata de la técnica de democracia directa más significativa y que

consiste en someter una propuesta a la decisión del cuerpo electoral o a una parte del
mismo, con el inconveniente añadido que el planteamiento de la pregunta para una
respuesta de un sí o de uno plantea dificultades ej. referéndum en España sobre la
entrada de España en la OTAN en 1986, sin que exista la posibilidad de más matices y
compromisos en esas contestaciones. Existen varios tipos de referéndum:
1. Por el objeto de la consulta: pueden ser normativos y no normativos. Los
normativos son los que se refieren a la modificación o derogación de una norma y
los no normativos se refieren a cualquier otra decisión.
2. Según la eficacia del pronunciamiento popular: pueden ser vinculantes o
consultivos. Los vinculantes son aquellos en los que la decisión obliga al Estado a
cumplirla y los consultivos son los que el resultado no vincula al Estado.
3. Por la necesidad o no de celebrarse: pueden ser obligatorios o preceptivos y
facultativos o potestativos, dependiendo si su celebración está prevista por el
Ordenamiento Jurídico o dependen de la voluntad de la persona u órgano
competente.

Los referendos previstos en la Constitución son:

a) Referéndum consultivo del art 92 CE: “1 Las decisiones políticas de especial

trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultivo de todos los ciudadanos
2. El referéndum será convocado por el Rey mediante propuesta del Presidente del
Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados. 3. Una ley
orgánica regulará las condiciones y el procedimiento de las diferentes modalidades de
referéndum previstas en esta Constitución”.

Este referéndum, se refiere a las decisiones de especial trascendencia, teniendo que ser
convocado por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno, previamente autorizado
por el Congreso de los Diputados (por mayoría absoluta) y siendo necesaria una ley
orgánica para regular las condiciones y el procedimiento de las distintas modalidades de
referéndum previstas en la CE. Este artículo, el 92, se desarrolló por la LO 2/1980, LOMR,
Ley Orgánica sobre modalidades de referéndum. Hasta la fecha, ha habido 2, la de 1986
sobre permanencia en la OTAN y en 2.005 sobre el proyecto de Constitución en Europa,
habiendo vencido en ambas consultas el sí.

b) Los previstos para la reforma de la CE: vistos en la asignatura de Fuentes, habrá

que distinguir si la reforma es parcial o total o partes esenciales de la CE. Si es parcial,
se aplica el artículo 167 de la CE y se caracteriza por 1º ser facultativo 2º se necesita
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mayoría de 3/5 de cada Cámara 3º si no se aprueba por el procedimiento anterior, pero

se obtiene mayoría absoluta del Senado, el Congreso la puede aprobar con una
mayoría de 2/3 4º aprobada la reforma, se necesita un referéndum para ratificarla, si la
han solicitado una décima parte de los miembros de cualquier Cámara, dentro de 15
días desde la aprobación.
Si es total o partes esenciales de la CE, se contempla en el art 168 CE y es el
considerado procedimiento agravado de reforma de la CE para los casos de reforma
total de la CE o si se acometen reformas de materias contenidas en el Título
Preliminar, Capítulo II, Sección 1ª, Título I o Título II, es decir sobre los derechos
fundamentales y libertades públicas. Se le denomina agravado porque se pide la
mayoría de 2/3 y el Referéndum es obligatorio, sin que medie petición alguna, con la
disolución inmediata de las Cortes, teniendo que ratificar las nuevas Cortes, la decisión
tomada, estudiando para ello el nuevo texto constitucional y aprobándose por mayoría
de 2/3 de ambas Cámaras y una vez aprobada la reforma se somete a Referéndum
para su ratificación.

c) En el ámbito de la Autonomía: hay 4 modalidades 1) la denominada vía rápida del

artículo 151 CE con el Referéndum de iniciativa autonómica 2) el de aprobación de los
proyectos de Estatutos de Autonomía, elaborados por el procedimiento del art 151 CE
3) los de reforma de esos Estatutos, aprobados por el artículo 151 CE 4) el de la
eventual incorporación de Navarra al País Vasco.
d) Consultas sobre asuntos políticos de gran importancia en una Comunidad
Autónoma: es una modalidad no prevista ni por la CE ni por la LOMR de 1.980 pero se
puede hacer, según la doctrina, con la autorización siempre del Estado: art 149.1.32
CE.
e) Consultas en el ámbito municipal: no se contempla en la CE pero si en la LOMR y
en la Ley de Bases del Régimen Local(LBRL) de 1985. Exige tres requisitos:
autorización del Estado; asuntos importantes de índole municipal; mayoría absoluta del
Pleno del Ayuntamiento.

B) Iniciativa legislativa popular: Se recoge en el artículo 87.3 de la CE y dice” Una ley

orgánica regulara las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la
presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500.000
firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica,
tributarias o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia”.
Este artículo se desarrolló por la LO 3/1984 y reformada por la LO 4/2006 y los
requisitos son: mínimo 500.000 firmas; no cabe sobre determinadas materias: ley
orgánica, tributarias, carácter internacional ni en la prerrogativa de gracia. El
procedimiento consistirá en un escrito presentado por la Comisión Promotora ante la
Mesa del Congreso con un texto articulado de la proposición y con una exposición de
motivos como justificación de la misma. Finalmente, la Mesa del Congreso la admitirá o
no y para el caso de admitirse se ordenará la publicación en el orden del día del Pleno
en el plazo máximo de 6 meses.
Como se puede apreciar, en realidad no es propiamente una institución de democracia
directa porque la decisión final la toma el Parlamento.

C) Régimen de Concejo Abierto: Se encuentra regulado en el artículo 140 CE, en el

capítulo II del Título VIII, al referirse a los concejales y decir que son elegidos por los
vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto en la
forma establecida por la ley. Los alcaldes serán elegidos por los concejales o por los
vecinos. Ha sido desarrollado por el artículo 29 de la LBRL que literalmente dice”1.
Funcionan en Concejo Abierto a) los municipios que tradicional y voluntariamente
cuenten con ese singular régimen de gobierno y administración b) aquellos otros en los
que, por su localización geográfica, la mejor gestión de los intereses municipales u
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otras circunstancias lo hagan aconsejable 2. La constitución en concejo abierto de los

municipios a los que se refiere el apartado b) del número anterior, requiere petición de
la mayoría de los vecinos, decisión favorable por mayoría de dos tercios de los
miembros del Ayuntamiento y aprobación por las Comunidades Autónomas. 3. En el
régimen de Concejo Abierto, el gobierno y la administración municipales corresponden
a un alcalde y una asamblea vecinal de la que forman parte todos los electores.
Ajustan su funcionamiento a los usos, costumbre y tradiciones locales y, en su defecto,
a lo establecido en esta ley y las leyes de las CCAA sobre régimen local 4. No obstante
lo anterior, los alcaldes de las corporaciones de municipios de 100 residentes podrán
convocar a sus vecinos en Concejo Abierto para decisiones de especial trascendencia
para el municipio. Si así lo hicieren deberán someterse obligatoriamente al criterio de la
Asamblea vecinal constituida al efecto. Los municipios que con anterioridad venían
obligados por ley en función del número de residentes a funcionar en Concejo Abierto,
podrán continuar con ese régimen especial de gobierno y administración si tras la
sesión constitutiva de la Corporación, convocada la asamblea vecinal, así lo acordaran
por unanimidad los tres miembros electos y la mayoría de los vecinos”.

D) Derecho de petición: Legislado en el artículo 29 de la CE, dice “1. Todos los

españoles tendrán el derecho de petición individual y colectiva por escrito, en la forma
y con los efectos que determine la ley. 2. Los miembros de las Fuerzas Armadas o
Institutos Armados o de los cuerpos sometidos a la disciplina militar podrán ejercer este
derecho, sólo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en la legislación específica.”

Las principales características 1ª) podrán efectuarse individual o colectivamente,

aunque colectivamente no por los miembros de las Fuerzas o Institutos Armados o de
los cuerpos sometidos a disciplina militar 2ª) por escrito 3ª) por ley.

Se diferencian de otras figuras afines como sustancias, quejas o reclamaciones a los

poderes públicos, para proteger o exigir derechos subjetivos o intereses legítimos. Hoy
en día, se considera una figura residual o secundaria porque en nuestro Derecho, para
proteger derechos subjetivos e intereses legítimos se realiza a través de la tutela
judicial del artículo 24 de la CE. Esta institución de democracia directa es desarrollada
por la Ley Orgánica 4/2001 reguladora del derecho de petición, la cual establece las
líneas maestras del desarrollo del derecho de petición.

En cuanto a los poderes públicos, el artículo 77 CE establece una previsión paralela a

la del artículo 29 CE al decir que las Cámaras podrán recibir peticiones individuales y
colectivas, siempre por escrito; los reglamentos de las Cámaras establecen que
pueden dirigirse peticiones a los órganos legislativos con la composición de las
correspondientes Comisiones en el Congreso y en el Senado.

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1.4. Derecho electoral: régimen jurídico de las elecciones: derecho de sufragio y proceso
electoral:

. Nuestra Constitución, configura un sistema representativo, con una prohibición concreta del
mandato imperativo en el artículo 67.2 de CE al señalar que los miembros de las Cortes
Generales no estarán ligados por mandato imperativo; el TC acomoda su doctrina al contenido
de este artículo, al proclamar que la representación implica presumir que la voluntad del
representante coincide con la voluntad de los representados( ya vista), siendo ilegítimo regular
una representación en la que se les prive a los representantes de su condición por una decisión
que no emane de la voluntad de los propios electores. Con la Ley 1/1977 para la Reforma
Política, se configuró 1) la provincia como circunscripción electoral, tanto para el Congreso
como para el Senado y, además, que las elecciones al Congreso se efectuarían con 2) criterios
de representación proporcional, con determinados correctivos y que 3) las elecciones al
Senado se realizarían con criterios mayoritarios.

El Real Decreto Ley 20/1977 sobre normas electorales es la norma más importante del proceso
de transición política, prolongando su vigencia hasta la actual Ley Orgánica 5/1985, del
Régimen Electoral General (varias veces modificada). Lo más importante de este período de
transición, es el sistema de representación proporcional al cumplir la función de tránsito al
sistema democrático a través de las elecciones de 15 de junio de 1977. Más tarde, la CE,
constitucionalizó una serie de principios en materia electoral y se aprobaron otras normas hasta
la aprobación de la actual LOREG en 1985, que si bien ha sido objeto de múltiples reformas, no
se han modificado los elementos esencial del sistema electoral.

. Régimen electoral general:

. La CE establece en su artículo 81.1, al señalar el contenido de las Leyes Orgánicas, incluye al

régimen electoral, siendo finalmente la Ley Orgánica 5/1985 de Régimen Electoral General
(LOREG) la que desarrolló este precepto constitucional.

Todo Derecho electoral está basado en una serie de principios inspiradores como son: 1º) El
principio de no falsear la voluntad popular, del que emanan todos los demás.
Manifestaciones de este principio son, tanto la configuración del sufragio como un derecho
fundamental de participación política hasta su conclusión. Así, para el TC, cualquier
manipulación o falsificación que altere la votación sería un atentado a la voluntad popular,
debiendo primar esta voluntad, es decir, la expresada en los votos válidamente emitidos.

2º Principio de conservación de los actos, al considerar que los actos de la Administración

electoral se presumen realizados por la Administración Pública por lo que tiene la presunción
de legalidad, salvo prueba en contrario (iuris tantum) el régimen jurídico de la Administración
electoral.

3º Principio de unidad del acto electoral, según el cual los resultados de un proceso electoral
se deben al concurso de una serie de actos, trámites y procedimientos que son autónomos
pero que, a la vez, tienen una cierta unidad que debe ser respetada, salvo que entre en colisión
con otro principio inmanente al Derecho electoral que tenga un carácter prevalente sobre aquél.
A este principio hay ciertas excepciones que no alteran sus elementos estructurales como, por
ejemplo, un distinto horario oficial entre circunscripciones, la constitución tardía de las mesas
electorales o el voto por correo.

Ha habido, hasta la fecha, numerosas propuestas de reforma de la legislación electoral, hasta

el punto que en la IX legislatura se constituyó, en el Congreso, una subcomisión dentro de la
Comisión Constitucional para analizar las posibles modificaciones de la LOREG y que el
Gobierno solicitara un informe al Consejo de Estado( que se emitió en 2009) para valorar las

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propuestas de reforma que fueran compatibles con la CE y que contribuyeran a incrementar la

calidad democrática del sistema político y a facilitar el ejercicio del derecho de sufragio por los
ciudadanos. Finalmente, el Parlamento, aprobó varias reformas realizadas a la LOREG en
2011 pero no siguió todas las propuestas del Consejo de Estado: aumento de la
proporcionalidad o facilitar el voto de los residentes en el extranjero, entre otras. La primera de
las reformas contiene alguna de las propuestas del Consejo de Estado como son: censo
electoral, votación de los españoles residentes en el exterior, campañas electorales, publicidad
e información en los medios de comunicación, medidas contra el transfuguismo político, delitos
electorales etc. La segunda de las reformas afecta también a la ley de partidos políticos y lleva
a cabo modificaciones en el sistema de candidaturas fraudulentas sucesoras de un partido
político ilegalizado, planteando problemas de constitucionalidad como la pérdida del acta del
electo. Otras reformas no aprobadas fueron: aumento de número de diputados; apertura
sistema de listas electorales; financiación procesos electorales; sustitución actuales
circunscripciones electorales; más proporcionalidad…

. Derecho de sufragio: artículos 2 a 7 de la LOREG.

Entendido el derecho de sufragio como el derecho político y constitucional al voto, a los cargos
públicos electos, hay que añadir que éste es activo, que es el que determina quienes tienen
derecho al voto y pasivo que es el que se refiere a quienes y en qué condiciones tienen
derecho a ser elegidos.

A) Derecho de sufragio activo: artículos 2 a 5 de la LOREG, de los que se deducen las

siguientes notas características: 1ª) es el que corresponde a los españoles mayores
de edad que no estén comprendidos en supuestos que ahora veremos. Además, se
necesita que se encuentren inscritos en el censo electoral vigente, y para los casos
de elecciones municipales, elecciones a Cabildos, a Consejos Insulares, al Consejo
General del Valle de Arán y a Juntas Generales, es necesario también estar inscrito
en el Censo de Españoles Residentes de España; 2ª) no tienen derecho de
sufragio: los condenados por sentencia judicial firme a la pena principal o accesoria a
la privación del derecho de sufragio durante el tiempo de su cumplimiento; 3ª) se ejerce
personalmente en la sección en la que el elector se halle inscrito según el censo
electoral, y en la mesa electoral que le corresponda, sin perjuicio de las disposiciones
sobre el voto por correspondencia y el voto de los interventores. Nadie puede votar
más de una vez en las mismas elecciones, ni a ser obligado ni coaccionado, bajo
ningún pretexto, en el ejercicio de su derecho de sufragio ni a revelar su voto.
B) Derecho de sufragio pasivo: artículos 6 y 7 LOREG, de los que se extraen las
siguientes características:

1ª) Son elegibles los mayores de edad que tengan la cualidad de elector y que no se
encuentren en éstas causas de inelegibilidad: 1) miembros de la Familia Real
española y sus cónyuges 2) presidentes del TC, TS, , Consejo de Estado, del Tribunal
de Cuentas y del Consejo del art 131.2 CE 3) Magistrados del TC, Vocales del CSPJ,
Consejeros Permanentes del Consejo de Estado y Consejeros del Tribunal de Cuentas
4) Defensor del Pueblo y sus adjuntos 5) Fiscal General del Estado 6) Subsecretarios,
Secretarios Generales, Directores Generales de departamentos ministeriales y, sobre
todo, Directores Gabinetes del Presidente del Gobierno, Ministros y Secretarios de
Estado 7) Jefes de Misión con carácter de residentes ante Estado extranjero u
organismo internacional 8) Magistrados, Jueces y Fiscales en activo 9) Militares
profesionales y de complemento y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado y Policía en activo 10) Los Presidentes, Secretarios y Vocales de las Juntas
Electorales 11) Los delegados y subdelegados del Gobierno en las CCAA y las
autoridades similares con distinta competencia territorial 12) El Presidente de la
Corporación de RTVE y las sociedades que la integran 13) Los Presidentes, Directores
y cargos asimilados de las entidades estatales autónomas con competencia en todo el
territorio nacional, así como los delegados del Gobierno en las mismas 14) Los
Presidentes y Directores Generales de las Entidades Gestoras de la Seguridad Social,

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con competencia en todo el territorio nacional 15) El Director de la Oficina del Censo
Electoral 16) El gobernador y subgobernador del Banco de España y los Presidentes y
Directores del ICO y de las demás entidades oficiales de crédito 17) El Presidente, los
Consejeros y el Secretario General del Consejo General de Seguridad Nuclear.

2ª) Son inelegibles: 1) Los condenados por Sentencia firme a pena privativa de
libertad, durante el período que dure la pena 2) Los condenados por Sentencia, aunque
no sea firme, por delitos de rebelión y de terrorismo, contra la Administración Pública o
contra las Instituciones del Estado, si la misma ha establecido la pena de inhabilitación
para el ejercicio del derecho del sufragio o la de inhabilitación absoluta o especial de
suspensión para empleo o cargo público en los términos previstos en la legislación
penal.

3ª) Existen supuestos de inelegibilidad por las circunscripciones electorales

comprendidas, en todo o en parte, en el ámbito territorial de su jurisdicción y
durante su mandato a 1) quien ejerza una función de mayor nivel en cada Ministerio,
en las demarcaciones territoriales de ámbito inferior al estatal 2) Los Presidentes,
Directores y cargos asimilados de Entidades Autónomas de competencia territorial
limitada, así como los delegados del Gobierno en las mismas 3) Los Delegados
Territoriales de RTVE y los Directores de las Entidades de Radiotelevisión que
dependan de las CCAA 4) Los Presidentes y Directores de los órganos periféricos de
las Entidades Gestoras de la Seguridad Social 5) Los Secretarios Generales de las
Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno 5) Los Delegados Provinciales de la
Oficina del Censo Electoral.

4ª) Las causas de inelegibilidad son también de incompatibilidad, que se regirán por
lo dispuesto para cada tipo de proceso electoral. Son también incompatibles las
personas electas en candidaturas presentadas por partidos, federaciones o coaliciones
de partidos declarados ilegales, después de Sentencia judicial firme y los electos en
candidaturas presentadas por agrupaciones de electores declaradas vinculadas a un
partido ilegalizado por resolución judicial firme. Los efectos de la incompatibilidad
surgen en 15 días naturales desde que la Administración Electoral permanente
comunique al interesado la causa de incompatibilidad, a no ser que declare
expresamente y sin dudas, rechazo y separación de las causas de declaración de
ilegalidad del partido político o del partido integrante de la federación o coalición en
cuya candidatura resulte electo o del partido al que se hubiera declarado vinculada la
agrupación de electores en cuya candidatura hubieses resultado electo.

5ª) Se califica como inelegible a quien incurre en alguna de las causas mencionadas,
el mismo día de la presentación de su candidatura o en cualquier momento posterior
hasta la celebración de las elecciones. A pesar de las causas de inelegibilidad, los que
aspiren a ser proclamados candidatos, y no figuren incluidos en las listas del censo
electoral, podrán serlo siempre y cuando con la solicitud acrediten claramente que
reúnen todas las condiciones exigidas para ello. Los Magistrados, Jueces y Fiscales,
así como los militares profesionales y de complemento y miembros de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad y Policías, en activo, que deseen presentarse a las elecciones,
deberán solicitar el pase a la situación administrativa que corresponda y tendrán
derecho, en todo caso, a reserva de puesto o plaza y de destino, en las condiciones
que determinen las normas específicas de aplicación. De ser elegidos, la situación
administrativa que les corresponda podrá mantenerse, a voluntad de los interesados,
una vez terminado su mandato, hasta la constitución de la nueva Asamblea
Parlamentaria o Corporación Local.

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PROCESO ELECTORAL:

A) Fases iniciales del procedimiento electoral:

1ª) La Convocatoria de elecciones a las Cortes Generales: Como indica el artículo

62.b de la CE, es una facultad del Jefe de Estado “Convocar y disolver las Cortes
Generales y convocar elecciones en los términos previstos en la Constitución” y viene
desarrollado por el artículo 42 de la LOREG en el que se distinguen dos clases de
convocatoria: a) por disolución anticipada de las Cortes, en cuyo caso se convoca
elecciones a través del Real Decreto de disolución: art 167.3 LOREG b) por
expiración del mandato de las Cortes, en cuyo caso el Real Decreto debe expedirse
con antelación, 25 días antes de la terminación del mandato. En ambos casos, los
Reales Decretos de convocatoria deben señalar la fecha de las elecciones que tendrán
que celebrarse el quincuagésimo (54) día posterior a la convocatoria.

2ª El nombramiento de representantes y administradores de los partidos y de las

candidaturas: Los partidos, antes de presentar las candidaturas, deben designar: 1)
sus representantes ante la Administración electoral 2 los representantes generales ante
la Junta Central y los representantes de las candidaturas ante las Juntas Provinciales
3) los administradores generales y los de sus candidaturas, que son los responsables
de los ingresos y gastos y de la contabilidad electorales.

3ª) La presentación y la proclamación de candidatos: artículos 44 y ss LOREG:

. Sólo pueden presentar candidatos 1) partidos políticos y federaciones inscritos en el

registro correspondiente 2) las coaliciones formadas para cada elección 3) las
agrupaciones de electores. En 2011 se reformó la LOREG para dos casos a)
prohibición de presentación de candidaturas que continúen o sucedan la actividad de
un partido político declarado judicialmente como ilegal y disuelto o suspendido b) exige
a partidos, federaciones y coaliciones sin representación parlamentaria el requisito de
avalar la presentación de sus candidaturas con las firmas de al menos 0,1% de los
electores inscritos en el censo electoral de la circunscripción, requisito menor al que se
viene exigiendo a las agrupaciones de electores( 1%) de los inscritos en el censo
electoral de cada circunscripción.

. Los candidatos no deben estar incursos en las causas de inelegibilidad que señala la
LOREG, que pueden ser absolutas para el caso que le impidan presentarse en todo el
territorio nacional o relativas si tan solo se refieren a algunas circunscripciones.
Además, hay que diferenciar los casos de inelegibilidad por el cargo o empleo (ej., altos
cargos de la Administración o militares en activo) por condena judicial.

. Es una incoherencia, pero no existe una regulación legal sobre el procedimiento

interno que deben seguir los partidos políticos para seleccionar sus candidatos.

. Las candidaturas deben presentarse entre los días 15 y 20 posteriores a la

Convocatoria. El incumplimiento de este plazo supone la inexistencia de la candidatura.
Además, la presentación debe cumplir unas características formales (art 46 LOREG)
como la declaración de la aceptación de la candidatura por el candidato o la prohibición
de usar denominaciones, siglas o símbolos que lleven a la confusión con los
pertenecientes a otros partidos ej. Listas verdes en las elecciones municipales del 91.
La LO 3/2007 añade un requisito importante que es el de la composición equilibrada de
mujeres y hombres, hasta el punto de que en el conjunto de la lista, los candidatos de
cada sexo supongan un mínimo de un 40% en cada uno de los tramos y todo ello para
promover la igualdad y permitir la participación política del art 9.2 CE.

. Proclamación de los candidatos: Las Juntas Electorales competentes deben

comunicar a los representantes de cada candidatura las irregularidades apreciadas en
ella por denuncia de otros candidatos o de oficio, para que se subsane, si se puede (el
TC ha considerado que, en principio, todos los defectos son subsanables). Una vez

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pasado el plazo previsto para subsanar las irregularidades, las Juntas deben proclamar
las candidaturas que carecieran de ellas o las hubiesen corregido: art 47.2 LOREG.

4ª) La campaña electoral: Es definida en el artículo 50.4 de la LOREG y se refiere

tanto a los candidatos como a partidos, federaciones, coalicione o agrupaciones, lo que
significa que sólo los mencionados( no los candidatos) son los que pueden beneficiarse
de las ventajas y ayudas públicas previstas legalmente para la actividades de campaña
electoral porque el artículo 50.5 LOREG prohíbe que toda persona jurídica distintas
de las mencionadas pueda realizar campaña electoral a partir de la fecha de la
convocatoria de las elecciones. Lo que no se impide, por el respeto al derecho
fundamental de la libertad de expresión, es que otras entidades como sindicatos o
asociaciones empresariales se pronuncien sobre los temas tratados en la campaña o,
incluso, que recomienden el voto a favor de una determinada opción.

La finalidad de la campaña electoral es (art 50.4 LOREG) la captación de sufragios o

votos, diferenciándose, así, de la campaña institucional organizada por los poderes
públicos que está dirigida, a como dice el art 50.1 LOREG, a informar a los ciudadanos
sobre 1) la fecha de la votación 2) el procedimiento para votar y 3) los requisitos y
trámite del voto por correo, sin influir en la orientación del voto de los electores.

Otra cuestión es la precampaña, que es aquella que tiene lugar en el período

comprendido entre la convocatoria de elecciones y el inicio legal de la campaña,
período en el que los partidos pueden realizar sus actividades de comunicación
habituales, pero sin solicitar directamente el voto para sus candidaturas, quedando
prohibida la publicidad o propaganda electoral por carteles, soportes comerciales o
prensa, radio u otros medios digitales: art 53 LOREG.

Las actividades de publicidad electoral de las formaciones políticas en campaña

se refieren al principio de libre contratación en medios de prensa, en radios privadas
y en soportes de publicidad exterior y al principio de no discriminación entre la
publicidad de los distintos partidos: art 58 LOREG. Sin embargo, la publicidad electoral
está prohibida en las televisiones privadas y gran parte de la campaña la realizan los
partidos con la utilización gratuita de los medios públicos ej. obligación a los
Ayuntamientos tener lugares especiales para colocar gratuitamente carteles, locales
oficiales y públicos para los actos de la campaña electoral arts 55 a 57 LOREG y, sobre
todo, el derecho a utilizar espacios gratuitos de propaganda en las emisoras de
televisión y radio públicas de manera proporcional, según el número de votos obtenidos
en las anteriores elecciones equivalentes: art 61 LOREG. Y, sobre todo, el derecho
reconocido en el art 60.2 LOREG a utilizar espacios gratuitos de propaganda en las
emisoras de televisión y radio públicas, de manera proporcional, según el número de
votos obtenidos en las anteriores elecciones equivalentes: art 61 LOREG y todo según
baremo escalonado garantizando un tiempo gratuito de publicidad de 10 minutos de
duración para los partidos que no concurrieran o no obtuvieron representación en las
anteriores elecciones: art 64 LOREG.

Para asegurar la efectividad del principio del pluralismo de la sociedad del art 20.3 CE
por el que ha de respetarse el derecho de los grupos sociales y políticos significativos
de acceder a los medios de comunicación de titularidad pública, el artículo 66 LOREG
establece que las decisiones de los órganos de administración de los medios, en el
período electoral, son recurribles ante la Junta Electoral competente. Así, la reforma de
2011 ha equiparado las televisiones privadas con las televisiones públicas al exigirles,
también, principios de neutralidad y proporcionalidad en su programa electoral, es decir
la organización de todos los debates electorales en TV se realiza bajo la supervisión de
los órganos de la Administración Electoral y de los Tribunales.

Por último, la campaña electoral tiene una duración de 15 días: art 51.2 LOREG y
termina a las cero horas del día anterior a la celebración para garantizar el día de
reflexión: art 51.3 LOREG.

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5ª) Fases decisoria y final del procedimiento electoral:

Fase decisoria: es la de la votación y también es la fase más compleja porque los

protagonistas son las personas titulares del derecho de sufragio. Existen dos
modalidades de votación 1) la ordinaria que es la que ejerce personalmente el
elector en la Mesa Electoral que le corresponda y 2) el voto por correspondencia
para a) electores que prevean que no van a poder estar en la localidad que tienen que
votar en la fecha de la votación b) personal de buques de la armada, marina mercante
o flota pesquera, personal de las fuerzas armadas y cuerpos de seguridad que estén
cumpliendo misiones en el exterior, así como los ciudadanos que estén temporalmente
en el extranjero c) los ciudadanos inscritos en el censo de residentes-ausentes que
vivan en el extranjero, pueden votar personalmente en los Consulados. La diferencia
esta en que la a y la b se aplica para toda clase de elecciones y la c no se aplica en las
elecciones municipales porque se requiere, desde 2011, la vecindad administrativa.

Fase final: se trata del escrutinio y de la proclamación de electos, partes que están
muy unidas porque la proclamación es una consecuencia del escrutinio. El escrutinio
se realiza en dos momentos 1) en las mesas electorales, una vez concluida la votación
y se realiza por cada mesa en sesión pública, es decir, extrayendo el Presidente uno a
uno los sobres de la urna y leyendo en voz alta: art 95,4 LOREG. Una vez realizado
este recuento, la Mesa resuelve las reclamaciones presentadas y extiende el Acta de la
sesión, uniéndose todas las papeletas nulas, según el art 96 LOREG y se prepara la
documentación electoral por triplicado 2) el general, también en sesión pública el 3º día
siguiente al de la votación recopilándose los resultados de las Mesas Electorales de la
circunscripción. En este momento, actúan como meros fedatarios del resultado
electoral global y sólo pueden subsanar los errores materiales o de hecho o los
aritméticos, pero no para anular las Actas o los votos, al ser competencia de los
Tribunales: art 106.1 LOREG, salvo si hay Actas dobles y diferentes o si el número de
votos de un Acta exceda al de electores en la Mesa, según el censo electoral y en este
caso no se computa el Acta pero no se anula.

Contra el Acta del escrutinio general caben reclamaciones ante la Junta Electoral
Provincial y la resolución de ésta se puede impugnar ante la Junta Central, si bien los
plazos son perentorios y no caben pruebas por lo que la utilidad es limitada. Una vez
agotada la vía administrativa, las Juntas Provinciales proceden a la proclamación
de electos y a expedir las credenciales correspondientes.

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B) Garantías jurisdiccionales del Derecho electoral:

Nuestro Derecho electoral establece las siguientes garantías jurisdiccionales:

1) Revisión judicial de los actos de la Administración en relación con la

formación del censo electoral: corresponde a los Juzgados y Tribunales
contencioso-administrativos, pudiéndose instarse por el procedimiento preferente y
sumario (por afectar a los derechos fundamentales).

2) Recurso contencioso administrativo, ordinario o preferente y sumario, contra

los actos de la Administración Electoral: por el principio de universalidad de la
jurisdicción contenciosa administrativa y por las normas constitucionales que
someten a la Administración al control de los Tribunales.

3) Recurso especial contra la proclamación de candidatos: recogido en el art 49

LOREG, es, también, un recurso contencioso administrativo y compete a los
juzgados de lo contencioso. La legitimación activa corresponde al candidato
excluido y a los representantes de las candidaturas proclamadas o cuya
proclamación estuviera denegada (a los partidos). Se tiene un procedimiento
sumario de dos días para presentarlo y otros dos días para dictar Sentencia. La
proclamación de candidatos también se puede recurrir en el contencioso electoral.

4) Recurso Contencioso- electoral: es la vía procesal principal para el control

jurisdiccional de las elecciones: art 70.2 CE “la validez de las actas y credenciales
de los miembros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial, en los
términos que establezca la ley electoral”. Es una variante especial del recurso
contencioso administrativo y su resolución corresponde, en el caso de las
elecciones a las Cortes, al Tribunal Supremo. Tiene tres características 1)
amplitud de su objeto, porque se refiere a cualquier irregularidad cometida
durante el desarrollo del procedimiento electoral 2) plenitud de jurisdicción del
órgano judicial, es decir que un órgano jurisdiccional sólo esta limitado por el
principio dispositivo o de congruencia, según el cual el Tribunal no puede
emprender una investigación de oficio sobre otros hechos que los del recurso; y
también esta limitado por la doctrina de los actos propios o consentidos, por la que
el Tribunal no puede entrar a examinar una pretensión basada en irregularidades
que no se hubieran hecho valer, previamente, ante la Administración 3)
tipificación de las Sentencias, se refiere a que según el art 113.2 LOREG tiene
que consistir en algunos de estos fallos: 1) inadmisibilidad del recurso 2) validez de
la ejecución y de la proclamación de electos 3) nulidad del acuerdo de
proclamación de electos y proclamación de los que corresponda 4) nulidad de la
elección celebrada en las Mesas afectadas por irregularidades y nueva
convocatoria electoral en las mismas.

5) Recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional: para proteger los derechos

de sufragio activo y pasivo que derivan del art 23 CE. Esta garantía jurisdiccional
adicional no existe en Derecho comparado al quedar los Tribunales ordinarios
excluidos y se ha atribuido al TC el control de las elecciones. Es un recurso
subsidiario y especializado en la tutela de los derechos fundamentales y distingue
dos modalidades de amparo electoral: a) la del art 49 que permite impugnar las
Sentencias sobre recursos contra la proclamación de candidatos b) la del artículo
114 que permite impugnar las Sentencias dictadas en los procesos contencioso
electoral. Ambos se caracterizan por la brevedad de sus plazos, al ser sumarios:
art 49, dos días para interponerlo y tres para resolverlo y el art 114, tres y quince
días respectivamente.

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6) Artículo 3 del Protocolo Adicional al Convenio Europeo de Derechos

Humanos: que obliga a los Estados a organizar elecciones libres al cuerpo
legislativo.

C) Gastos y subvenciones electorales: La LOREG establece un sistema de control

de los gastos en que incurren por las formaciones políticas por su participación en
las elecciones desde la fecha de la convocatoria de las elecciones hasta 100 días
después de su celebración. Este control se realiza por la Junta Electoral Central y
las Juntas Provinciales.

Gastos electorales: En primer lugar, se exige que los partidos y las candidaturas
tengan administradores electorales que respondan de la contabilidad electoral y de
los ingresos y de los gastos correspondientes: arts 121 y 122 LOREG; En segundo
lugar, hay obligación de comunicar a las Juntas Electorales la apertura de cuentas
especiales para realizar los ingresos para los gastos: arts 124 y 125 LORGE y
también la prohibición de realizar aportaciones anónimas a dichas cuentas: art 126
LOREG o el límite de los 10 M de euros para las aportaciones de una persona
física o jurídica: art 129 LOREG.

Subvenciones electorales: son independientes de las otras modalidades de

financiación pública por la que son beneficiados los partidos políticos y reguladas
por LO 3/87 de 1987. Únicamente para cubrir los gastos electorales y se calculan
en función de asignar una cantidad fija (21.167,64 euros) por cada escaño obtenido
en el Congreso o Senado y 0,81 euros por cada voto conseguido por cada
candidatura al Congreso, siempre que uno de sus miembros hubiese resultado
elegido y 0,32 euros por cada voto por candidato al Senado que hubiese obtenido
escaño: art 175.1 LOREG.
La LOREG permite que convocadas unas elecciones generales los partidos
representados en la legislatura, una vez terminada, obtengan adelantos con cargo
a las subvenciones que puedan devengar y que no superen el 30% de la
subvención percibida por cada uno en las últimas elecciones equivalentes: art 127
bis LOREG. La adjudicación de las subvenciones se condiciona a la presentación
de la contabilidad electoral de los partidos ante el Tribunal de Cuentas y éste debe
pronunciarse sobre la regularidad de las contabilidades electorales.

COMPOSICIÓN DEL CONGRESO Y DEL SENADO

A) Sistema de elección para el Congreso de los Diputados:

. Un sistema electoral influye mucho en la composición de los órganos representativos

porque produce representación; gobierno y legitimación y es un elemento valorativo
para configurar los órganos constitucionales, así el que sea proporcional o mayoritario
influye al igual que el sistema de partidos influye en el grado de representación y en la
formación de los gobiernos.

. Según el artículo 68 de CE, el Congreso se compone de un mínimo de 300 y un

máximo de 400 diputados, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y
secreto, en circunscripciones provinciales (además de Ceuta y Melilla) y según
criterios de representación proporcional. Hay una representación mínima inicial a cada
circunscripción, 2 por provincia,50 provincias, más uno a Ceuta y otro a Melilla para un total
de 102 diputados y el resto en proporción a la población.

La votación se produce en listas cerradas y bloqueadas y se aplica con posterioridad

la fórmula electoral de tipo proporcional denominada D´Hondt para convertir los
votos en escaños.

. Los principios que se aplican para la composición del Congreso de los Diputados son:

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1º La proclamación del sufragio universal, libre, igual, directo y secreto: art 68.1 CE.
El sufragio (derecho al voto) es un derecho y no un deber (como por ejemplo si lo es en
Bélgica); pueden votar y ser elegido cualquier español, mayor de edad, en pleno uso de
sus derechos políticos y sin que reúna ninguna causa de inelegibilidad. Ahora bien, no
todos los votos tienen un valor igual porque la asignación inicial mínima y fija de
representación, dos escaños por cada circunscripción, altera el valor de los escaños que le
corresponden (número de votos que vale cada escaño en cada provincia) porque aquellos
pasan a depender en parte del número de habitantes.

En cuanto al voto directo, con el actual método de listas cerradas y bloqueadas se

transforma, de algún modo, las elecciones en indirectas porque éstas vienen precedidas de
la designación de los ciudadanos por los partidos políticos.

2º El establecimiento de un mínimo y un máximo en el número de diputados, es el

sistema que consiste en establecer un número fijo de puestos a cubrir(a diferencia de
nuestro constitucionalismo histórico que aumentaba o disminuía según la población) al
decir que se compone de un mínimo de 300 y un máximo de 400 diputados( número muy
bajo según la mayoría de la doctrina y que son mínimos comparados con el
constitucionalismo europeo).

En la actualidad, la LOREG fija a los diputados en 350 y esto va a suponer dos

consecuencias: a) desigualdad en la representación entre las distintas
circunscripciones electorales, porque si esos hipotéticos nuevos 50 diputados se
atribuyeran a las circunscripciones con más candidatos, estas reducirían notoriamente su
posición desfavorable en términos de representación b) la primacía de los partidos
mayoritarios que se ven muy beneficiados por el porcentaje de votos obtenido y el número
de escaños parlamentarios conseguido y la consiguiente infrarrepresentación de los
partidos minoritarios. Es decir, hay que destacar la escasa proporcionalidad del sistema
electoral porque sus efectos se acercan, en muchos casos, a los de un sistema mayoritario.

3º La provincia como circunscripción electoral. Es una de las mayores

disfuncionalidades de nuestro sistema electoral; el artículo 68.2 CE proclama este principio
al decir que “La circunscripción electoral es la provincia. Las poblaciones de Ceuta y melilla
estarán representadas cada una de ellas por un diputado. La ley distribuirá el número total
de diputados, asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y
distribuyendo las demás en proporción a la población”. La CE refuerza la provincia, con
independencia de su población, como circunscripción electoral y no se cumplen los tres
principios básicos de toda demarcación territorial: 1) igual valor de cada sufragio en las
distintas circunscripciones 2) su adecuación a otras existentes ej. demarcaciones
administrativas para aprovechar su infraestructura y 3) la revisión de sus límites en función
del aumento o descenso de la población. Además, el artículo 68.2 CE remite a la ley
electoral la distribución del número total de diputados asignando una representación inicial
mínima de dos diputados por provincia y los demás en proporción a su población. Es decir,
102 escaños se reparten con criterios no poblacionales por lo que la proporcionalidad,
entre las distintas circunscripciones, no se respeta, teniendo distinto valor y siendo
contrarios a la proclamación del sufragio igual los escaños conseguidos en una provincia
que en otra. En cuanto al tamaño de la circunscripción electoral, para que un sistema sea
proporcional se diferencia entre circunscripciones pequeñas (de uno a diez diputados) y
grandes (con más de 10 diputados) entendiéndose la necesidad de un mínimo de 6
diputados por circunscripción para que el sistema electoral tengan auténticos efectos
proporcionales. En nuestro caso no se cumplen porque las circunscripciones son
pequeñas.

4º La representación proporcional:

. Por primera vez en nuestro país, se consagra un sistema de representación proporcional

que busca asegurar a cada partido político o grupo de opinión una representación en la que
se traduzcan los votos a un % similar en escaños. Cada sistema electoral (sea mayoritario

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o electoral) tiene sus ventajas e inconvenientes pero el proporcional refleja de manera

más auténtica el estado de opinión del cuerpo electoral. No obstante, debería haber ido
acompañado de otras variables como por ejemplo el tamaño de las circunscripciones
electorales o el número de escaños a elegir porque cuanto más alto es el número de
escaños a elegir mayor es la proporcionalidad a alcanzar, al igual que cuanto más elevado
es el número de circunscripciones hay menos proporcionalidad. Es decir, se tenía que
haber puesto como circunscripciones a las CCAA y más número de escaños, aunque el TC
ha establecido que la CE no pretendió establecer un sistema puro de proporcionalidad, sino
que se pudiera modelar o corregir por múltiples factores del sistema electoral, el sistema
electoral proporcional propuesto tiene numerosos correctivos y lo asimilan, en sus efectos
a un sistema mayoritario, principalmente por elegir a la provincia como circunscripción
electoral y por su carácter reducido generalmente, lo que ha hecho que sea fuertemente
criticado porque perpetúa las fuerzas políticas existentes impidiendo la aparición de
otras nuevas. Hoy en día, se imponen nuevos planteamientos doctrinales sobre la
representación política, dando entrada a los nuevos mecanismos de la democracia
identitaria.

. La norma electoral establece la fórmula D´Hondt con un sistema de listas cerradas y

bloqueadas sin que el elector pueda introducir modificación alguna en el voto. Este
sistema D´Hondt o del mayor cociente consiste en: 1º se ordenan de mayor a menos en
una columna las cifras de votos obtenidas por las distintas candidaturas excluyendo las que
no hubieran obtenido, por lo menos, el 3% de los votos emitidos en la circunscripción 2º el
número de votos obtenidos por cada candidatura se divide por 1,2,3 etc. hasta un número
igual al de los escaños correspondientes a la circunscripción 3º los escaños se atribuyen a
las candidaturas que obtengan los cocientes mayores, atendiendo a su orden decreciente
hasta el número de escaños a repartir. El método D´Hondt atenúa la proporcionalidad, pero
el TC lo ha considerado constitucional y los límites a la proporcionalidad en la elección de
los diputados derivan de dos rasgos: a) el pequeño número de diputados a elegir en
muchas circunscripciones y que convierte el sistema en mayoritario en muchas, excluyendo
a los pequeños partidos y b) la sobrerrepresentación de las provincias menos pobladas y la
subrepresentación de las más pobladas. Este sistema D´Hondt ha sido fuertemente
criticado y se propone un sistema de listas abiertas y no bloqueadas para facilitar la libertad
del elector, si bien esto último requiere una importante cultura política propia de un proceso
de socialización política, además de que este sistema de listas abiertas(especie de
primarias) no existe en ningún país y podría generar, incluso, más disfuncionalidad( es
complicado).

5º La barrera electoral:

Es la cláusula tope del 3% de los votos válidos emitidos que exige la normativa electoral
para que una formación política pueda participar en el reparto de escaños. Este tope se
refiere a los votos válidos de cada circunscripción electoral y no a nivel nacional y, además,
la mayoría de las circunscripciones electorales son muy pequeñas y esta cláusula sólo
puede operar en circunscripciones grandes.

B) Sistema de elección para el Senado:

La composición del Senado plantea más disfuncionalidades que el Congreso, de hecho

cada vez se cuestiona más su existencia y algunos abogan por su supresión.

1º El Senado como Cámara de representación territorial: art 69.1 CE y 69.5 CE lo que

parecía un Senado de las CCAA, sin embargo, esta afirmación es un eufemismo (palabra o
expresión más suave con que se constituye otra considerada tabú o de mal gusto) porque

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únicamente tienen esta consideración los senadores designados por las CCAA (sólo una
sexta parte del total de sus miembros). Nuestro Senado es eminentemente provincial y esto
no justifica su carácter territorial porque los senadores no son elegidos por estas entidades
territoriales sino por sus cuerpos electorales.

Por la regulación del artículo 69 hay dos clases de senadores:

a) Los senadores comunitarios o de las CCAA: son designados por la Asamblea

Legislativa, 1 senador por cada CCAA y 1 más por cada millón de habitantes o
fracción superior a 500.000 de su respectivo territorio, según sus Estatutos y con
los criterios de representación proporcional. Algunas veces son elegidos al comienzo
de la legislatura autonómica y en otras con la legislatura del Senado. La designación
corresponderá a la Asamblea Legislativa o, en su defecto, al órgano colegiado superior
de las CCAA de acuerdo con lo que establezcan los Estatutos: art 69.5 CE; es decir es
una designación que significa que estos senadores son representantes del pueblo
español pero su presencia en el Senado guarda relación con la autonomía de la CA
respectiva.
b) Los senadores provinciales: art [Link]” En cada provincia se elegirán cuatro
Senadores por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto por los votantes de cada
una de ellas, en los términos que señale la ley orgánica. En las provincias insulares,
cada isla o agrupación de ellas, con Cabildo o Consejo Insular, constituirá una
circunscripción a efectos de selección de Senadores, correspondiendo tres a cada una
de las islas mayores- Gran canaria, Mallorca y Tenerife- y uno a cada una de las
siguientes islas o agrupaciones: Ibiza- Formentera, Menorca, Fuerteventura, Gomera,
Hierro, Lanzarote y La Palma. Las poblaciones de Ceuta y Melilla elegirán cada una de
ellas dos Senadores”. Es decir, hay una gran desigualdad entre las distintas
provincias, necesitándose una reforma constitucional, más aún que en el
Congreso. El mandato es por cuatro años, salvo disolución anticipada: art 69.6 CE.

2º La no constitucionalización de un sistema electoral porque el artículo 69.2 no lo

constitucionaliza sino que es la LOREG la que establece un sistema electoral mayoritario
en su modalidad de voto múltiple restringido porque los electores no podrán votar más que
a tres de cada puestos a cubrir por cada circunscripción lo que implica una presencia de las
minorías porque, como criterio general, la mayoría se lleva 3 escaños y la minoría 1 salvo
que los 2 partidos mayoritarios se encuentren muy igualados, en cuyo caso se repartirán
por igual los escaños al Senado. Al mismo tiempo se eligen los senadores suplentes y se
evita la convocatoria de elecciones parciales.

Tras un intento de adecuar el Senado a su condición de auténtica Cámara de

representación territorial, con la reforma del Reglamento del Senado en 1994 con la
creación de la Comisión General de las CCAA, y su posterior fracaso, la mayoría de la
doctrina considera necesaria una reforma constitucional para adecuar el Senado a nuestro
modelo autonómico con las siguientes propuestas: a) delimitar el alcance de la reforma
constitucional y con mucho apoyo parlamentario b) el contenido debe referirse: a la
composición del Senado; a las competencias del Senado; funcionamiento del Senado;
relaciones con otros órganos constitucionales, sobre todo con el Congreso, gobierno y
otros órganos y poderes públicos.

Se trata, hoy, de una Cámara de composición dual y de segunda lectura por eso el
Gobierno, en 2005, pidió el Consejo de Estado informe sobre las funciones, composición y
posición institucional del Senado dentro de las Cortes Generales y en 2.006 se inclinó por
reformar artículos de la CE…

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TEMA 2. PARTIDOS POLÍTICOS

2.1 Posición constitucional de los partidos políticos: una forma específica
de asociación:
. 1º Los partidos políticos se reconocen en el artículo 6 de la CE “Los partidos políticos
expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular
y son instrumento fundamental para la participación política. Su creación y el ejercicio de su
actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley. Su estructura interna y
funcionamiento deberán ser democráticos.” Este reconocimiento constitucional a los partidos
políticos obedece a que en la democracia moderna destaca lo que se denomina democracia
de partidos y que significa que hay un protagonismo por parte de los partidos políticos que se
demuestra en 1) los procesos electorales 2) actividad de las Cámaras Parlamentarias con los
Grupos Parlamentarios 3) el Gobierno. Sin embargo, a pesar de esta evidente efectividad
práctica de los partidos políticos, existen áreas estatales como la Corona, el Poder Judicial o
las Fuerzas Armadas que están excluidas de dicha actividad.

Además, esta destacada posición constitucional de los partidos políticos no significa que
sean órganos del Estado, por lo que se puede asegurar que desde el punto de vista de la
naturaleza jurídica de los partidos políticos son formas específicas de asociaciones a las
que, por su funcionalidad en el sistema, la CE ha querido dotar de relevancia constitucional
específica en el Título Preliminar de la CE y a los que se aplica la protección genérica del
artículo 22 de la CE, sección 1ª del capítulo 1º del Título I, cuyo contenido conforma, también,
el núcleo básico del régimen constitucional de los partidos políticos.

. 2º Por lo tanto, los partidos políticos, al ser incluidos en el Título Preliminar, se consideran
asociaciones de relevancia constitucional, son un tipo específico de asociación al que la
CE le asigna unas funciones constitucionales:

a) Expresar el pluralismo político

b) Concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular
c) Ser instrumento fundamental para la participación política

Estas funciones constitucionales tienen límites 1ª) el condicionante de que su estructura

interna y funcionamiento deben ser democráticos 2ª) respeto a la Constitución y a la ley en su
creación y en el ejercicio de su actividad. Tanto las funciones como los límites se regulan en
artículos 22 y 6 de la CE y la Ley Orgánica de Partidos Políticos (LOPP) LO 6/2002, que
se completa con la Ley Orgánica sobre Financiación de Partidos Políticos LO 8/2007. No
obstante, hoy en día se considera necesaria una mejora del marco legislativo para garantizar
su estructura y funcionamiento democráticos, en vista del descrédito social que sufren hoy los
partidos políticos.

A) Funciones constitucionales de los partidos políticos:

Vienen reflejadas en el artículo 6 de la CE y son: a) expresar el pluralismo político b) ser

instrumento fundamental para la participación política c) concurrir a la formación y
manifestación de la voluntad popular. Esta última función es, en puridad, la función
constitucional de los partidos políticos.

a) Expresan el pluralismo político: No se trata, en realidad, de una función sino más

bien la expresión del pluralismo político, que es la garantía institucional sobre la
existencia de grupos o partidos en competencia. Esa vinculación del pluralismo político
como valor superior del Ordenamiento Jurídico(art 1.1 CE) es el presupuesto de la
función constitucional que cumplen los partidos políticos y precisamente por ser
expresión del pluralismo político se les va a encomendar la función de concurrir a la
formación y manifestación de la voluntad popular.

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b) Son instrumento fundamental para la participación política: Tampoco es,

estrictamente hablando, una función constitucional sino una descripción finalista de los
partidos políticos porque un partido político se constituye para participar políticamente
mediante la concurrencia a las elecciones y se les privilegia con subvenciones públicas
y acceso a los medios de comunicación de titularidad pública.
c) Los partidos políticos concurren a la formación y manifestación de la voluntad
popular: Esta la auténtica función constitucional de los partidos políticos y es por ella
por la que expresan el pluralismo político y constituyen un instrumento fundamental de
participación política. 1) concurrir a la formación de la voluntad popular: esta es
una función electoral porque los partidos políticos, aunque no sean titulares de los
derechos de participación política del art 23 CE, ocupan una posición central en el
proceso electoral como consecuencia de la importancia que tienen en la vida política, y
a ellos les corresponde la elaboración de las candidaturas electorales. Si bien no sólo
los partidos políticos pueden concurrir a las elecciones, también pueden hacerlo las
agrupaciones de electores aunque la legislación electoral prevé un régimen específico
más favorable: tanto en la presentación de las candidaturas, art 44 LOREG, como en el
uso de espacios públicos para la propaganda electoral o la legitimación que les
conceden para interponer recursos contenciosos electorales u oponerse a ellos, art 110
LOREG, aunque no tengan la representación de los candidatos.
Esta función constitucional tiene distintos límites que se derivan del art 6 CE, que son
tanto uno interno al exigirles democracia interna en la organización y en el
funcionamiento, como uno externo al exigirles inscribirse en el registro de partidos
para ser considerados constituidos. 2) concurrir a la manifestación de la voluntad
popular: se trata de una función representativa y con unos perfiles más difusos. Una
vez elegidos los representantes, la relación se establece entre éstos y los
representados, sin que se haya aceptado en nuestro ordenamiento la intermediación
del partido político. Ejemplos de esta función representativa son: prohibición de manera
expresa del mandato imperativo de los miembros de las Cortes Generales: art 67.2 CE;
agrupación en las Cortes como grupos parlamentarios y no como partidos políticos; no
se pierde la condición de representante ni por haber sido expulsado del partido en
cuyas listas fue elegido ni por abandonar voluntariamente las mismas ni por ser su
partido ilegalizado y disuelto por el órgano judicial mientras dure su mandato.

B) Límites a la función constitucional de los partidos políticos: art 6 CE

Son algunos límites que permiten al órgano judicial impedir la constitución de los partidos
políticos o disolver los ya creados y que con la LO 6/2002( LOPP) se ha producido un
importante cambio en la concepción de los partidos en nuestro Ordenamiento al decir que
tanto en su creación como en el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la
Constitución y a la ley, incorporando un presupuesto habilitante para ilegalizar y disolver
partidos para cuando su actividad vulnere los principios democráticos: art 9.2 LOPP. En
realidad, la LOPP regula, con detalle, las conductas sancionables en la actuación de los
partidos políticos, su procedimiento y los efectos de la disolución. Vamos a ver tres límites:
exigencia de estructura interna y funcionamiento democrático de los partidos; exigencias
adicionales en la creación de partidos y control de la actividad de los partidos políticos con
los principios democráticos que puede provocar su disolución.

a) exigencia de estructura interna y funcionamiento democrático de los partidos:

Este es el límite tradicional a los partidos políticos que, además, en la LO 6/2002 viene
poco desarrollado:

. estructura interna : 1) los partidos políticos deben tener una Asamblea General del
conjunto de sus miembros que decide sobre los acuerdos más importantes, incluso la
disolución: art 7.2 LOPP 2) los órganos directivos se determinarán en los estatutos y se
elegirán por sufragio libre y secreto: art 7.3 LOPP o, en su defecto, los estatutos deberán
prever un procedimiento de control democrático de los dirigentes elegidos: art 7.5 LOPP 3)
la LO 3/2015 de control de las actividades de los partidos políticos ha desarrollado algo más

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 3

el contenido mínimo de los estatutos como el derecho de los afiliados a participar en las
actividades del partido y en los órganos del gobierno o ser elector y poder ser elegible o ser
informado de la composición de los órganos directivos o derecho a impugnar los acuerdos
del partido: art 8.2 LOPP 4) procedimiento sancionador y expulsión sólo se podrá aplicar por
procedimientos contradictorios con derecho a formular, si procede, el recurso interno: art 8.3
LOPP 5) el art 10.2 letra b de la LOPP señala las causas de disolución judicial de un partido
si se vulnera, de manera continuada, reiterada y grave la estructura interna y el
funcionamiento democráticos.

. democracia interna de los partidos: este tema se enfrenta con unas posibles divisiones
dentro del propio partido político que pueden ser contraproducentes a conseguir el éxito
electoral.

b) Exigencias adicionales en el proceso de creación de partidos y la inscripción

registral: 1º La novedad más significativa introducida por la LOPP en la creación de
partidos políticos en su artículo 1.1 es que sólo lo pueden crear españoles y no
extranjeros( por el derecho de los españoles a la participación política del artículo 13
CE) surgiendo el problema con los nacionales de Estados miembros de la UE a los que
se les reconoce el derecho al sufragio activo y pasivo tanto en las elecciones
municipales como a las del Parlamento Europeo. Pues bien, la LO 3/2015 les permite la
posibilidad de crear partidos políticos por los ciudadanos de la UE 2º En cuanto a
la inscripción en el registro por parte de los partidos políticos merece destacar tres
aspectos: a) tiene carácter constitutivo, es decir se vincula la adquisición de la
personalidad jurídica a la inscripción en el registro: art 4.2 LOPP b) se atribuye a la
Administración facultad para denegar o retrasar la inscripción por defectos formales: art
5.1 LOPP siempre y cuando se compruebe de manera fidedigna que coinciden las
formaciones políticas o entidades en contraste c) igualmente, se atribuye a la
Administración, Ministerio del Interior, para instar sobre la improcedencia de la
continuidad o sucesión de un partido disuelto: art 12.3 LOPP.
c) Control de la actividad de los partidos por vulnerar los procedimientos
democráticos y el procedimiento de disolución:
. La principal novedad de la LOPP es que un partido únicamente será constitucional
si ejerce su actividad respetando a la Constitución y a la ley y, en su defecto,
puede ser ilegalizado y disuelto en un procedimiento detallado en la LO 6/2002( en
realidad la LOPP fue aprobada para ilegalizar a Batasuna por su vinculación con ETA)
incorporando un procedimiento específico para disolver un partido, en lugar del
procedimiento penal.
. Ahora bien, el problema más complejo es el de la impugnación de las listas
electorales sean de partidos o de agrupaciones de electores. El TC, con Sentencia
85/2003 intenta construir una doctrina sobre la presencia de candidatos que pertenecen
a partidos disueltos, procediendo a la anulación de la candidatura de un partido o de
una agrupación de electores si existe una proporción significativa de candidatos,
más del 20%, que se encuentran” relacionados” y están en puestos relevantes. De
otras Sentencias TC, 110/2007 y 62/2011 se deducen tres ideas: 1º que la continuidad
legal entre un partido judicialmente disuelto y un partido legal que pretenda sucederlo,
depende de varias similitudes sustanciales: a) estructuras, organización y
funcionamiento b) de las personas que rigen, representan o administran las
candidaturas c) la procedencia de los medios de financiación o materiales d)
cualesquiera otras circunstancias relevantes 2º en nuestro Ordenamiento sólo se
admite la disolución de los partidos que se convierten en apéndice de organizaciones
terroristas que articulan dicha defensa por la violencia y al margen de los
procedimientos democráticos y de los medios pacíficos de participación en convivencia
3º hay que ser rigurosos para evitar perjudicar a la pluralidad ideológica que la CE
promueve.

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2.2 Régimen jurídico de los partidos políticos: creación; organización y

funcionamiento; actividades; financiación.
. Como se ha comentado ya en este tema, la legislación específica sobre los partidos políticos
es la Ley Orgánica 6/2002 de Partidos Políticos, de 27 de junio, que fue la norma que
desarrolló las previsiones establecidas en el artículo 6 de la CE. Las principales
características que se pueden extraer de la misma son:

1ª) se permite la libre creación de partidos a los españoles mayores de edad que se encuentren
en pleno ejercicio de sus derechos y que no se encuentren penalmente condenados por
asociación ilícita o por algunos de los delitos graves contra la CE, el orden público, la paz, la
independencia del Estado y la defensa nacional, así como la comunidad internacional previstos
en el Código Penal.

2ª) es necesaria una previa inscripción en el Registro de Partidos Políticos (Registro que
depende del Ministerio del Interior) para adquirir personalidad jurídica, diferenciándose así del
resto de asociaciones, siendo similar el resto del procedimiento de inscripción al de las
asociaciones salvo que el plazo para entender realizada la inscripción por silencio positivo es
más breve y son 20 días.

3) exigencia a los partidos políticos que su estructura interna y funcionamiento sean

democráticos

4) la organización y funcionamiento de los partidos, así como los derechos de los afiliados y la
ilegalización y financiación de los partidos se regulan en los artículos 7 a 9 y 13 y siguientes de
la LOPP.

A) Creación de los Partidos Políticos:

La creación de los partidos políticos se regula en los artículos 1 a 5 de la mencionada LOPP y

puede estudiarse de manera pedagógica de la siguiente manera:

a) Libertad de creación y de afiliación: el artículo 1 establece que los ciudadanos de la

UE pueden crear libremente partidos políticos; en concreto, la afiliación a un partido
político es libre y voluntaria sin que nadie pueda ser obligado a hacerlo. Además, los
partidos políticos podrán constituir e inscribir federaciones, confederaciones y uniones
de partidos políticos.
b) Capacidad para constituir, el artículo 2 denomina promotores a aquellos que tienen la
idea de constituir un partido político, exigiéndoles que sean personas físicas, mayores
de edad, en pleno ejercicio de sus derechos y que no estén sujetos a ninguna
condición legal que les impida ejercer sus derechos y que no se encuentren
penalmente condenados por asociación ilícita o por alguno de los delitos graves de los
títulos XXI a XXIV del Código Penal, salvo que hayan sido judicialmente rehabilitados.
Además, una vez constituidos pueden establecer en sus estatutos tener organizaciones
juveniles.
c) Constitución, Estatutos y personalidad jurídica:
Constitución: se formaliza el partido político con el acta fundacional que constara de
un documento público que contenga, como mínimo, a) identificación personal de los
promotores b) nombre del Partido c) integrantes de los órganos directivos provisionales
d) domicilio e) estatutos. El nombre no puede inducir a error o confusión sobre su
identidad o ser contrarios a las leyes o los derechos fundamentales de las personas ni
coincidir, asemejarse o identificarse con la de ningún otro partido previamente inscrito
en el Registro o con la del alguno declarado ilegal, disuelto o suspendido por decisión
judicial
Estatutos: han de tener un contenido mínimo 1) nombre y siglas 2) símbolo, con su
descripción y representación gráfica 3) domicilio: localidad, provincia, calle y código
postal 4) sitio web y dirección electrónica 5) ámbito de actuación estatal, autonómico,
provincial o local 6) fines, requisitos y modalidades de admisión y baja de los afiliados

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7) derechos y deberes de los afiliados y régimen disciplinario 8) órganos de gobierno y

representación, composición, plazos para renovación, competencias, órganos
competentes para convocar sesiones de los órganos colegiados 9) procedimiento para
elegir órganos directivos o directamente o por representación con la participación de
todos los afiliados por sufragio libre y secreto y con procedimiento de control
democrático 10) cargo que represente legalmente al partido y el responsable financiero
del mismo 11) régimen de administración y contabilidad que incluirá, en todo caso, los
Libros de contabilidad 12) régimen de documentación, incluyendo en todo caso, el
fichero de Afiliados y el Libro de Actas 13) indicar si el partido político tiene o no
patrimonio fundacional 14) procedimiento para aprobar cuentas anuales 15) causas de
disolución del partido político y el destino de su patrimonio 16) procedimiento de
reclamación de los afiliados ante los órganos del partido político 17) cargo u órgano
encargado de la defensa y garantía de los derechos del afiliado 18) régimen de
sanciones e infracciones de los afiliados y el procedimiento para su imposición
debiendo instruirse de forma contradictoria y garantizarse el derecho de afiliado 19)
cualquier otra mención exigida por esta u otra ley. Personalidad jurídica: la adquieren
por la inscripción en el Registro de Partidos Políticos del Ministerio del Interior,
debiendo comunicar al Registro cualquier modificación de sus estatutos y de la
composición de los órganos de gobierno y representación en el plazo máximo de 3
meses desde dicha modificación y, en todo caso, durante el primer trimestre de cada
año y publicarlos en su página web.
d) Inscripción en el Registro: 1º los promotores serán los que realicen la inscripción y
los no inscritos responderán personal y solidariamente de las obligaciones contraídas
con terceros si deciden actuar en nombre del partido 2º a los 20 días siguientes de la
presentación de la documentación en el Registro se inscribirá por el Ministerio del
Interior, salvo si se dan indicios de ilicitud penal del partido 3º la inscripción confiere la
personalidad jurídica al hacer pública su constitución y los estatutos, vincular a los
poderes públicos y servir de garantía a sus miembros para terceros 4º produce efectos
indefinidos salvo que se anote en el mismo su suspensión o disolución o porque se
declare judicialmente ilegal y disuelto o suspendido o por ser declarado judicialmente
extinguido 5º examen de los requisitos para su inscripción por parte del Ministerio del
Interior, permite la subsanación de los defectos formales, suspendiéndose el plazo de
inscripción, reanudándose cuando se corrijan; si de la documentación presentada se
deducen indicios racionales sobre la ilicitud penal del partido, el Ministerio del Interior lo
pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal dentro de los 20 días antes comentados,
con las pruebas que se tengan y el Ministerio Fiscal decidirá sobre el proceso, en 20
días, o ejercer la acción penal o devolverlo al Ministerio del Interior. Las actuaciones
administrativas sobre la inscripción del partido político se podrán recurrir ante la
jurisdicción contencioso-administrativa y si se pretende inscribir un partido político que
quiere continuar o suceder la actividad de otro declarado ilegal y disuelto se actuará
según lo dispuesto en los efectos de disolución judicial del art 12 de esta Ley Orgánica.
B) Organización y funcionamiento de los Partidos Políticos:
Contemplados en los artículos 6 a 8 de la LO 6/2002 de Partidos Políticos, el primero
de ellos establece que se ajustaran en su organización, funcionamiento y actitud a los
principios democráticos y a lo dispuesto en la Constitución y en las leyes, con libertad
para establecer su estructura, organización y funcionamiento con los únicos límites que
marca el Ordenamiento Jurídico.
. Organización y funcionamiento: el artículo 7 establece en cuanto a Organización:
1º que la estructura interna y el funcionamiento de los partidos políticos deberán ser
democráticos y con fórmulas de participación directa de los afiliados fijadas en sus
Estatutos, sobre todo en la elección del órgano superior de gobierno del partido 2º
además de la organización interna, los partidos deben tener una Asamblea General,
con todos sus miembros, pudiendo actuar de manera directa o a través de
compromisarios y es el órgano superior de gobierno del partido político y el que
adoptará los acuerdos más importantes del mismo, incluso su disolución. Los órganos
directivos se determinan en los Estatutos teniendo que ser votados en sufragio libre y

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secreto y con la mayoría simple de los presentes o representados 3º los Estatutos

deberán prever procedimientos de control democrático de los dirigentes elegidos.
Funcionamiento: derechos y deberes de los afiliados: el artículo 8 de la LO 6/2002
establece que a) los afiliados han de ser personas físicas mayores de edad y con plena
capacidad de obrar. Los Estatutos pueden establecer distintas modalidades de
afiliación según el nivel de vinculación al partido político y los afiliados de la misma
modalidad tendrán los mismos derechos y deberes b) los partidos políticos registrarán
la afiliación de sus afiliados en un fichero regido por lo dispuesto en la LOPD de 1999.
Derechos de los afiliados: se contemplan en los Estatutos y el artículo 8.4 dice que
como mínimo: 1) participan en las actividades del partido, en sus órganos de gobierno
y representación y a votar y a asistir a la Asamblea General 2) ser electores y elegibles
para los cargos 3) ser informados sobre la composición de los órganos directivos y de
administración o sobre las decisiones adoptadas por los órganos directivos, sobre las
actividades realizadas y sobre la situación económica 4) a impugnar los acuerdos de
los órganos del partido que estimen contrarios a la ley o a los Estatutos 5) acudir al
órgano encargado de la defensa de los derechos del afiliado.
Deberes de los afiliados: también vienen en los Estatutos, pero, como mínimo, son
los que dice el artículo 8.5 LOPP: 1) buscar las mismas finalidades que el partido y
colaborar para conseguirlas 2) respetar lo dispuesto en los Estatutos y en las leyes 3)
acatar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos directivos del
partido 4) abonar las cuotas y otras aportaciones que, según los Estatutos,
correspondan con las distintas modalidades.

C) Actividades de los Partidos Políticos. Ilegalización de los Partidos Políticos:

artículo 9 LO 6/2002

. Los partidos ejercerán libremente sus actividades, respetando los valores

constitucionales expresados en los principios democráticos y en los derechos humanos
y desarrollarán las funciones atribuidas constitucionalmente, de forma democrática y
con pleno respeto al pluralismo. La principal novedad de la LO es la especificación de
las causas y del procedimiento para la ilegalización de los partidos políticos que
atenten contra el régimen democrático. Por eso, el art 9.2 dice que será declarado
ilegal un partido político si empleando una conducta reiterada y grave, vulnere los
principios democráticos, sobre todo si se pretende deteriorar o destruir el
régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático de esta
manera: a) vulnerar sistemáticamente las libertades y los derechos fundamentales,
promoviendo, justificando o exculpando los atentados contra la vida o la integridad de
las personas o la exclusión o persecución de personas por su ideología, religión o
creencias, nacionalidad, raza, sexo u orientación sexual b) fomentar, propiciar o
legitimar la violencia para objetivos políticos c) complementar y apoyar políticamente la
acción de organizaciones terroristas.

. El artículo 9.3 recoge algunas conductas específicas mencionadas por el TC sobre

supuestos básicos de ilegalización 1) dar apoyo político al terrorismo 2) usar la
violencia ligada a actividad terrorista 3) incluir regularmente en sus órganos directivos o
en sus listas personas condenadas por delitos de terrorismo y que no estén
arrepentidas o mantener un amplio número de afiliados con doble afiliación a
organizaciones o entidades vinculadas a un grupo terrorista o violento, salvo tomen
medidas de arrepentimiento 4) utilizar símbolos, mensajes o elementos que representen
o se identifiquen con el terrorismo o la violencia 5) ceder en favor de los terroristas o
colaboradores los derechos y facultades que la legislación electoral concede a los
partidos políticos 6) colaborar habitualmente con entidades o grupos que actúen
sistemáticamente de acuerdo con una organización terrorista o violenta o que amparan
o apoyan al terrorismo 7) promover, dar cobertura o participar en actividades que
pretendan recompensar, homenajear o distinguir las acciones terroristas o violentas o a
quienes las cometen o colaboran con las mismas 8) apoyo, desde las instituciones en
las que se gobierna, con medidas administrativas, económicas o de cualquier orden a

EVR
 7

las entidades que actúen sistemáticamente de acuerdo con una organización terrorista
9) dar cobertura a las acciones de desorden, intimidación o coacción social al terrorismo
o la violencia.

. La disolución o suspensión judicial es la sanción prevista para los partidos que de

forma continuada y grave vulneran los requisitos de democracia interna vistos antes. La
competencia la tiene la Sala Especial del Tribunal Supremo (Presidente, Presidentes
de las Salas y los Magistrados más antiguos y más modernos) ya que el artículo 22 CE
dice que las asociaciones sólo pueden ser disueltas en virtud de resolución judicial
motivada. Puede ser instada por el Ministerio Fiscal o el Gobierno y el Congreso o el
Senado pueden instar al Gobierno para que solicite la ilegalización de un partido y el
Gobierno está obligado a formalizar la solicitud, previa deliberación del Consejo de
Ministros ej ilegalización de Batasuna. Durante la tramitación del proceso, el TS puede
acordar la suspensión cautelar de las actividades del partido y la Sentencia que pone fin
al proceso no puede ser objeto de recurso alguno(salvo el recurso de amparo ante el
TC) y será ejecutiva desde la notificación, procediendo al cese inmediato de su actividad
para el caso de que la Sentencia declare la disolución del partido político y el
incumplimiento del cese de las actividades dará lugar a responsabilidad penal.

. En definitiva, con esta Ley Orgánica se conforma una vía de ilegalización de los
partidos, sobre todo por su colaboración con el terrorismo, siendo distinta e
independiente de la ilegalización penal por el delito de asociación ilícita aunque puede
seguirse de forma simultánea a la de los partidos produciendo cada uno de los efectos
correspondientes ej caso Batasuna, sus actividades fueron suspendidas por el Juzgado
de Instrucción de la Audiencia Nacional( legislación penal) y después el Congreso instó
al Gobierno a solicitar su ilegalización.

D) Financiación de los Partidos Políticos:

Regulada por el art 13 LO 6/2002 y por la LO 8/2007 sobre financiación de los partidos
políticos, podemos indicar lo siguiente:

. Según establecen, tanto la LO 2/82 del Tribunal de Cuentas, como la Ley 7/1988 sobre
el funcionamiento del Tribunal de Cuentas, los partidos políticos asumen las
obligaciones formales y personales en relación con la acreditación de fines y del
cumplimiento de los requisitos sobre el control de los fondos públicos. Por eso, todos los
partidos inscritos en el Registro de Partidos Políticos habrán de remitir las cuentas
anuales consolidadas debidamente formalizadas al Tribunal de Cuentas en el plazo que
establezca la LO 8/2007 sobre financiación de partidos.

. La financiación condiciona el funcionamiento de los partidos políticos y, en concreto,

tiene diferencias notables con el régimen legal de las asociaciones: 1ª) tiene carácter
mixto al combinar las aportaciones privadas con las públicas, aunque son más
frecuentes las públicas. Las bases del sistema de financiación se encuentran en la LO
8/2007 de Financiación de los Partidos Políticos, modificada por LO 5/2012 y LO
1/2015( que establece la tipificación del nuevo delito de financiación ilegal de los
partidos políticos) 2ª) tiene las siguientes modalidades de subvenciones públicas a)
subvenciones destinadas a sufragar los gastos electorales y los gastos de propaganda
en los referéndum b) subvenciones estatales anuales que pueden ser de dos clases: las
destinadas a cubrir los gastos de funcionamiento ordinario de los partidos políticos con
representación en el Congreso de los Diputados y otras subvenciones previstas
específicamente para atender los gastos de seguridad de los partidos c) las
aportaciones que puedan recibir los partidos de los grupos parlamentarios de las Cortes
Generales y en las Asambleas Autonómicas y las de los grupos representantes en las
corporaciones locales d) las subvenciones anuales para gastos de funcionamiento que
pueden recibir los partidos de las CCAA o de las Corporaciones Locales; 3ª) las

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 8

subvenciones a los partidos son incompatibles con cualquier otra ayuda

económica financiera incluida en los presupuestos públicos, por lo que los partidos
políticos no pueden aceptar o recibir, directa o indirectamente, donaciones de
organismos, entidades o empresas públicas; 4ª) se regula la financiación privada a
los partidos políticos, con algunas limitaciones: a) las aportaciones han de ser
nominativas, quedando prohibidas las anónimas b) no pueden tener carácter finalista
c) las donaciones de una misma persona física o jurídica no pueden superar los 50.000
euros al año, salvo las donaciones en especie de bienes inmuebles.

. En resumen, el sistema español de financiación de partidos tiene carencias,

porque frente a las ventajas teóricas de la financiación pública( que favorece la
independencia de los partidos y la igualdad de oportunidad entre ellos) hay que
reconocer que el sistema de subvenciones ha beneficiado más que proporcionalmente
a los partidos mayores frente a los menores; no ha sido capaz de asegurar la suficiencia
financiera de los partidos ( con un gran endeudamiento) y no ha evitado que recurran a
prácticas de financiación irregulares. No obstante, tanto la LO 8/2007, como su reforma
de 2012 han introducido mejoras como: la prohibición de las donaciones anónimas; el
incentivo fiscal de las cuotas de afiliación y las donaciones a los partidos que son
deducibles del IRPF( con el límite de 600.000 euros por año); el incremento del poder
sancionador del Tribunal de Cuentas que ahora puede imponer sanciones por
infracciones muy graves, tanto por la Ley de Financiación de los Partidos Políticos,
como por superar los límites de gastos previstos en la ley electoral( con un plazo de
prescripción de 4 años); se ha regulado más detalladamente las obligaciones contables
de los partidos y se han reforzado sus obligaciones de transparencia en materia
financiera.

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TEMA 3. LA CORONA
3.1 Configuración constitucional de la Jefatura de Estado:
. 1º La Corona- viene contemplada en el artículo 1.3 de la CE al decir que “La forma política del
Estado español es la Monarquía Parlamentaria”. Por ello, la CE le dedica a la Corona el Título
II en sus artículos 56 a 65 dándole una gran importancia porque se regula, incluso, por
delante de los poderes del Estado, como por ejemplo, por delante del Título III referido a las
Cortes Generales, y, además, con las circunstancia añadida de la exigencia por parte del
artículo 168.1 CE de una mayoría reforzada de 2/3 de cada Cámara y la disolución inmediata
de las Cortes para la reforma de este Título II y, por último, que el artículo 56.1 CE regula la
institución de la Jefatura de Estado dentro de la Monarquía Parlamentaria.

A mayor abundamiento, y como se estudió en la asignatura de Constitución y sistema de

Fuentes, la importancia que se ha querido conceder a la Corona se refleja, también, en el
artículo 1.1 CE, porque el poder constituyente define al Estado español como un “Estado social
y democrático de derecho” y a la Soberanía como el poder ilimitado del que emanan los
poderes del Estado: artículo 1.2 CE. De aquí se deduce la importancia que se le ha dado a la
Corona dentro del sistema político como una forma de Estado, y esto significa que la forma
política engloba tanto al Estado como al Gobierno. Así, la forma de Estado es la formada por
las relaciones entre los elementos constitutivos del Estado (población, territorio y soberanía) y
la forma de gobierno es el conjunto de relaciones entre los distintos órganos constitucionales
del Estado. Por eso, cuando el poder constituyente, en el artículo 1.3 CE, dice que la forma
política del Estado español es la Monarquía parlamentaria, lo que hace es atribuir a la Corona,
no sólo la relación entre los elementos constitutivos del Estado sino la relación entre los
distintos Órganos constitucionales del Estado.

Ahora bien, a pesar de toda la importancia que se le confiere a la Corona, al ser un Estado
democrático de Derecho, esto significa que es una institución que no tiene poder efectivo y que
se limita a formalizar las decisiones de otros órganos del Estado que ejercen ese poder efectivo.
Se trata de un modelo singular o sui géneris que significa que la Jefatura de Estado debe
combinarse con los distintos poderes del Estado( ejecutivo, legislativo y judicial) y la monarquía
“sólo” es la forma de Estado pero no tiene poder real en el conjunto de las instituciones,
por lo que se puede decir que la Monarquía hereditaria es compatible con el principio
democrático porque no tiene poderes políticos y es irresponsable en sus actuaciones, por lo
que se dice que el Rey reina pero no gobierna.

. 2º La monarquía es una institución histórica que se regula por la CE, tanto por su larga
tradición como por ser la sucesión del régimen político anterior y realizarse un cambio político
acordado, por consenso, entre todas las fuerzas políticas. Con el establecimiento de una
Constitución pactada, la Corona pasa a ser una parte importante de dicho pacto por ser el
modelo de Estado una Monarquía parlamentaria y estar la Jefatura de Estado personalizada en
el Rey. Pero, sin duda, la verdadera importancia de esta institución en la CE está en que ha
sido una institución funcional en el proceso de transición política y que se ha consolidado el
Estado como Estado democrático de derecho.

. 3º Para finalizar, vamos a ver en este punto, tanto la evolución de la Monarquía y su situación
en España y la relación entre la transición política y la Monarquía:

a) Evolución de la Monarquía: Ha habido 4 tipos de Monarquía:

- Absoluta: es aquella en la que la Corona concentra todo el poder del Estado,
desde la promulgación de las leyes hasta la administración de la justicia, si bien
con algunas limitaciones por parte de la Iglesia, señoríos, gremios o fueros
- Limitada y constitucional: se trata de una Monarquía limitada de cotitularidad del
poder entre el Rey y el Parlamento
- Limitada o Monarquía constitucional: es aquella en la que sólo hay límites a una
de las partes. Por ello, será limitada, si los límites son al poder real y constitucional,
si el Rey tiene los poderes que le otorga la Constitución

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- Parlamentaria: es la que integra los principios democráticos y ejerce

exclusivamente lo que le atribuye la Constitución, hasta llegar a ser prácticamente
un símbolo.
- Situación de la Monarquía en España: tras la muerte de Franco, en 1975, se
corona a Juan Carlos I, con el reconocimiento de las Cortes Generales, como
sucesor al trono. Esta sucesión se encontraba prevista en las leyes franquistas y
de sucesión a la Jefatura de Estado de los años 1946,1967 y 1969.

b) Relación entre la transición política y Monarquía: Tras la muerte del dictador, en

1975, comienza el proceso de transición política que acaba con la promulgación de la
CE en 1978, culminándose la evolución de un Estado dictatorial a un Estado
democrático y de derecho. Después de la aprobación, por el pueblo español de la CE,
la Monarquía pasa a ser una de las instituciones del Estado quedando legitimada como
una más.

3.2 Estatuto del Rey. Irresponsabilidad y refrendo de los actos reales:

A) Estatuto del Rey:

. 1º La expresión “Corona”, que figura como encabezamiento del Título II, representa una
novedad del texto constitucional y es una denominación específica de un órgano constitucional,
la Jefatura del Estado, que presenta especiales características en relación con los demás
órganos constitucionales, lo que conlleva a la singularización de la misma dentro de nuestra
estructura constitucional.

Nuestra Constitución establece una Monarquía hereditaria que no presenta novedades

importantes porque el contenido del artículo 57 CE es una continuación de la tradición
española, si bien tiene algunas particularidades:

- El Rey, al personificar a la Corona, es un órgano constitucional que, además,

expresa la unidad del Estado y su régimen jurídico es distinto al de los demás
porque el suyo es un derecho público subjetivo de carácter individualizado y
particularizado adquirido a través de un ius ad officium
- Existe una referencia expresa a Don Juan Carlos I de Borbón tanto en la propia
CE, artículo 57, como de su legitimización democrática mencionada en el punto
anterior
- El orden de sucesión al trono sigue las reglas clásicas del sistema castellano.
Si hay fallecimiento o abdicación del Rey, se sucede de manera automática a favor
del heredero, siguiendo tres principios: primogenitura, masculinidad y
representación; es decir, se prefiere línea recta a la colateral; en la misma línea el
grado más próximo al más remoto; en el mismo grado, el hombre a la mujer; y en
el mismo sexo la persona de mayor edad.

B) La responsabilidad del Rey: refrendo e irresponsabilidad regia:

. 1º Es una característica común a todos los Jefes de Estado la inexistencia de

responsabilidad política y en el caso de las Monarquías se extiende a los ámbitos civil y
penal.

a) Irresponsabilidad regia: el artículo 56.3 CE determina que “La persona del Rey es
inviolable y no está sujeta a responsabilidad. Sus actos estarán siempre
refrendados en la forma establecida en el artículo 64, careciendo de validez sin
dicho refrendo, salvo lo dispuesto en el art 65.2”. Como se ha dicho al comienzo de
este punto, la irresponsabilidad del Rey es absoluta porque trasciende a todos los
ámbitos procesales (civil y penal) ya que el Rey, como institución, es inviolable al
no poder exigirle ni responsabilidad civil ni penal ante los Tribunales y el hecho de la

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absoluta irresponsabilidad del Rey exige como contrapartida el necesario refrendo

para dar validez a sus actos.
Dentro de la irresponsabilidad regia hay que referirse a la inhabilitación que se
contempla en el artículo 59.2 CE al decir que “Si el Rey se inhabilitare para el
ejercicio de su autoridad y la imposibilidad fuere reconocida por las Cortes
Generales, entrará a ejercer inmediatamente la Regencia el Príncipe heredero de la
Corona, si fuere mayor de edad. Si no lo hubiere, se procederá de la manera si
fuere menor hasta que el Príncipe heredero alcance la mayoría de edad”. Se refiere
a las situaciones de incapacidad contempladas en el Derecho común.
b) Refrendo o contrafirma: Es una institución típica del sistema parlamentario
mediante el cual se autentifica el acto de un tercero y se asume la
responsabilidad que a este hubiera correspondido: “De los actos del Rey serán
responsables las personas que los refrenden”. Surge con el nacimiento del sistema
parlamentario como límite a las facultades del monarca. A través de la LO 4/2014 se
han aforado al Rey emérito Juan Carlos I, la reina Sofía, la reina Leticia y la
princesa de Asturias, personas que no tienen funciones públicas definidas.
1º Naturaleza del refrendo: generalmente es una firma que el titular legitimado
pone junto a la del monarca, si bien hay otras formas de manifestación como puede
ser la presencia gubernamental en actos y viajes oficiales del Rey. Sobre la
naturaleza del refrendo se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional diciendo
que es un instituto autónomo en el proceso de formación de los actos jurídicos en el
que no aparece como elemento esencial la participación del refrendante en el
contenido de los mismos.
Las características del refrendo son: 1º todos los actos del Rey excepto los del art
65.1 y 65.2 deben ser refrendados 2º la ausencia del refrendo implica invalidez del
acto 3º el refrendo debe hacerse como acabamos de ver en el art 64 4º la autoridad
refrendante asume la responsabilidad de los actos del Rey.

2º Sujetos legitimados para refrendar: Según establece el art 64 CE todos los

actos del Rey serán refrendados por el Presidente del Gobierno y en su caso, por
los ministros competentes. La propuesta y el nombramiento del Presidente del
Gobierno, y la disolución prevista en el artículo 99, serán refrendados por el
Presidente del Congreso.
El supuesto general concibe al Presidente del Gobierno como titular legitimado para
refrendar los actos del Rey. Como supuesto particular aparecen los ministros
competentes, especialmente en su respectiva esfera de actuación; y como supuesto
especial, se contempla el refrendo del Presidente del Congreso de los
Diputados( más bien como un acto de autentificación) en dos supuestos: a) la
propuesta del nombramiento del Presidente del Gobierno y b) el supuesto de
disolución del artículo 99 CE, si transcurrido el plazo de dos meses; a partir de la
primera votación de investidura ningún candidato hubiere obtenido la confianza del
Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el
refrendo del Presidente del Congreso.
3º Los actos exentos de refrendo: Se exceptúan de la necesidad de refrendo
todos los actos que se refieran a situaciones personales del Rey o de la Casa Real.
El apartado 2 del artículo 65 CE permite libremente al Rey nombrar y relevar a los
miembros civiles y militares de su Casa. Sin embargo, algunos actos del Rey, como
los que se refieren al reconocimiento de honores y distinciones, exigen el refrendo
al adoptar la forma de Real Decreto y ser publicados en el BOE. El artículo 6 del RD
1.368/1987 que regula el régimen de los títulos, tratamientos y honores de la
Familia, determina que el uso de títulos de nobleza, pertenecientes a la Casa Real ,
solamente podrá ser autorizado por el titular de la Corona a los miembros de su
familia. Además, la atribución del uso de dichos títulos tendrá carácter graciable,
personal y vitalicio. Ejemplos: la revocación a la Infanta Cristina del título de
Duquesa de Palma de Mallorca, llevado a cabo por su hermando Felipe VI, al
producirse por RD publicado en el BOE, debió de llevar el refrendo del Presidente

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del Gobierno o el RD 470/2015 por el que se revoca la atribución del título otorgado
a la Infanta Cristina, aparece refrendado por el Presidente del Gobierno.
4º Los efectos del refrendo: El efecto principal del refrendo es la traslación de
responsabilidad por el acto del Rey al titular legitimado para prestarlo. Por eso, el art
64.2 CE dispone que “ de los actos del Rey serán responsables las personas que
los refrenden” y, por tanto, un acto sin refrendo no tiene validez. Es decir,
además de la pérdida de responsabilidad, se pierde, también, la capacidad de
decisión política.

3.3 Funciones del Rey:

1º A pesar de su carácter simbólico, la Monarquía tiene atribuidas funciones constitucionales
con efectos en el ordenamiento jurídico constitucional que producen, además, unos concretos
efectos jurídicos. En general, por parte de la doctrina, se considera que la naturaleza jurídica
de los actos del Rey es la de los actos debidos, porque el Rey no puede negarse ni
cuestionarse acerca de la oportunidad de sus actos, sino limitarse a hacer las funciones que
tiene atribuidas por la CE.

2º En relación con los poderes del Estado, las funciones del Rey son las siguientes:

a) Con el poder ejecutivo: 1ª) artículo 62 letra d: propuesta de candidato a

Presidente de Gobierno, nombramiento y cese. Esta función, a diferencia de otras,
no es excesivamente formal sino que requiere una importante actividad política dado
que el artículo 99 prevé que el Monarca realice consultas con los representantes
designados por los grupos políticos con representación parlamentario para proponer
candidato a Presidente de gobierno, y esto requiere actividad política, sobre todo si
ninguna fuerza política ha obtenido una clara mayoría; el resto son meramente
formales: 2ª) nombramiento y separación de los Ministros, a propuesta del
Presidente del Gobierno art 62 letra e 3ª) expedición de los Decretos del Consejo
de Ministros letra f 4ª) información de los asuntos de Estado letra g 5ª)
presidencia de las sesiones del Consejo de Ministros, a petición del Presidente
del Gobierno letra g 6ª) el mando supremo de las Fuerzas Armadas, ya que el art
97 CE dispone que el gobierno dirige la Administración militar y la defensa del Estado
7ª) el Rey y las relaciones internacionales, si bien es el gobierno el que dirige la
política exterior, pero el Rey puede: art 63 CE acreditar a los embajadores y otros
representantes diplomáticos, el Rey declara la guerra y la paz, previa autorización de
las Cortes Generales; prestar consentimiento para que el Estado se obligue por
Tratados Internacionales 8ª) conferir los empleos civiles, militares, honores y
distinciones letra f
Con este poder ejecutivo hay una ausencia de regulación constitucional en los
discursos del Rey que pronuncia periódicamente y que generalmente contienen
importantes pronunciamientos en temas como el empleo, política exterior e interior o
terrorismo. Al estar omitidos, no figuran dentro de los actos sometidos a refrendo .

b) Con el poder legislativo: En el artículo 62 de la CE se refiere a ellas: 1ª) sanción y

promulgación de las leyes: letra a. Es un acto debido porque el artículo 91 CE
establece que ha de hacerse en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las
Cortes Generales y las promulgará y ordenará su inmediata publicación. Como acto
debido es un acto totalmente independiente de su posición personal y viene obligado
por la CE 2ª) convocar a las Cortes Generales y disolverlas, convocando
elecciones: letra b art 62 CE. Igualmente es un acto debido y la competencia viene
atribuida por el artículo 115 CE al Presidente del Gobierno, previa deliberación del
Consejo de Ministros 3ª) convocatoria de referéndum y de elecciones letras b y c, es
también un acto debido.

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c) Con el poder judicial: El Rey no ejercita ninguna función en la Administración de

Justicia porque el artículo 117 CE dice “La justicia emana del pueblo, y se administra
en nombre del Rey por Jueces y Magistrados, integrantes del poder judicial,
independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la
ley”. Se trata de una fórmula histórica de administrar justicia en nombre del Rey, que no
tiene constitucionalmente atribuida competencia alguna en relación con la
Administración de Justicia.
De igual modo hay que entender el artículo 1 LOPJ que repite el artículo 117 CE y en el
art 2 LOPJ excluye la posibilidad de que el ejercicio de la actividad jurisdiccional pueda
recaer en institución distinta de los jueces y tribunales. Únicamente en el artículo 62 i)
de CE se reconoce al Monarca el ejercicio del derecho de gracia con arreglo a la ley
pero no surge, en ningún caso, de una iniciativa real sino que es una competencia del
Consejo de Ministros (Ley 1/1988 sobre el ejercicio del derecho de gracia).

d) Otras funciones: 1º las que derivan de los actos de libre disposición del monarca:
art 65.2 CE, son los actos internos de la Monarquía que no trascienden a terceros:
nombramiento y relevo libre de todas aquellas personas que componen los miembros
civiles y militares de la Casa Real 2º el Alto Patronazgo de las Reales Academias 3º
presidencia de reuniones culturales y científicas.

3.4. Sucesión a la Corona. Regencia y tutela del rey menor:

A) Sucesión regia:

1º La Monarquía es hereditaria porque el artículo 57.1 CE establece que la sucesión de la

Corona “es hereditaria en los sucesores de S.M. Don Juan Carlos I de Borbón, legítimo
heredero de la dinastía histórica”. El mismo precepto y apartado, 57.1 CE, determina los
criterios de esta sucesión: 1º primogenitura, con preferencia de la línea anterior a las
posteriores 2º del grado más próximo al más remoto 3º en el mismo grado, el varón a la mujer y
el de mayor edad al de menor. Como se puede apreciar, de la lectura de este artículo tanto la
edad como el sexo son criterios preferentes a la línea sucesoria de la Corona. Cumplidos
esos criterios, y de manera automática, se proclama Rey ante las Cortes Generales, según
establece el art 61.1 CE” El Rey al ser proclamado ante las Cortes Generales, prestará
juramento de desempeñar fielmente sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y
las leyes y respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas”.

Por otra parte, si se aplican los criterios y no se concreta la designación de heredero o

heredera de la Corona, la CE en su artículo 57.3 se dice “Extinguidas todas las líneas de
llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona en la forma
que más convenga a los intereses de España”. Las Cortes, en esa situación de
excepcionalidad (que no haya ni príncipe ni princesas herederos) tendría un amplio margen de
decisión en el que apuesten por el mantenimiento y el fortalecimiento de la Corona.

2º Estos criterios que determinan la sucesión a la Jefatura de Estado, tanto en lo relativo a la

preferencia como en la exigencia de ciertos requisitos que restringen la libertad de matrimonio,
son difícilmente compatibles con algunos principios constitucionales o derechos fundamentales
reconocidos en la CE:

- De hecho, el Gobierno inició un intento de reforma de la CE al realizar consulta al Consejo de

Estado, planteando la necesidad de reformar la CE para suprimir el principio de masculinidad
porque se entendía que vulneraba el artículo 14 de la CE. La reforma de este artículo 57 CE,
autentico arcaísmo constitucional, es una de las pocas cuestiones en las que todos los partidos
políticos están de acuerdo, el problema es doble: 1) se tiene que utilizar el procedimiento
agravado de reforma constitucional 2) dicha modificación puede hacer que se cuestione la
existencia propia de la Monarquía. Esta cuestión fue abordada en 2005 por el Consejo de
Estado, a raíz de un informe que le solicitó el gobierno sobre la posibilidad de reformar la CE
por la sucesión de la Corona, proponiendo la supresión de la preferencia del varón en la

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sucesión al trono; finalmente, el dictamen del Consejo de Estado avalaba esa posible reforma,
pero salvaguardando los derechos del actual Rey Felipe VI.

3º Por otra parte, la intervención de las Cortes en el orden de sucesión se produce en dos
momentos diferentes: a) para resolver las abdicaciones, renuncias y cualquier duda de hecho
o de derecho que se pudiera producir: art 57.5 CE, y que las Cortes Generales resolverán por
Ley Orgánica (hasta ahora la LO 2/2014 con la abdicación de Juan Carlos I) b) para proveer la
sucesión de la Corona si se han extinguido todas las líneas llamadas en derecho: art 57.3 CE

4º Se contemplan reglas específicas sobre los posibles herederos de la Corona: se

constitucionaliza la dignidad del Príncipe de Asturias; se regula su juramento art 61.2 CE
cuando alcance los 18 años

5º Además, el art 57.4 CE excluye al heredero al trono si contrae matrimonio en contra de

la prohibición del Rey y de las Cortes Generales, pueden contraerlo si no existe expresa
prohibición de ambos. También hay que referirse a la situación de la reina consorte y del
consorte de la reina, a quienes el artículo 58 impide asumir funciones constitucionales a
excepción del supuesto de la Regencia. La situación en ambos supuestos no es la misma
porque tiene más relevancia en la reina consorte que el consorte de la reina, que no tiene la
consideración de rey.
B) La regencia: art 59 CE

1º Es un mecanismo de Derecho Público que opera cuando: a) si el Rey es menor de edad. El

padre o la madre del Rey y, en su defecto, el pariente de mayor edad más próximo a suceder
en la Corona, según el orden establecido en la CE, entrará a ejercer, de manera inmediata la
regencia y la ejercerá durante el tiempo de la minoría de edad del Rey b) cuando se le
inhabilitare para el ejercicio de su autoridad y la imposibilidad fuese reconocida por las Cortes:
art 59.2 CE. En este caso entrará a ejercer, inmediatamente, la regencia el príncipe heredero
de la Corona si fuese mayor de edad, y si no lo fuera se procederá de manera prevista en el art
59.1 CE hasta que el príncipe heredero alcance la mayoría de edad.

2º El regente desempeñará las funciones del Rey por mandato constitucional y siempre en su
nombre: art 59.5 CE, hasta que dichas circunstancias permanezcan, y se activará
automáticamente si se dan las circunstancias y prestará juramento

3º Según el artículo 59.1 y 59.2 CE, la regencia será ocupada:

- para el caso de la minoría de edad del Rey, el art 59.1 CE dice “ el padre o la
madre del Rey y, en su defecto, el pariente de mayor edad más próximo a suceder
en la Corona
- en caso de inhabilitación del Rey, el art 59.2 CE dice que “ el príncipe heredero
de la Corona si fuese mayor de edad, si no lo fuere se procederá de la manera
prevista en el art 59.1 CE, hasta que el príncipe heredero alcance la mayoría de
edad
- si no hubiese ninguna persona a quien corresponda la regencia, ésta será
nombrada por las Cortes Generales y se compondrá de una, tres o cinco personas:
art 59.3 CE. Todas ellas deberán ser españoles y mayores de edad: art 59.4 CE.

4º La duración de la regencia va a depender: en el primero de los casos de que cese la minoría

de edad y en el segundo que cese la inhabilitación del Rey.

C) Tutela del rey menor:

1º La tutela, a diferencia de la regencia, que es un mecanismo de Derecho Público, guarda

relación con la categoría civil: arts. 222 y ss Ccivil, si bien matizada y dirigida a la guardia y
protección del rey menor y de sus bienes

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2º Existen tres clases de tutorías: a) testamentaria: será tutor, según el art 60.1 CE” la
persona que en su testamento hubiese nombrado el rey difunto, siempre que sea mayor de
edad y sea español de nacimiento” b) legítima: corresponde, en defecto de la testamentaria,
será tutor el padre o la madre, mientras sigan viudos c) parlamentaria, es la nombrada por las
Cortes entre cualquier español de nacimiento, mayor de edad y que no ocupe cargo o
representación política alguna. Se aplica aquí lo mismo que en la regencia nombrada por las
Cortes.

3º Se prohíbe la acumulación de la tutela con el cargo de regente, salvo que recaiga en el

padre, la madre o los ascendientes directos del Rey, en cuyo caso sí que esta permitido.
También se prohíbe, como acabamos de ver, si coincide con cualquier otro cargo o
representación política.

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TEMA 4. LAS CORTES GENERALES

4.1 Caracteres generales del órgano parlamentario:

. El Parlamento es, en aquellos sistemas parlamentarios de gobierno, la institución central

del sistema político por su carácter representativo porque representa al conjunto de la
ciudadanía al expresar su voluntad en sede parlamentaria. El Parlamento tiene su origen
en el pensamiento revolucionario francés de finales del siglo XVIII, con la Constitución de
1.791, que al justificar el sufragio censitario lo justificaba diciendo: a) que la Nación
únicamente puede existir a través de sus representantes b) que la representación es la
auténtica técnica participación política ya que la libertad sólo se consigue en el ámbito de lo
privado c) la representación va a ser una manera de división funcional del trabajo a través
de la cual los ciudadanos van a elegir a los representantes más capacitados que ellos para
gestionar los asuntos públicos.

. Una vez que evoluciona la democracia hasta el punto de ampliar el sufragio hasta ser
sufragio universal también justifica el Parlamento por su carácter representativo, pero
con otros argumentos: a) la Soberanía del pueblo se ejerce por representación, pero una
vez que se aprueba la Constitución, y continúa siendo, la representación el cauce principal
si bien no el único para participar los ciudadanos en los asuntos públicos.

. Sin embargo, cada vez son mayores las críticas relativas a que la relación representativa
lo que hace es limitar el vínculo entre representantes y representados al momento
electoral, y es por ello por lo que se necesitan hacer cambios para que esa relación
representativa tenga más participación: a) tanto en el funcionamiento de los órganos
representativos b) también en su proceso de designación. Por consiguiente, estamos
hablando del traspaso del modelo de democracia representativa al de democracia
participativa.

. Nuestra CE crea un Parlamento bicameral formado por: Congreso de los Diputados y

Senado y que se denomina Cortes Generales, las cuales representan al pueblo español
como bien dice el art 66.1 CE” Las Cortes Generales representan al pueblo español y están
formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado”. Al representar al pueblo español
ejerce importantes funciones:

• A) Funciones clásicas: art 66.2 CE:

• - potestad legislativa - aprobación de los Presupuestos - control de la acción del
Gobierno
• - demás competencias que le atribuya la CE

B) Funciones principales: 1) investidura gubernamental 2) legitimación

democrática del poder del Estado (se verá al hablar de la Naturaleza del Parlamento).

• Investidura gubernamental: El actual sistema de Gobierno Parlamentario la establece

como función principal( es decir “crear Gobierno”) al elegir a los representantes en las
urnas y el otorgamiento de la confianza al Presidente, a través del procedimiento del art
99 CE, según un programa de Gobierno desarrollado por la mayoría parlamentaria con
el liderazgo del Presidente y los Partidos Políticos como clave esencial: tanto en el
proceso electoral como en la actividad parlamentaria con los grupos parlamentarios.
Por todo ello, hoy en día la función principal del Parlamento no se justifica con la Teoría
clásica de la representación que se vio al principio de la pregunta, porque, aunque es
cierto que formalmente es la sede institucional de la representación de la nación o del

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pueblo pero materialmente, en la práctica, las decisiones políticas encuentran su origen

en la dirección política del Gobierno y a partir de esta dirección se adoptan las
decisiones políticas por la mayoría parlamentaria gubernamental formada por: los
representantes del grupo político mayoritario que ha ganado las elecciones, que ha
investido al Presidente y apoya la tares de Gobierno con el refuerzo( en su caso) de
otros grupos políticos, con la oposición y sin descartar el acuerdo puntual de grupos
políticos minoritarios.

. Es decir, y, en resumen: la centralidad parlamentaria en la democracia de partidos es la de

ser el órgano constitucional que recoge la expresión política de las distintas corrientes
sociales y en él confluyen tanto: la mayoría de gobierno, como la oposición y la pluralidad de
posibilidades políticas que dan sentido democrático a la posible alternancia.

. Por último y en cuanto a la Naturaleza del Parlamento se puede decir que las Cortes
Generales es 1º el órgano estatal formado por representantes directamente elegidos por los
ciudadanos 2º es el titular del poder legislativo del Estado 3º en el que se encarna la soberanía
nacional proclamada en el art 1.2 CE. Por consiguiente y retomando la segunda y
trascendental función de las Cortes Generales( aparte de la investidura gubernamental ya
vista) es la legitimación democrática del poder del Estado porque únicamente las Cortes
Generales representan directamente al pueblo español que es el titular de la Soberanía del art
1.2 CE y es por ello por lo que tienen determinadas facultades o prerrogativas, pero no tienen
un poder soberano o ilimitado sino un poder constituido, limitado jurídicamente por la CE.
Es decir, que representan al pueblo español, pero no le sustituyen como poder constituyente y,
es por eso, por lo que las leyes aprobadas por las Cortes Generales pueden ser sometidas al
Tribunal Constitucional y ser anuladas por éste.

. No obstante, hoy, la preeminencia de las Cortes Generales sobre el resto de los órganos e
instituciones del Estado es más formal que real ya que la primacía política recae ahora en el
Poder Ejecutivo (en el Gobierno) por ser, como hemos mencionado, el que fija la orientación
política general del Estado: art 97 de la CE” El Gobierno dirige la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes” que ya se verá cuando nos refiramos
al Gobierno y la Administración.

4.2 Estructura bicameral de las Cortes Generales:

. Se determina en el art 66.1 CE” Las Cortes Generales representan al pueblo español y están
formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado”.

•A) Origen y significado del Bicameralismo. Tipos de Bicameralismo:

•Origen y significado del Bicameralismo:

. El origen se encuentra en las Asambleas estamentales de la Edad Media pero en los Estados
Liberales de Europa se dividió el Poder Legislativo en 2 Cámaras:

•-el primer motivo o razón es la de evitar el despotismo parlamentario, propio del

pensamiento liberal

•-el segundo motivo, y relacionado con el Bicameralismo que nace en EEUU con la
Constitución de 1.787 para dar respuesta a las necesidades del Estado Federal es el
de la integración federal en los Estados descentralizados.

• Tipos de Bicameralismo:
• 1. Perfecto: se refiere a si ambas Cámaras tienen las mismas funciones y potestades,
encontrándose, ambas, en una posición de igualdad.
• 2. Imperfecto: si no seda esa situación de paridad o igualdad entre las Cámaras,
porque una de ellas, generalmente la Cámara Baja, tiene una posición preponderante
sobre la otra:
• - bien porque se le atribuye a ella, en exclusiva, el ejercicio de determinadas funciones

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que no tiene la otra o - porque ambas tienen las mismas competencias, pero la
voluntad de una prevalece sobre la otra.

. Ambos tipos de Bicameralismo tienen mucha graduación por lo que no si será totalmente
perfecto ni del todo imperfecto.

• B) Antecedentes de nuestro Bicameralismo: Bicameralismo imperfecto: problema

del Senado en España.
• - Antecedentes: el antecedente inmediato de nuestro Bicameralismo actual es la Ley
1/ 1977 para la reforma política, en la misma se preveía un Senado:
• - moderador, para que sirviera de contrapeso a los posibles excesos del Congreso
• - con un número de Senadores de designación real
• - con un mismo número de Senadores a elegir por cada Provincia
• - con una sobrerrepresentación de los electores de los territorios menos poblados e
industrializados
• - con un sistema de elección para senadores mayoritario y con poder igualitario de
ambas Cámaras.
• Por otra parte, los partidos de izquierdas querían una sola Cámara (Parlamento
Unicameral) como la CE republicana de 1.931. Finalmente, con el consenso se llegó a
una solución intermedia: Parlamento Bicameral pero el Senado con unas funciones
muy reducidas: Bicameralismo imperfecto.
• - Bicameralismo imperfecto: sistema bicameral muy imperfecto:
• Principalmente porque tiene dos funciones por debajo del Congreso de los Diputados
(CD), una en igualdad de condiciones y sólo una por encima del CD. Veámoslas:
• 1ª) El Senado no participa nada en la formación del Gobierno (por debajo del CD)
ya que la relación de confianza entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo( clave en la
forma parlamentaria de Gobierno) se establece, exclusivamente, entre el Presidente
del Gobierno y el Congreso de los Diputados, ya que éste último sólo puede exigir la
responsabilidad del Gobierno: con la aprobación de una moción de censura o la no
aprobación de una cuestión de confianza.
• 2ª) El Senado se limita a efectuar una segunda lectura de las iniciáticas
legislativas, previamente aprobadas por el Congreso de los Diputados, pero las
decisiones que pueda adoptar sobre estas (veto, enmiendas) quedan supeditadas, en
última instancia, a la voluntad de la Cámara Baja(por tanto por debajo del CD).

• 3ª) El Senado si tiene importancia en la aprobación de las medidas del art 155
CE(por encima del CD) si una Comunidad Autónoma no cumple con las obligaciones
de la CE u otras leyes, el Gobierno podrá tomar las medidas necesarias para obligarla
a hacerlo, pero para lo que necesita que hayan sido aprobadas por la mayoría absoluta
del Senado ej Proces de Cataluña. La justificación de la importancia del Senado, en
este caso es la del carácter territorial del la CE para el Senado.4ª) El Senado está en
igualdad de condiciones con el Congreso con los procedimientos de reforma de la
CE: arts 166 a 169 CE. El art 167 CE, en cuanto a las reformas parciales de la CE,
establece que ambas Cámaras deben aprobar la propuesta de reforma constitucional
por mayoría de 3/5 o, en su caso, por mayoría absoluta del Senado y de 2/3 del
Congreso. El art 168 CE, en cuanto a la reforma total de la CE, dispone una mayoría
de 2/3.
• Problema del Senado en España:

. Se refiere a la dificultad de determinar para qué sirve y qué es lo que aporta a nuestro
sistema constitucional el Senado porque: a) si bien el art 69.1 CE dice que “El Senado es la
Cámara de representación territorial” en realidad no lo es porque, aunque unos Senadores son
elegidos directamente por los ciudadanos en circunscripciones provinciales y otros designados
por las Asambleas Legislativas de las CCAA, tanto unos como otros no acceden por el
territorio del que proceden sino por su pertenencia a un partido político, sin que represente el
Senado la participación de las CCAA en la voluntad legislativa del Estado; b) tampoco es el
contrapeso de la Cámara Baja porque la CE otorga al Congreso un predominio absoluto , y así
un Gobierno puede desarrollar perfectamente su programa político y legislativo estando en
minoría en la Cámara Alta. 2º La constatación general que nuestro Senado no cumple con
ninguna de las funciones totalmente asignadas a las segundas Cámaras ha llevado al

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convencimiento que el Senado, en la situación actual, es redundante con el Congreso de los

Diputados y de muy escasa utilidad para nuestro sistema político.

4.3 Composición del Congreso de los Diputados y del Senado:

• Como se ha dejado señalado en el epígrafe anterior las Cortes Generales tienen una
estructura bicameral, y en todas las CE españolas, salvo las de 1.812 y la de 1.931, se
había previsto la existencia de 2 Cámaras. En la CE de 1978 las Cortes Generales se
configuran como una Institución de carácter permanente cuyos titulares, diputados y
senadores, tienen un mandato temporal al ser libremente elegidos en elecciones
periódicas por sufragio universal: art 23.1 CE y por un período de 4 años después de
su elección o el día de la disolución de la Cámara: arts 68.4 CE y 69.6 CE para tanto
diputados como Senadores.

• A) Sistema electoral del Congreso de los Diputados: art 68 CE(ver)

• 1º El número de miembros oscila entre un mínimo de 300 y un máximo de 400: art
68.1 CE y que tanto la Ley de 1977 como la LOREG fijaron definitivamente en 350
diputados.
• 2º La circunscripción electoral es la provincia: art 68.2 CE. Las circunscripciones son
el ámbito territorial en las que se computan los votos o sufragios para luego adjudicar
los escaños; es decir los electores de una circunscripción forman un cuerpo electoral
independiente. Es por ello por lo que es muy importante cómo están delimitadas las
circunscripciones y el art 68.2 CE dice que la Ley distribuirá el nº total de diputados
(350) asignando una representación mínima inicial de 2 por
provincia(circunscripción) salvo Ceuta y Melilla a los que asignarán 1 diputado a
cada una y los demás por la fórmula proporcional a la población. Con este reparto
se observa que las circunscripciones o provincias pequeñas están representadas en
exceso porque: a) mala distribución de escaños por provincias no es proporcional a la
población y b) los pocos escaños que tiene el Congreso.
• 3º La elección se establece en la circunscripción según criterios de representación
proporcional: art 68.3 CE. Esto consiste en aplicar, de manera matemática, una
fórmula para que los votos escrutados o contados se conviertan en escaños, y esto
sólo se puede hacer cuando las circunscripciones o provincias son plurinominales (es
decir que hay que elegir 2 o más miembros y con candidaturas que aparecen en una
lista). Con esta fórmula se busca la mayor justicia posible con la proporcionalidad y, por
ello, se utilizan una especie de correctivos, premios o bonificaciones para los
grupos que son mayoría en favor de lo que se llama voto útil, es decir en favor de los
más votados. La fórmula matemática proporcional elegida por la LOREG es la fórmula
D’Hondt basada en una operación sencilla de operación de divisores y consiste en
dividir el número de votos de cada lista por una serie númerica creciente: 1,2,3,4…
hasta el nº de escaños que sean y atribuir los escaños según los cocientes mayores
hasta cubrir los escaños.
• Ejemplo: nº escaños a repartir 4; resultados: lista a 268.000; lista b: 204.000: lista c:
55.000; lista d: 34.000. Se dividen todos los resultados entre 1,2,3 y 4(porque es el
número de escaños) y los mayores cocientes ganan: 1º escaño lista a; 2º escaño lista b;
3º escaño: lista a; 4º escaño: lista b.
• Además, la LOREG introduce un correctivo a esta proporcionalidad, que es la barrera
mínima de un 3% de los votos, es decir todo resultado menor al 3% de los votos
válidos no se tiene en cuenta (en las elecciones municipales y algunas autonómicas
esta barrera es del 5% de los votos).
• 4º La CE no dice nada sobre el tipo de voto o papeleta, pero como el criterio de
elección del congreso es el proporcional, el voto, necesariamente, tiene que ser una
lista no personal o nominal sino de candidatos, que los escaños correspondientes se
adjudiquen a esas listas y luego se asignan a los candidatos concretos. Existen varios
tipos de listas: abiertas: el elector puede votar a varios candidatos de listas distintas,
de distintos partidos políticos si quiere; cerradas pero no bloqueadas: el elector vota
a una lista pero luego puede alterar el orden de los candidatos y los escaños se
atribuyen a los candidatos más votados de cada lista; cerradas y bloqueadas: se vota
a una lista tal como se presenta sin poderse hacer modificaciones o alterar el orden y

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los escaños se adjudican según el orden de las papeletas. La LOREG ha optado por el
sistema de listas cerradas y bloqueadas. Hoy en día se demanda un sistema de
listas abiertas y sistema de democratización en los partidos políticos a la hora de
confeccionar las listas.

• B) Sistema electoral de los miembros del Senado: El Senado es la Cámara Alta o

Cámara territorial y los miembros son elegidos: por los ciudadanos y por las CCAA
• Por los ciudadanos: es regulado en parte por la CE: art 69.2 CE, cada 4 años por
sufragio universal, libre, directo y secreto:
• - en cada Provincia 4 senadores
• - en las Islas y Ceuta y Melilla trato específico: Ceuta y Melilla, 2 senadores a cada
una y las Islas 3 senadores a cada isla mayor: Gran Canaria, Mallorca y Tenerife; 1
senador al resto (7 islas). De este cómputo sale un total de 208 senadores.
• La LOREG establece una fórmula mayoritaria corregida (a diferencia de la
proporcional para el Congreso) que significa: que el voto está limitado en
circunscripciones plurinominales(es decir que hay que elegir 2 o más miembros y con
candidaturas que aparecen en una lista) porque cada elector puede votar como
máximo a tres candidatos, al ser un voto nominal( no de lista) y así se eligen menos
candidatos que los que pueden salir ej 4 por Soria y cada votante elige 3.
• El método de asignación de escaños es sencillo: art 166.1 LOREG, los que saquen
más votos hasta completar los senadores de cada provincia o circunscripción. Novedad:
hay candidatos suplentes para vacante del titular.
• Por las CCAA: art 69.5 CE: 1 senador más y 1 senador por cada millón de
habitantes de su territorio. En la actualidad son 58 los que se eligen por las CCAA.
• Es general el pensamiento de querer cambiar el sistema de elección del Senado para
que la circunscripción no sea la provincia y sea la CCAA.

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TEMA 5. LAS CORTES GENERALES II

5.1 Autonomía de las cámaras: normativa, presupuestaria y organizativa
. Dentro de las facultades o prerrogativas que la CE atribuye a las Cortes hay que distinguir
entre las colectivas y las individuales para los parlamentarios. Dentro de las grupales o
colectivas vamos a ver tanto la normativa o reglamentaria como la presupuestaria y la
organizativa para terminar refiriéndonos de la inviolabilidad de las Cámaras.

.Tradicionalmente, en un Estado democrático de Derecho siempre se ha defendido la

autonomía parlamentaria para salvaguardar la independencia del Parlamento a la hora de
desarrollar sus funciones:

A) Autonomía reglamentaria: 1º Se trata de la competencia que tiene cada Cámara para,

dentro de los límites constitucionales, fijar sus propias normas de organización y
funcionamiento, hasta el punto de que el constitucionalismo liberal, constitucionalizó
esta facultad. La CE actual también sigue esta tradición, ya que el artículo 72.1 dice
que “las Cámaras establecen sus propios Reglamentos” y tanto su aprobación como
reforma requieren una mayoría absoluta sobre su totalidad, art 72.1 al final, para
proteger a las minorías y a la norma reglamentaria porque en realidad son normas que
no requieren sanción( y por tanto no interviene ni el Gobierno, ni la otra Cámara ni el
Rey) y que se van a reflejar en los reglamentos de las Cámaras: Reglamento del
Congreso de los Diputados de 1982 y el Reglamento del Senado de 1994 y sus
numerosas reformas. Además, se prevé que haya un Reglamento de las Cortes
Generales aprobado por la mayoría absoluta de cada Cámara (en la práctica no se ha
llegado a aprobar nunca). 2º En cuanto a las materias o contenido no hay una lista
cerrada porque son todas las cuestiones que sean necesarias o pertinentes para la
organización y buen funcionamiento de cada Asamblea como, por ejemplo, la
regulación detallada de los procedimientos legislativos; los mecanismos de control de
la acción del Gobierno o la concreción de los derechos y deberes de sus miembros. 3º
Respecto a su consideración como fuentes tienen particularidades: a) no son leyes
en sentido formal( sólo son aprobadas por una Cámara y no son sancionados ni
promulgados por el Rey) b) tienen el monopolio de las materias que regulan y están
supeditadas, directamente a la CE( STC 101/1983) por eso tienen el tratamiento de
leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley( STC 118/1988) por lo que se
tendrá que recurrir al Tribunal Constitucional y no a la jurisdicción contencioso
administrativa( art 27.2 letra d de la LOTC( Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).
4º Junto a los Reglamentos de las Cámaras, pueden aparecer resoluciones de las
Presidencias para interpretar los propios Reglamentos, que si es de carácter
general requiere el voto a favor de la Mesa y la Junta de Portavoces (para el Congreso
de los Diputados) y el de la Mesa de la Comisión del Reglamento, oída la Junta de
Portavoces (para el Senado). Estas resoluciones, al no ser ley, no cabe procedimiento
de declaración de constitucionalidad, pero si se puede interponer recurso de amparo
del artículo 42 LOTC si se vulneran derechos fundamentales. 5º Los acta interna
corporis: a) son los actos internos que se refieren a las declaraciones de voluntad,
de juicio, de conocimiento o de deseo que realiza el Parlamento, alguna de sus
Cámaras o los órganos de estas, siempre que sea en el ejercicio de la potestad
constitucional o reglamentaria ejemplos: presentación de una proposición de ley;
organización de los debates y el procedimiento parlamentario; actos por los que se
solicita información b) todos los actos administrativos y parlamentarios de las
Cámaras son susceptibles de control jurisdiccional , arts 58 y 74 LOPJ
administrativos e incluso los de los Parlamentos autonómicos más( ej art 161.2 CE y la
Declaración del Parlamento de Cataluña de 2013; y los parlamentarios por los arts
27,42,63 y 73 LOPJ c) las demás categorías de actos parlamentarios( políticas)
pueden ser susceptibles de algún tipo de inmunidad, siempre que no afecten a
terceros y no violen los derechos fundamentales.

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B) Autonomía administrativa u organizativa: 1º El art 72.1 CE establece que las

Cámaras, conjuntamente, regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales
(EPCG) que es la norma reguladora de los derechos, deberes, situaciones, funciones y
competencias de los funcionarios al servicio del Congreso de los Diputados y del
Senado y que es establecida por las Mesas del Congreso de los Diputados y del
Senado, siendo aprobadas en 2006 y modificada en 2008,2009 y 2016. 2º Las
Cámaras eligen a sus Presidentes (art 72.2 CE) que tienen todos los poderes
administrativos y de policía( art 72.3 CE) y sus decisiones son definitivas pero se
podrán recurrir a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo( art
58.1 LOPJ) los actos en materia de personal y actos de administración y en recurso de
amparo, dentro de 3 meses desde que las normas sean firmes ante el Tribunal
Constitucional si son actos que se considere que lesionen los derechos fundamentales.

C) Autonomía presupuestaria: 1º Las Cámaras aprueban autónomamente sus

presupuestos, art 72.1 CE y se integran en la Ley de Presupuestos Generales del
Estado sin que intervenga el Gobierno.

D) Inviolabilidad de las Cámaras: 1º Determinada por el art 66.3 CE, las Cortes
Generales son inviolables, al igual que por el art 77.1 CE al impedir la presentación
directa de peticiones a las Cámaras por manifestaciones ciudadanas 2º En caso
contrario, se responderá penalmente: de los delitos contra las instituciones del Estado y
la división de poderes: arts 493 y ss CPenal y el art 472.4 CPenal para caso de actos
con fuerza, violencia o intimidación o manifestaciones o reuniones ante las sedes de
las Cámaras.

5.2 Estatuto de los parlamentarios, ius in officium como derecho

fundamental y prerrogativas individuales:
1º Para evitar las intromisiones ilegítimas en los parlamentarios la autonomía parlamentaria, a
través de la CE y de los Reglamentos de las Cámaras se establece un

Estatuto de los parlamentarios que es el conjunto de derechos, deberes y prerrogativas que

integran una especial situación jurídica. Dentro de este Estatuto vamos a diferenciar entre el A)
ius in officium que es el derecho fundamental a ejercitar los cargos públicos
representativos y B) las prerrogativas individuales de los parlamentarios.

A) Ius in officium: se divide, a su vez, en a) adquisición de la condición de parlamentario

y sus causas de incompatibilidad b) juramento o promesa de los parlamentarios c) los
derechos y deberes de los parlamentarios y d) la pérdida de la condición de
parlamentario.

a) Adquisición de la condición de parlamentario y las causas de

incompatibilidad:

Proclamados electos, por las Juntas Electorales Provinciales, los diputados y

senadores elegidos por los ciudadanos se adquiere la condición plena de diputado
o senador con el cumplimiento de una serie de requisitos: 1º presentar la credencial de
diputado o senador expedida por el órgano de la Administración electoral 2º rellenar su
declaración de actividades, según lo que diga la LOREG 3º prestar, en la primera
sesión del Pleno que asista, la promesa o juramento de acatar la CE: arts 20
Reglamento del Congreso de los Diputados( RCG) y 1 y 11.1 del Reglamento del
Senado( RS). Si no se cumplen debidamente estos requisitos no se pierde la condición
de parlamentario, sino que se suspende sus efectos. Por otra parte, incompatibilidad
es una institución que garantiza que el parlamentario no puede desempeñar otra
función que no sea la parlamentaria, debiendo de optar antes de la fecha de

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constitución de la Cámara. Las causas de incompatibilidad: 1ª) todas las causas de

inelegibilidad de diputados y senadores( momento anterior a las elecciones que
impide a ser candidato por situación personal y que están en el art 6 de la
LOREG( tema 1, página 14 de los apuntes, ver) son también causas de
incompatibilidad( momento posterior) 2ª) el Presidente de la Comisión Nacional de
la Competencia(CNMC); los miembros del Consejo de Administración de RTVE;
miembros de los gabinetes del Presidente de Gobierno, de sus Ministros y secretarios
de Estado; delegados del Gobierno en autoridades portuarias, confederaciones
hidrográficas, sociedades concesionarios de autopistas de peaje; presidentes de los
consejos de administración, consejeros, administradores, directores generales,
gerentes y cargos similares en entes públicos, monopolios estatales y empresas con
participación pública mayoritaria, directa o indirecta y cualquiera que sea su forma y las
cajas de ahorro de fundación pública; diputados y senadores electos en candidaturas
presentadas por partidos o federaciones o coaliciones declarados ilegales por
sentencia judicial firme y los electos en candidaturas presentadas por agrupaciones de
electores declaradas vinculadas a un partido ilegalizado por resolución judicial firme: art
155 LOREG.

b) Juramento o promesa de los parlamentarios:

1º Prestar juramento o promesa, en la primera sesión del Pleno a que asista el

diputado o senador, a acatar la Constitución: arts 20 RCD y 1 y 11.1 RS. En caso de
negativa a jurar o prometer el TC dice que no priva la condición de diputado o senador,
pero si del ejercicio de las funciones propias de tal condición, de sus derechos y
prerrogativas (hay que recordar que para el caso concreto de prometer el cargo
añadiendo la expresión” por imperativo legal” si la consideró válida el TC y se les
reconoció esas facultades a los diputados de Herri Batasuna en 1989).

c) Los derechos y deberes de los parlamentarios:

1º Los derechos son a) asistir con voto a las sesiones del Pleno de la Cámara y a las
de las comisiones de que formen parte b) asistir, sin voto, a las sesiones de las
comisiones que no formen parte c) formar parte de, al menos, una comisión y ejercer
las facultades y las funciones que el Reglamento de su Cámara les atribuya: arts 6RCD
Y 20.1 RS d) recabar de las Administraciones Públicas los datos, informes o
documentos que obren en poder de estas: arts 7 RCD y 20.2 RS e) percibir una
asignación económica fijada por las Cámaras y las ayudas, franquicias e
indemnizaciones por gastos que sean necesarios para el cumplimiento de su función:
arts 71.4 CE, 8 RCD y 23.1 RS.

2º Los deberes son a) asistir a las sesiones del Pleno del Congreso y de las
comisiones de que formen parte: arts 15 RCD y 20.1 RS b) adecuar su conducta al
Reglamento y respetar el orden, la cortesía y la disciplina parlamentarias y no divulgar
las actuaciones que según lo dispuesto en aquel, sean consideradas como secretas:
art 16 RCD c) formular declaración de sus bienes patrimoniales en los términos
previstos en la LOREG: arts 18 RCD Y 1.3 RS d) observar, en todo momento, las
normas sobre incompatibilidades establecidas en la CE y en la LOREG y e) los
diputados no podrán invocar o hacer uso de su condición de parlamentarios para el
ejercicio de actividad mercantil, industrial o profesional: art 17 RCD.

d) La pérdida de la condición de parlamentario:

1ºSegún los artículos 22 RCD y 18 RS se pierde la condición de parlamentario a)

anulación de la elección o de la proclamación de diputado o senador mediante
sentencia judicial firme b) condena a pena de inhabilitación absoluta o especial para
cargo público dispuesta por sentencia judicial firme c) la pérdida de los requisitos
generales de elegibilidad establecidos en la legislación correspondiente d) la extinción
del mandato al concluir la legislatura o ser disuelta la Cámara( sin perjuicio de lo

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dispuesto para la prórroga de los miembros de las Diputaciones Permanentes) e) la

renuncia efectuada ante la Mesa de la Cámara y f) el fallecimiento. Además, para el
caso de los Senadores autonómicos tb se pierde su condición si se proceda o
comunique por las Asambleas legislativas al Senado.

2º Tb cabe la pérdida temporal, suspensión, por 1) razones disciplinarias graves o

reiteradas, teniendo que ser acordada por la Cámara que forme parte: arts 101 RCD y
arts 101-102 RS 2) cuando firme el auto de procesamiento, esté en prisión preventiva
y mientras dure esta y c) cuando así lo fije una sentencia firme condenatoria o si el
cumplimiento de una sentencia condenatoria impide ejercer la función parlamentaria:
art 21 RCD.

B) Las prerrogativas individuales de los parlamentarios:

1º La justificación de las prerrogativas parlamentarias: las prerrogativas
parlamentarias son garantías funcionales que se dirigen a salvaguardar la libertad y la
independencia de los diputados y senadores a la hora de ejercer su función
parlamentaria, por lo que no son privilegios personales porque no pretenden favorecer
a las personas concretas. Son, por tanto, aplicables de oficio y son irrenunciables y
protegen a los diputados y senadores porque son los que llevan a cabo la
función representativa. Son tres inviolabilidad, inmunidad y fuero especial: art 71
CE.
2º La inviolabilidad es la irresponsabilidad jurídica, en cualquier procedimiento
sancionador, que tienen los parlamentarios por las opiniones manifestadas en el
ejercicio de sus funciones y por los votos emitidos en el ejercicio de su cargo: arts 71.1.
CE, 101 RCD y 21 RS. Avalada por el TC, se dice en él que impide sanción por quien
esté protegido por ella. Su finalidad es la de proteger la libertad de expresión de los
diputados y senadores en el desarrollo de su función representativa y su alcance es
indefinido porque perdura incluso después de haber concluido el mandato
parlamentario. El único límite que tiene es el de las exigencias de cortesía y disciplina
parlamentarias que los diputados y senadores están obligados a adecuar en su
conducta. Esta prerrogativa ha sido interpretada de forma restrictiva por el TC
restringiendo la inviolabilidad a la actividad parlamentaria.
3º La inmunidad. Sólo durante el período de su mandato los diputados y senadores
gozan de inmunidad que es protección, pero sólo en el ámbito penal arts 71.2
CE,11 RCD y 22 RS. Por esta facultad, los parlamentarios solo podrán ser detenidos
en caso de flagrante delito (garantía frente al poder ejecutivo) y, además, no podrán ser
inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva, solicitada
por el Tribunal Supremo a través del suplicatorio (garantía frente al poder judicial).
Esta autorización del suplicatorio tb se necesita en los procedimientos que estuvieren
instruyéndose contra personas que, hallándose, procesadas o inculpadas accedan al
cargo de diputado o senador. El suplicatorio se entiende denegado si la Cámara
correspondiente no se pronuncia en el plazo de sesenta días naturales, computados
durante el período de sesiones, a partir del día siguiente al del recibo del suplicatorio:
arts 14.2 RCD y 22.5 RS. Esta prerrogativa ha sido interpretada de forma restrictiva por
el TC restringiendo la inmunidad a la actividad parlamentaria, excluyendo las acciones
civiles contra los parlamentarios. Por último, hay de decir que la decisión del
suplicatorio ha de ser motivada diciendo porque- autoriza o deniega el procesamiento
del parlamentario.
4º El fuero especial o aforamiento: supone determinar unos órganos judiciales
específicos para las causas criminales contra los parlamentarios. El art 71.3 CE dice
que en las causas contra diputados y senadores será competente la Sala de lo Penal
del Tribunal Supremo. Este aforamiento se justifica en que es el órgano que, en teoría,
tiene más cualificación jurídica e independencia, pero le va a impedir al parlamentario
que pueda ejercer el derecho de revisión de su sentencia por otro tribunal.

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5.3 Organización interna y reglas generales de funcionamiento de las

Cámaras:
. A la hora de estudiar la organización interna de nuestras Cortes Generales,
metodológicamente hablando se puede realizar de forma conjunta o por separado. Utilizando el
primer criterio usaremos el modelo del Congreso porque tiene más importancia política y sus
diferencias con respecto al Senado. Por otro lado, el estudio de la organización interna de las
Cámaras es analizar sus órganos y lo vamos a hacer así: 1) Órganos de gobierno o dirección
de las Cámaras: Presidente, Mesa y Junta de Portavoces 2) Órganos de representación:
Diputación Permanente y 3) Órganos de trabajo: Pleno, Comisiones y Grupos Parlamentarios.

A) Órganos de gobierno o dirección: Presidencia, Mesa y Junta de Portavoces

Presidencia: 1º Las Cámaras eligen sus respectivos presidentes, entre los elegidos por los
parlamentarios, solo un nombre por papeleta, y consiga mayoría absoluta de los miembros de
la Cámara. Si no se obtiene en primera votación se repetirá la elección entre los dos que hayan
alcanzado mayores votaciones, eligiendo el que obtenga más votos: arts 37.1 RCD y 7 RS. Los
presidentes del Congreso y del Senado tienen la representación personal de cada Cámara y
las sesiones conjuntas las preside el Presidente del Congreso: art 72.2 CE 2º Los Presidentes,
son la máxima autoridad y ejercen en nombre de las Cámaras todos los poderes
administrativos y facultades de policía entre sus sedes: art 72.3 CE 3º sus funciones vienen en
los arts 32 RCD y 37 RS entre las que destacan: dirigir los debates del Pleno y de las
comisiones a las que asista; mantener el orden; ejercer la disciplina parlamentaria e interpretar
el reglamento interpretándolo en caso de duda y supliéndolo en caso de omisión.

La Mesa: 1º Las Cámaras eligen, también, a los demás miembros de sus Mesas: art 72.2 CE
2º Actúa bajo la autoridad y dirección de su Presidente y es el órgano rector de la Cámara y
ostenta la representación colegiada de esta en los actos a que asista 3º La del Congreso de los
Diputados se compone de Presidente del Congreso; cuatro vicepresidentes y cuatro secretarios
y la del Senado por: Presidente del Senado; dos vicepresidentes y cuatro secretarios. El Pleno
de cada Cámara elige a los miembros de la Mesa en la sesión constitutiva con una
representación plural estando presentes en la misma las minorías también. 4º Algunas de sus
funciones son: decisiones y medidas que requieran la organización del trabajo y el régimen y
gobierno interiores de la Cámara; elaborar el proyecto de Presupuesto de la Cámara; calificar
los escritos y documentos parlamentarios según el Reglamento; declarar si se admiten o no los
mismos; concretar las fechas en que hayan de comenzar y terminar los períodos de sesiones;
programar las líneas generales de actuación de la Cámara; fijar el calendario de actividades del
Pleno y de las comisiones para cada período de sesiones y ; coordinar los trabajos de sus
distintos órganos: arts 30-38 RCD y 35-42 RS. En resumen, llevan a cabo funciones de
dirección de las Cámaras en sus vertientes administrativa y gestora y en el político es la
Junta de Portavoces.

La Junta de Portavoces: 1º Tanto la del Congreso como la del Senado están formados por los
portavoces de cada grupo parlamentario: arts 39 RCD y 43-44 RS y el Presidente es el de la
Cámara 2º Es un órgano directivo que refleja la importancia de los grupos parlamentarios y
refleja funciones políticas y tienen funciones importantes: fijar el orden del día de las sesiones
del Pleno del Congreso, de acuerdo con el Presidente: art 67.1 RCD; ser oída para fijar el
orden del día las sesiones del Senado; que sean oídas sobre la programación de las líneas
generales de actuación y en la fijación del calendario de actividades y en numerosas
cuestiones sobre organización y funcionamiento de las Cámaras 3º Sus decisiones se adoptan
con el criterio de voto ponderado, es decir el voto de cada portavoz vale tanto como el número
de miembros del grupo parlamentario que representa 4º Es un órgano, como hemos dicho,
eminentemente político y es donde se institucionaliza la relación entre el Gobierno y la Cámara
y, asÍ, en los Reglamentos de las Cámaras se prevé que de las convocatorias se de cuenta al
Gobierno para que, si lo estima conveniente, asista un representante suyo con voz pero sin
voto.

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B) Órganos de representación: Diputación Permanente:

1º Introducida por la CE de 1978, es una institución útil e interesante y que se crea para
asegurar la continuidad de los poderes y funciones de las Cámaras cuando estas no están
activas por haberse extinguido su mandato, haber sido disueltas o no estar en período de
sesiones, tratando de vigilar y controlar la actuación del Gobierno, manteniendo siempre el
poder de las Cortes. Se trata de una expresión reducida del pleno garantizando la continuidad
de la legitimidad del poder político.

2º Hay una en cada Cámara, siendo presidida por el Presidente de cada Cámara, compuesta
por un mínimo de 21 miembros para representar a los grupos parlamentarios en proporción a
su importancia numérica.

3º La del Congreso es convocada por el Presidente, a iniciativa propia o a petición de dos

grupos parlamentarios o de una quinta parte de los miembros de la Diputación permanente y la
del Senado se reunirá siempre que el Presidente lo considere y necesariamente el día antes de
celebrarse la Junta Preparatoria inicial de cada legislatura y cuando lo solicite el Gobierno y
cuando lo pida una cuarta parte de los miembros del senado.

4º Sus funciones son: convocar el Pleno de cada Cámara respectiva en sesión extraordinaria;
asumir las facultades de las Cámaras para decretos leyes y estados excepcionales si las
Cámaras se han disuelto o ha expirado su mandato; velar por los poderes de las Cámaras si no
están reunidas; si ha expirado el mandato o ha habido disolución seguirán ejerciendo sus
funciones hasta la constitución de las nuevas Cortes Generales y una vez constituidas las
nuevas Cámaras cada Diputación Permanente dará cuenta a la suya de los asuntos y
decisiones adoptadas: art 78 CE.

5º Los miembros de la Diputación Permanente son parlamentarios con todos sus derechos y
prerrogativas, incluso después de haber expirado el mandato o disuelta la Cámara y hasta la
elegida la nueva. Es decir, la Diputación Permanente actúa como puente entre legislaturas
y entre sesiones de las Cámaras en la misma legislatura.

C) Órganos de trabajo: Pleno, Comisiones y Grupos Parlamentarios:

1º Pleno: 1º El Pleno es la reunión de todos los diputados( Congreso) o de todos los

Senadores( Senado) en sesión que se convoca con todas las formalidades previstas en el
Reglamento 2º Es el órgano supremo de la Cámara por lo que tienen la competencias
esenciales que el Ordenamiento Jurídico le atribuye y es en donde tienen lugar, generalmente,
los debates más importantes, mientras que en las Comisiones son de carácter más técnico 3º
Se celebran según lo que fije la Mesa de la Cámara al inicio de cada período de sesiones 4º
Para adoptar acuerdos deben asistir la mayoría de sus miembros y para que sean válidos
deben aprobarse por la mayoría de los miembros presentes salvo las mayorías especiales que
pida la CE para determinadas cuestiones. El voto es personal e indelegable: art 79 CE y puede
ser telemático 5º Las sesiones plenarias son públicas, salvo acuerdo contrario de cada
Cámara por mayoría absoluta o según el Reglamento: art 80 CE( los parlamentarios se sientan
conforme a su adscripción a los grupos parlamentarios y ocuparan siempre el mismo escaño;
tradicionalmente los de izquierdas se colocan en la izquierda y los de derechas en la derecha;
los de la Mesa tienen el lugar preferente de arriba, al lado de dónde se toma la palabra, igual
que los miembros del Gobierno se les reserva un banco especial( banco azul). 6º También
pueden celebrarse Plenos conjuntos de ambas Cámaras, según el art 74.1 CE para ejercer
las competencias no legislativas que el Título II, De la Corona, atribuye expresamente a las
Cortes Generales: prever la sucesión una vez que se han extinguido todas las líneas
sucesorias en Derecho; prohibir el matrimonio a persona con derechos sucesorios; reconocer
la inhabilitación del Rey; nombrar Regente; nombrar tutor del Rey menor y ser el marco físico
de la proclamación del Rey. Las sesiones de Plenos conjuntos serán presididas por el
Presidente del Congreso y se regirán por un Reglamento de las Cortes Generales, que deberá
ser aprobado por mayoría absoluta de cada Cámara, art 72,2 CE, sin perjuicio de aplicar el
Reglamento del Congreso de los Diputados en lo no previsto por aquel.

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 7

2º Las Comisiones: Reguladas en el artículo 75.1 CE, tienen una enorme importancia en el
funcionamiento de las Cámaras porque los Plenos no son órganos agiles para el día a día de
todos los trabajos parlamentarios y, es por ello, por lo que se usan las Comisiones al tener
dimensiones más reducidas y estar especializadas por materias o funciones. 1º Son, por
consiguiente, los órganos básicos del trabajo parlamentario porque preparan y discuten casi
todos los asuntos de que conoce el Pleno y dónde, a veces, se toma la decisión definitiva ej la
competencia legislativa delegada del art 75.2 CE. 2º Están formadas, salvo artículo en contrario,
por los miembros que designen el grupo parlamentario en el número que indique la Mesa, oída
la Junta de Portavoces y en proporción a la importancia numérica de los grupos en la Cámara
3º Todo parlamentario tiene derecho de formar parte, al menos de una comisión y los miembros
del Gobierno podrán asistir con voz a las comisiones pero sólo podrán votar en las que sean
parte 4º En cada comisión se elige una Mesa formada por un presidente, dos vicepresidentes y
dos secretarios( son similares a las del Pleno pero más reducidas) 5º Pueden ser
permanentes y duran toda la legislatura, en cuyo caso pueden ser legislativas e intervienen
en el procedimiento de elaboración de las leyes o no legislativas, con funciones de control, de
participación ciudadana o de carácter administrativo; o no permanentes, que son las que se
constituyen para un trabajo concreto, o de investigación o de estudio, y una vez acabado el
mismo se extinguen- ej las comisiones de investigación art 76.1 CE y que dice que pueden ser
nombradas por cada Cámara para cualquier asunto de interés público ; sus conclusiones no
serán vinculantes para los Tribunales ni afectarán a las resoluciones judiciales( aunque el
resultado se puede comunicar al Fiscal para que ejercite las acciones oportunas) y se
plasmaran en un dictamen que será discutido en el Pleno de la Cámara y las que sean
aprobadas por el Pleno de la Cámara se publicarán en el BOE incluyendo los votos
particulares rechazados; por último, decir que es obligatorio comparecer a requerimiento de la
Cámara 6º A partir de 1994, y para reforzar el carácter territorial del Senado se creó la
Comisión General de las CCAA con muchas competencias en materia de naturaleza
autonómica y pueden intervenir en la misma el Gobierno del Estado central y el de las CCAA.
Esta CGCA se celebrará una vez al año y obligatoriamente antes de que finalice el primer
período de sesiones con el único punto del orden del día el balance del Estado de las
Autonomías y, también, cuando la convoque su Presidente o el del Senado o por iniciativa
propia o por el Gobierno o algunos de los Consejos de Gobierno de las CCAA. Las
intervenciones en las sesiones de la CGCA se podrán realizar en cualquier lengua que junto al
castellano tenga el carácter de oficial en alguna CCAA según la CE y el Estatuto de Autonomía.

3º Los grupos parlamentarios:

1º son agrupaciones de diputados o senadores según su adscripción política de los partidos,

federaciones y coaliciones que hayan participado en las elecciones y su objetivo es defender
una línea política en la Cámara y simplificar su funcionamiento 2º son reconocidos en el art
78.1 CE y en los Reglamentos de las Cámaras como expresión del partido político y no como
el parlamentario individualmente considerado, hasta el punto que los grupos parlamentarios
emanan de los partidos políticos y están organizados de esa manera, en forma de grupo, y
todos los medios materiales, económicos y personales necesarios para realizar la labor
parlamentaria, se atribuyen a los grupos y no a los parlamentarios individuales. Dentro de cada
grupo tiene mucha importancia el portavoz que le representa en la Junta de Portavoces 3º en el
Congreso de los Diputados o Cámara Baja el RCD establece varias reglas sobre ellos: a) un
mínimo de 15 diputados pueden constituir un grupo parlamentario o, también, podrán formar
grupo los diputados de una o varias formaciones políticas que no hayan llegado al mínimo
exigido de 15 pero hayan obtenido al menos cinco escaños y, mínimo, el 15% de los votos de
las circunscripciones en que se hayan presentado o, alternativamente el 5% de los votos
emitidos en toda la Nación b) no pueden formar grupo parlamentario separado diputados que
pertenezcan al mismo partido político ni los diputados que al tiempo de las elecciones
pertenecieran a formaciones políticas que no se hayan enfrentado al electorado c) se
constituirán los grupos dentro de los cinco días siguientes a la sesión constitutiva del Congreso
con un escrito dirigido a la Mesa de la Cámara d) los que no queden incorporados a un grupo
parlamentario se incorporan al Grupo Mixto e) ningún diputado puede pertenecer a más de un
grupo parlamentario f) si alguno de los grupos que se han formado, y no son el Mixto, quedan

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reducidos a menos de la mitad del mínimo para constituirlos el grupo quedara disuelto y
pasaran al Grupo Mixto g) el Congreso pondrá a disposición de los grupos parlamentarios
locales y medios materiales suficientes y les asignara una subvención fija para todos y otra
variable en función del número de diputados de cada uno de ellos 4º en el Senado, el RS
aparecen varias reglas en las que la principal diferencia es el mínimo de integrantes porque
son, al menos, diez senadores y si se reducen a un número inferior a 6 quedan disueltos; otra
novedad son los grupos territoriales, en aquellos grupos que se compongan de senadores
elegidos o designados por dos o más CCAA: cada grupo territorial estará integrado, al menos,
de tres senadores elegidos por el electorado del territorio correspondiente o designado por el
Parlamento autonómico y ningún senador puede formar parte de más de un grupo territorial.

. Una vez que hemos visto la organización interna de las Cámaras, vamos a ver las reglas
generales de funcionamiento de las Cámaras porque el funcionamiento de las Cámaras
es discontinuo y se necesita una estructura de las tareas para que se desarrollen
ordenada y eficazmente con procedimientos solemnes y complejos- y divididos en dos
puntos de vista: el tiempo de las actuaciones parlamentarias y el régimen de adopción de
acuerdos:

A) El tiempo de las actuaciones parlamentarias: legislatura y período de sesiones:

- En cuanto a la legislatura: tanto en el Congreso: art 68.4 CE como en el Senado: art
69.6 CE son elegidos por cuatro años. Por tanto, el mandato de los diputados y
senadores acaba cuatro años después de su elección(fin natural) o el día de la
disolución de las Cámaras( final anticipado). En ambos casos, las elecciones tendrán
lugar el día quincuagésimo cuarto posterior a la convocatoria electoral: art 42.1 y 42.2
LOREG, por consiguiente, dentro de la horquilla marcada por la Constitución, art 68.6
1º inciso “ las elecciones tendrán lugar entre los treinta días y sesenta días desde la
terminación del mandato. El Congreso electo deberá ser convocado dentro de los
veinticinco días siguientes a la celebración de las elecciones: art 68.6 in fine CE y
dentro de este margen el RD de convocatoria de elecciones generales dirá el día y la
hora en que se reunirán en sesiones constitutivas las Cámaras resultantes.
- En cuanto a los períodos de sesiones, se puede decir que son los espacios de tiempo
durante los cuales las Cámaras se reúnen con carácter ordinario. Según el art 73.1 CE
las Cámaras se reúnen anualmente en dos períodos ordinarios de sesiones: el primero
de septiembre a diciembre y el segundo de febrero a junio (en total uno nueve meses)
Por esta razón el año parlamentario o año legislativo comienza en septiembre y no en
enero. El resto de sesiones en que se reúnan serán sesiones extraordinarias y lo son
por quien puede solicitar la convocatoria (el Gobierno, la Diputación Permanente o la
mayoría absoluta de los miembros de cualquiera de las Cámaras) y por los asuntos
que se pueden tratar( sobre un orden del día determinado y se clausuraran una vez
que se haya agotado: art 73.2 CE.
- En cuanto al desarrollo de las sesiones: todas las sesiones son convocadas por el
Presidente con un orden del día; en el Congreso el orden del día lo fija el Presidente de
acuerdo con la Junta de Portavoces y en el Senado de acuerdo con la Mesa y oída la
Junta de Portavoces. Por regla general, las sesiones se celebran en el Pleno del
Congreso entre los martes y los viernes y en el Pleno del Senado entre los martes y
jueves. De todas las sesiones se extiende un acta y las intervenciones que se han
producido en las mismas se reproducen en el Diario de Sesiones.
B) El régimen de adopción de acuerdos:

1º En cuanto al procedimiento para discutir y tomar decisiones, hay que decir que los
acuerdos de las Cámaras se producen después de un debate en el Pleno o en la comisión
correspondiente, dirigido por el Presidente respectivo y es aquí donde el Gobierno y los
grupos parlamentarios exponen públicamente su posición y los argumentos que la
fundamentan. Los Reglamentos de las Cámaras establecen los turnos de intervención en
los debates y el tiempo para cada uno y una vez que finaliza el debate, decisión que
corresponde al Presidente, se vota.

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2º Para adoptar acuerdos las Cámaras deben estar reunidas de forma reglamentaria y con
asistencia de la mayoría de sus miembros y para que dichos acuerdos sean válidos se
requiere la mayoría simple de los miembros presentes, sin perjuicio de las mayorías
especiales o cualificadas que establezcan la CE o las LO y las que establezcan los
Reglamentos de las Cámaras. Las mayorías cualificadas son: mayoría absoluta, de tres
quintos y mayoría de dos tercios y se computan, siempre, sobre los miembros de derecho
que integren la Cámara, estén o no.

3º El voto de senadores y diputados es personal e indelegable: art 79.3 CE y puede ser de

distintos tipos: por asentimiento a la propuesta de la presidencia si no suscita oposición u
objeción; ordinario(mediante el sistema electrónico o por levantamiento de manos); por
llamamiento o nominal y manifiestan su voto( en esta nominal puede ser pública o secreta y
la secreta puede ser por papeletas o por bolas blancas o negras. La ordinaria o nominal
pueden ser telemáticas para los diputados que no puedan asistir por permiso parental o por
larga enfermedad. Serán considerados presentes en la votación los miembros de la
Cámara que aunque estén ausentes se les haya autorizado por la Mesa para participar en
la misma haciendo uso por procedimiento telemático. Si en una votación hay empate, se
repetirá esta hasta dos veces y si sigue el empate se entenderá desechado el texto,
dictamen, artículo, proposición o cuestión de que se trate. En las votaciones en comisión se
entenderá que no existe empate cuando la igualdad de votos ( siendo idéntico el sentido
en el que hubieran votado todos los miembros de la comisión de un mismo grupo
parlamentario)se puede dirimir ponderando el número de votos con que cada grupo cuente
en el Pleno.

4º En cuanto a la publicidad de los trabajos parlamentarios, se exige publicidad de los

debates y de los acuerdos. Una publicidad que se asegura por dos vías: por el carácter
público de las sesiones plenarias de ambas Cámaras y por los medios de comunicación
acreditados. Las sesiones también se pueden seguir por las webs del Congreso de los
Diputados y del Senado y además la televisión pública retransmite la parte de las sesiones
del Pleno dedicada al control del Gobierno. También, se puede conocer la actividad del
Parlamento por las publicaciones oficiales: el Boletín Oficial de las Cortes Generales y los
Diarios de Sesiones del Pleno, la Diputación Permanente y las comisiones de cada una de
las dos Cámaras.

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TEMA 6. LAS CORTES GENERALES III

6.1 Función legislativa: procedimiento legislativo ordinario y
procedimientos legislativos especiales
. 1º Como ya se ha dicho en reiteradas ocasiones, las Cortes Generales representan al pueblo
español (art 66.1 CE) del que emanan los poderes del Estado (art 1.2 CE). Este principio
democrático se manifiesta en las funciones que les corresponde realizar a las Cortes: ejercer
la potestad legislativa del Estado; aprobar sus Presupuestos; controlar la acción del Gobierno y
demás competencias que les atribuya la Constitución: art 66.2 CE. Ahora bien, estas funciones
tienen límites establecidos por nuestra propia Constitución: la Monarquía Parlamentaria como
forma política de Estado(art 1.2 CE); Estado de partidos( art 6 CE); nuestro sistema
parlamentario, en el que el Gobierno depende de la mayoría del Congreso de los Diputados.

Además, las funciones ejercidas por las Cortes Generales no son iguales ni tienen la misma
importancia si las realiza el Congreso de los Diputados o el Senado ej la elaboración y la
aplicación de las leyes; la tramitación de la ley de presupuestos Generales del Estado o cuando
se accionan los mecanismos de exigencia de la responsabilidad política del Gobierno, que son
acciones que no realiza el Senado. Asimismo, hay que destacar que también están los
Parlamentos Autonómicos que aprueban, también, leyes autonómicas.

. 2º La función legislativa: Se trata de la función que tradicionalmente ha realizado el poder

legislativo y a la que más importancia se le ha dado en el Estado constitucional. En la
actualidad, las discusiones de las leyes se dejan para las Comisiones parlamentarias, según la
materia, y al Pleno de las Cámaras se les deja las discusiones de las leyes más importantes o
los tramites de elaboración de las leyes que la Constitución o los Reglamentos de las Cámaras
les atribuya expresamente.

Las principales características de nuestro sistema legislativa son las siguientes: 1ª) Los
Parlamentos Autonómicos también poseen la potestad de elaborar y aprobar leyes, según sus
competencias. La ley autonómica produce efectos dentro del ámbito territorial de la Comunidad
Autónoma, a diferencia de la ley estatal. 2ª) El Gobierno, tanto el central como el autonómico,
puede aprobar normas con fuerza de ley ej decretos legislativos o decretos leyes, si bien esta
potestad está limitada por la CE y por las Cortes, sobre todo el Congreso respecto a los
decretos leyes 3ª) La iniciativa legislativa, generalmente, corresponde al Congreso y al Senado,
pero hay otros sujetos que lo pueden hacer como, principalmente, el Gobierno con la
presentación de los proyectos de ley 4ª) La ley es la expresión máxima de la voluntad popular y
es el fruto de la potestad legislativa que la CE atribuye a las Cámaras: arts 66.1 y 66.2 CE y 1.1
CE 5ª) La CE establece en su Título III, capítulo II la “elaboración de las leyes”, priorizando la
labor del Congreso a la del Senado: art 90 CE 6ª) El procedimiento legislativo responde al
principio mayoritario, es decir que las decisiones se adoptan por mayoría simple, con
excepciones como las mayorías cualificadas.

. 3º Procedimiento legislativo: ordinario y legislativos especiales:

. El procedimiento legislativo es el conjunto de actos que el Ordenamiento Jurídico califica

como necesarios o importantes en la formación de la ley. En el Derecho comparado hay tres
modalidades de procedimiento legislativo; el procedimiento de lectura única; el procedimiento
de dos lecturas y el procedimiento de tres lecturas, mientras que en el nuestro se distingue
entre procedimientos legislativos ordinarios y procedimientos especiales. Dentro del
procedimiento legislativo en general, válido para ambos vamos a conocer la fase de la
iniciativa legislativa.

. La iniciativa legislativa: arts. 87 a 89 CE

. Se conoce como iniciativa legislativa la facultad de promover la elaboración de una ley(no la

aprobación) al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Senado, según lo dispuesto en la
CE y en los Reglamentos de las Cámaras: art 87.1 CE. El propio artículo 87 confiere la puesta

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en marcha del proceso legislativo a Gobierno, Congreso de los Diputados; Senado;

Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas; Iniciativa legislativa popular.

A) Gobierno: En nuestro sistema parlamentario de gobierno la mayoría de las iniciativas

legislativas parten del Gobierno y se llaman proyectos de ley. Según el art 88 CE los
proyectos de ley se aprobarán en el Consejo de Ministros que los someterá al
Congreso con una exposición de motivos y con los antecedentes necesarios para
pronunciarse sobre ellos. Tienen preferencia en la tramitación parlamentaria porque no
requieren trámite de toma en consideración por el Congreso por lo que la Mesa del
Congreso una vez que remite el proyecto de ley el Gobierno, ordena su publicación,
abre el plazo de presentación de enmiendas (que se pueden presentar a la totalidad
del texto o al articulado) y lo envía a la Comisión competente para que continúe la
tramitación. Una cuestión importante es de la de que un Gobierno que se encuentre en
funciones no puede presentar proyectos de ley en general y, sobre todo, no puede
presentar el Proyecto de Ley de Presupuestos del Estado por ser una iniciativa
legislativa del Gobierno: art 134 CE.
B) Congreso de los Diputados:

1º puede ser adoptada, la iniciativa, por un diputado con la firma de otros 14 diputados
o por un grupo parlamentario con la firma de su portavoz

2º acompañada de una exposición de motivos y con los antecedentes necesarios, la

Mesa del Congreso publica la proposición y la manda al Gobierno para que de el visto
bueno o no sobre su toma en consideración y se manifieste también si la proposición
supone aumento de créditos o disminución de los ingresos presupuestarios; si pasan
30 días y el Gobierno no niega expresamente su conformidad a la tramitación, la
proposición debe ser incluida en el orden del día para su toma en consideración por la
Cámara

3º antes de iniciar el debate de toma en consideración, se da lectura al criterio del

Gobierno, si lo hay. Tras el debate y la pregunta de la presidencia del Congreso si se
toma o no en consideración la proposición de ley, en caso afirmativo la Mesa acuerda
su envío a la Comisión que corresponda por la materia y se abre el plazo de
presentación de enmiendas que al haber pasado por la toma en consideración del
Pleno no caben enmiendas a la totalidad.

C) Senado:
1º deben ser adoptadas por un grupo parlamentario o por 25 senadores 2º aprobada la
toma en consideración de la proposición por el Pleno, el Presidente del Senado la
remitirá al Congreso de los Diputados para su trámite en este como tal proposición: art
108.5 RS y art 89.2 CE, de los que se deducen lo ya mencionado que el Congreso
tiene un papel preponderante frente al Senado en la tramitación de la iniciativa
legislativa.

D) Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas (CCAA):

1º El art 87. 2 de la CE contempla dos casos a través de los que las Asambleas
legislativas pueden llevar a cabo la iniciativa legislativa, todo ello de acuerdo con la CE,
los respectivos Estatutos de Autonomía, los Reglamentos de los Parlamentos
autonómicos y el Reglamento del Congreso: a) solicitando al Gobierno que adopte un
proyecto de ley( sería más bien una propuesta de iniciativa) sin generar ninguna
obligación jurídica para el Gobierno b) posibilidad de remitir a la Mesa del Congreso
una proposición de ley, pudiéndola defender, ante el Congreso de los Diputados, con
una delegación de un máximo de tres miembros de dicha Asamblea c) luego el
Congreso tendrá que tomarla en consideración.

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E) Iniciativa legislativa popular:

1º El art 87.3 CE dice que mediante una ley orgánica se regulará el ejercicio de esta
Institución para la presentación de proposiciones de ley sin poder tener como contenido
ni en materias propias de ley orgánica, ni tributarias o de carácter internacional,
ni en la prerrogativa de gracia.

2º La LO 3/1984(LOILP) cumple el mandato constitucional y a las materias excluidas

por parte de la CE, y mencionadas en el párrafo anterior en letra negrita, la LOILP
añade dos casos más: los proyectos de planificación económica y los
Presupuestos Generales del Estado (estas dos últimas son porque la CE reserva al
Gobierno ambos temas).

3º El art 87.3 exige que sean, al menos, 500.000 firmas y se debe presentar un texto
articulado de la proposición con una exposición de motivos y los miembros que
conforman la Comisión promotora de la iniciativa: art 3 LOILP.

4º La Mesa del Congreso examinará la documentación presentada y se tiene que

pronunciar sobre su admisibilidad o no en el plazo de 15 días. Se consideran causas
de inadmisibilidad, según art 5.2 LOILP a) las materias excluidas que ya hemos visto b)
no cumplir los requisitos de este punto 3º que el texto se refiera a materias que no son
homogéneas o que sean distintas 4º que ya existe en el Congreso o en el Senado un
proyecto de ley sobre lo mismo que se presenta y que este en el trámite de enmiendas
u otro más avanzado 5º que sea la misma o equivalente a una presentada en la misma
legislatura. En caso de inadmisión, se puede recurrir en recurso de amparo ante el
Tribunal Constitucional y si el TC determina que no hay ninguna causa de inadmisión,
en ese caso el procedimiento sigue su curso (art 6 LOIP).

5º Si se admite la proposición, la Mesa del Congreso lo comunica a la Junta Electoral

(que es la que controla el procedimiento de las firmas) y ésta se lo comunica a la
Comisión Promotora para que recoja las 500.000 firmas, como mínimo, en 9 meses
que puede prorrogarse en determinadas circunstancias. Finalmente, es la Junta
Electoral Central (JEC) realiza la comprobación y recuento definitivos y elevará al
Congreso la certificación acreditativa de número de firmas válidas. Recibida esta
notificación, la Mesa de la Cámara incluirá la proposición de ley en el orden del día del
Pleno para su toma en consideración en el plazo máximo de seis meses.
6º Por Último, la tramitación parlamentaria se realiza según los Reglamentos de las
Cámaras y la Comisión promotora designara a una persona a comparecer ante el
Congreso de los Diputados que justifique la iniciativa y, todo esto, antes del debate de
toma en consideración.

. Procedimiento legislativo común:

Una vez vista la iniciativa legislativa, vamos a ver las fases fundamentales del
procedimiento legislativo común en el Congresos de los Diputados:

a) Presentación de enmiendas: 1º Los diputados y grupos parlamentarios tienen 15

días, a contar desde la publicación del proyecto de ley o de la toma en
consideración de la proposición de ley, presentadas por escrito y dirigidas a la
Mesa de la Comisión competente 2º Pueden ser a la totalidad o al articulado. Si
son a la totalidad y las presenta el Gobierno pueden referirse a la oportunidad,
espíritu o principios del proyecto de ley y que se devuelva el proyecto de ley al
Gobierno o proponer un texto completo alternativo. A la totalidad solo las puede
presentar un grupo parlamentario. Si se presentan dentro del plazo reglamentario
enmiendas a la totalidad, el debate de totalidad de proyectos de ley será en el
Pleno del Congreso de los Diputados: art 112.1 RCD. La Presidencia del Congreso
someterá a votación las enmiendas a la totalidad defendidas, empezando por las
que proponen la devolución del proyecto al Gobierno y si el Pleno acuerda la

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devolución del proyecto queda rechazado y se comunica al Presidente del

Gobierno, y si no se rechaza se remite a la Comisión correspondiente y se sigue
con la tramitación. Si lo que se aprueba por el Pleno es una enmienda a la totalidad
que propone un texto alternativo, entonces se da traslado a la Comisión y se abre
un nuevo plazo de presentación de enmiendas, que ya solo podrá ser sobre el
articulado. No cabe enmiendas a la totalidad de las proposiciones de ley del
Congreso, ni de las proposiciones de ley de las CCAA ni la de iniciativa legislativa
popular con devolución. Si son enmiendas al articulado, podrán ser de supresión,
modificación o adición, y en estos dos últimos casos tienen que contener el texto
que se propone.

b) Deliberación en la Comisión: Remitido el texto a la Comisión correspondiente,

porque ha terminado el debate a la totalidad o ha terminado el plazo para presentar
enmiendas, la Comisión nombra a uno o varios ponentes para que en base al texto
y a las enmiendas redacten un informe en 15 días. Terminado el informe de la
ponencia comienza el debate en Comisión que se hará artículo por artículo: art
114.1 RCD y el dictamen de la Comisión se remite a la Presidencia del Congreso
para el siguiente trámite.

c) Deliberación en el Pleno del Congreso:

1º A las 48 horas de terminado el dictamen de la Comisión, los grupos
parlamentarios deberán comunicar al Presidente de la Cámara los votos
particulares y enmiendas que pretendan defender ante el Pleno: art 117 RCD
2º Los debates en el Pleno suelen iniciarse con la intervención del Gobierno, para
explicar y justificar su iniciativa legislativa, y de un miembro de la Comisión,
generalmente uno de los ponentes o su presidente, para defender el dictamen de la
misma. A partir de ese momento, la dirección del debate corresponde al Presidente
de la Cámara que, oídas la Mesa y la Junta de Portavoces podrá: a) ordenar los
debates y votaciones por artículos o materias b) fijar de antemano el tiempo
máximo de debate del proyecto y c) admitir enmiendas que sean para subsanar
errores y transacciones, si no se opone ningún grupo parlamentario y la enmienda
supone la retirada de todas aquellas respecto de las que se transige.

d) Participación del Senado en el proceso legislativo:

1º El texto del proyecto o proposición de ley que es aprobado por el Congreso se
remite por la Presidencia del Congreso a la Presidencia del Senado y el Senado
tiene dos meses desde que lo recibe para: a) aprobar el mismo texto sin introducir
modificaciones, en cuyo caso se remite a la sanción y promulgación del Jefe de
Estado b) oponer su veto mediante mensaje motivado dentro de los diez días( que
se puede ampliar a quince si lo piden 25 senadores) siguientes a aquel en que se
haya publicado el proyecto o proposición de ley y por escrito y con justificación
explicativa c) introducir enmiendas dentro de los diez días( que se puede ampliar a
quince si lo piden 25 senadores) siguientes a aquel en que se haya publicado el
proyecto o proposición de ley y por escrito y con justificación explicativa.
2º El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta del Senado porque el
proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso lo
ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría
simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo o se
pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple: art 90.2 CE.

Es decir, la CE la participación del Senado no está al mismo nivel que la del

Congreso, de forma que si el Senado propone alguna enmienda el Congreso
decide por mayoría simple si la admite o no. Pero, incluso, si el Senado adopta por
mayoría absoluta vetar el texto aprobado por el Congreso éste puede ratificar su
texto inicial por mayoría absoluta o dejar transcurrir dos meses y por mayoría
simple ratificarlo. El plazo de dos meses de que dispone el Senado para vetar o

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enmendar el proyecto, incluso, puede reducirse a 20 días naturales en los

proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso: art 90.3 CE.

. Procedimientos legislativos especiales:

Son aquellos a) procedimientos que la CE exige forzosamente para la aprobación
de determinadas normas: leyes orgánicas: art 81 CE; decretos leyes: art 86 CE;
Estatutos de Autonomía y sus reformas; los proyectos y proposiciones de reforma
constitucional de los artículos 166 y 167 CE y la ley de presupuestos y también.
Esto de la letra a lo veremos en los siguientes temas y b) son ciertas
especialidades procedimentales en la tramitación que la CE y los
Reglamentos de las Cámaras permiten y no son obligatorias: la competencia
legislativa plena de las Comisiones; tramitación de un proyecto de ley en lectura
única en el Pleno y el procedimiento de urgencia.
A) La competencia legislativa plena de las Comisiones:

1º Consiste en la delegación del Pleno de cada Cámara en favor de las Comisiones

Legislativas Permanentes para aprobar proyectos o proposiciones de ley sin que se
necesite la posterior deliberación en el Pleno: art 75.2 CE, excluyendo el debate de
la votación a la totalidad o de toma en consideración: art 148 RCD. No obstante,
esta delegación es revocable en cualquier momento por el Pleno y puede pedir el
debate y la votación, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces: art
75.2 CE.

2º Ahora bien, no todas las materias son susceptibles de ser delegadas en

Comisión para su aprobación arts 75.3 CE y 149.2 RCD: a) reforma constitucional
b) cuestiones internacionales c) leyes orgánicas y de bases y d) los Presupuestos
Generales del Estado d) los proyectos o proposiciones de ley que hubieran sido
vetados o enmendados por el Senado siempre que el veto o las enmiendas
hubieran sido aprobados por el Senado

3º Habitualmente, en el Congreso la delegación en Comisión es lo que se suele

hacer, con las excepciones mencionadas; sin embargo, en el Senado la delegación
en la Comisión se realiza para cada proyecto o proposición de ley y la propuesta la
puede realizar la Mesa (oída la Junta de Portavoces), un grupo de parlamentarios o
25 senadores.

B) Tramitación de un proyecto ley en lectura única en el Pleno:

1º Se trata de los casos en los que, bien por la naturaleza del proyecto o de la
proposición de ley o porque sea simple su formulación, entonces, el Pleno de la
Cámara puede acordar, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces, que
se tramite directamente y en lectura única. Cuando así se acuerda, todo el texto se
somete a votación y si el resultado de la votación es favorable, el texto se aprueba
y se envía al Senado y si no, queda rechazado: art 150 RCD.

2º Una vez que se manda al Senado, el Pleno del Senado, a propuesta de la Mesa
y oída la Junta de Portavoces, puede acordar tramitarla directamente y en lectura
única y, antes de su debate, en el Pleno solo se pueden presentar propuestas de
veto y si alguna se aprueba se concluye el debate y la Presidencia del Senado lo
comunica al Presidente del Gobierno y a la Presidencia del Congreso enviándole el
texto de la propuesta. También se considera rechazado por el Senado, si el
proyecto o proposición no fuera aprobado o no alcance la mayoría exigida y la
Presidencia del Senado lo comunica a la Presidencia del Congreso: art 129 RS.

C) El procedimiento de urgencia:

1º Cuando lo pida el Gobierno, dos grupos parlamentarios o una quinta parte de los
diputados y sea acordado por la Mesa: RCD.

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 6

2º Para el Congreso significa que los plazos se acortan a la mitad de lo establecido

con carácter ordinario. Pero si se acuerda cuando haya ya un trámite en curso se
seguirán los tramites que vamos a ver en el 3º punto para el Senado: art 93.2 RCD.

3º En el Senado, caben dos casos a) que los proyectos hayan sido declarados
urgentes por el Gobierno o por el Congreso y se tienen 20 días naturales para sus
facultades legislativas y b) que la Mesa del Senado, de oficio o a propuesta de un
grupo parlamentario o de 25 senadores, decida que se aplique el procedimiento de
urgencia.

Sanción, Promulgación y Publicación de las leyes:

. Contenidas en el artículo 91 CE “El Rey sancionará en el plazo de quince días las

leyes aprobadas por las Cortes Generales, y la promulgará y ordenará su
inmediata publicación” hay que decir, también, que es una función del Monarca,
como dice el art 62 letra a CE( ya visto en tema 3), la de sancionar y promulgar las
leyes, acto que es imperativo para el Rey y que sirve para perfeccionar la ley: art
91 CE. Por último, el art 2.2 letra h de la Ley del Gobierno dice que corresponde al
Presidente del Gobierno someterle al Rey, para su sanción, las leyes y demás
normas con rango de ley.

. Pero ¿Qué es la Sanción? Es una figura que significa el consentimiento, por

parte del Rey, con la ley, con el texto aprobado. No obstante, en el ordenamiento
constitucional español tanto la sanción como la promulgación son actos
debidos y obligados por el Rey dentro de su tarea integradora como Jefe de
Estado (tradicionalmente era el beneplácito que daba el Rey cuando la Soberanía
la compartía con el pueblo, e incluso si no estaba de acuerdo con ella, la podía
devolver a las Cámaras).

. Por otra parte, la Promulgación 1º es el acto por el que se manifiesta o proclama

que la ley cumple con los requisitos constitucionalmente exigidos y se ordena que
se cumpla y que se obedezca. El control de esta constitucionalidad de la norma
corresponde al Tribunal Constitucional 2º esta promulgación supone dar la orden
de publicar la ley

. Finalmente, la Publicación de la ley es un acto jurídico importante porque así se

cumple con uno de los principios del Estado de derecho que es el de la publicidad
de las normas que se relaciona con el principio de seguridad: art 9.3 CE porque
únicamente si se publican las normas, si se dan a conocer, se aseguran la posición
jurídica de los ciudadanos permitiéndoles que ejercen sus derechos pero, a la vez
que estén sujetos a ellas porque sin la publicación de una ley esta carece de
eficacia general y no existe obligación de cumplirla. La publicación, es, por
consiguiente, un requisito para que la ley sea eficaz y para que se garanticen los
principios de certeza y de seguridad jurídica. Las leyes entrarán en vigor a los
veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado (BOE).

6.2 Función financiera: potestad tributaria y potestad presupuestaria:

. 1º La función financiera es la facultad que tiene las Cortes para determinar los ingresos y los
gastos del Estado y está integrada por la facultad tributaria del Estado y por la presupuestaria.
Además, el principio de legalidad financiera se aplica tanto en la potestad tributaria como en
la presupuestaria (arts. 31.3,133.1 y 2, 134.1 CE) como máximo exponente de uno de los
lemas del parlamentarismo “no hay impuestos sin representación o que los representantes de
los ciudadanos son quienes deciden el establecimiento de los tributos”. Y esta reserva de ley
está sometida a la creación de nuevos tributos y a la determinación de los elementos
esenciales que lo configuran, por parte del Estado.

. 2º Aparte del principio de legalidad mencionado, la CE considera que la función financiera

tiene que respetar los principios de equidad, en la asignación de los recursos públicos y los

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 7

criterios de eficiencia y economía para programar y ejecutar la asignación de esos recursos

públicos: art 31.1 y 31.2 CE.

. 3º En el ámbito presupuestario, hay que recordar que como consecuencia de la crisis

financiera mundial de los años 2007-2008 y su repercusión en España , se impuso en la UE la
necesidad de asegurar la estabilidad presupuestaria para evitar los elevados déficits
financieros que se llegaron a alcanzar, motivo por el que se reformó, siendo Presidente del
Gobierno José Luis Rodríguez Zapatero, en el 2011 el art 135 CE con el objeto de garantizar
el principio de estabilidad presupuestaria, vinculando al mismo a todas las Administraciones
Públicas y garantizar la sostenibilidad económica y social de España. Básicamente, el art 135
CE establece límites a la capacidad del Estado y de las CCAA al prohibirles un déficit
estructural que supere los márgenes establecidos por la UE y este precepto remite que sea una
ley orgánica que regule la distribución de los límites de déficits de deuda entre las distintas
Administraciones Públicas entre las distintas Administraciones Públicas, el procedimiento y
método para calcular el déficit estructural o la responsabilidad de cada Administración Pública
si incumplen los objetivos de estabilidad presupuestaria( Ley Orgánica de Estabilidad
Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera de 2012). Esta Ley Orgánica, dice que cuando el
Consejo de Ministros diga los objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pública, se
mandarán a las Cortes y tras debatirlos en el Pleno, Congreso de Diputados y Senado, los
aprobarán o los rechazarán, y si alguna de las Cámaras los rechaza, se tiene que mandar un
nuevo acuerdo en un plazo máximo de un mes. Si se aprueban esos objetivos de estabilidad
presupuestaria y deuda pública por las Cortes, los Presupuestos deben acomodarse a esos
objetivos: art 15.6 de la Ley Orgánica mencionada.

. 4º Llama la atención la capacidad de veto que tiene el Senado en esta materia, con las
excepciones del art 135.4 CE: catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de
emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen la situación y la
sostenibilidad económica o social del Estado. En estos casos excepcionales se pueden superar
los límites de déficit estructural y deuda pública si lo aprueban la mayoría absoluta del
Congreso de los Diputados ej. pandemia COVID 19.

A) La potestad tributaria:

. Se trata de la posibilidad de imponer tributos que graven los ingresos y propiedades de los
ciudadanos(art 31 CE) para contribuir al sostenimiento del gasto público según la capacidad
económica y a través de un sistema tributario justo basado en los principios de igualdad y
progresividad. Si bien es cierto que la potestad originaria para establecer tributos corresponde
al Estado por ley(art 133.1 CE), tanto las CCAA como las corporaciones locales pueden
establecer y exigir tributos( art 133.2 CE), si bien esta potestad a CCAA y entidades locales es
de segundo orden por estar condicionadas al Estado y las leyes.

. Por último, hay que decir que la Ley de Presupuestos no puede crear tributos: art 134.7 CE
pero sí que puede modificarlos si una ley tributaria lo prevé.

B) La potestad tributaria: La Ley de Presupuestos Generales del Estado:

1º La Ley de Presupuestos Generales del Estado contiene, anualmente, la previsión de

ingresos y autorización de gastos de los poderes públicos y es la herramienta que tiene el
Gobierno para dirigir la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la potestad
reglamentaria: art 97 CE. Como es tan importante al ser un elemento esencial en el
funcionamiento del Estado Social, la Ley de Presupuestos tiene especialidades
procedimentales tanto formales y materiales, que van desde la iniciativa parlamentaria
exclusiva del Gobierno hasta los límites materiales y los requisitos a los que la CE somete su
procedimiento de elaboración y que complementan los Reglamentos del Congreso y del
Senado

2º Las características de la Ley de Presupuestos son: a) tienen carácter anual y tienen que
excluir la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal con los beneficios fiscales
de los tributos del Estado: art 134.2 CE b) corresponde al Gobierno elaborarlos y a las Cortes

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Generales les toca su examen, enmienda y aprobación: art 134.1 CE c) plazos para el
Gobierno: art 134.3 CE tres meses antes de la expiración de los del año anterior d) si no se
aprueba antes del primer día del ejercicio económico se considerarán automáticamente
prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior hasta la aprobación de los nuevos:
art 134.4 CE, es decir que si se llega al 1 de enero de nuevo año sin Ley de Presupuestos se
consideran automáticamente prorrogadas las cuentas públicas del ejercicio anterior e) se le
aplica el procedimiento legislativo común con algunos requisitos especiales: 1º tiene
preferencia respecto a los demás trabajos de las Cámaras 2º las enmiendas que sean
aumento de créditos en algún concepto solo pueden ser admitidas a trámite se proponen una
baja de igual cuantía en la misma sección: art 133.3 RCD 3º si las enmiendas suponen
aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios, requiere la conformidad
del Gobierno para su tramitación: art 134.6 CE 4º el debate de la totalidad tiene que producirse
en el Pleno de la Cámara y una vez finalizado se remite a la Comisión de Presupuestos f)
aprobada la Ley de Presupuestos Generales del Estado el Gobierno puede presentar proyectos
de ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos siempre que
sean del mismo ejercicio presupuestario: art 134.5 CE, por eso toda proposición o enmienda
que suponga aumento de créditos o disminución de ingresos presupuestarios requiere la
conformidad del Gobierno para su tramitación: art 134.6 CE.

6.2 Función de control: remisión al tema 7:

Función de control: Es la tercera función clásica de las Cortes Generales que aparece en el
art 66.2 CE y que se refiere al control de la acción del Gobierno y será estudiada al referirnos al
tema del Gobierno.

6.3 Función de orientación política: las demás competencias que les

atribuya la CE:
. Una vez repasadas las funciones expresamente mencionadas en el artículo 66.2 CE procede
ocuparse, brevemente, de la cláusula residual que dice el mismo artículo al referirse a las
demás competencias que les atribuya la Constitución.

1º En relación con la Corona, el Título II prevé distintas formas de intervención: a) proveer la

sucesión si están extinguidas todas las líneas de sucesión: art 57.3 CE b) prohibir junto al Rey,
el matrimonio de las personas que tienen derecho a la sucesión en el trono: art 57.4 CE c)
resolver, por LO, las abdicaciones, renuncias y cualquier duda sobre el orden de sucesión: art
57.5 CE d) reconocer la imposibilidad del Rey para el ejercicio de su autoridad: art 59.2 CE e)
nombrar la Regencia si no hay ninguna persona a la que corresponda y nombrar al tutor del
Rey: art 59.3 y 60.1 CE f) recibir el juramento del Rey, del Príncipe heredero y del Regente de
desempeñar fielmente sus funciones: art 61.1 y 61.2 CE.

2º En cuanto a la elección de cargos públicos: a) proponer el nombramiento de 8

Magistrados del TC(4 por cada Cámara): art 159.1 CE b) proponer el nombramiento de los 20
vocales del CGPJ( 10 por cada Cámara) c) elección del defensor del pueblo: art 54 CE d) elegir
a otros cargos públicos: consejeros del Tribunal de Cuentas, vocales de la Junta Electoral
Central, miembros del Consejo de RTVE etc.
3º Están legitimadas: 1º acudir al TC a través del recurso de inconstitucionalidad( 50 diputados
o 50 senadores) o del conflicto de atribuciones( Congreso o Senado) 2º adoptar medidas de
coerción estatal cuando las CCAA no cumplan sus obligaciones constitucionales( mayoría
absoluta del Senado) ( art 155 CE) 3º interviene el Congreso en la declaración de los estados
de alarma( conocimiento de la declaración y autorización de su prórroga,
excepción( autorización previa y prórroga) y de sitio( declaración por mayoría absoluta): art 116
CE o pueden recibir peticiones individuales o colectivas de los ciudadanos: art 77.1 CE.

. Además, en cuanto a la función de orientación política: se refiere a la trascendental función

en nuestro sistema parlamentario de Gobierno, por parte de una de las Cámaras, el Congreso,
de investir al Presidente del Gobierno, otorgándole la confianza parlamentaria, a partir de la
cual procede éste a la formación del Gobierno. También será analizada con detalle en el tema
siguiente con el art 99 de la CE.

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TEMA 7. EL GOBIERNO
7.1 Posición constitucional del Gobierno
. 1º El Título IV de nuestra CE, arts. 97 a 107 configura el Gobierno separadamente de los
demás órganos constitucionales, como consecuencia de la relevancia adquirida por este
órgano constitucional en todos los sistemas políticos. Nuestra CE, además, constitucionaliza: la
posición de primacía del Presidente del Gobierno y determinados aspectos de la
Administración Pública, que constituyen elementos esenciales para determinar la naturaleza de
nuestro sistema político. En la actualidad, la división de poderes no tiene el mismo significado
que cuando se formuló porque nuestra CE no habla de Poder Ejecutivo sino de función
ejecutiva: art 97 CE, que es una parte de la función de Gobierno general y, además, la función
ejecutiva es ejercida a través de reglas jurídicas a diferencia de la acción de gobierno que es
una auténtica acción política.

. 2º Hoy en día, el Gobierno es un auténtico órgano constitucional cuya legitimación

democrática radica en la mayoría parlamentaria y, en realidad, también en la ciudadanía
porque ésta, al votar en las elecciones generales, está pensando en quién va a ser el
Presidente del Gobierno y la posterior formación del Gobierno.

. 3º A través de este proceso se ordena el pluralismo presente en la sociedad y representado

en las Cortes Generales en una mayoría de gobierno y, correlativamente, una oposición: art 99
CE. Por ello, la investidura del Presidente del Gobierno es el momento clave en el sistema
de gobierno previsto en la CE. En primer lugar, porque define a este gobierno como
parlamentario porque exige una relación permanente de confianza entre el Gobierno y las
Cortes Generales o, más bien, una de sus Cámaras, el Congreso de los Diputados. En
segundo lugar, porque hay una preeminencia del gobierno y, sobre todo, del Presidente del
Gobierno, en la CE porque a partir de la mayoría salida de las urnas, marca la dirección
política con el sustento de la mayoría parlamentaria. Este carácter prioritario del Gobierno
resulta de: 1) su origen: el pronunciamiento del cuerpo electoral y 2) de la legitimación
democrática a través de los partidos políticos elegidos que se presentan con un candidato a
Presidente del Gobierno que será investido si obtiene el mayor número de diputados y/o está
en condiciones de tener una mayoría parlamentaria.

. 4º Tradicionalmente se han distinguido diferentes tipos de Ejecutivo, en la actualidad

formalmente el Ejecutivo es dualista: Gobierno y Jefatura de Estado( combina el gobierno
ejercitado por un solo titular y una pluralidad de miembros y el Jefe de Estado), sin embargo,
políticamente es monista porque lo ejerce el gobierno y la actuación de la Jefatura de Estado
es más bien honorífica. Nuestro ejecutivo es formalmente parlamentario, aunque en la práctica
se parece cada vez más a un Ejecutivo presidencialista debido al fortalecimiento del Poder
Ejecutivo como consecuencia del tránsito al Estado social del Derecho que implica un
intervencionismo estatal desarrollado a través del Gobierno y de la Administración y que se
manifiesta en tres aspectos: a) relevante posición constitucional del Gobierno, que se convierte
en el centro de nuestro sistema político b) preeminencia del Presidente del Gobierno en el
proceso de decisión política, pese a la aceptación normativa del principio de colegialidad c) la
constitucionalización de la Administración Pública como un poder público dentro del Poder
Ejecutivo.

. 5º Por último, y para terminar, el Gobierno se rige por varios principios que veremos en este
tema:

- principio de colegialidad, porque es un órgano colegiado que delibera y adopta acuerdos de

manera colectiva que conlleva una responsabilidad solidaria ANTE EL Congreso de los
Diputados: art 108 CE

- principio de preeminencia presidencial porque toda la vida y actuación. del Gobierno gira
en torno al Presidente

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- principio departamental, significa que los Ministros asumen una competencia propia sobre
los asuntos de su Departamento, con una responsabilidad directa de los Ministros en su
gestión: art 98.2 CE

- principio de legalidad, porque debe actuar de acuerdo con la CE y las leyes: art 97 CE.

7.2 Composición y estructura del poder ejecutivo:

. A) Composición del Gobierno: artículos 97 Y 103 CE y Ley del Gobierno 50/1997 con
sus modificaciones y los Reales Decretos del Presidente del Gobierno:

1º La CE se refiere a la composición del Gobierno en el art 98. 1 CE” El Gobierno se compone

del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros
que establezca la ley”. Se prevé la presencia necesaria del Presidente y de los Ministros y
la presencia no necesaria o posible de los Vicepresidentes y los demás miembros que
establezca la ley. Esta regulación tan escueta exige que se desarrolle por otras normas
que dispongan el número y denominación de los ministerios, si hay o no vicepresidentes y
determinar los demás miembros. En cuanto a los otros miembros del Gobierno la disposición
aplicable a este respecto es el artículo 103.2 CE que establece que “los órganos de la
Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley”. Ese “de
acuerdo con la ley” supone una reserva relativa de la ley que permite compartir la regulación de
una materia entre la ley (o norma con fuerza y valor de ley) y el reglamento, es decir que,
desde 1985 Presidencia del Gobierno determina por RD el número y ámbito de competencias
de los Departamentos Ministeriales: art 2.2 letra f Ley del Gobierno 50/1997, la norma legal
podrá limitarse a establecer las prescripciones básicas y la reglamentaria puede desarrollar las
mismas y, en este caso, decir en cada momento cuántos y cuáles han de ser los
departamentos ministeriales y vicepresidencias si conviene.

2º Hasta el momento no se ha producido ninguna añadidura a nuevas categorías de miembros

del Gobierno, pero si interpretamos de manera conjunta el art 98.1 y 103. 2 CE debe concluirse
que sólo la ley puede crear nuevas categorías de miembros del Gobierno, si bien, una vez
establecidas por ley sus características básicas, podrán fijarse, de acuerdo con la ley,
reglamentariamente como la denominación, número de entes de cada categoría etc.

. B) Estructura del poder ejecutivo: los miembros del Gobierno: Órganos Colegiados y
Órganos Unipersonales:

Conocida la composición del Gobierno, corresponde estudiara a cada uno de sus miembros
distinguiendo entre Órganos Colegiados y Unipersonales.

A) ÓRGANOS COLEGIADOS: CONSEJO DE MINISTROS, COMISIONES DELEGADAS

DEL GOBIERNO Y ÓRGANOS DE COLABORACIÓN Y APOYO

1º El Gobierno se estructura, por definición, como un órgano unipersonal, pero con una
característica propia que es la de que junto a las funciones del Gobierno como
collegium(colectivo), sus miembros tienen también funciones propias, que se les atribuyen
constitucionalmente. Es decir, hay que diferenciar, como órganos constitucionales, por un lado,
el Gobierno, en cuanto colectivo que en España se identifica con el Consejo de Ministros y
por otro lado, los órganos unipersonales con entidad propia: Presidente, él/ ella o los/as
vicepresidentes/as, los ministros/as y los demás miembros. Además, la legislación
ordinaria ha aumentado la complejidad de la estructura gubernamental al introducir órganos e
instancias como las Comisiones Delegadas del Gobierno.

2º Cuando la CE se refiere a actuaciones o decisiones del Gobierno como órgano pluripersonal

emplea las expresiones de Consejo de Ministros (arts. 62 g; 88;112;115;116.2 y 116.3 CE) y
Gobierno (arts. 86,87.1,92.2,97… CE) y, a veces, emplea ambos términos en el mismo artículo:
art 116 CE “El Estado de alarma será declarado por el Gobierno mediante decreto acordado en
Consejo de Ministros”. En la actual realidad española, los términos Gobierno y Consejo de
Ministros son equivalentes porque las normas básicas sobre la estructura del Gobierno no

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establecen diferencias entre ambos y al referirse al Gobierno establecen que los miembros de
éste se reunirán en Consejo de Ministros o en Comisiones Delegadas de Gobierno.

3º En cuanto a las Comisiones Delegadas del Gobierno hay que decir que no son órganos
de Gobierno con autoridad propia sino que se configuran como órganos que actúan por
delegación de funciones específicas del Consejo de Ministros, que es quien crea, modifica o
suprime esas comisiones a propuesta del Presidente por RD. Y

Este RD tiene que especificar el miembro del Gobierno que asume la Presidencia, los
miembros del Gobierno, y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran, las funciones que
se le atribuyen, el miembro de la Comisión al que corresponde la Secretaría y el régimen
interno de funcionamiento, especialmente las convocatorias y las suplencias: art 6.2 LG.

Sus funciones son: examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con
varios de los Departamentos Ministeriales que la integren; estudiar los asuntos que afecten a
varios Ministerios; resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser
elevados al Consejo de Ministros y cualquier otra atribución que le confiera el Ordenamiento
Jurídico o les delegue el Consejo de Ministros. La Comisión Delegada más importante es la de
Asuntos Económicos.

Los Secretarios de Estado, que no son miembros del Gobierno, pueden ser miembros de las
Comisiones Delegadas del Gobierno (art 6.1 letra b de la Ley del Gobierno) y, además, también
pueden asistir a las reuniones de las Comisiones Delegadas del Gobierno, siempre que sean
convocados, “los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la
Administración”: art 6.3 Ley del Gobierno.

Con motivo del COVID-19 se ha introducido la Disposición adicional tercera en la Ley del
Gobierno para permitir al presidente decidir, de manera motivada, que los Consejos de
Ministros, Comisiones Delegadas del Gobierno y la Comisión General de Secretarios de Estado
y Subsecretarios se puedan celebrar a distancia por medios electrónicos.

4º El Consejo de Ministros está integrado por el Presidente, el o los vicepresidentes y los

ministros. A pesar del nombre, no se excluye la presencia de miembros que no sean ministros,
como es el caso del Presidente y vicepresidentes y el caso previsto del art 62 letra g de la CE
sobre la presidencia del mismo por el Rey. Además, los Secretarios de Estado, que no son
miembros del Gobierno, podrán asistir, según el art 5.2 de la Ley del Gobierno, a las reuniones
del Consejo de Ministros que sean convocados.

La función fundamental del Consejo de Ministros es la de formalizar jurídicamente como

órgano colegiado las decisiones políticas del Gobierno que no están reservadas al Presidente,
si bien, en alguna ocasión, pueden actuar de forma independiente como, por ejemplo, las
facultades de deliberación previas al planteamiento de la cuestión de confianza(art 112 CE) o la
propuesta de disolución presidencial( art 115 CE).

Las facultades del Consejo de Ministros vienen enumeradas en el artículo 5 de la Ley del
Gobierno y que son: 1ª) aprobar proyectos de ley; aprobar proyectos de ley de presupuestos;
aprobar los decretos de ley y los decretos legislativos; acordar la negociación y firma de
tratados o aprobar los reglamentos 2ª) actividades de naturaleza administrativa: emisión de
deuda pública, crear o modificar los órganos directivos de los Departamentos, nombrar a los
Secretarios de Estado, adoptar programas y planes vinculantes a la Administración 3ª) declarar
los estados de alarma y excepción y proponer el estado de sitio.

Por último, decir que las deliberaciones del Consejo de Ministros son secretas y que con motivo
del COVID-19 se ha introducido la Disposición adicional tercera en la Ley del Gobierno para
permitir al presidente decidir, de manera motivada, que los Consejos de Ministros, Comisiones
Delegadas del Gobierno y la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios se
puedan celebrar a distancia por medios electrónicos.

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5º Los Órganos de colaboración y de apoyo son:

- A) Los Órganos colegiados de Colaboración que cooperan con el Gobierno y se

incardinan en la organización administrativa en general. Destaca a) la Comisión
General de Secretarios de Estado y Subsecretarios; está presidida por el
Vicepresidente del Gobierno y, en su caso, por el Ministro de la Presidencia y su
función es la de preparar las sesiones del Consejo de Ministros teniendo carácter
preceptivo pero, en ningún caso, podrán tomar decisiones por delegación b) el
Secretariado del Gobierno, integrado en la estructura del Ministerio de la Presidencia, y
que se centra en la organización técnica del trabajo: remitir convocatorias, colaborar
con las secretarías técnicas, archivo y custodia de actas y velar por la publicación de
las disposiciones y normas
- B) Los Órganos de apoyo, son los gabinetes. Cumplen una función de apoyo político
y técnico y no se integran en la Administración General del Estado

- B) ÓRGANOS UNIPERSONALES: EL PRESIDENTE, LOS VICEPRESIDENTES, LOS

MINISTROS Y LOS DEMÁS MIEMBROS QUE ESTABLEZCA LA LEY:

1º Presidente del Gobierno: Volvemos a destacar el papel preponderante del Presidente(de

hecho, se ha comentado por algunos autores que en la práctica es un sistema
semipresidencialista), que es investido por el Congreso y que propone el nombramiento del
resto de los miembros del Gobierno. ¿Qué hace? Según el art 98.2 CE dirige la acción del
Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del Gobierno.

. En cuanto a las facultades hay que ir al art 2 de la Ley del Gobierno para decir que se
pueden estructurar en: a) facultades de dirección: representa al Gobierno( art 2.2 a); realiza
el programa político del Gobierno y establece las directrices a seguir sobre la política interior y
exterior y vela por su cumplimiento( art 2.2 b); dirige la política de defensa y ejerce con las
Fuerzas Armadas las funciones que prevea la legislación de la defensa nacional( art 2.2 f) b)
facultades de coordinación de las funciones de los demás miembros del Gobierno:
convocar, presidir y fijar el orden del día de los Consejos de Ministros, sin perjuicio de las
presididas por el Rey( art 2.2 g); crear, modificar y suprimir, por RD, los Departamentos
Ministeriales y las Secretarías de Estado( art 2.2 j); resolver los conflictos de atribuciones entre
los distintos Ministerios( art 2.2 l); impartir instrucciones a los demás miembros del
Gobierno( art 2.2 m) c) facultades propias del Presidente: formación y cese del Gobierno( art
100 CE); propone al Rey la convocatoria de referéndum consultivo, previa autorización del
Congreso( arts 92 CE y 2.2 e) de la LG); refrendar los actos del Rey, salvo los que refrende el
Presidente del Congreso( arts. 64.1 CE y 2.2 h LG); someter para su sanción las leyes y demás
normas con rango de ley( art 2.2 h LG); interpone el recurso de inconstitucionalidad ante el
TC( arts. 162.1 a CE y 2.2 i LG) c) facultades sobre la crisis de la gobernabilidad: propone
al Rey, previa deliberación del Consejo de Ministros, la disolución del Congreso, del Senado o
de las Cortes Generales( arts. 115.1 CE y 2.2 c de la LG); plantea ante el Congreso de los
Diputados, previa deliberación del Consejo de Ministros, la cuestión de confianza( arts. 112 CE
y 2.2 d LG); cuantas atribuciones le confieran la CE y las leyes( art 2.2 n LG).

2º Los Vicepresidentes:

. El Presidente decide su existencia y su número porque no es una figura obligada.

. Sobre las facultades que tiene, hay que decir que son poco relevantes y, en cualquier caso,
son las designadas por el Presidente: art 3 LG; 1ª) son facultades de coordinación 2ª) si son
varios, son ordenados por número y tienen funciones específicas: el primero asume las
funciones del Presidente del Gobierno en caso de vacante, ausencia o enfermedad de éste( art
13.1 LG) y en su defecto lo hará el Vicepresidente segundo 3ª) la Presidencia de la Comisión

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General de Secretarios de Estado y subsecretarios corresponde a un Vicepresidente del

Gobierno o, en su defecto, al Ministro de la Presidencia( art 8.2 LG)

. También pueden ocuparse de un Ministerio, en cuyo caso ostentará la condición de

Ministro( art 3.2 LG). En la actual legislatura hay cuatro vicepresidencias( en la actualidad tras
la dimisión de Iglesias, hay tres: Nadia Calviño, Teresa Ribera y Yolanda Ribera) que son: de
Presidencia, Economía, Derechos sociales y Transición Ecológica.

3º Los Ministros:

. Son miembros necesarios del Gobierno y tienen la doble condición de miembro del Gobierno
y jefe superior del Departamento ministerial, es decir es un órgano político y administrativo.

. Como órgano político desarrolla la acción de gobierno según los acuerdos del Consejo de
Ministros y las directrices del Presidente. Esta competencia se desarrolla a través de la
potestad reglamentaria por Órdenes Ministeriales.

. Como órgano administrativo es el jefe superior del Departamento Ministerial y tiene una
estructura administrativa a su cargo estando organizada así: Ministro; Secretarios de Estado;
Subsecretarios, Secretarios Generales; Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales
y Subdirectores Generales: art 58 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público(LRJSP)

. Las funciones de los Ministros son (art 4 LG): 1ª) desarrollar la acción del Gobierno en su
Departamento 2ª) ejercer la potestad reglamentaria en su Departamento 3ª) ejercer las demás
competencias que les atribuyan las leyes, las normas de organización y funcionamiento del
Gobierno y cualesquiera disposiciones 4ª) refrendar, en su caso, los actos del Rey, dentro de
sus competencias.

. Además, puede haber Ministros sin cartera que tendrán las funciones gubernamentales que
les atribuya el Presidente a través de RD (art 4.2 LG). Últimamente no existen Ministros sin
cartera y antes se utilizaba, generalmente, para buscar el equilibrio bien entre los propios
socios del Gobierno, si había coalición.

4º Los demás miembros que establezca la ley: Secretarios de Estado:

1º La LG no ha añadido ningún miembro más.

2º Los Secretarios de Estado no son, pues, miembros del Gobierno, y tienen estas
características: a) son órganos superiores de la Administración General del Estado( AGE) junto
a los Ministros( art 55.2 LRJSP) b) son responsables de la ejecución de la acción del Gobierno
en un sector concreto y actúan bajo la dirección del Ministro y puede detentar la representación,
incluso internacionalmente, del Ministro c) su número, denominación y competencias se
establece también por RD por el Presidente del Gobierno: art 57.3 LRJSP d) pueden asistir al
Consejo de Ministros cuando sean convocados: art 5.2 LG.

7.3 Funcionamiento del Gobierno y estatuto de sus miembros:

Funcionamiento del Gobierno: colegialidad y presidencialismo

1º En cuanto a su funcionamiento, el Gobierno se configura constitucionalmente como un

órgano colegiado o collegium u órgano pluripersonal, es decir, un órgano cuya voluntad es
resultado del acuerdo de las voluntades de sus miembros tras la correspondiente deliberación.
Ahora bien, el Gobierno no se rige por las normas comunes aplicables a los órganos
colegiados de la Administración (Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público) sino por
la Ley del Gobierno, Ley 50/1997 de 27 de noviembre, en sus artículos 17 a 19, si bien se
remite a las disposiciones organizativas internas de funcionamiento y actuación dictadas por el
Presidente del Gobierno o el Consejo de Ministros. Muchas de estas disposiciones se
contienen en unas “Instrucciones” aprobadas en Consejo de Ministros y otras se rigen por usos
y convenciones derivadas de la práctica (como por ejemplo que los Consejos de Ministros se

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realicen semanalmente) que se han convertido en preceptos legales o reglamentarios: el

secreto de las reuniones o la necesidad de levantar acta después de cada sesión que contenga
los acuerdos adoptados.

2º El Consejo de Ministros actúa como órgano plenario del Gobierno y tiene órganos de apoyo:
Secretariado del Gobierno y la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. El
primero proporciona la infraestructura administrativa del Consejo y de sus Comisiones
Delegadas y se integra en el Ministerio de la Presidencia. La Comisión General de Secretarios
de Estado y Subsecretarios prepara las sesiones del Consejo de Ministros informando sobre
las materias a tratar por éste.

3º La otra característica del funcionamiento del Gobierno es el presidencialismo, como

consecuencia de la posición predominante del Presidente respecto a los demás integrantes
del órgano gubernamental por tener las tareas que específicamente se le encomiendan( arts.
92.2,112,115.1 y 162.1 letra a CE) y la de dirigir la acción del Gobierno y coordinar las
funciones de los demás miembros del mismo( art 98.2 CE) como establecer las concretas
decisiones a debatir y determinar el ritmo y el régimen de celebración de las reuniones del
Gobierno fijando el orden del día de las mismas. Pero sobre todo, este presidencialismo es
porque la investidura parlamentaria recae sobre el Presidente y no sobre el Gobierno en su
conjunto (art 99 CE) , por lo que el Presidente es el que tiene la competencia para nombrar y
cesar, libremente, a los miembros del Gobierno( art 100 CE) siendo responsables políticamente
ante él. Por consiguiente, la relación entre el Presidente y los demás miembros del Gobierno no
es igualitaria, no es propia de los órganos administrativos colegiados. Ahora bien, ello no
implica una relación puramente jerárquica entre Presidente y Ministros porque la CE reserva a
los Ministros un área propia de gestión: art 99.2 CE refiriéndose a la competencia y
responsabilidad directa de ellos en su gestión; además, en los posibles Gobiernos de coalición
(como el actual), el Presidente tiene que adaptarse al acuerdo de coalición y fijar los Ministros
según dicho pacto.

Estatuto de los miembros del Gobierno:

1º Se contiene en el Título II de la Ley del Gobierno, que reitera o completa lo que indica la CE,
y se refiere a los requisitos de acceso al cargo, el nombramiento y el cese, la suplencia y el
régimen de incompatibilidades. El art 11 de la LG establece los requisitos para formar parte del
Gobierno: ser español; mayor de edad; estar en pleno disfrute de los derechos de participación
y no estar inhabilitado por sentencia judicial y reunir los requisitos de idoneidad de la Ley
3/2015 del ejercicio de alto cargo de la Administración General del Estado.

2º Pero a lo que nos vamos a referir, por ser más significativo es al régimen de
incompatibilidades de los miembros del Gobierno y al Estatuto procesal de los
miembros del Gobierno, la responsabilidad pernal.

Régimen de incompatibilidades de los miembros del Gobierno:

. Tanto el art 98.3 CE como el art 14 LG establecen un régimen riguroso en el que destacan:
tanto una dedicación exclusiva al cargo y la imposibilidad de compaginarlo con cualquier
actividad profesional, pública o privada, que pueda interferir en su actividad pública. En
concreto es incompatible con: 1º funciones representativas, salvo las propias de diputado o
senador: art 70.1 b CE 2º cualquier función pública que no derive del cargo 3º cualquier
actividad profesional o mercantil, a excepción de la administración de su patrimonio personal o
familiar 4º además, se les aplica el régimen de incompatibilidades de los altos cargos de la
Administración General del Estado( AGE) en Ley 3/2015.

Estatuto procesal de los miembros del Gobierno. La responsabilidad penal: art 102 CE

1º Los miembros del Gobierno tienen responsabilidad penal ante todo tipo de delitos, se hayan
cometido antes o durante el ejercicio del cargo. El artículo 102 CE regula las especialidades
procesales de la exigencia de responsabilidad política y se deducen tres ideas: a) El Presidente
y los demás miembros del Gobierno tienen una aforamiento especial porque su responsabilidad

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penal se exige ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo b) Si la acusación es por traición
o cualquier otro delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo se
puede plantear por iniciativa de una cuarta parte de los miembros del Congreso y con la
aprobación de la mayoría absoluta del mismo: art 102.2 CE c) no es aplicable la prerrogativa
real de gracia por la responsabilidad penal de los miembros del Gobierno: art 102.3 CE.

2º Desarrollando un poco las especificidades mencionadas, decimos que en cuanto al a)

aforamiento especial de los miembros del Gobierno por la Sala de lo Penal del TS es una
prerrogativa frente a la acusación ordinaria porque se extiende a todo tipo de delitos,
independientemente de que estén o no ligados al ejercicio de la función propia del Gobierno.
Como ha dicho el TC, se atribuye la competencia jurisdiccional al más alto tribunal para
asegurar un fuerte grado de independencia y calma en el juicio de una situación que supone
una crisis política: STC 22/1997/6 Y 64/2001/ 5b. En cuanto a la duración de la prerrogativa,
la CE no hace ninguna referencia expresa por lo que se entiende que, cesado en el cargo, los
miembros del Gobierno dejan de disfrutarla, es decir, si la causa penal estaba en marcha, el TS
habrá de devolver el expediente al Tribunal competente y si los actos, presuntamente
criminales, se cometieron durante el desempeño del cargo, pero la causa se abre cuando se
produce el cese, el TS carece de competencia; b) reserva de acusación a favor del
Congreso frente a los delitos de traición y contra la seguridad del Estado, en base a tres
principios: 1) que se ponga en riesgo la independencia o integridad del Estado con la traición 2)
que la acción gubernamental impida el control de su medida y 3) que la acción gubernamental
sea subsumible en alguno de los tipos previstos en el Código Penal. Tanto el artículo 102 de la
CE como el art 169 del Reglamento del Congreso establecen que la iniciativa de la propuesta
de acusación corresponde a una cuarta parte de los diputados y la formalización de la
acusación ante el TS a la mayoría absoluta del Congreso tras debate con presencia del
acusado y con voto secreto; c) no se aplica la prerrogativa real de gracia por la
responsabilidad penal de los miembros del Gobierno.

3º En cuanto a si los miembros del Gobierno tienen otras prerrogativas que la CE reconoce a
los parlamentarios, como es el caso de la inviolabilidad y la inmunidad, lo normal es que sí,
porque, generalmente, los miembros del Gobierno son parlamentarios, pero con la
interpretación restrictiva del TC que consiste en preservarlo de ciertas medidas cautelares
como son la detención preventiva porque sólo podrá ser detenido en caso de flagrante delito.
Ahora bien, si no son parlamentarios pues no tienen esas prerrogativas y puede ser perseguido
por las manifestaciones vertidas en sede parlamentaria.

7.4 Formación del Gobierno: el nombramiento del Presidente y la

designación de Ministros
. La formación del Gobierno es un procedimiento esencial en nuestro sistema de gobierno
parlamentario y en nuestra CE. Se diferencia en este proceso, por una parte, el nombramiento
del Presidente del Gobierno con la investidura (art 99 CE) sin perjuicio del nombramiento
extraordinario de la moción de censura: art 114.2 CE y, por otra parte, la del nombramiento del
resto de los miembros del Gobierno: art 100 CE.

. La Investidura del Presidente del Gobierno: art 99 CE

No cabe duda de la importancia que tiene por ser nexo de unión entre el cuerpo electoral y el
órgano de dirección política.

. 1º Lo primero que hay que decir es que se aplica en cuatro casos: a) después de cada
renovación del Congreso de los Diputados: art 99.1 al haber elecciones generales: art 101.1
CE b) por fallecimiento del Presidente c) por dimisión o renuncia voluntaria, encontrándose el
Rey obligado a aceptar la dimisión y d) por la dimisión obligada al perder una cuestión de
confianza: art 114.1 CE

. 2º En segundo lugar, nos vamos a referir al procedimiento que viene detallado en el art 99 CE
y tiene los siguientes pasos:

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- Inicio: Se comienza con la consulta del Rey con los representantes designados por los
grupos políticos con representación parlamentaria (en la práctica es previa lista enviada
por el Presidente del Congreso con los candidatos elegidos por los grupos políticos,
que cuenten con al menos un parlamentario en el Congreso de los Diputados y no en el
Senado, porque la votación va a ser en la Cámara Baja) para tener la información
suficiente para proponer un candidato para obtener la confianza: art 99.1 CE,
recibiéndoles en orden inverso a su importancia numérica en el Congreso.
- Proposición: Celebradas las reuniones, el Rey propone un candidato a Presidente del
Gobierno a través del Presidente del Congreso y con su refrendo. Aquí, es digno de
destacar que se le concede una discrecionalidad al Monarca para elegir
obligatoriamente al candidato a proponer y que tiene importancia, sobre todo, cuando
ninguno de los candidatos propuestos tiene mayoría suficiente ni un respaldo de otros
grupos, por lo que el Rey debe poner en práctica sus facultades de arbitraje y
moderación del funcionamiento regular de las instituciones que determina el art 56.1
CE.
- Debate de investidura: No es exigido expresamente por la CE sino por el RC y
comienza con la exposición, por parte del candidato propuesto, del programa político
del Gobierno y la solicitud de confianza de la Cámara: art 99.2 CE. El Presidente del
Congreso convoca el Pleno de Investidura: art 170 RC, iniciándose la sesión con la
lectura de la propuesta del Rey: art 171.1 RC y luego el candidato expone, sin límite de
tiempo, el programa político del Gobierno que pretende formar y solicita la confianza de
la Cámara. Después, interviene un representante de cada Grupo Parlamentario que lo
solicite, por un espacio de 30 minutos, art 171.3 RC. El candidato a la investidura podrá
hacer uso de la palabra cuantas veces lo solicite y los intervinientes tienen derecho de
réplica
- Votación de la Investidura: Una vez concluido el debate se somete a votación la
investidura. Si el Congreso otorga su confianza al candidato propuesto por la mayoría
absoluta del Congreso, el Rey le nombra Presidente del Gobierno con el refrendo del
Presidente del Congreso: arts. 99.3 y 64.1 CE. Si no se alcanza esa mayoría, se
someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la
anterior y la confianza se entenderá otorgada si obtuviere la mayoría simple: art 99.3
CE. Entre ambas votaciones, el candidato podrá volver a intervenir por el tiempo
máximo de diez minutos y los Grupos Parlamentarios durante cinco minutos cada uno
de ellos. Si efectuadas las dos primeras votaciones no se otorga la confianza, se
tramitarán sucesivas propuestas en la forma del artículo 99 CE, con nuevas consultas y
proponer candidato nuevo o el mismo. Si pasados dos meses desde la primera
votación de investidura, ningún candidato ha obtenido la confianza del Congreso, el
Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del
Presidente del Congreso: arts 99.5 y 64.1 CE devolviendo la decisión de la investidura
del Presidente al cuerpo electoral. Esta disolución automática de las Cortes, prevista
constitucionalmente como cláusula de cierre, ha tenido lugar en dos ocasiones en los
últimos años como consecuencia de la extraordinaria fragmentación política del
Congreso de los Diputados.

. Composición y nombramiento del Gobierno:

. 1º En cuanto al nombramiento del Gobierno hay que decir que una vez investido al
Presidente del Gobierno, los demás miembros serán nombrados y separados por el Rey, a
propuesta del Presidente: art 100 CE. El nombramiento de los Ministros es una decisión
política del Presidente del Gobierno, formalizada por el Rey, con el propio refrendo del
Presidente que se hace responsable del acto y con absoluta libertad para elegir a su
Gobierno, al igual que para cesarles.

2º La composición ( la hemos visto anteriormente en el tema, nos remitimos a ella) se

regula en el artículo 98 de la CE al decir que se compone de por el Presidente y Ministros
como miembros necesarios y Vicepresidentes como miembros posibles y demás miembros
que establezca la ley( remisión a lo escrito).

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Si bien no forma parte del Gobierno, me parece importante que conozcáis algunos
aspectos de lo que es el CONSEJO DE ESTADO:

1º Se regula en el art 107 CE y es el órgano supremo consultivo del Gobierno que se

desarrolla por la LO 3/1980. El TC ha determinado que, además, es un órgano de
relevancia constitucional con autonomía tanto orgánica como funcional. Su ámbito de
actuación no queda reducido al Gobierno del Estado sino a las CCAA, si bien, en la
práctica se han creado Consejos de Estado en distintas CCAA

2º Se caracteriza por: a) supremo órgano consultivo b) órgano centralizado con

competencias en todo el Estado aunque se ha sustituido por el órgano consultivo
autonómico en la CCAA que lo haya creado c) tiene autonomía orgánica, funcional y
reglamentaria d) su intervención supone garantía de legalidad objetiva y de interés general
e) está formado por Presidente, Consejeros permanentes, natos y electivos y el Secretario
General f) competencias: la general de emitir dictámenes en cuantos asuntos se sometan a
su consulta y la de elevar al Gobierno las propuestas oportunas sobre cualquier asunto que
la práctica y la experiencia de sus funciones lo sugiera. Los dictámenes no son vinculantes,
salvo que la Ley indique lo contrario.

7.5 Funciones del Gobierno: art 97 CE

. 1º Antes de ver las funciones del Gobierno, hay que decir que, en primer lugar, se encuentra
la función de gobierno o de dirección política, sin la cual no se pueden entender las
distintas funciones. Surge en el período de entreguerras y encuentra su apogeo en la segunda
mitad del siglo XX frente a la crisis del Estado Liberal y la necesidad de reconstruir la esencia
del Estado. Se considera que esta nueva concepción se puede y se debe realizar a través de la
dirección política, que es la facultad para fijar los fines que imprimirán el carácter de la
actividad de todos los órganos constitucionales, dotando así de unidad a la acción estatal. La
función de gobierno 1) se coloca en paralelo a las tres funciones clásicas legislativa, ejecutiva y
judicial – y 2) se convierte en el referente que dota de unidad y singulariza al Estado.

El problema esta en determinar dónde radica esa función de gobierno, si bien hoy en día se
puede asegurar que se ubica en la cadena que forman el cuerpo electoral con la mayoría
parlamentaria gubernamental y que tiene su momento inicial en la investidura del Presidente
por los representantes en el Congreso, elegidos por el cuerpo electoral. Es decir, la función de
gobierno es ese órgano complejo e informal que forman la mayoría parlamentaria y el
Gobierno, con el liderazgo del Presidente del Gobierno.

La función del Gobierno debe ser completada con la mención al control de los actos resultantes
del ejercicio de esa función. La acción del Gobierno es distinta a la acción administrativa y esta
sujeta a la Constitución y al ordenamiento jurídico en la actuación de los poderes públicos: art
9.1 CE.

. 2º Este acercamiento teórico anterior, nos permite explicar, ahora, las funciones del
Gobierno que vienen recogidas genéricamente en el artículo 97 CE” El Gobierno dirige la
política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la
función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”.

A) La función de dirección de la política interior:

. 1º Permite mucha discrecionalidad porque consiste en planificar y realizar los objetivos del
programa gubernamental en el interior del Estado por lo que sus márgenes son indefinidos y
tienen una naturaleza de impulso político.

. 2º Esta función la desarrolla el Gobierno a través de numerosas facultades que vamos a tratar
de concretar sistemáticamente:

a) Intervención en el ejercicio de la potestad normativa del Estado: 1) ya conocemos la

importancia en el ejercicio de la iniciativa legislativa y política porque la mayoría de
las leyes tienen su origen en la iniciativa gubernamental: tramitación parlamentaria de

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los proyectos de ley, la iniciativa de reforma constitucional: art 166 CE… 2) También el
Gobierno ejerce la potestad legislativa, junto a las Cortes, y en colaboración con
éstas: aprueba los Decretos Leyes y elabora los Decretos Legislativos: arts. 82 a 86 CE
3) Además, mantiene su función clásica de ejercer la potestad reglamentaria, de
acuerdo con la Constitución y las leyes, tanto en los supuestos habilitados por una
ley previa como sin esa habilitación, siempre que no afecte a una reserva de ley y el
legislador no haya regulado esa materia: Reales Decretos del Consejo de Ministros,
Reales Decretos del Presidente del Gobierno o las Órdenes Ministeriales.

b) Dirección de la política económica: 1) La elaboración de los presupuestos: art 134 CE

2) Elaboración de los proyectos de planificación económica: art 131.2 CE 3) Fijación de
los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como de
deuda pública de las CCAA, según el art 135 CE

c) Relación con los distintos órganos constitucionales: cuerpo electoral( art 92 CE para
referéndum consultivo); Cortes Generales( propone la convocatoria de elecciones, la
disolución o la cuestión de confianza); Corona( el Presidente refrenda sus actos e
informa al Rey de los asuntos de Estado); Tribunal Constitucional( el Presidente
interpone el recurso de inconstitucionalidad contra las leyes y disposiciones con fuerza
de ley y el Gobierno…); Propuesta de nombramientos de diversos integrantes de
Órganos constitucionales como dos magistrados del TC o el Fiscal General del Estado.

d) Actuación gubernamental en situaciones excepcionales: 1) Declaración del Estado de

alarma, del Estado de excepción, previamente autorizado por el Congreso y proponer
al Congreso la declaración del Estado de sitio(art 116.2,3 y 4 CE) 2) Adopción de las
medidas necesarias para obligar a las CCAA el cumplimiento forzoso de sus
obligaciones, con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado: art 155 CE.

B) La función de dirección de la política exterior:

. 1º Es, junto a la de dirección de la política interior, la otra función de contenido eminentemente

político que permite desarrollar el programa gubernamental. Adopta formas variadas como:
visitas internacionales, concordancia de posiciones, declaraciones políticas sobre asuntos de
actualidad … y al Gobierno le corresponde el desarrollo de estas tareas.

. 2º Hay que tener en cuenta dos cuestiones: 1ª) El Rey asume la más alta representación del
Estado en las relaciones internacionales: art 56.1 CE, si bien esta facultad tiene un contenido
puramente simbólico y esta sometida a la dirección gubernamental de la política exterior 2ª)
Aunque el art 149.1. 3ª CE establezca que las relaciones internacionales son competencia
exclusiva del Estado, las CCAA desarrollan actividades de proyección exterior o de relevancia
internacional: STC 165/1994, si bien esto no impide la dirección gubernamental de la política
exterior.

. 3º Aparte de las relaciones internacionales, la dirección de la política exterior por el Gobierno

se concreta en tanto la negociación de los Tratados Internacionales: art 5.1 d LG y art 63.2 CE
y en el nombramiento y el cese de los embajadores (aunque al Rey le corresponde la
acreditación: art 63.1 CE). Finalmente hay que añadir la tarea de participar en el proceso de
toma de decisiones y en la actividad ordinaria de la Unión Europea.

C) La función de dirección de la Administración Civil y militar y la Defensa del

Estado:

. 1º La Administración civil: Es prácticamente imposible separar la dirección política de la

administrativa porque la dirección de la Administración tiene contenido político. Es, en realidad,
un segundo nivel, a través del cual el gobierno adapta la actividad administrativa a sus
objetivos políticos. Tiene las siguientes facultades: 1ª) Diversas competencias de organización:
competencias del presidente en crear los Departamentos Ministeriales y las Secretarías de
Estado: art. 2.2 j LG y la competencia del Consejo de Ministros para crear, modificar o suprimir

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los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales a propuesta del Ministro: art 5.1 i LG,
así como las Subsecretarías, Secretarías Generales, Secretarías Generales Técnicas;
Direcciones Generales o Subdirecciones Generales, a iniciativa del Ministro y a propuesta del
Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas( art 59 LRJSP); 2ª) Nombramiento de altos
cargos de la Administración Institucional, de entes públicos, del Banco de España, el
Interventor General de la Seguridad Social…; 3ª) Dirección e las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado que actúan bajo su dependencia: art 104.1 CE; 4ª) Dirección de la
política de personal y de empleo; 5ª) Resolución de recursos administrativos para los que sea
competente; 6ª) Nombramiento de un delegado para dirigir la Administración del Estado en el
territorio de una CA y para coordinar, cuando proceda, con la Administración propia de la
Comunidad: art 154 CE.

. 2º La Administración militar y la defensa del Estado:

. De la interpretación conjunta de los artículos 8 y 97 de la CE se refiere a ejercer el mando

efectivo de las Fuerzas Armadas, sin perjuicio del mando supremo, de carácter simbólico, que
corresponde al Rey: art 62.h CE para el cumplimiento de las misiones que el art 8 CE les
asigna. La LO 5/2005 para la Defensa nacional concreta estas facultades del Gobierno
personificadas en el Presidente y ejercidas a través del Ministerio de Defensa, siendo el
Ministro de Defensa el competente para el desarrollo y ejecución de la política de defensa.
Finalmente, se ha creado un Consejo de Defensa Nacional(art 8) como órgano colegiado,
coordinador, asesor y consultivo del Presidente del Gobierno en materia de defensa. Es
significativo que el art 63.3 CE señale que corresponde al Rey declarar la guerra y hacer la paz,
previa autorización de las Cortes Generales, sin mencionar al Gobierno, si bien el art 64 CE
dice que ese acto del Rey debe ser refrendado por el Presidente del Gobierno.

D) La función ejecutiva y la potestad reglamentaria:

. 1º En cuanto a la función ejecutiva hay que decir que es cualquier actividad gubernamental
de naturaleza aplicativa y la potestad reglamentaria es una manifestación de la función
ejecutiva especializada en su naturaleza normativa.

. 2º Como nos hemos referido a la potestad reglamentaria del Gobierno y su facultad de

elaborar disposiciones normativas de carácter general subordinadas jerárquicamente a la ley,
sólo vamos a ver lo referente al procedimiento de elaboración de los reglamentos. Es
regulado en el artículo 26 de la LG que establece el procedimiento laborioso a seguir y
cumplidos todos los trámites en la elaboración de la fuente reglamentaria, la propuesta se
someterá a la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios y se elevará al
Consejo de Ministros para su aprobación y posterior publicación en el BOE

. 3º En cuanto a la función ejecutiva comprende la genérica actividad gubernamental dirigida

a la aplicación del Ordenamiento Jurídico, englobando, también, la potestad reglamentaria. Se
trata de una actividad dirigida por la norma y se refiere al aspecto dinámico de la concreción de
decisiones primarias y que es desarrollada, principalmente, por reglamentos y actos
administrativos y clasificables en actividad de servicio público, fomento, sancionadora y
expropiatoria.

7.6 Cese del Gobierno y Gobierno en funciones

Cese del Gobierno:

. 1º Esta circunstancia se regula en el artículo 101 CE al mencionar las causas que dan lugar al
cese del Gobierno: a) tras celebración de elecciones generales b) en los casos de pérdida de
confianza parlamentaria previstos en la CE(rechazo de la cuestión de confianza presentada por
el Presidente y adopción de una moción de censura) c) por dimisión o fallecimiento de su
Presidente.

. 2º El cese es decretado por el Rey, con el refrendo del Presidente del Gobierno, o, en el caso
que fallezca éste, por el Vicepresidente o Ministro que asuma la Presidencia en funciones.

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Gobierno en funciones:

. 1º El art 101.2 CE dice que el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de
posesión del nuevo Gobierno.

. 2º En cuanto a las funciones que puede desarrollar este Gobierno, el art 21.3 LG dice que a)
facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de
poderes b) se limitará al despacho ordinario de los asuntos y no adoptará otras medidas, salvo
casos de urgencia acreditados y por razones de interés general cuya acreditación expresa así
lo justifique. Es decir, carece de la función de dirección política.

. 3º Además, el art 21 LG establece limitaciones específicas al Presidente, al Gobierno y a las

delegaciones legislativas porque el Presidente no podrá proponer al Rey la disolución de
alguna Cámara o de las Cortes, plantear la cuestión de confianza o proponer al Rey la
convocatoria de un referéndum consultivo; el Gobierno no podrá aprobar el Proyecto de Ley
de Presupuestos o presentar proyectos de ley; finalmente, las delegaciones legislativas
otorgadas por las Cortes quedarán en suspenso durante el tiempo que el Gobierno esté en
funciones. También merece destacarse la cuestión de los decretos leyes que no están
impedidos al Gobierno en funciones como los decretos legislativos, al quedar en suspenso las
delegaciones, pero cuya aprobación sólo puede producirse en casos muy excepcionales. En
definitiva, son muchos los aspectos del funcionamiento del Gobierno en funciones que se
mantienen en penumbra, entre los que destaca el control de su actuación, sobre todo si esa
situación se alarga en el tiempo si se demora el proceso de investidura.

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TEMA 8. LAS RELACIONES ENTRE LAS CORTES

GENERALES Y EL GOBIERNO
. Las funciones del legislativo y del ejecutivo tienden a relacionarse porque, el Gobierno,
ejecutivo, ejerce la potestad legislativa al aprobar los decretos leyes y los decretos legislativos.
Por esto, adquiere importancia las relaciones entre el legislativo (las Cortes) con el ejecutivo
(Gobierno) y la CE lo prevé con la confianza parlamentaria que permite la investidura del
Presidente y la formación del Gobierno, además de la conexión permanente con los partidos
políticos. Es por todo ello por lo que, hoy en día, la división de poderes equivale a la idea de
control, interno entre los distintos poderes y externo de su actuación por los tribunales, es decir
un control mutuo que vamos a ver a continuación.

8.1 Control parlamentario y responsabilidad política

. En el tema 6 comentamos, que una de las funciones esenciales de las Cortes es la del control
parlamentario y que la remitíamos a un momento posterior, en concreto cuando se hiciera
referencia al Gobierno. Ha llegado ese momento, por lo que procedemos a ello.

. La función de control parlamentario y la exigencia de responsabilidad política del

Gobierno se encuentran íntimamente conexionadas, aunque son distintas. Si el control
parlamentario es una función consustancial del Congreso y del Senado frente a la acción del
Gobierno y tiene distinta intensidad si la ejerce la mayoría que tiene el Gobierno o si la ejerce la
oposición, por otro lado, la exigencia de responsabilidad política supone aplicar mecanismos
jurídicos reglados por la CE tienen como resultado el cese del Gobierno. Esta puesta en
marcha de tales mecanismos y, si procede, el cese, implica una sanción política que se
valorará según los parámetros de naturaleza política y no de orden civil o penal.

. Se trata de institutos distintos por diversas cuestiones: 1ª) por su naturaleza. Mientras que
el control parlamentario es una función constitucional que se atribuye a las Cortes, por el
contrario, la responsabilidad política supone la formalización de dos mecanismos: la moción de
censura y la cuestión de confianza y su finalidad es la de que el Congreso se pronuncie sobre
la confianza en el Presidente del Gobierno; 2ª) por los sujetos legitimados para ejercerla. La
función de control político corresponde a las Cortes: art 66.2 CE, mientras que la de
responsabilidad política es una competencia exclusiva del Congreso, al no haber relación
política entre el Senado y el Gobierno por no intervenir en el proceso de investidura del
Presidente del Gobierno; 3ª) por los medios utilizados. Los instrumentos que se utilizan en el
control político son distintos de los mecanismos jurídicos por los que se exige la
responsabilidad política. Mientras que el control parlamentario se ejerce en las dos Cámaras y
de forma permanente, los instrumentos por los que se exige responsabilidad política al
Gobierno se realizan de forma excepcional y solo se plantean en el Congreso de los Diputados,
ya sea por iniciativa del Congreso, si es una moción de censura, o del Presidente del Gobierno,
previa deliberación del Consejo de Ministros, si es la cuestión de confianza; 4ª) por la finalidad,
porque el control político sobre la acción del Gobierno pretende, si se ha perdido la confianza,
el cambio de un Gobierno por otro( al margen de la posible responsabilidad política) y el control
parlamentario busca la fiscalización constante del Gobierno, para que rinda cuentas ante la
ciudadanía del cumplimiento de su programa.

. Por último, decir, que mientras que los instrumentos de control parlamentario se aplican frente
al Presidente, o a los Ministros, de manera individual, o a los miembros del Gobierno como
órgano colegiado; sin embargo, la exigencia de responsabilidad política siempre es colectiva y
afecta al Presidente y a todo el Gobierno poque la responsabilidad del mismo es solidaria y el
nombramiento de los miembros del Gobierno depende exclusivamente del Presidente. Lo que,
si se hace en la práctica, es presentar mociones de reprobación frente a Ministros, individuales
y por acciones u omisiones realizadas en el área propia de sus competencias, si bien tal
exigencia de responsabilidad no contrae la posibilidad de cese ej. la Ley del Gobierno de la
Comunidad Autónoma del País Vasco contempla moción de censura para el Vicepresidente
primero o para un Consejero.

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8.2 Instrumentos de control parlamentario

. El control ordinario de las Cámaras provoca un debate político que va a influir, tanto en la
opinión pública sobre el Gobierno como en la oposición, porque no se pretende la caída del
Gobierno sino su desgaste a través de las críticas de sus actuaciones gubernamentales para lo
que se necesita un adecuado funcionamiento de los instrumentos de control ordinario regido
por los principios de transparencia, participación y acceso a la información de los instrumentos
que vamos a ver a continuación:

A) El acceso a la información del parlamentario:

. Se regula en el artículo 109 CE” las Cámaras y sus Comisiones podrán recabar, a través de
los Presidentes de aquellas, la información y ayuda que precisen del Gobierno y de sus
Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las CCAA”. Este acceso a la
información puede ser de distintas formas:

- a) derecho a recibir información del parlamentario, sin plazo, a través de los datos,
informes y documentos que obren en poder del Gobierno y de las Administraciones
Públicas: arts. 7 y 44 RC y 67 RS
- b) solicitar la comparecencia de un miembro del Gobierno, autoridades y funcionarios
públicos sobre asuntos relacionados con sus Departamentos: art 44.1 RC y 110. 1 CE

. También están sometidas al control parlamentario, y, por tanto, a la obligación de dar

información y comparecer, a los organismos públicos, esto es, las empresas o entidades
públicas empresariales a las que se encomienda la gestión de servicios o producción de bienes
de interés público.

B) Las preguntas, interpelaciones y mociones:

. Se contemplan en el artículo 111 CE al decir que el Gobierno y sus miembros están

sometidos a las interpelaciones y preguntas que se les form1ulen en las Cámaras y que para
este control los Reglamentos de ambas Cámaras fijarán un tiempo mínimo semanal.

. En cuanto a las preguntas hay que decir:

1º Es el cauce habitual de control ordinario y consiste en una demanda concreta, de carácter

público enunciada por los parlamentarios al Gobierno, sobre un determinado aspecto de la
actividad gubernamental y con la finalidad de fiscalizar la actuación del ejecutivo. De tal manera
que no se admitirán las preguntas ni las de interés personal ni las que contengan una consukta
estrictamente jurídica: arts 186.2 RC y 162.2 RS.

2º Es un derecho individual del parlamentario y se presenta por escrito ante la Mesa del
Congreso: art 186.1 RC o ante la Presidencia del Senado: art 160 RS. Pueden ser de tres tipos:
con respuesta oral en el Pleno; con respuesta en Comisión o con respuesta escrita.

Preguntas con respuesta oral en el Pleno: Son las que más repercusión tienen y, según el
art 188 RC se ha de formular escuetamente y consistir en una sola pregunta sobre si el
Gobierno ha tomado o va a tomar alguna providencia sobre un asunto o si el Gobierno va a
remitir al Congreso algún documento o informarle de algo.

Una vez formulada, contestará en el Pleno, el Presidente del Gobierno o un miembro del
Gobierno y se producirá un breve debate entre el que realiza la pregunta y el miembro del
Gobierno, con posibilidad de réplica.

Además, debido a su importancia, se le dedica un mínimo de dos horas de una sesión

parlamentaria semanal, con una mayoritaria participación de los medios de comunicación y se
retransmite por televisión(en diferido, generalmente y el Presidente suele contestar a las que
realicen los líderes de los otros partidos políticos presentes en la Cámara).El grupo
parlamentario mayoritario y cuyo miembro es el Presidente, puede realizar preguntas pero,
éstas, no se consideran de control gubernamental sino de refuerzo.

EVR
 3

Preguntas con respuesta oral en Comisión: Se realiza ante la Comisión Parlamentaria,

tienen menos repercusión pública y se precisa más tiempo para realizarla y contestarla.
Pueden ser contestadas por los Ministros e incluso por los Secretarios de Estado: art 189 RC.
Si no se contestara en el plazo reglamentariamente establecido, el que realiza la pregunta la
puede convertir en pregunta oral en Comisión.

Preguntas con respuesta escrita: Son las más frecuentes (casi 10.000 durante el tiempo del
estado de alarma del COVID-19) y, según el art 190 RC, se tiene un plazo para contestarlas,
de 20 días desde la publicación, plazo que se puede prorrogar a petición motivada del
Gobierno y por acuerdo de la Mesa del Congreso por otros 20 días más. En el Senado el plazo
es de 30 días.

. Respecto a las interpelaciones hay que comentar que:

1º Se diferencian de las preguntas, tanto en que pueden dar lugar a una moción en la que la
Cámara manifieste su posición: art 111 CE, como que no se refieren a cuestiones concretas,
sino que se pregunta al Gobierno cuestiones de política general para la apertura de un
posterior debate.

2º Se presentan por escrito por un parlamentario o un Grupo Parlamentario, sobre cuestiones

de política general, bien del Gobierno o de un Ministerio en particular. La Mesa calificará el
escrito y si considera que no es adecuada para ser interpelación, lo comunicará a su autor para
que la convierta en una pregunta con respuesta oral o por escrito: art 181 RC. Se realizan en el
Pleno, exponiéndola, primero, el formulante, posteriormente contestará el Gobierno, con
sendos turnos de réplica, y, después, incluso, puede intervenir un representante de cada Grupo
Parlamentario, menos el de quien procede la interpelación: art 183 RC.

. Por último, respecto a las mociones, lo más significativo es:

1º Como fija la CE, en su art 111.2, toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que
la Cámara manifieste su posición. Es decir, la cuestión planteada será vista en el Pleno por lo
que va a adquirir el máximo grado de control parlamentario.

2º Presentada por el interpelante del Grupo Parlamentario al que pertenece, en el plazo

establecido, se admitirá por la Mesa, incluyéndola en el orden del día de la siguiente sesión
plenaria (con posibilidad de presentar enmiendas) si considera que es congruente con la
interpelación. Luego, se debatirá y se votara, como con las proposiciones no de ley: art 184 RC
(la regulación en el Senado es similar a la del Congreso, si bien son presentadas por los
senadores de forma individual y se dirigen al Presidente de la Cámara: art 170 RC).

C) Las resoluciones y proposiciones no de ley:

. Son actos parlamentarios a través de los que la Cámara manifiesta su posición sobre una
determinada cuestión. La resolución es un acuerdo o toma de posición de la Cámara ante una
cuestión concreta, mientras que la proposición no de ley (PNL) es una iniciativa por la que se
formula una propuesta de resolución de la Cámara y que, generalmente, presenta la oposición
parlamentaria.

. Son instrumentos de control que permiten plantear opciones políticas alternativas a las
sostenidas por la mayoría gubernamental, para trasladarlas a la opinión pública y a los que el
TC ha reconocido su valor: STC 40/2003/7, si bien no tienen efectos jurídicos vinculantes, sino
estrictamente políticos, para que se posicione la Cámara.

. La PNL, en el Congreso, sólo se puede presentar por los Grupos Parlamentarios y en ella se
formulan propuestas de resolución: art 193 RC. En el Senado, no se utiliza este término de
PNL, pero se suelen utilizar genéricas mociones para que el Gobierno realice alguna
declaración o regule por medio de un proyecto de ley o que la Cámara delibere y se pronuncie
sobre un texto no legislativo: art 174 RS.

EVR
 4

D) Las Comisiones de Investigación Parlamentarias:

. Contempladas en el art 76 de la CE, en su primer apartado se señala que, bien individual o

conjuntamente, las Cámaras pueden nombrar Comisiones de investigación sobre cualquier
asunto de interés público y sus conclusiones no serán vinculantes para los Tribunales, ni
afectarán a las resoluciones judiciales, salvo para que se comunique al Ministerio Fiscal para el
ejercicio de las acciones que estime oportunas.

. A pesar de ser configurado como un instrumento de control, su dificultad estriba en su

creación y en la elaboración de las conclusiones, debido a que depende de la mayoría
parlamentaria y, en concreto, de la mayoría gubernamental porque sólo se crearan cuando la
acepte el Gobierno, lo que dificulta su labor de instrumento de control. En cualquier caso, para
que pueda cumplir esa función de trasladar la labor de investigación sobre un determinado
asunto a la opinión pública, como resultado más inmediato de este instrumento de control, es
deseable que una futura reforma de los reglamentos parlamentarios prevea crear Comisiones
de Investigación a instancia de una minoría cualificada, para que tenga una eficacia real como
instrumento de control de la actividad gubernamental.

. Tienen carácter temporal porque se realizan para realizar una labor concreta, concluyendo
cuando la realizan o, en cualquier caso, cuando concluye la legislatura: arts 51 RC y 50 RS. En
cuanto a su composición, como no dicen nada los reglamentos parlamentarios, se atendrán al
criterio de proporcionalidad entre los Grupos Parlamentarios, como se establece en las
Comisiones Parlamentarias.

. El art 76.2 CE dice que es obligatorio comparecer a requerimiento de las Cámaras, regulando
la ley las posibles sanciones por incumplimiento de esta obligación. La LO 5/1984 de
comparecencia ante las Comisiones de Investigación establece la forma de efectuar el
requerimiento, siguiendo la forma y el procedimiento de los reglamentos parlamentarios; y el
Código Penal tipifica como delito de desobediencia la incomparecencia en una Comisión de
Investigación. Otras facultades que tiene la Comisión son las de recabar, a través del
Presidente de la Cámara, la información, documentación y ayuda que necesiten del Gobierno,
de sus departamentos y cualquier autoridad del Estado o de las CCAA: arts. 44 RC y 67 RS.
También pueden reclamar la presencia de los miembros del Gobierno o de autoridades y
funcionarios públicos competentes por razón de la materia objeto del debate.

. Las conclusiones a las que llegue la Comisión, deben concretarse en un Dictamen que será
discutido y aprobado en el Pleno de la Cámara (en el Senado no es obligatorio el debate, art
60.4 RS). Estas conclusiones se publicarán en el Boletín Oficial de las Cortes Generales y
comunicadas al Gobierno, sin perjuicio de que la mesa de la Cámara dé traslado de las mismas
al Ministerio Fiscal para el ejercicio de las acciones oportunas: art 52.2 RC.

. Finalmente, otra cuestión polémica es la relación de las Comisiones con el Poder Judicial,
aunque al no ser vinculantes para los tribunales ni afectar a las resoluciones judiciales, ni poder
establecer responsabilidades jurídicas de los investigados apreciando conductas ilícitas(STC
133/2018/8), se garantiza la independencia judicial. Otra cosa es la de las posibles
interferencias en las investigaciones que puedan darse, si bien no hay impedimento por la
garantía de separación del artículo 76.1 CE y por la distinta naturaleza política y jurídica de
ambas investigaciones.

EVR
 5

8.3 Exigencia de responsabilidad política: moción de censura y cuestión

de confianza
. El control exigencia de responsabilidad política pretende la caída del Gobierno, una vez que
ha comprobado que se ha perdido la confianza establecida en el acto de investidura del artículo
99 de la CE, bien a través de la investidura de otro Presidente(con la moción de censura) o
bien con la dimisión del mismo( cuestión de confianza).Por tanto, este control tiene una
naturaleza distinta al control fiscalizado que hemos visto hasta ahora.

. Este mecanismo de control tiene dos características: 1ª) articular la responsabilidad política
con una alternativa que ha de ser ratificada por el cuerpo electoral, en la siguiente convocatoria
electoral 2ª) los medios de exigencia de responsabilidad están tasados y no se puede hacer
una interpretación extensiva de ellos.

A) La cuestión de confianza:

. Regulada en el artículo 112 CE, allí se dice que el Presidente del Gobierno, previa
deliberación del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la
cuestión de confianza sobre su programa o sobre una declaración de política general. La
cuestión de confianza se entenderá otorgada cuando vote a favor de la misma la mayoría
simple de los Diputados. Si el Congreso niega su confianza al Gobierno, el artículo 114.1 CE,
establece que éste presentará su dimisión al Rey y se procederá a la designación del
Presidente del Gobierno con el acto de investidura del art 99 CE.

. El significado de la cuestión de confianza es el de renovar la confianza parlamentaria en el

Presidente del Gobierno, para crear una nueva mayoría o ampliar la anterior, pero, en cualquier
caso, lograr una mayor estabilidad en la actuación gubernamental. Si esto no se consigue, la
Cámara le exige responsabilidad política y de forma obligada deberá presentar su dimisión y
luego el Presidente, decidirá, por sí mismo, si disuelve las Cortes en base al artículo 115.1 CE
o si continúa. La cuestión de confianza, pues, sirve para que el Gobierno compruebe el
respaldo parlamentario con el que cuenta para cumplir su programa, para volverlo a hacer,
para actualizarlo o para sustituirlo, pero también le sirve para hacer frente a la oposición de la
Cámara a una decisión política esencial para su gestión.

. Las opciones del Congreso son: 1ª) apoyar al Presidente ratificando su confianza 2ª)
obligarle a dimitir y 3ª) si la mayoría que le ratifique sea tan reducida que no alcance ni la mitad
de la Cámara, en este caso se entiende que la confianza se ha debilitado provocando mayor
inestabilidad por lo que puede preverse una próxima disolución presidencial.

. La legitimidad para plantear la cuestión es exclusivamente del Presidente del Gobierno,

previa deliberación del Consejo de Ministros: art 112.1 CE, no siendo esta deliberación
vinculante para el Presidente que adoptará la decisión personalmente.

. El objeto de la cuestión lo establece el art 112 CE al referirse tanto al programa de gobierno

como a una decisión de política general. En cuanto al programa de gobierno, es el que se
presentó con el proceso de investidura del Presidente, pero se puede aprovechar y modificarlo
y someterlo a la confianza de la Cámara o continuar con el mismo. Respecto a la decisión de
política general es un supuesto amplio que admite cualquier actuación política ej aprobación de
una ley de especial importancia o de política internacional o cualquier otro asunto político
importante.

. En cuanto a la tramitación, es muy similar al procedimiento de investidura. La iniciativa es del

Presidente del Gobierno, la cuestión se presenta en escrito motivado ante la Mesa del
Congreso de los Diputados y un certificado del Consejo de Ministros sobre que se ha
deliberado allí: art 174.1 RC. Admitido a trámite el escrito por la Mesa, el Presidente del
Congreso dará cuenta del mismo a la Junta de Portavoces y convocará el Pleno: art 174.2 RC
y allí se debatirá según las normas para la investidura del Presidente del Gobierno: art 174.3
RC interviniendo el Presidente del Gobierno y, como mucho, los miembros del Gobierno. Una
vez finalizado el debate, se somete la confianza a votación, veinticuatro horas después de la

EVR
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presentación de la cuestión: art 174.4 RC y se considerará otorgada si el Presidente obtiene la

mayoría simple de los diputados (más votos a favor que en contra sin tener en cuenta las
abstenciones ni las ausencias). Si se otorga la confianza, la situación continúa igual y si no, el
Gobierno presenta su dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación de
Presidente del Gobierno según lo dispuesto en el art 99 CE.

. En España, este procedimiento se ha utilizado dos veces y en ambas han sido superadas por
el Presidente (Adolfo Suárez y Felipe González, el primero con una mayoría exigua que
provocó su posterior dimisión y el segundo con mayoría absoluta).

B) La moción de censura:

. La moción de censura se configura en nuestro Ordenamiento, artículos 113.1 CE y 114.2 CE,

como el único medio que permite al Congreso, a partir de su iniciativa, exigir responsabilidad
política al Gobierno, en la persona del Presidente. El artículo 113.1 CE contempla que el
Congreso de los Diputados (no el Presidente del Gobierno) puede exigir la responsabilidad
política de la moción de censura con la adopción por mayoría absoluta de los diputados. Y para
el caso que se apruebe la misma, artículo 114.2 CE, entonces el Gobierno presentará su
dimisión al Rey, procediéndose a continuación a la designación de Presidente del Gobierno,
según lo dispuesto en el artículo 99.

. En cuanto a las características de esta institución, hay que decir que principalmente son: a)
exigencia de mayoría absoluta b) necesaria incorporación de un candidato alternativo que
resulta automáticamente investido como Presidente del Gobierno (se trata pues de un
nombramiento extraordinario), por eso se llama moción de censura constructiva porque
prevé la figura del Presidente que sustituirá al cesado.

. Respecto al procedimiento de la moción de censura, es regulado por los artículos 113 CE y

175 RC, de los que deducimos las siguientes notas:

- a) Requisitos para la presentación de la moción de censura: 1º escrito dirigido a la

Mesa del Congreso, con un mínimo de una décima parte de los miembros del
Congreso 2º se tienen que motivar las causas que han provocado la petición de este
mecanismo: art 175.2 RC 3º tiene que incluirse obligatoriamente un candidato
alternativo que ha de aceptar, previamente, su condición de candidato: art 175.2 RC 4º
se puede presentar en cualquier momento de la legislatura, incluso aunque el
Congreso no esté reunido y también se puede retirar la moción antes de ser votada.
- b) Tramitación parlamentaria de la moción: 1º se admite a trámite por la Mesa del
Congreso que se limita a comprobar los requisitos exigidos por la CE y el Reglamento
2º suspende la facultad del Presidente de para disolver las Cámaras 3º en los dos
primeros días es posible la presentación de mociones alternativas: art 113.3 CE, con
signatarios distintos, otro candidato y otra motivación, aunque puede ser la misma.
- c) El debate parlamentario: 1º se inicia cuando señale la Presidencia, pasados dos
días desde la presentación. El art 177 RC establece que primero interviene un defensor
de la moción, sin límite de tiempo (y el Presidente cuestionado puede entrar en
cualquier momento del debate: art 70.5 RC) 2º después de la intervención del
candidato pueden intervenir representantes de los Grupos Parlamentarios por 30
minutos con réplicas de 10 minutos 3º si hay varias mociones separadas, el Presidente
de la Cámara decidirá si se tramitan conjunta o separadamente.
- d) Votación de la moción o mociones: No se podrá votar la moción hasta pasados 5
días desde su presentación: art 113.3 CE y se exige obtener mayoría absoluta de los
miembros del Congreso. La votación es pública y por llamamiento y si se ha
presentado más de una moción deberán realizarse por separado y siguiendo el orden
de presentación. Si prospera una de las mociones presentadas se consideran decaídas
las restantes que no se hubieran votado.

EVR
 7

. Finalmente, en cuanto a los efectos jurídicos de la moción son los siguientes:

- Si la moción es aprobada, el Gobierno está obligado a presentar al Rey de manera

inmediata y se produce la investidura automática del candidato. El Rey firma el Decreto
de nombramiento que es refrendado por el Presidente del Congreso.
- Si la moción es derrotada, el Presidente recobra la potestad de disolución y los
signatarios no pueden presentar otra durante el mismo período de sesiones: art 113.4
CE.

. Por último, hay que hacer una referencia a la inexistencia en nuestro Ordenamiento de
mecanismos de exigencia de responsabilidad política individual a los Ministros por el
Congreso y esto es porque la investidura del Presidente se produce en virtud del programa
que él presenta, por ello se excluye así de la confianza parlamentaria a los Ministros que
son nombrados y cesados exclusivamente por el Presidente. En la práctica parlamentaria
se producen las mociones de reprobación, que son una manifestación de voluntad de la
Cámara en las que se expone la falta de confianza política de la Cámara respecto a un
Ministro, sin tener consecuencias jurídicas porque el único que puede cesar al Ministro es
el Presidente; es en realidad, por tanto, de un instrumento de control relacionado con la
fiscalización y no de control exigencia de responsabilidad.

8.4 Disolución de las Cortes Generales

. Vamos a dividir lo que es la disolución de las Cortes Generales en varias partes:

- Naturaleza:

. Las causas por las que se pueden llegar a disolver las Cortes Generales son: a)
finalización del mandato de cuatro años: arts 68.4 y 69 CE, si bien, en realidad, es la
finalización de la legislatura b) disolución automática por la imposibilidad de investir a un
candidato como Presidente en el plazo de dos meses desde la primera votación de la
investidura: art 99.5 CE c) aprobación de la reforma de la CE por el procedimiento
agravado del art 168 CE d) disolución facultativa por el Presidente del Gobierno, prevista
en el art 115 CE.

. Según este último supuesto, el art 115.1 CE dice que “El Presidente del Gobierno, previa
deliberación del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podrá proponer
la disolución del Congreso, del Senado o de las Cortes Generales, que será decretada por
el Rey. El Decreto de disolución fijará la fecha de las elecciones”. Las características de
esta disolución presidencial son: 1ª) es un instrumento de equilibrio entre órganos que
ostenta el Gobierno en ese juego de equilibrios y de control y que, en este caso, le permite
incidir sobre las Cortes 2ª) es voluntario e incondicionado porque depende
exclusivamente de la voluntad del Presidente sin que sean necesarios otros requisitos
habilitantes, porque ni la deliberación previa del Consejo de Ministros ni la intervención
regia pueden impedir la disolución 3ª) es un acto jurídico con varias fases pero
producto de una sola voluntad, la del Presidente del Gobierno 4ª) activa el momento
democrático por antonomasia que es el de las elecciones

- Requisitos:

. 1º Es competencia exclusiva del Presidente del Gobierno sin que requiera motivación
alguna por el Decreto de disolución 2º Requiere deliberación previa por el Consejo de
Ministros, si bien su resultado no es vinculante y en la que no participan ningún otro
órgano 3º Puede afectar a una sola Cámara o a las dos a la vez 4º el Decreto de
disolución fija la fecha de las elecciones, porque la convocatoria de las elecciones es el
elemento esencial de la disolución: art 167 LOREG 5º es formalmente decretada por el

EVR
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Rey, al ser expedido el Decreto por el Rey y al ser un acto debido ha de ser refrendado por
el Presidente del Gobierno: art 167 LOREG

- Limitaciones: Son las siguientes:

1ª) no se puede presentar si está en trámite una moción de censura: art 115.2 CE y se
inicia cuando la Mesa admite a trámite la moción, evitando así que el Gobierno pueda
disolver antes del comienzo del debate, si bien se puede disolver antes de su admisión a
trámite por la Mesa del Congreso 2ª) no es posible una disolución antes de que transcurra
un año desde la anterior, salvo lo dispuesto en el artículo 99.5 CE (art 115.3 CE. La
excepción a esta prohibición temporal de disolver es la disolución automática del artículo
99.5 CE, antes de que transcurra un año y es para cuando hayan pasado dos meses,
desde la primera votación de investidura, y ningún candidato ha obtenido la confianza del
Congreso 3ª) no es posible la disolución del Congreso mientras esté declarado alguno de
los estados excepcionales del art 116: art 116.5 CE 4ª) no es posible la disolución antes de
la nueva constitución de las Cámaras, como reacción frente al resultado electoral y por dos
circunstancias: el artículo 68.6 CE obliga a la convocatoria preceptiva del Congreso y del
Senado, lo que, de alguna forma, impide la disolución y, sobre todo, el Gobierno en
funciones no puede disolver las Cortes Generales.

- Efectos:

. El efecto más inmediato es que finaliza el mandato de los parlamentarios: arts 68.4 y 69.5
CE y pierden sus prerrogativas (salvo los componentes de la Diputación Permanente.

. A continuación, entra en funciones la Diputación Permanente.

. Los trabajos parlamentarios que estén en trámite terminan y tanto los proyectos como las
proposiciones de ley decaen (menos la iniciativa popular) y no se pueden presentar otros
durante ese período.

. En cuanto al Gobierno, sigue en plenas funciones, si bien quedan limitadas en la práctica,

especialmente porque no se puede realizar todas las que realiza en relación con las Cortes
(iniciativa legislativa, cuestión de confianza…)

EVR
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TEMA 9. EL PODER JUDICIAL

. La Constitución de 1978 destaca y otorga una posición fundamental a la justicia y al Poder
Judicial, al considerar en el artículo 1.1 CE que la justicia es un valor superior de nuestro
Ordenamiento y al regular la función jurisdiccional del Estado en el Título VI denominado
expresamente como “Del Poder Judicial”. Se trata del conjunto orgánico al que se le
encomienda el cumplimiento de una función trascendental del Estado que es la jurisdiccional,
es decir la facultad de poder decidir y declarar el derecho que corresponde aplicar en caso de
un conflicto entre los ciudadanos o entre éstos y los poderes públicos.

. Así, se va a garantizar la libertad, la igualdad y la seguridad y todos los derechos, intereses

legítimos de las personas y los bienes amparados por el Ordenamiento Jurídico del Estado
democrático mediante al ejercicio del derecho fundamental a invocar la tutela judicial efectiva
del artículo 24 CE” Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces
y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso,
pueda producirse indefensión”.

. El artículo 117 CE dice que “la justicia emana del pueblo y se administra en nombre del Rey
por Jueces y Magistrados integrantes del Poder Judicial, independientes, inamovibles,
responsables y sometidos únicamente al imperio de la Ley" a quienes corresponde
“exclusivamente el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y
haciendo ejecutar lo juzgado y sin que puedan ejercer más funciones que las señaladas
anteriormente y las que expresamente les sean atribuidas por la Ley en garantía de cualquier
derecho” y siendo la Ley Orgánica del Poder Judicial(LOPJ) la que se encargue de la
constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales y del estatuto jurídico de
los Jueces y Magistrados de carrera y del Consejo General del Poder Judicial y sus órganos de
gobierno: arts 117 y 122 CE.

. Es decir, esta Constitución normativa ha potenciado la posición del Juez al conferirle el poder
de la jurisdicción únicamente sometido a la Constitución y a la Ley, con lo que esto supone. Se
trata de un poder independiente, en el que la denominada Magistratura o Poder Judicial, no
solo es instancia de garantía de los derechos e intereses legítimos, sino que, también, es
mecanismo de control de actuación de los poderes públicos con el parámetro de la legalidad,
por lo que la función del Juez no puede estar contaminada de parcialidad porque las decisiones
judiciales están sometidas, absolutamente, a la Constitución y a la Ley y, por ello, son
imparciales o neutrales.

9.1 Principios constitucionales sobre organización y funcionamiento del

Poder Judicial
. En el Título VI, artículos 117 a 127, la Constitución establece los principios sobre los que se
asienta el Poder judicial para su organización, funcionamiento y ejercicio y son los siguientes:

1º La legitimación democrática de la justicia:

. Se refleja en el artículo 117.1 al establecer que la justicia emana del pueblo y se

administra en nombre del Rey pero poniendo especial hincapié tanto en la independencia,
por un lado, como en el único sometimiento en la Ley, por otro.

. Este principio de legitimación democrático se complementa con la referencia constitucional,

en el artículo 125 CE que los ciudadanos pueden “ejercer la acción popular y participar en la
Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a
aquellos procesos penales que la ley determina, así como en los Tribunales consuetudinarios y
tradicionales”.

. Además, la CE refleja el carácter social del Estado, del artículo 1.1 CE, al decir en el artículo
119 CE que la justicia será gratuita cuando así lo establezca la ley, y en cualquier caso para
aquellos que no tengan recursos económicos para litigar.

EVR
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2º Exclusividad de la jurisdicción:

. Este principio quiere decir que no se puede atribuir este poder judicial a órganos que no sean
judiciales, por lo que la jurisdicción queda enteramente reservada a los órganos judiciales,
por lo que ningún poder no puede entrar en la esfera de la Administración de Justicia. Así el
artículo 117.3 CE dice que “El ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos,
juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y
Tribunales determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento que
las mismas establezcan”.

. El complemento de este principio es el de la prohibición a los propios órganos judiciales

de realizar otra función que no sea la jurisdiccional, con la excepción de aquellas otras
funciones que expresamente les atribuya la ley en garantía de cualquier derecho: art 117.4 CE.

3º Unidad jurisdiccional:

. Basado, según el artículo 117.5 CE, en la organización y funcionamiento de los

Tribunales, negando las jurisdicciones especiales y reforzando el principio de
predeterminación legal del Juez como garantía: art 24 CE.

. Aunque no se permiten las jurisdicciones especiales, lo que si se consiente es la

especialización de los órganos, en concreto, el artículo 117.5 CE in fine y artículo 117.6, regula
el ejercicio de la jurisdicción militar, en el ámbito exclusivamente castrense y solo en los
supuestos de estado de sitio de acuerdo con los principios de la Constitución, y prohíbe los
Tribunales de excepción.

4º Principio de independencia:

. Contenido en el artículo 117.1 CE, es un valor esencial de la justicia porque asegura la

imparcialidad de los órganos judiciales, únicamente sometidos a la ley. Además, para reforzar
esta garantía, el art 117.2 se refiere a la inamovilidad, en cuanto a que los Jueces y
Magistrados no podrán ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados, sino por algunas
de las causas y con las garantías previstas en la ley.

. Por ello, la CE, en el art 122, remite a que sea la Ley Orgánica del Poder Judicial( LOPJ), la
que establezca la constitución, funcionamiento y gobierno de los Juzgados y Tribunales; el
estatuto jurídico de los Jueces y Magistrados de carrera( que son un cuerpo único) y las
incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, sobre todo nombramientos, ascensos,
inspección y régimen disciplinario. Ésta es la razón por la que el artículo 127 CE prohíbe a
Jueces y Magistrados, mientras estén en activo, a que: desempeñen otros cargos públicos; y
pertenezcan a partidos políticos o sindicatos, remitiendo a la ley el sistema y modalidades de
asociación sindical y las incompatibilidades de los miembros del Poder Judicial para asegurar
la independencia de los mismos.

Jerárquicamente, la independencia se asegura porque los órganos superiores no pueden

dirigir orientaciones, mandatos o instrucciones a los inferiores, por lo que la jerarquía
queda reducida a que sólo los órganos superiores pueden tener atribuida por ley la capacidad
de volver a conocer de un asunto por la interposición del correspondiente recurso, o, en el caso
del Tribunal Supremo, como órgano superior de la jurisdicción ordinaria en todos los
órdenes( salvo el constitucional: art 123.1 CE) mediante la interposición de los recursos
extraordinarios para la unificación de la doctrina por la casación, o en su caso para la revisión.

5º Principio de responsabilidad de los Jueces y Magistrados:

. Reflejado en el artículo 117.1, esta responsabilidad se refiere a los ámbitos civil, penal y
disciplinario, según lo que disponga la LOPJ (que luego veremos más adelante).

6º Principio de publicidad de las actuaciones judiciales:

. Recogido en el artículo 120 CE, dice que las actuaciones judiciales serán públicas, con las
excepciones que establezcan las leyes de procedimiento y que éste habrá de ser

EVR
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predominantemente oral, sobre todo en materia criminal y las sentencias, que tendrán que
ser siempre motivadas, serán pronunciadas en audiencia pública.

9.2 Estatuto de jueces y magistrados

Como se ha comentado anteriormente, es la Ley Orgánica del Poder Judicial(LOPJ) 6/1985 la
que regula el estatuto para Jueces y Magistrados y que podemos dividir en los siguientes
puntos:

. 1º Inamovilidad:

. Los artículos 378 y siguientes de la LOPJ, desarrollan lo establecido en los artículos 117.1 y
117.2 CE y establecen que los Jueces y Magistrados que desempeñen cargos judiciales,
gozaran de inamovilidad, regulando tasadamente los supuestos de pérdida de la condición
de tales cargos en los siguientes casos:

- renuncia a la carrera judicial; pérdida de la nacionalidad española; sanción disciplinaria

de separación en los casos previstos en la ley; por condena a pena privativa de libertad
por delito doloso; por haber incurrido en alguna causa de incapacidad; por jubilación.
Del mismo modo se regulan los casos de rehabilitación, si se acredita el cese
definitivo o la inexistencia de la causa que dio lugar a la separación.

. En cuanto a los casos de suspensión son los siguientes:

- delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones; si por cualquier otro delito doloso se
hubiese dictado contra ellos auto de prisión o de libertad bajo fianza o de
procesamiento; si se decreta un expediente disciplinario o de incapacidad, ya sea con
carácter provisional o definitivo; por sentencia firme condenatoria en que se imponga
como pena principal o accesoria la de suspensión.

. La jubilación solo se producirá por edad, según lo previsto en la misma ley, o por
incapacidad permanente para el ejercicio de sus funciones.

. Finalmente, hay que señalar que todos los procedimientos de separación, traslado, jubilación
por incapacidad permanente y rehabilitación, habrán de formarse con todas las garantías:
audiencia del interesado, justificaciones que procedan, informe necesario del Ministerio Fiscal y
de la Sala de gobierno respectiva y se resolverá por el Consejo General del Poder Judicial.

. 2º Incompatibilidades y prohibiciones:

. Se establecen, de manera tasa, en los artículos 389 y siguientes de la LOPJ y son las
siguientes:

- Incompatibilidades: las más importantes son: 1) ejercicio de cualquier otra jurisdicción

ajena a la del Poder Judicial 2) ocupar cargos de elección popular o de designación
política 3) tener empleos o cargos dotados o retribuidos por organismos o entes
públicos 4) ejercer todo empleo, cargo o profesión retribuida , salvo la docencia o
investigación jurídica, así como la producción y creación literaria, artística, científica y
técnica 5) ejercicio de la abogacía, procuraduría o cualquier tipo de asesoramiento
jurídico, retribuido o no 6) el ejercicio de toda actividad mercantil, por sí o por otra
persona 7) desempeñar funciones de director, gerente, administrador, consejero, socio
colectivo o cualquier otra que implique intervención directa, administrativa o económica
en sociedades o empresas mercantiles, públicas o privadas.
- Prohibiciones: destacan las siguientes prohibiciones: 1) pertenecer a una misma Sala
de Justicia o Audiencia Provincial, Magistrados casados o en situación de hecho
equivalente, o que tuvieren parentesco entre sí, dentro del segundo grado de
consanguinidad o afinidad 2) pertenecer a una misma Sala de Gobierno, Jueces o
Magistrados unidos entre sí por los vínculos anteriores 3) resolver recursos sobre

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resoluciones dictadas por quienes tengan con ellos algunas de las relaciones antes
expuestas, ni en fases ulteriores del procedimiento que impliquen una valoración de lo
actuado anteriormente 4) desempeñar su cargo, los Jueces y Magistrados, en las Salas
de Tribunales y Juzgados donde ejerzan habitualmente, como abogado o procurador,
su cónyuge o un pariente dentro del segundo grado de consanguinidad o afinidad, si
son poblaciones donde existan menos de diez juzgados de Primera Instancia e
Instrucción o Salas con menos de tres Secciones 5) tampoco podrán desempeñarse
estos cargos en la Audiencia Provincial o Juzgado que comprenda, en su
circunscripción territorial, una población en la que su cónyuge o parientes de segundo
grado de consanguinidad posean intereses económicos y tengan arraigo, excepto en
las poblaciones de más de 100.000 habitantes 6) igualmente, no podrán desempeñar
esos cometidos, en una Audiencia o Juzgado en que hayan ejercicio la abogacía o
procurador en los dos años anteriores a su nombramiento como Magistrado o Juez 7)
no podrán pertenecer a partidos políticos ni sindicatos ni tener empleo al servicio de los
mismos 8) no podrán dirigir a los poderes, autoridades y funcionarios públicos o
corporaciones oficiales, felicitaciones o censuras por sus actos, ni concurrir, en su
calidad de miembros del Poder Judicial, a cualesquiera actos o reuniones públicas que
no tengan carácter judicial 9) en las elecciones solo pueden votar como ciudadanos 10)
no pueden revelar los hechos o noticias referentes a personas físicas o jurídicas de los
que hayan tenido conocimiento en el ejercicio de sus funciones.

. 3º Inmunidad penal: en las condiciones establecidas en los artículos 398 a 400. Los
Jueces y Magistrados en activo, solo podrán ser detenidos por orden del Juez
competente o en caso de delito flagrante, debiéndose dar cuenta, en caso de detención
al Presidente del Tribunal o de la Audiencia, de quien dependa el Juez o Magistrado, por el
medio más rápido

. 4º Independencia económica de los Jueces y Magistrados mediante una retribución

adecuada a su función jurisdiccional y un régimen de seguridad social: arts 402 y
siguientes LOPJ

. 5º Responsabilidad de los Jueces y Magistrados:

. Se establece el régimen jurídico para la misma en los artículos 405 y siguientes de la

LOPJ, distinguiendo entre:

- Responsabilidad penal: por delitos o faltas cometidos en el ejercicio de sus funciones

- Responsabilidad civil: por los daños y perjuicios causados, en el ejercicio de sus
funciones, por dolo o culpa
- Responsabilidad disciplinaria: por las faltas cometidas en el ejercicio de su cargo,
pudiendo ser muy graves, graves o leves, respondiendo con la aplicación del régimen
de sanciones que la Ley establece y que van desde la simple advertencia hasta la
separación del servicio, siendo competentes para imponer estas sanciones
disciplinarias el Pleno del Consejo General del Poder Judicial, a petición de la Comisión
Disciplinaria para las muy graves; la Comisión Disciplinaria del Consejo para las graves
y de los Tribunales Superiores de Justicia respecto de los Jueces y Magistrados
dependiente de cada una de ellas, para las leves. Las sanciones de advertencia
pueden imponerla el Presidente del TS, de la Audiencia nacional y de los Tribunales
Superiores de Justicia, a los Jueces y magistrados dependientes de cada uno de ellos.

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9.3 Gobierno del Poder Judicial: el Consejo General del Poder Judicial:
- La CE encarga el gobierno interno del Poder Judicial a un órgano específico: el Consejo
General del Poder Judicial(CGPJ) para que las funciones que pueden ingfluir en el desarrollo
de las carreras de los Jueces y magistrados no las ejerza el poder ejecutivo, a través del
Ministerio de justicia, sino el CGPJ que no tiene una naturaleza jurisdiccional sino
exclusivamente de gobierno judicial. El art 122.2 CE dice que el CGPJ es el órgano de
gobierno del mismo y que la Ley Orgánica establecerá su estatuto y el régimen de
incompatibilidades de sus miembros y sus funciones, en particular en materia de
nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario. Se aprobó la LOPJ en 1985,
6/1985 y ha tenido varias reformas

. El artículo 122 CE y la LOPJ establece las funciones del CGPJ:

- Nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario: art 122 CE

- Proponer al Rey al Presidente del Tribunal Supremo, que presidirá el CGPJ: art 123.2
CE
- Proponer, por mayoría de tres quintos, a dos Magistrados del Tribunal Constitucional:
art 159.1 CE
- Ser oído antes del nombramiento del Fiscal general del Estado y participar en la
selección de Jueces y Magistrados
- Ejercer la alta inspección de Tribunales
- Impartir instrucciones a los órganos de gobierno de Juzgados y Tribunales en materia
de su competencia y resolver los recursos de alzada
- Cuidad de la publicación oficial de las sentencias del Tribunal Supremo y demás
resoluciones que se determinen
- Regular la estructura y funcionamiento de la Escuela Judicial y del centro de
Documentación Judicial y nombrar a sus directores y al resto del personal
- Nombrar: al vicepresidente del TS y del CGPJ, al Promotor de la Acción Disciplinaria y
al Jefe de Inspección de Tribunales
- Ejercer la potestad reglamentaria pero solo de: organización y funcionamiento del
Consejo, personal, órganos de gobierno de Juzgados y Tribunales, publicidad de las
actuaciones judiciales, publicación de las resoluciones judiciales, especialización de
órganos judiciales, reparto de asuntos y ponencias. Es decir, que no tengan alcance
regulatorio externo, salvo en determinados aspectos accesorios de las actuaciones
judiciales.
- Función consultiva para informar de los anteproyectos de leyes y disposiciones
generales del Estado, la determinación y modificación de las demarcaciones judiciales
y su capitalidad, la fijación o modificación de la plantilla orgánica de jueces y
magistrados y otro personal al servicio de la Administración de Justicia, el estatuto,
normas procesales que afecten a la tutela de los derechos fundamentales, ante los
tribunales ordinarios, normas que afecten a la constitución, organización,
funcionamiento y gobierno de los Tribunales, leyes penales y normas sobre régimen
penitenciario y otras cuestiones que el Gobierno, las Cortes Generales o las
Asambleas Legislativas de las CCAA estimen oportuno
- Sus actividades internacionales se llevarán a cabo en coordinación con el Ministerio de
Asuntos Exteriores, sin perjuicio de sus competencias propias en materia de
cooperación jurisdiccional internacional
- Es, también, órgano legitimado para la interposición del conflicto de atribuciones entre
órganos constitucionales del Estado

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. En cuanto a su composición, el artículo 122.3 dice que está integrado por

- El Presidente del TS, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey por
un período de 5 años
- 12 de estos miembros tienen procedencia judicial de entre todas las categorías
judiciales, en los términos que establezca la Ley Orgánica
- Los 8 restantes son de procedencia no judicial, designados entre abogados y otros
juristas de reconocida competencia y con más de 15 de ejercicio profesional: 4 a
propuesta del Congreso de los Diputados y otros 4 a propuesta del Senado, en ambos
casos elegidos por mayoría de 3/5: art 122.3 CE

. De lo establecido por la CE y desarrollado por la LOPJ se deduce que todos los vocales del
CGPJ, tanto los de procedencia judicial como los que no, son designados por las Cortes
Generales: art 567 LOPJ del modo que establece la CE y la LOPJ. Cada Cámara elige, por
mayoría de 3/5 de sus miembros, a 10 vocales, 4 juristas de reconocida competencia con más
de 15 años de ejercicio y 6 del turno judicial, pudiendo ser elegidos también por el turno de
juristas aquellos jueces y magistrados que no se encuentran en servicio activo en la carrera
judicial y que cuenten con más de 15 años de experiencia profesional.

Las Cámaras designaran, también, a 3 suplentes para cada uno de los turnos para sustitución.
El CGPJ se renueva cada 5 años, sin que los vocales salientes puedan ser nuevamente
designados. La LOPJ establece un complejo procedimiento de designación de los vocales de
origen judicial, con participación de Asociaciones de Jueces y Magistrados y con posibilidad de
participación de los no asociados en la propuesta de candidatos, pudiendo ser designados
todos los miembros de la carrera judicial que tengan un mínimo de avales de otros jueces o
magistrados o de alguna asociación. La designación debe respetar como mínimo la siguiente
proporción: 3 Magistrados del Tribunal Supremo, 3 Magistrados con más de 25 años de
antigüedad en la carrera judicial y 6 Jueces o Magistrados sin sujeción a antigüedad. Si no
existieren candidatos a vocales dentro de alguna de las categorías mencionadas, la vacante
acrecerá el cupo de la siguiente.

. Según la LOPJ, los Vocales del CGPJ han de desarrollar su actividad con dedicación
exclusiva, siendo su cargo incompatible con cualquier otro puesto, profesión o actividad,
públicos o privados, por cuenta propia o ajena, retribuidos o no y le son de aplicación las
incompatibilidades específicas de los Jueces y Magistrados.

. El Presidente es elegido en su sesión constitutiva por los miembros del CGPJ, por mayoría de
3/5, entre miembros de la carrera judicial con la categoría de Magistrado del TS que reúnan las
condiciones exigidas para ser Presidente de la Sala del mismo o juristas de reconocida
competencia, con más de 25 años de antigüedad en el ejercicio de su profesión. Podrá ser
reelegido y nombrado, por una sola vez, para un nuevo mandato. Por tanto, el Pleno, como
órgano del CGPJ esta integrado por 21 miembros, los 20 vocales más el Presidente.

. El Vicepresidente se elige en el primer Pleno ordinario, a propuesta de candidatos por el

Presidente, por mayoría absoluta en primera votación o mayor número de votos entre los dos
candidatos más votados en la primera de no haber alcanzado ninguno aquella mayoría.

. Otros órganos del CGPJ son la Comisión Permanente, la Comisión Disciplinaria y el Promotor
de la Acción Disciplinaria y el Promotor de la Acción Disciplinaria, la Comisión de Asuntos
Económicos, la Comisión de Igualdad, así como la Secretaría General y otros órganos técnicos.
La configuración del CGPJ y la actuación que ha venido ejercitando en desarrollo de las
funciones que tiene encomendadas por la CE ha sido uno de los grandes problemas de la
organización judicial en España que junto con los sucesivos cambios normativos no han
acabado por resolver el problema de la división política del CGJP y con ello la presencia de los
intereses políticos existentes.

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TEMA 10. ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS. PRINCIPIOS

GENERALES Y DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS
.

10.1 La forma territorial del Estado y el principio de autonomía:

. Nuestra Constitución dedica a la organización territorial del Estado el Título VIII: artículos
137 a 158, pero no contempla un modelo específico de Estado sino diversas especialidades
que va desde un Estado unitario (si ningún territorio hubiera hecho uso del derecho de
autonomía del artículo 2) hasta un Estado autonómico, pasando por un Estado regional con
autonomía sólo a determinados territorios. En la práctica se ha configurado un Estado
autonómico conformado por 17 CCAA y dos ciudades autónomas (Ceuta y Melilla).

. Debido a esa indefinición constitucional derivada de configurar a la autonomía como un

derecho: art 2 CE” La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación
española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho
a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas
ellas” todo queda a disposición de los territorios en lo que se denomina principio dispositivo.
En relación al principio de unidad, el principio dispositivo significa que el poder constituyente
originario permite una fragmentación al entregar parte de las regulaciones que permiten a las
CCAA en España asumir en sus estatutos su propia organización política y administrativa, sin
más límites que la CE y las leyes estatales.

En base a este principio, la configuración de la autonomía como un derecho permite a las

nacionalidades y regiones decidir tanto si accedían o no a las autonomías como el número y la
calidad de las competencias, dentro del marco constitucional, así como la configuración
concreta de sus instituciones de autogobierno. Gracias a este principio, se ha consolidado una
descentralización política de forma gradual, si bien esta falta de definición por parte de la CE ha
sido considerada por algunos autores como desconstitucionalización de la estructura territorial
del Estado y que hoy en día, al menos, se hace necesaria una constitucionalización del Estado
autonómico con la modificación del Título VIII de la CE, eliminando todo lo que contiene en él
de derecho transitorio( todas las reglas establecidas para acceder a la condición de CCAA de
los diferentes territorios del Estado) y modificando lo necesario para el funcionamiento del
Estado autonómico, tras la ordenación jurídica de algunos problemas pendientes, dentro del
marco constitucional, por parte de las últimas reformas estatutarias y la respuesta diferente por
la jurisprudencia constitucional dejando en el terreno de la política algunos de los aspectos que
se habían intentado resolver jurídicamente en los Estatutos de Autonomía.

. Principio de autonomía: Para complementar la forma territorial del Estrado español vamos
a ver cuatro aspectos relacionados con el principio de autonomía: titularidad del derecho de
autonomía; la autonomía como poder limitado; diferentes vías de ejercicio del derecho de
autonomía y las bases constitucionales del Estado de las Autonomías.

- Titularidad del derecho de autonomía: Según lo visto en el artículo 2 CE(VER) y

frente a la distinta posición de Cataluña y País Vasco sobre la condición de nación y el
resto de fuerzas políticas de considerar a la Nación española como única depositaria
del poder constituyente, la fórmula acordada fue la de reconocer una sola Nación
española, pero integrada por nacionalidades y regiones. A continuación, la CE
prefiguraba y facilitaba la implantación de un Estado de las Autonomías simétrico al
dejar abierta la identificación de cuales son tales nacionalidades al limitarse a ofrecer
en el art 143.1 CE una serie de criterios para determinar los territorios que podían
ejercitar el derecho a la autonomía”.
- Autonomía como poder limitado: Al vincularse el principio de autonomía con el de
unidad, en el mencionado artículo 2 CE, significa que la autonomía tiene límites
respecto a un poder más amplio, en el que se incardina. Así se ha manifestado el TC al
considerar que” autonomía no es soberanía… y dado que cada organización territorial
que tiene autonomía es una parte del todo, en ningún caso el principio de autonomía

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puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de éste donde alcanza
su verdadero sentido, como expresa el artículo 2 de la CE” STC 4/81 sobre la Ley de
Bases de Régimen Local. Por consiguiente, la autonomía es diferente a soberanía y
derecho de autodeterminación, y se reafirma que el único sujeto soberano es el pueblo
español: SSEC 42/2014 y 259/2015 sobre la posible declaración del Estado Catalán.
- Diferentes vías de ejercicio del derecho de autonomía:
. El constituyente se decantó por no establecer ni regulación uniforme sobre las vías de
acceso a la autonomía, ni sobre la elaboración de los Estatutos de Autonomía, ni del
nivel de competencia de las CCAA ni del tipo de descentralización a asumir. En cuanto
a las vías de ejercicio del derecho de autonomía fueron las siguientes:
. vía general de acceso del art 143 CE que sólo permitía asumir de
forma inmediata las competencias enumeradas en el art 148.1 CE, debiendo esperarse
un mínimo de cinco años para que, previa reforma del Estatuto, pudieran ampliarse las
competencias a las del artículo 149 CE, que se refiere a las competencias exclusivas
del Estado
. vía cualificada del art 151 CE los territorios que optasen por esta vía
tenían acceso directo a este máximo nivel competencia, del art 149 CE, y seguían un
procedimiento del Estatuto de Autonomía (que luego veremos) que les aseguraba una
intervención más importante en su elaboración y aprobación: art 155.2 CE que a los
territorios que siguiesen la vía ordinaria de acceso a la autonomía. Pero, además, sólo
a estos Estatutos la Constitución garantizaba una organización constitucional basada
en una Asamblea Legislativa: art 152.1 CE. Es decir, sólo las CCAA de esta vía
tenían asegurada constitucionalmente una autonomía de naturaleza política,
aunque los requisitos fueran más rigurosos, como que la iniciativa autonómica debía
ser ratificada por referéndum con la mayoría absoluta de los electores de cada
provincia: art 151.1 CE, salvo para los territorios que hubiesen plebiscitado
afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía (Disposición Transitoria Segunda):
Cataluña, País Vasco y Galicia. Por estas dificultades para alcanzar las exigencias del
artículo 151.1 CE, lo que se deduzco como más probables para el proceso
descentralizador fue 1º la constitución de tres CCAA investidas con autonomía política
(las “nacionalidades” del art 2 CE) y 2º para el resto de los territorios con una
naturaleza e intensidad menos precisas.
. En resumen, luego lo veremos con detalle en el desarrollo del proceso autonómico,
puede afirmarse que se ha alcanzado una notable homogeneidad del Estado de las
Autonomías exceptuando las peculiaridades del régimen foral del País Vasco y Navarra
y de los denominados hechos diferenciales: lenguas propias, estructura insular etc.
- Las bases constitucionales del Estado de las Autonomías:

. La Constitución establece, expresamente, distintos principios como son: solidaridad

(art 2 CE); igualdad entre las CCAA (art 138.2 CE); igualdad de derechos y
obligaciones de los ciudadanos (art 139.1 CE) y unidad económica (art 139.2 CE).
A estos principios hay que añadir otro, no escrito, que es el de la colaboración o
cooperación.

A) Principio de solidaridad:

. El artículo 2 de la CE reconoce y garantiza la solidaridad que debe existir entre

nacionalidades y regiones. Más adelante, el art 138.1 CE concreta la solidaridad al
imponer al Estado que vele “por el establecimiento de un equilibrio económico,
adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español”. El TC ha interpretado
este principio como un comportamiento leal, al exigir de que cada nivel de gobierno ha
de ejercitar sus competencias sin soslayar los intereses de los restantes y del Estado
en su conjunto: STC 64/1990.
. Además, el constituyente ha trasladado este principio al ámbito de la financiación al
establecer como principio condicionante de la autonomía financiera de las CCAA a “la
solidaridad entre todos los españoles”: art 157.1 CE y al imponer al Estado la

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constitución de un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión para su

reparto entre las CCAA: art 158.2 CE.

B) Igualdad entre las CCAA:

. Según establece el art 138.2 CE las diferencias entre los diferentes Estatutos “no
podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales”. Esto no significa a
que todas las CCAA tengan una absoluta uniformidad en todos los aspectos:
económicos, competenciales, organizativos... porque iría contra la idea propia de
autonomía, sino que se refiere a la existencia de una idéntica consideración político-
institucional de las CCAA, es decir, lo que se manifiesta en la forma de constituir
determinados Órganos del Estado (Senado, Comisiones Mixtas Estado-Comunidades
Autónomas…) y, también, en que no puede haber trato discriminatorio de unas CCAA
respecto de otras, que no puede servir para proporcionar beneficios de unas respecto
de otras: STC 31/2010, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña.
C) Igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos:
. Se reconoce expresamente en el art 139.1 CE al decir que todos los españoles tienen
los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado, y con el
artículo 1 al establecerse la igualdad como uno de los valores superiores del
Ordenamiento Jurídico Esta igualdad se proyecta en la exigencia de que las
posiciones jurídicas de todos los españoles sean iguales en cuanto a los derechos y
obligaciones constitucionales: art 149.1.1 CE, competencia exclusiva del Estado para
regular las condiciones básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
. Es inherente a nuestro modelo de Estado, que como consecuencia del ejercicio de las
competencias autonómicas, los ciudadanos de los distintos territorios puedan estar
sujetos a diferentes régimen jurídicos en los correspondientes ámbitos materiales y
ostenten diversos derechos en tales ámbitos: STC 247/2007 sobre el Estatuto de
Autonomía de Valencia.

D) Unidad económica o mercado integrado:

. No esta formulado en ningún precepto, como principio, pero el artículo 139.2 CE dice
que “ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente
obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre
circulación de bienes en todo el territorio español” lo que significa que la unidad del
Estado presupone una unidad económica, tanto en su dimensión interna( eliminación
de fronteras interiores) como externa( existencia de fronteras económicas Únicas,
acción económica internacional unitaria…).
. En cuanto a la unidad de mercado, se encuentra asegurado por el listado de
competencias exclusivas del Estado en el artículo 149.1 CE y la Ley 20/2013 de
garantía de unidad de mercado. Además, el art 139.2 CE opera como límite del
ejercicio de las competencias autonómicas impidiendo la fragmentación del mercado y
prohibiendo las medidas de signo proteccionista.

E) Cooperación:
. Si bien no aparece mencionada, explícitamente, en la CE, la jurisprudencia ha
reconocido este principio como deber de colaboración entre las autoridades estatales y
autonómicas y que se encuentra implícito en la forma de organización territorial del
Estado que se implanta en la CE: STC 18/1992, sobre registro de convenios colectivos.
. Esta cooperación se concreta en: 1) creación de Órganos comunes que sirvan para el
intercambio de opiniones e información o fijar criterios o pautas de actuación o 2)
celebración de Convenios, la CE sólo habla de los suscritos entre las CCAA: art 145
CE.

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10.2 Bases constitucionales de la autonomía local:

. A diferencia del modelo federal, el Estado autonómico es un modelo singular en el que tanto
el Estado como las CCAA intervienen en la configuración del nivel local del gobierno y se ha
denominado” carácter bifronte del régimen local”. El TC ha argumentado que, en primera
instancia, corresponde al Estado el desarrollo normativo del nivel local de gobierno porque
tienen la competencia del art 149.1.18 CE sobre las bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y así se garantiza la existencia de un nivel homogéneo de
autonomía local en el conjunto del Estado y tiende a asegurar un nivel mínimo de autonomía a
todas las Corporaciones Locales en todo el territorio nacional, sea cual sea la Comunidad
Autónoma en que estén localizadas: STC 32/1981 caso Diputaciones Catalanas.

. Las principales bases constitucionales de la autonomía local son:

A) Garantía constitucional de la autonomía local:

. El artículo 137 de la CE reconoce la autonomía de los entes locales necesarios en que se

organiza territorialmente el Estado en su conjunto: municipios, provincias e islas: art 141.4 CE y
el TC establece la garantía constitucional para evitar que la autonomía local quede a
disposición de la legislación estatal o autonómica, tanto en lo que se refiere a la organización
como al competencial, porque en la organizacional el TC lo justifica con el principio de
autonomía que obliga la existencia de una capacidad decisoria local y en cuanto a las
competencias locales, el TC requiere que los municipios y provincias estén dotados de un
contenido competencial mínimo y, por otro lado, el principio de autonomía del art 137 CE
reclama que tales competencias se asignen como competencias propias, entendiendo por
tales “la que es desempeñada por su titular bajo un régimen de autorresponsabilidad”: STC
32/1981 y STC 109/1998. Esta garantía se concreta, básicamente, en el derecho de la
comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de
cuantos asuntos le atañen: STC 4/1981.

. En este marco, reconociendo que los legisladores estatal y autonómico disponen de cierto
margen de libertad de configuración, las leyes sectoriales deben ponderar los intereses locales
y supralocales involucrados en la materia objeto de regulación, asegurando que los entes
locales tengan competencias propias en ámbitos de interés exclusiva o prevalentemente local y
una capacidad de intervención en los asuntos que les afectan tanto más relevante y decisiva
cuanto mayor sea el saldo favorable a los intereses locales: STC 82/2020.

. Por último, hay que decir que, tradicionalmente, la tutela de la autonomía local ha sido propia
de los tribunales ordinarios, el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, pero, desde la
reforma de la LOTC (Ley orgánica del Tribunal Constitucional), en 1999, con el conflicto en
defensa de la autonomía local se faculta a las entidades locales para promover el conflicto
frente a la acción del legislador, estatal o autonómico, que lesione la autonomía local.

B) Órganos de Gobierno: Son los Municipios, Provincias, Islas y Otros entes locales

. a) Municipios: Se recogen en el artículo 140 CE y tras decir que gozan de personalidad

jurídica plena señala que su “gobierno y administración corresponde a sus respectivos
Ayuntamientos, integrados por las Alcaldes y Concejales”, siendo estos últimos elegidos” por
los vecinos del municipio mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto”.

El sistema electoral general es muy similar al general, existiendo, como principales diferencias
1) el que la barrera mínima que debe superarse para obtener representación es el 5% de los
votos válidos emitidos en lugar del 3% 2) aunque la fórmula electoral general es la proporcional
del sistema D´HONDT, en los municipios con menos de 250 habitantes y no sometidos al
régimen de concejo abierto se aplica el sistema mayoritario de voto limitado y el elector sólo
puede dar su voto a dos o cuatro candidatos( dependiendo de si el municipio tenga que
nombrar tres o cinco concejales) 3) en base al art 13.2 CE, los extranjeros pueden ejercitar el
derecho de sufragio activo en las elecciones municipales en el caso de que sus respectivos
países permitan hacer lo propio a los españoles en dichas elecciones y los ciudadanos de

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Estados miembros de la UE disfrutan, también, del derecho de sufragio pasivo según lo

dispuesto en el TUE.. En cuanto a la elección del Alcalde, es elegido el candidato que obtenga
la mayoría absoluta de los concejales y si esta mayoría no es posible, se proclamará Alcalde el
concejal que encabece la lista más votada y en caso de empate se resolverá por sorteo. Es
posible plantear una moción de censura constructiva.

Finalmente, el art 140 CE contempla como supuesto excepcional el régimen de concejo

abierto remitiendo al legislador para que regule las condiciones del mismo. Es una institución
de democracia directa porque se elige el Alcalde por asamblea vecinal que la conforma todos
los vecinos por sistema mayoritario.

. b) Provincias:

. La Constitución le otorga un papel importante porque 1) el art 141.1 CE señala que su función
es la de ser división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado 2) es
circunscripción electoral para el Congreso y el Senado. Esto supone que para cualquier
alteración de los límites provinciales debe ser aprobada por las Cortes Generales por Ley
Orgánica 3) tiene personalidad jurídica propia: art 141.1 CE y su gobierno y administración
autónoma a las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo: art 141.2 CE.

. Las Diputaciones Provinciales están formadas por un Presidente y un número de Diputados

Provinciales con un mínimo de 25 y máximo de 51(según la población residente) y elegidos por
los concejales de los ayuntamientos de la provincia regulado por la LOREG en sus artículos
204 a 206. El presidente de la Diputación es elegido por los diputados, necesitándose mayoría
absoluta en primera votación y, de no obtenerse, mayoría simple en la segunda. También,
como con los alcaldes, cabe moción de censura constructiva. En las CCAA uniprovinciales no
hay Diputaciones Provinciales por lo que, en consecuencia, la Comunidad Autónoma asume
las competencias y recursos que correspondían a la Diputación y la Diputación Provincial pasa
a tener carácter representativo en forma de Corporación a los efectos del artículo 141.2 CE.

. c) Islas:

. Se regulan en el artículo 141.4 CE al decir que, en los archipiélagos, las islas tendrán su
administración propia en forma de Cabildos o Consejos. El art 201 LOREG establece el
sistema de los Cabildos insulares canarios mediante sufragio universal, directo y secreto y el
Presidente del Cabildo será el candidato primero de la lista más votada en la circunscripción
insular. En cuanto a los Consejos Insulares, el de Formentera está integrado por los concejales
del Ayuntamiento, mientras que, con la reforma del Estatuto de las Islas Baleares en 2007, los
Consejos de Mallorca, Menorca e Ibiza los consejeros pasaron a ser elegidos por sufragio
mediante sistema de representación proporcional.

. d) Otros entes locales:

. Son otros entes locales supramunicipales distintos de la provincia: art 141.3 CE y su

regulación corresponde a las CCAA (Título IV Ley de Bases de Régimen Local: LBRL) y
pueden adoptar la forma de división territorial que estimen conveniente para su gobierno local
ej. Veguerías catalanas.

. e) Ciudades de Ceuta y Melilla:

. Tienen un régimen jurídico especial establecido por sus Estatutos de Autonomía aprobados
por Leyes Orgánicas 1 y 2/1995 que las configuran como ciudades autónomas.

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10.3 El desarrollo del proceso autonómico:

. El Estado autonómico se ha desarrollado como un modelo de transición constitucional entre
el modelo regional clásico y el modelo de Estado federal. La CE consagró una desigualdad de
partida entre las llamadas regiones históricas( Cataluña, Galicia y el País Vasco) y las
demás porque las primeras podían acceder a una autonomía plena sin necesidad de
someterse a los requisitos previos del artículo 151.1 CE ”No será preciso dejar transcurrir el
plazo de 5 años, al que se refiere el apartado 2 del artículo 148, cuando la iniciativa del proceso
autonómico sea acordado dentro del plazo del art 143.2( 6 meses desde el primer acuerdo
adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones Locales interesadas), además de por las
Diputaciones o los órganos interinsulares correspondientes, por las tres cuartas partes de los
municipios de cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría del
censo electoral de cada una de ellas y dicha iniciativa sea ratificada mediante referéndum por
el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia en los términos que
establezca una ley orgánica…” las segundas, las de autonomía diferida, debían de esperar
el plazo de cinco años previsto en el artículo 148.2 CE para asumir la totalidad de
competencias que la CE permite a las CCAA(esa desigualdad se salvó con el transcurso del
tiempo o por un gran esfuerzo político con un referéndum de iniciativa autonómica ej Andalucía
que se incorporó a las CCAA de autonomía plena y abrió el camino de la concesión, por
medios extraestatutarios, de competencias más amplias a dos de ellas: Valencia y Canarias, y
así, poco a poco y partiendo de esa situación de desigualdad se ha logrado una equiparación
de estatus, mediante la igualación de los niveles de competencias. Es decir, el primer momento
de formación del Estado autonómico diferencia entre CCAA de autonomía plena (Cataluña,
País Vasco, Galicia y Andalucía) y de autonomía diferida (las trece restantes) debiendo de
esperar, esta últimas, cinco años desde la aprobación de sus estatutos de autonomía para
equipar a sus niveles competenciales con los de la autonomía plena.

. Una vez que pasaron los 5 años, desde la aprobación de los Estatutos de Autonomía, las
CCAA que no habían podido asumir todas las competencias, quisieron equiparar los niveles
competenciales con el resto debatiéndose entre:

- Vía lenta: es la que se refiere a la reforma de los Estatutos, que aunque es más lenta
permite asumir las competencias como propias de la Comunidad Autónoma
- Vía rápida: consiste en una descentralización competencial a través del artículo 150.2
CE” El Estado podrá transferir o delegar en las CCAA, mediante Ley Orgánica,
facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada
caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de
control que se reserve el Estado”

Finalmente se optó por una solución mixta, al seguirse la vía rápida del artículo 150.2 CE, a
través de la Ley Orgánica 9/1992 de transferencias de competencias a las CCAA y,
posteriormente, se modificaron los Estatutos de esas CCAA para incorporar las nuevas
competencias como propias. Entonces, se generaron nuevas tensiones por diversas
circunstancias políticas: 1ª) progresiva homogeneidad competencial por los Acuerdos
Autonómicos de 1992 y la siguiente reforma de los Estatutos de Autonomía de las CCAA de
autonomía diferida 2ª) el malestar, en sectores nacionalistas, de esta homogeneización, junto
con la integración europea porque les hacía perder a ellos trascendencia política 3ª) debilidad
política del Gobierno, por no poder gobernar en solitario sin el apoyo de los partidos
nacionalistas. Debido a estas nuevas tensiones se planteó un debate sobre los hechos
diferenciales de algunas de las CCAA. Los hechos diferenciales son características de
algunas CCAA a las que se reconoce una identidad propia y basadas en elementos objetivos:
lenguas y culturas; peculiaridades de organización territorial; derechos civiles, forales o
especiales; policías autonómicas…A esta cuestión se reaccionó con distintos mecanismos
como fueron los de a) asumir nuevas competencias, realizando una relectura de la CE y b)
establecer nuevas competencias con nuevas vías implantadas en el período 1997/2001 con un
nuevo sistema de financiación autonómica. No obstante, tras un período de mayoría absoluta

EVR
 7

por parte del Gobierno del PP( año 2000) se perdió la mayoría en Cataluña en lugar de CIU y
esto provocó que CIU necesitara del PP para gobernar en Cataluña lo que trajo, como
consecuencia, una involución del Estado Autonómico por una centralización de las
competencias que genera un creciente malestar que dará lugar a nuevas tensiones: 1) Plan
Ibarretxe( que fracasó por ser contrario a la CE) y 2) Reformas de los Estatutos de Autonomía,
que han terminado consolidándose en 9 de las 17 CCAA, buscando la generalización en todas
las CCAA.

. La práctica seguida en el desarrollo del proceso autonómico previsto en la Constitución por

las CCAA ha sido la de procurar maximizar el nivel de sus competencias en sus Estatutos,
tanto en las Comunidades de autonomía plena como las de autonomía reducida: art 148.1 CE:

- En las competencias que, según la CE, cabía una asunción total de competencias, eso
es lo que han hecho los Estatutos, asumirlas al máximo
- En las materias compartidas (tanto estatales como autonómicas) los Estatutos han
tratado de prever que la Comunidad asume competencia plena en todo aquello que no
corresponda al Estado.

Todo ello ha supuesto una considerable reducción de las diferencias entre las Comunidades de
“autonomía plena” y las de “autonomía limitada”, si bien continúan las diferencias y, difícilmente,
se llegará a una completa homogeneidad y que se basan esas diferencias en : 1) por la
complejidad y coste que suponen 2) ciertas condiciones históricas 3) derechos históricos de los
derechos forales d) hecho diferencial lingüístico

. La jurisprudencia constitucional ha desarrollado una función muy relevante en la

consolidación del Estado Autonómico, con un modelo de configuración, claramente federal:

- Primero porque el TC ha establecido la condición de poder público estatal a las

CCAA
- Segundo, porque ha garantizado su autonomía, frente a las pretensiones de las
instituciones generales del Estado
- Tercero, porque ha corregido líneas doctrinales, al establecer una nueva
comprensión de la regla de la supletoriedad del Derecho estatal porque límites de
validez al Derecho estatal y configurar un modelo claramente federal desde el punto de
vista de las relaciones entre ordenamientos
- - Cuarto, en la organización constitucional, que se verá en el próximo tema, se le
otorga confianza a la capacidad de los órganos autonómicos y se le da un impulso
decisivo al Estado autonómico y al desarrollo de una cultura autonómica dentro de la
CE ej Consejos Consultivos de las CCAA, Administración de Justicia

. El Derecho constitucional autonómico: Aunque el Estado autonómico no esté en la CE

como tal, sino a través de la remisión a los Estatutos de Autonomía, se le considera Derecho
Constitucional por la dimensión del sistema institucional y por las competencias transferidas a
las CCAA, por estar sometida a la CE de 1978, completada dentro de cada CCAA por los
Estatutos de Autonomía. Por tanto, existe un Derecho Constitucional Autonómico por referencia,
no solo a la CE en cuanto a la distribución territorial del poder, sino también a los Estatutos de
Autonomía que integran el bloque de constitucionalidad, presentando muchas similitudes con
los sistemas federales, aunque los Estatutos de Autonomía no son formalmente Constitución.
De este modo, el ordenamiento autonómico se sitúa en posición de paridad frente al
ordenamiento estatal (el de las instituciones generales del Estado) al estar sometidos a las
condiciones de validez en el ordenamiento constitucional.

EVR
 8

10.4 Criterios generales de distribución competencia. El bloque de la

constitucionalidad:
. Los criterios generales de la distribución competencial se encuentran recogidos en la CE
en un régimen jurídico sobre las competencias autonómicas:

1º La distribución de competencias, entre el Estado y las CCAA, se realiza a partir de la

interacción existente entre la CE y los Estatutos de Autonomía con las competencias
estatutarias, que son las que se derivan del ejercicio del derecho a la autonomía del artículo 2
CE ”La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria
común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía
de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. Es decir, la
CE no establece directamente las competencias, sino que contiene una relación de posibles
competencias autonómicas, contempladas en el artículo 148.1 CE y una relación de
competencias exclusivas estatales en el artículo 149.1 CE; no obstante, el artículo 149.1 CE
permite a las CCAA ejercer funciones de desarrollo legislativo y/o ejecución de la legislación
estatal y materias completas, según determinados criterios: art 149.3 CE” Las materias no
atribuidas expresamente Estado por la CE podrán corresponder a las CCAA en virtud de sus
respectivos Estatutos”.

2º Al principio, esa asunción competencial mencionada sólo era para las 4 CCAA de autonomía
plena (Andalucía, Galicia, Cataluña y Euskadi) que fueron las que pudieron incorporar las
competencias no atribuidas por el art 149.1 CE, además de las del artículo 148.1 CE. Sin
embargo, el art 148.2 CE prevé la posibilidad que las demás CCAA pudieran ampliar sus
competencias, dentro de lo establecido en el artículo 149, con la reforma de sus Estatutos de
Autonomía, una vez pasados 5 años desde la aprobación de los mismos. Ésa sería la situación
a partir de las reformas estatutarias que siguieron a la LO 9/1992 y que dieron lugar a una
nivelación esencial en las competencias de todas las CCAA.

3º Las competencias estatutarias están garantizadas por la CE, debido a la rigidez de la

forma de los Estatutos de Autonomía que no permiten que las instituciones generales del
Estado, a través de una Ley Orgánica posterior, modifique libremente las competencias
autonómicas. Esto es debido a que se exige un procedimiento específico de reforma de los
Estatutos: 1º con carácter general, el art 147.3 CE establece” La reforma de los Estatutos se
ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación
por las Cortes Generales, mediante ley orgánica” 2º para las CCA de autonomía plena: por los
procedimientos establecidos en ellos y con referéndum entre los electores inscritos en los
censos correspondientes.

4º Además de las competencias estatutarias, las CCAA pueden incrementar sus

competencias con las Leyes Marco, art 150.1 y las Transferencias, 150. 2 CE que son el
ejercicio, por las instituciones generales del Estado, de sus facultades de descentralización de
los artículos 150.1 y 150.2 CE” Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal,
podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí
mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una
ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá
la modalidad de control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las
Comunidades Autónomas. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades
Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal
que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá
en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de
control que se reserve el Estado”.

Estas, son competencias extra estatutarias que, únicamente, pueden ser recuperadas por las
instituciones generales del Estado con una actuación normativa expresa que derogue la
anterior, pero no se puede con actos normativos singulares. Estas normas descentralizadoras
se encuentran integradas dentro del bloque de constitucionalidad que veremos a continuación.

EVR
 9

El parámetro de la constitucionalidad o bloque de constitucionalidad:

. Se refiere al conjunto de normas que se tienen en cuenta para declarar la eventual

inconstitucionalidad de las normas que son impugnadas y que se le llama habitualmente
bloque de constitucionalidad. En primer lugar, está la propia Constitución y el resto
cuando derive de los artículos de la CE o de una interpretación o de los propios principios
constitucionales.

. Este bloque de constitucionalidad aparece en los procedimientos de control por razones

competenciales, por eso, las normas que vamos a citar ahora derivan de interpretaciones del
TC basadas en criterios esenciales de distribución de competencias o en otros parámetros
constitucionales o en artículos de la LOTC. Además, las competencias que ejerce una
Comunidad Autónoma no se determinan solo mediante la Constitución, sino por otras normas
que ayudan a perfilar esas competencias y que si se vulneran podría suponer una
inconstitucionalidad indirecta por las normas estatales o autonómicas que contradigan ese
marco competencial: art 28 LOTC.

. Forman parte del parámetro de la constitucionalidad o del bloque de constitucionalidad las

siguientes normas:

. La Constitución Española de 19878, que ya lo hemos dicho en las líneas anteriores

. Los estatutos de autonomía, que tienen la doble condición de norma institucional

básica y ley orgánica del Estado y que son imprescindibles para determinar las competencias
de una Comunidad y para que se adecúen a las competencias tanto las normas estatales y
autonómicas.

. Las leyes de los artículos 150.1 CE (leyes marco), 150.2(leyes orgánicas de

transferencia y delegación) y 150.3 (leyes de armonización). Luego las veremos en el tema
11, pero se puede anticipar que: 1) las leyes marco permiten atribuir a las Comunidades
Autónomas determinadas facultades legislativas en materias de competencias estatal, en
cuanto a los principios y bases fijados 2) las leyes orgánicas de transferencia y delegación
permiten al Estado transferir o delegar en las CCAA, facultades en materia de competencia
estatal y 3) las leyes de armonización son leyes ordinarias( aunque requieren aprobación por
mayoría absoluta de ambas cámaras) que fijan los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las CCAA.

. Las leyes básicas o la legislación básica del Estado aprobadas en cualquiera de

las competencias exclusivas del Estado del art 149.1 CE. Es decir, si la CE encarga al Estado
establecer la ley básica de una de sus competencias exclusivas, las CCAA luego pueden
desarrollar esas bases y si en ese desarrollo se va contra las bases fijadas por el Estado, se
estaría vulnerando la CE y, por eso, las leyes básicas funcionan como parámetro.

. Los Reglamentos parlamentarios. Estos, regulan el procedimiento legislativo y al

aplicar los principios constitucionales como: el principio democrático; el pluralismo político o el
derecho de participación de los ciudadanos a través de sus representantes, pueden llegar a ser
parámetro de inconstitucionalidad procedimental de las leyes que vulneren tales preceptos.

. Por último, hay que decir que no son estrictamente parámetro de la constitucionalidad o
bloque de constitucionalidad, ni los tratados internacionales ni el derecho de la Unión
Europea porque, aunque los tratados internacionales reconozcan los derechos humanos,
tienen el valor interpretativo de la CE del artículo 10.2 sobre la Declaración Universal de los
Derechos Humanos; en cuanto al derecho de la UE, su efecto de primacía permite a los jueces
no aplicar las normas internas que vayan en contra pero eso no significa que sean parámetro
en los procesos de control de constitucionalidad ante el Tribunal Constitucional.

EVR
 10

10.5 Reparto competencial y tipos de competencias:

. El sistema español, siguiendo al modelo europeo alemán o austríaco, procede, en muchas
materias, a un reparto de atribuciones entre Estado y Comunidades Autónomas de tipo
funcional, es decir que en la gran mayoría de las materias que tengan tratamiento jurídico
tendrán competencias y ejercerán funciones públicas tanto el Estado como las Comunidades
Autónomas. En primer lugar, la función jurisdiccional queda reservada al Estado: art 149.1.5
CE sin que quepa reparto alguno entre Estado y Comunidades Autónomas, si bien estas
últimas asumen competencias en relación con aspectos administrativos de la organización de
los servicios judiciales. Por consiguiente, las funciones que se reparten son las de tipo
legislativo y ejecutivo, en concreto los órganos estatales o autonómicos elaboran las normas
legislativas y cuales las de ejecución.

. Los tipos de competencias son:

- Competencias exclusivas del Estado: son las materias reservadas, íntegramente a

la competencia estatal
- Competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas: son las materias que
los Estatutos de Autonomía reservan íntegramente (salvo la función jurisdiccional) a la
competencia de las Comunidades Autónomas
- Competencias compartidas: es un amplísimo elenco de materias importantes que,
según la CE y los Estatutos de Autonomía, tanto el Estado como las CCAA ostentan
funciones y competencias en distintos niveles ej sanidad o educación. Este sistema es
complejo porque adopta formas diversas: 1) reparto de funciones, legislativa el Estado
y ejecutiva las CCAA 2) división de atribuciones dentro de la misma función (legislación
básica el Estado y de desarrollo las CCAA

. Vamos a ver cómo se reparten las competencias:

. A) Competencias exclusivas del Estado: características:

. El principio dispositivo a favor de las Comunidades Autónomas, basado en el artículo 147.1 d

de la CE, al remitirse a los Estatutos de Autonomía en cuanto a las competencias asumidas de
las mismas dentro del marco de la Constitución, no supone una disponibilidad absoluta. Y no lo
es, porque la Constitución establece un sistema para garantizar el conjunto de poderes y
funciones que lo atribuye a las instituciones centrales del Estado, para asegurar la unidad
imprescindible del mismo y ello se consigue con una previsión de reserva de competencias a
favor del Estado, en forma de lista fuera del ámbito de disponibilidad de las CCAA. Esta lista se
establece a través de varios mandatos de la CE:

1º El artículo 149.1 CE contiene una amplia enumeración de competencias exclusivas estatales

en sus 32 apartados en la que fija el límite intocable para la asunción estatutaria de
competencias por las CCAA y lo que queda fuera de esa lista está a disposición de las CCAA,
para su integración, mediante sus Estatutos en su ámbito competencial. Ahora bien, si bien
este art 149 es el eje del Estado de las Autonomías, debe tenerse en cuenta que la intensidad
de la reserva estatal sobre las materias que en ese artículo se enumeran varía notablemente
porque en algunas la reserva es total o completa, pero, en la mayoría de los casos, la
atribución de competencias al Estado deja un amplio margen de actuación a las CCAA.

No obstante, hay materias que son de competencia exclusiva estatal, sin reserva de ningún
tipo, a) Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo 149.1.2 CE;
Relaciones internacionales 149.1.3 CE; Defensa y Fuerzas armadas 149.1.4 CE;
Administración de Justicia 149.1.5 CE entre otras. Esto es así, porque el TC ha precisado el
contenido de muchas de estas reservas” en exclusiva” para evitar que la reserva del Estado se
amplíe indebidamente: STC 165/94 sobre relaciones internacionales, en concreto sobre
Agencia Vasca en Bruselas o STC 56/90 referente a la Administración de Justicia.

2º Junto a la lista de competencias exclusivas del Estado del art 149.1 CE, hay una serie de
materias, que aunque no estén incluidas en esa lista, están fuera de la disponibilidad

EVR
 11

autonómica: a) materias reservadas a la Ley Orgánica del art 81 CE porque la LO sólo la

pueden dictar las Cortes, como el régimen electoral general o el estatuto de jueces,
magistrados y personal de la Administración de Justicia, para el que el artículo 122.1 CE
establece también una reserva de Ley Orgánica b) tareas específicas encomendadas por la CE
a las leyes estatales, aunque no sean Leyes Orgánicas, son: leyes de planificación económica
general: art 131.1 CE; leyes referentes al Patrimonio del Estado y al Patrimonio Nacional: art
132 CE c) la potestad originaria para establecer los tributos mediante ley: art 137.1 CE, si bien
las CCAA y las Corporaciones Locales pueden establecer sus propios tributos: art 137.2 CE

. B) Competencias asumidas por las CCAA: competencias legislativas y ejecutivas:

. Según el sistema del Título VIII de la CE, sobre la Organización Territorial del Estado, las
competencias de cada Comunidad Autónoma serán las incluidas en los respectivos Estatutos
de Autonomía porque son competencias de atribución, ya que las no incluidas expresamente
por el Estatuto de Autonomía se entenderán que siguen siendo competencias estatales, según
la cláusula de cierre del artículo 149.3 CE al decir que” la competencia sobre las materias que
no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado” y, también, la
STC 18/82 sobre el registro de Convenios. Lo que han hecho las CCAA es incluir en sus
Estatutos todas las competencias no reservadas expresamente al Estado por el artículo 149.1
CE, tendencia que se ha consolidado en las diversas reformas de los Estatutos, y que ha
permitido que las Comunidades de “régimen común” alcancen las competencias de las
Comunidades” históricas”.

. Las CCAA, al igual que el Estado, en sus Estatutos de Autonomía establecen una lista de
competencias exclusivas, debe entenderse siempre, en consonancia con la CE, y que son las
siguientes: competencias legislativas, competencias ejecutivas, competencias
adicionales:

a) Competencias legislativas:

. Todas las CCAA han asumido competencias no sólo de tipo administrativo, sino también para
dictar normas con rango de ley (incluso se ha admitido generalmente que la potestad legislativa
es el exponente por excelencia de la autonomía) y se ve acompañada por una competencia
similar en cuanto a la ejecución que corresponde, íntegramente, a la Administración de la
CCAA. Esto significa dos cosas: 1º que las CCAA pueden dictar normas de igual rango que las
leyes estatales y sólo estarán sometidas a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía 2º
esas normas, por su carácter legislativo no quedarán sometidas, como normas reglamentarias,
a la jurisdicción contencioso-administrativa, sino únicamente a la jurisdicción constitucional

b) Competencias ejecutivas:

. Estas competencias revisten la misma importancia que las legislativas, por ser la expresión
cotidiana y encontrarse en relación directa el ciudadano y los poderes públicos. En este sentido,
la ordenación territorial del Estado crea un nuevo nivel ejecutivo que es la Administración
Autonómica, distinta de las estatales y locales. Así, en cada CCAA va a coincidir: la
Administración estatal, dirigida, según el artículo 154 CE por un Delegado nombrado por el
Gobierno; la Administración autonómica, dirigida por el ejecutivo de la Comunidad Autónoma y
las Administraciones locales (provincia, isla o municipio)

c) Competencias adicionales:

. Aparte de las competencias reservadas a las CCAA en sus Estatutos, el Estado, mediante los
procedimientos previstos en el artículo 150 CE, en sus apartados 1 y 2(que luego se verán con
detalle) pueden atribuir a las CCAA competencias adicionales. Así el art 150.1 y 150.2 CE dice
“1. Las Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a
alguna de las Comunidades Autónomas, la facultad de dictar, para sí mismas, normas
legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin
perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad
de control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades

EVR
 12

Autónomas. 2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante

ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La Ley preverá en cada caso la
correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se
reserve el Estado”.

C) Competencias compartidas: legislativas y ejecución; bases y desarrollo y otros

supuestos:

. Son materias o competencias compartidas aquellas que ni la CE ni los Estatutos de

Autonomía no reservan a los poderes estatales o autonómicos la totalidad de las funciones
públicas sobre las materias legislativa, reglamentaria o administrativa, sino sólo alguna o
alguna de ellas. Estas son las que dan lugar a las mayores dificultades y conflictos a la hora
de determinar la distribución competencial.

. En cuanto a la legislación, hay que decir que es tipo de competencia compartida más
frecuente y es el resultante de la atribución al Estado de la función legislativa sobre una materia,
dejando la posibilidad a las Comunidades Autónomas de asumir en sus Estatutos otras
competencias distintas a las legislativas, como la reglamentaria o la ejecutiva. Son ejemplos de
esta reserva: 1) el apartado a del artículo 149.1 CE, que reserva al Estado la legislación sobre
propiedad industrial e intelectual 2) el 149.1.12 CE que efectúa tal reserva sobre la legislación
de pesos y medidas 3) los apartados 6,7,8 y 22 del artículo 149.1. En estos casos la
legislación será competencia del Estado y su ejecución de las Comunidades Autónomas.

. Referente a las Bases y Desarrollo de las competencias compartidas hay que decir que:

En determinados casos la reserva en favor del Estado del artículo 149.1 CE es aún más
reducida porque no se refiere a toda la función legislativa sino sólo a parte de ella, la
denominada legislación básica. Ejemplos son: 1) el apartado 23 del artículo 149.1 CE que
atribuye al Estado la emisión de la legislación básica sobre protección del medio ambiente 2) el
apartado 27 del mismo artículo, que reserva al Estado las normas básicas del régimen de
prensa, radio y televisión. Una variante de este tipo es la reserva, en favor del Estado, de las
“bases” de un sector, en lugar de la legislación básica., ejemplos: 1) las bases de la ordenación
del crédito: art 149.1.11 CE 2) de las bases y coordinación de la sanidad: art 149.1.16 CE 3) las
bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica: art 149.13 CE. Para
la jurisprudencia constitucional los efectos de esta modalidad son los mismos que la de la
básica y, además, el TC considera que esta técnica de compartición no tiene nada que ver con
las leyes de bases de los artículos 82 y 83 CE, mediante las cuales las Cortes pueden delegar
en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley (legislación delegada).

En cuanto a la legislación de desarrollo asumida por las CCAA ha supuesto de una notable
dificultad interpretativa porque, ni la Constitución ni los Estatutos de Autonomía definen lo que
es básico y debe entenderse por bases ni lo que es desarrollo legislativo, teniendo que recurrir
a lo que establece el TC que dice lo siguiente:

a) Las bases suponen un común denominador normativo, no vale cualquier regulación

que estimen oportuna: STC 1/82. Se necesita un tratamiento normativo común porque
el Estado debe velar por un interés general superior al interés de cada Comunidad
Autónoma pero que, a la vez, permitan a las CCAA elaborar su propia normativa de
desarrollo a través de políticas normativas autonómicas.
b) La extensión de la reserva de lo básico a competencias ejecutivas en distintas
Sentencias del TC: 32/83; 86/89, si bien, esta circunstancia conlleva cierta confusión al
coincidir una dualidad de Administraciones competentes en la misma materia que no
contribuye a la claridad del sistema.
c) El concepto de bases como competencia horizontal del Estado, lo que significa que la
reserva al Estado de las bases de una materia puede extenderse tanto a las funciones
legislativas como ejecutivas de una materia concreta y se crean, lo que se ha
denominado como competencias horizontales o transversales del Estado ej. el

EVR
 13

artículo 149.1.13 de la CE sobre la reserva al Estado de las bases y coordinación de la

planificación general de la actividad económica, la jurisprudencia constitucional ha
interpretado como competencia para la ordenación general de la economía y así
permite, al Estado intervenir en ámbitos con relevancia económica con competencia
exclusiva de las CCAA como vivienda, turismo etc. Otro ejemplo- de atribución
amplísima de las competencias es la del art 149.1.16 CE sobre la competencia al
Estado de las bases y coordinación general de la sanidad.
d) Las bases deben tener rango de ley y debe tener unos requisitos formales: 1) la ley ha
de definirse, parcial o totalmente, como básica 2) en principio, serán las Cortes las que,
mediante ley, deberán establecer lo que se entienda por básico y, sólo
excepcionalmente, podrá ser regulado por Decreto por el Gobierno si esa regulación es
completamente indispensable para garantizar el fin perseguido por la reserva
competencial del Estado.

. Por último, y en cuanto a otros supuestos que consisten en que la potestad normativa de las
CCAA se hace depender de los términos que establezca una ley estatal sin que sea
considerada con el carácter de básico de la ley del Estado. Ejemplos de esta modalidad son 1)
apartado 29 del art 149.1 CE sobre la posibilidad de creación de policías por las CCAA en el
marco de lo que disponga una ley orgánica: LO 2/1986 sobre Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado 2) el artículo 157.3 CE que establece que las CCAA podrán ostentar la competencia
para participar en la organización de las demarcaciones judiciales de su territorio de
conformidad con lo previsto en la LOPJ( esta competencia se ha asumido por todas las CCAA)
3) el artículo 157.3 CE que establece que mediante LO podrá regularse el ejercicio de las
competencias financieras de las CCAA, las normas para resolver sus conflictos y las posibles
formas de colaboración entre las CCAA y el Estado, actual LO 8/1980 de Financiación de las
CCAA.

EVR
 1

TEMA 11. LA ORGANIZACIÓN INTERNA DE LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS
.

11.1 Caracteres generales del régimen institucional de las Comunidades

Autónomas: Las principales características que podemos destacar de las CCAA son las
siguientes:

. 1ª) La capacidad de autoorganización de sus instituciones. Esta circunstancia es

reconocida por la CE en distintos artículos: a) el artículo 147.2.c) al establecer el contenido
mínimo y necesario de los Estatutos de Autonomía como norma institucional básica de cada
CCAA al decir que tiene que contener: denominación; organización y sede de las instituciones
autonómicas propias b) el artículo 148.1.1ª dice que la organización de sus instituciones de
gobierno, como primera materia de competencia exclusiva de las CCAA c) los artículos
148.1.2ª y 152.3, sobre la ordenación de la capacidad de autoorganización territorial interna
mediante la alteración de términos municipales, la agrupación de municipios limítrofes y la
posibilidad de establecimiento de circunscripciones territoriales propias con plena capacidad
jurídica d) el artículo 156.1 CE sobre la autonomía financiera de las CCAA para el desarrollo y
ejecución de sus competencias con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda
estatal y de solidaridad con todos los españoles

. 2ª) Para las CCAA de autonomía plena la CE establece una previsión específica basada en el
modelo parlamentario, siguiendo un esquema muy similar al estatal, porque el artículo 152.1
CE se refiere a 1) una Asamblea Legislativa 2) un Consejo de Gobierno con funciones
ejecutivas y administrativas 3) un Presidente elegido entre sus miembros por la Asamblea y
con la función de dirigir la acción del Consejo de Gobierno y asumir la suprema representación
de la Comunidad y la ordinaria del Estado en aquélla, siendo el Presidente y los miembros del
Consejo políticamente responsables ante la Asamblea 4) el Tribunal Superior de Justicia
culminará la organización judicial en la CCAA, sin perjuicio de la jurisdicción que le
corresponda al Tribunal Supremo, todo ello según la LOPJ y dentro de su unidad e
independencia. Para las CCAA de autonomía menos plena o diferida, se adoptó, también y a
partir de los Acuerdos Autonómicos de 1981, la forma de gobierno parlamentaria semejante
al Estatal, en el que el Parlamento elige al Presidente del Gobierno y éste ha de contar con su
confianza, pero tiene una indiscutible preeminencia y desempeña el liderazgo institucional
aunque dependerá del sistema de partidos y de la fragmentación política que haya.

. 3ª) Las normas específicas más importantes de la organización institucional son:

- Los Reglamentos de las Asambleas Parlamentarias

- Las leyes electorales de cada CCAA y las diferentes leyes del Gobierno y de la
Administración

. 4ª) A pesar de la uniformidad entre todas, las diferencias están en a) la organización

territorial interna, debido a la población y al carácter uniprovincial o pluriprovincial de algunas
Comunidades, así como a las específicas necesidades generadas por el hecho insular; las
distintas tradiciones y a la existencia o no de regímenes forales garantizados por la Disposición
Adicional 1ª de la CE y al acceso de Ceuta y Melilla en 1995 como Ciudades Autónomas y b)
en el plano político las diferencias son grandes, debido sobre todo al sistema de partidos ej
diferencia de partidos que alcanzan representación entre Castilla La Mancha( 2) y País
Vasco( 7), aunque en las recientes elecciones autonómicas la fragmentación política es mayor.

. 5ª) En lo esencial, existe una sustancial homogeneización en la organización institucional de

las CCAA destacando, expresamente, el que cada CA ha dotado de órganos propios
auxiliares de controle parecidos a los del Estado: Defensores del pueblo autonómico, para
proteger los derechos y velar por la supervivencia de la Administración; Tribunales o Cámaras
de cuentas, para el control del gasto público; Consejos Económicos Sociales Regionales;
Consejos Audiovisuales; algunos Estatutos contemplan una institución de instituciones que es

EVR
 2

una configuración conjunta de sus instituciones de autogobierno en la que este se organiza

políticamente, si bien con distintas modulaciones: Generalitat( Cataluña y Comunidad
Valenciana) y Junta de Andalucía.

11.2 Asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas: régimen

electoral, organización y funciones:
. En el artículo 152.1 de la CE se establece que en los Estatutos de Autonomía, la organización
institucional autonómica se basará en una Asamblea Legislativa, órgano de naturaleza
política y representativa dotado de inviolabilidad y autonomía, elegida por sufragio universal,
según un sistema de representación proporcional que asegure, además, la representación de
las diversas zonas del territorio. Ha recibido diferentes denominaciones, según los Estatutos de
Autonomía como Parlamento(Andalucía, País Vasco, Galicia, Baleares, Canarias, La Rioja,
Cantabria y Navarra), Asamblea( Extremadura, Murcia y Madrid), Cortes( Aragón, Comunidad
valenciana, Castilla la Mancha y Castilla León), Junta General( Asturias). Todos los
Parlamentos Autónomos son unicamerales y, si bien, en un principio adoptaron un modelo
organizativo parecido al del Congreso de los Diputados, hoy, en día, ha sido modificado por los
Reglamentos introduciendo elementos más ajustados a las necesidades propias.

. A) Régimen electoral:

. Viene desarrollado por la LO 5/1985, LOREG, ya que el artículo 81 de la CE señala que las
leyes del régimen electoral han de ser leyes orgánicas. Se caracteriza por facilitar las normas
electorales dictadas por las CCA sobre: Administración electoral; fórmula electoral; barrera
electoral; sistema de financiación de partidos; control de gastos electorales… El Tribunal
Constitucional, en Sentencia de 38/1983, ha precisado que el régimen electoral es aquel que
resulta de las normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones
representativas del Estado en su conjunto y en el de las entidades territoriales en las que se
organiza, a tenor del artículo 137 de la CE, salvo las excepciones establecidas en la CE y en
los Estatutos.

. El criterio de proporcionalidad que se recoge en el artículo 152.1 CE, es interpretado por el

TC, en distintas sentencias como 40/1981;2/1989 o 19/2011 como que no puede entenderse de
manera abstracta, sino como un conjunto jurídico constitucional indeterminado cuya concreción
queda abierta a la libertad de configuración del legislador a través de varias posibilidades, para
evitar la excesiva fragmentación de la Cámara y la búsqueda de la estabilidad y la
gobernabilidad de la Comunidad Autónoma, pero sin que la discrecionalidad del legislador
pueda alterar la esencia del principio.

. En cuanto a la fórmula electoral, se elige la del sistema D’Hondt para las elecciones al
Congreso, si bien, en las reformas estatutarias se reafirma la proporcionalidad, pero quedando
a disposición de la Asamblea y no del Congreso de los Diputados como modelo preciso de
representación proporcional. En general, la provincia es la circunscripción electoral, salvo en
algunas CCAA como Asturias, Baleares, Canarias o Murcia, en las que se han determinado
circunscripciones infraprovinciales: circunscripción electoral única para Murcia; de ámbito
autonómico, insular o de ambas para Canarias.

. La tendencia a mantener inalterada la legislación electoral se manifiesta en el hecho de que

algunos Estatutos exigen mayorías cualificadas para la reforma de la legislación electoral,
como son las de 2/3( País Vasco, Comunidad Valenciana, Baleares y La Rioja),
3/5( Extremadura y Canarias) o mayoría absoluta( Andalucía) .

. El tamaño de las Asambleas es muy distinto, entre las distintas CCAA, al asignarse escaños
y luego distribuirse por la fórmula electoral según los resultados electorales y la población de
cada circunscripción ej. Rioja 33; Andalucía, mínimo 109; Parlamento Catalán, 135; Castilla La
mancha, 33 etc.

. Como novedad establecida, en las distintas reformas de los Estatutos es la de que en algunos
Estatutos se han establecido criterios de igualdad de genero para elaborar las listas electorales,

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 3

como, por ejemplo, en Cataluña, Andalucía o Extremadura, aspecto que va a generalizarse en

las CCAA por aplicación del artículo 44 bis de la LOREG para la igualdad efectiva de mujeres y
hombres. Otra novedad es la de la obligatoriedad de celebrar debates electorales en los
medios de comunicación de titularidad pública, entre las formaciones políticas con
representación parlamentaria, establecida en alguna reforma estatutaria como por ejemplo
Andalucía.

. B) Organización:

. El mandato de los parlamentarios, en general, es por 4 años. No se prevé, inicialmente, la

disolución anticipada de la Asamblea por el ejecutivo, salvo en el País Vasco, sin embargo, la
necesariedad de este mecanismo, ante una posible inestabilidad política, ha supuesto que
fuera progresivamente adoptado por muchas CCAA, a través de leyes de gobierno o de
reformas de los Estatutos. Otras CCAA han previsto la disolución anticipada de la Asamblea,
con mandato limitado de la nueva Cámara por el término natural de la originaria, por lo que, en
general, existe una tendencia a incluir la disolución anticipada en los Estatutos. La reforma de
un grupo de Estatutos en 1991 generó el acuerdo de prever una fórmula para evitar la
proliferación de consultas electorales y, así, se celebraran “el cuarto domingo de mayo cada
cuatro años” en Murcia, Asturias, Madrid, Comunidad Valenciana, Extremadura , Castilla la
Mancha y Cantabria, aunque algunas de las mencionadas, en las posteriores reformas de su
Estatuto han incluido, también, la disolución anticipada de la asamblea con mandato limitado
de la nueva Cámara por el término natural de la originaria.

. Respecto al estatuto de los parlamentarios autonómicos, se puede decir que su régimen

es similar, en cuanto a los derechos y deberes, a los que tienen los miembros de las Cortes
Generales, aunque con algunas diferencias sobre ciertas prerrogativas parlamentarias, como
que tienen inviolabilidad, no obstante, la inmunidad no viene siempre prevista en los estatutos.
En las distintas reformas de los Estatutos de Autonomía, se ha incorporado, de manera general,
la inmunidad, salvo para los casos de flagrante delito y reservando, para determinados órganos
jurisdiccionales, el conocimiento de las causas que contra los afectados se sigan. Sin embargo,
en la actualidad, esta muy en cuestión, en el debate político, el aforamiento de los
parlamentarios y de los miembros del gobierno autonómico, así como la inmunidad
parlamentaria, habiéndose realizado, en las legislaturas XI y XII, varias propuestas de
reformas de los Estatutos de las CCAA en este sentido, ejemplo Murcia, Cantabria o Baleares,
que, finalmente, no se han llegado a tramitar. Hasta ahora, sólo se ha suprimido el aforamiento
de los parlamentarios y los miembros del gobierno en el nuevo Estatuto de Canarias. Nuestro
Consejo de Estado, en consulta realizada por informe 1/2018, sobre la posible reforma
constitucional para suprimir el aforamiento de los diputados, senadores y miembros del
gobierno, ha determinado que la supresión absoluta de todos los aforamientos, en España, es
complicada al existir la posibilidad de la acción popular, aconsejando, por lo tanto, vincular el
aforamiento al ejercicio estricto de las funciones propias del cargo e impedir que pueda ser
ampliado por el legislador, aconsejando que en las CCAA se realice esta reforma, de manera
homogénea y coherente en todos los Estatutos de Autonomía.

. C) Funciones:

. Las funciones a desarrollar por las Asambleas legislativas de las CCAA, son las propias del
Parlamento español, siendo las siguientes: 1ª) verificar la existencia y el mantenimiento de la
confianza parlamentaria de la que surge el ejecutivo y que se mantiene con la investidura del
Presidente de la Comunidad Autónoma 2ª) exigencia de responsabilidad política al gobierno,
con la moción de censura y la cuestión de confianza 3ª) dirección política, impulsando la acción
política y de gobierno, estimulando la actividad del ejecutivo y de la Administración, a través de
debates, resoluciones, mociones, proposiciones de ley… 4ª) control ordinario de la acción del
gobierno, con preguntas, interpelaciones, comisiones de investigación… 5ª) función legislativa
de su competencia, elaborando y aprobando leyes 6ª) desarrollar una función presupuestaria,
aprobando los presupuestos de la Comunidad Autónoma y estableciendo y exigiendo tributos
7ª) el desempeño de otras funciones, según diferentes artículos de la CE como a) la
designación de senadores representantes de la Comunidad Autónoma, art 69.5 CE b) la

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iniciativa legislativa en el ámbito estatal, según el artículo 87.2 CE c) iniciativa de reforma

constitucional o posibilidad de interponer recurso de inconstitucionalidad, según el artículo
162.1 letra a CE d) novedad importante, tras las reformas estatutarias realizadas, es la del
Decreto ley, la función de convalidar los Decretos Leyes autonómicos y, en su caso, la
tramitación, por el procedimiento de urgencia para su conversión en ley.

. Todas estas funciones se regulan, de manera muy parecida al modelo estatal, salvo para el
caso de la Investidura del Presidente del Gobierno del artículo 99 CE, según el cual tras pasar
dos meses sin que el candidato consiga superar la mayoría absoluta en primera votación, o
simple, siguientes votaciones, se disuelven las Cortes y se convocan nuevas elecciones; en el
caso de la Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha( Navarra y Andalucía, finalmente han
optado por la convocatoria de elecciones), se designa Presidente al candidato que obtenga
más escaños, llamándose investidura automática.

. En cuanto al procedimiento legislativo de las CCAA, en algunas CCAA se prevé la

atribución de la iniciativa legislativa por parte de las entidades locales como Ayuntamientos,
otros Entes supramunicipales territoriales, Cabildos o Consejos Insulares o territorios históricos.
Las leyes autonómicas son sancionadas por el Presidente de la Comunidad Autónoma, en
nombre del Rey, al representar al Estado en las Comunidades Autónomas y además de su
publicación en el Boletín oficial de las Comunidad Autónoma se publicarán en el BOE.

11.3 Órganos ejecutivos de las Comunidades Autónomas: nombramiento

y funciones de la presidencia y los consejos de gobierno:
. Del artículo 152 de la CE se desprende que el Ejecutivo de las CCAA se encuentra integrado
por el Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y es nombrado por el Rey, y
por un Consejo de Gobierno, con funciones ejecutivas y administrativas, dirigido por aquél.
Por consiguiente, el Presidente es el jefe del Ejecutivo autonómico al que corresponde la
dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la
ordinaria del Estado en aquella, lo que supone que, salvando las distancias, en el plano
representativo su figura se equipara, en el nivel nacional, a la de un Jefe de Estado, si bien en
el plano funcional y político su carácter de Jefe del Ejecutivo.

. El Presidente:

. Se elige mediante un procedimiento de nombramiento que es prácticamente uniforme en

todas las CCAA porque los Estatutos copian el fijado para la investidura del Presidente del
Gobierno y que consiste en que el Presidente de la Asamblea propone un candidato que debe
exponer su programa de gobierno y solicitar la confianza de la Cámara a fin de ser investido
como Presidente, para lo cual, tras el oportuno debate, se exige mayoría absoluta en primera
votación y simple en la segunda. En caso de no obtener esa mayoría, se realizarán sucesivas
propuestas y votaciones y si, finalmente, transcurren dos meses desde la primera votación y no
ha obtenido la investidura ningún candidato, el Parlamento queda automáticamente disuelto y
el Presidente de la Comunidad en funciones convocara nuevas elecciones y se vuelve a poner
en marcha el mecanismo de la [Link] la votación el Presidente de la Camara
comunicara al Rey la elección del candidato, quien lo nombrará según dispone el artículo 152
de la CE, si bien este nombramiento debe ser refrendado por el Presidente del Gobierno,
según se deduce del artículo 64 CE( esto es porque los sujetos refrendantes previstos en la CE
son el Presidente del Gobierno, los Ministros competentes por razón de la materia y el
Presidente del Congreso de los Diputados).

. Funciones del Presidente: Según el artículo 152.1 CE son las siguientes:

1ª) Ostenta la representación de la Comunidad Autónoma: No es una representación

política(porque corresponde a la Asamblea representar al pueblo) sino institucional, por tener
un contenido simbólico, protocolario y jurídico siendo el centro de imputación, promoción y
defensa de los intereses generales de la Comunidad en sus relaciones con otras instancias de

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poder. Simbólico porque representa a la unidad del ordenamiento político- jurídico

autonómico( como sI fuera, salvando las distancias, un Jefe de Estado) y en él radica la
facultad de expresar la voluntad de la Comunidad en las relaciones políticas de máximo nivel,
con el Estado, con las demás Comunidades o con otro tipo de entidades y organizaciones y en
todas las situaciones que impliquen una referencia política a la globalidad de la Comunidad
Autónoma( por ejemplo, a él se le requerirá para el caso del artículo 155.1 CE). Protocolario
porque al Presidente de la Comunidad se le ha de dar el tratamiento que corresponde, de
forma precedente sobre cualquier otra autoridad de la Comunidad, y cualquier otro que le
reserve la legislación estatal y recibiendo los honores pertinentes, según ley. Jurídicamente
porque es el supremo representante legal de la Comunidad como persona jurídica, por lo que
representa a la institución de autogobierno como un todo en las relaciones jurídicas en las que
la Comunidad intervenga globalmente ej firma acuerdos y convenios de cooperación con otras
Comunidades.

2ª) El representante ordinario del Estado en la Comunidad: El Presidente promulga las leyes de
la Comunidad en nombre del Rey y ordena su publicación en el boletín oficial de la Comunidad
respectiva y ordena la publicación del nombramiento del Presidente del Tribunal Superior de
Justicia. Es decir, representa al Estado-comunidad (al Estado global), no al Estado-
instituciones generales del Estado, porque la representación de este último corresponde al
Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma: arts. 154 CE y 72 de la Ley 40/2015 de
Régimen Jurídico de Sector Público.

3ª) Fija las directrices generales de la acción del gobierno y el aseguramiento de su continuidad
y reajuste: Esta función se centra principalmente en: a) nombra y separa libremente a los
Consejeros y distribuye, entre ellos, las funciones ejecutivas b) tiene la facultad de disolver la
Cámara y puede proponer, por iniciativa propia y de acuerdo con lo establecido en la
legislación del Estado la celebración de consultas populares en el ámbito de la CCAA y sobre
cuestiones de interés general en materias autonómicas o locales c) se le exige la
responsabilidad política por su gestión y por la de su gobierno d) convoca y dirige las reuniones
del Consejo de Gobierno e) aseguran la coordinación de las Consejerías f) vela por el
cumplimiento de sus acuerdos. En resumen, se confirma la superior y preeminente posición del
Presidente como órgano ejecutivo en la Comunidad Autónoma debido a que su figura aquilata
una dimensión de orientación de política general que se manifiesta tanto en el plano interno de
la Comunidad como en sus relaciones externas, con las instituciones del Estado, con otras
Comunidades o con otros países.

. El Consejo de Gobierno:

. Es el órgano colegiado que ostenta y ejerce las funciones ejecutivas y administrativas en las
respectivas CCAA, circunscritas a su ámbito propio en el ejercicio de las competencias
asumidas por el Estatuto: art 152.1 CE. Su estructura puede ser variable, porque aunque la
CE establece que está compuesto por el Presidente y los Consejeros (nombrados y cesados
libremente por éste) en algunas leyes del Gobierno de las Comunidades y en las recientes
reformas estatutarias, está previsto que se puedan designar uno o varios
vicepresidentes( destaca como novedad de las últimas reformas estatutarias, que en el nuevo
Estatuto de Cataluña se regula la figura del Consejero primero con funciones propias y
delegadas).

. En cuanto a la organización de las Consejerías, las leyes del Gobierno de las Comunidades
optan por un modelo departamental muy similar al del Gobierno de la Nación, si bien con
menos Consejerías que Ministerios, y la estructura interna de cada departamento se establece
siguiendo la pauta del modelo político- administrativo estatal. Respecto a su denominación, la
CE se refiere genéricamente al Consejo de Gobierno (así se nombra en Andalucía o Castilla
La Mancha por ejemplo), pero en otras se llama Gobierno (Canarias, Baleares, País Vasco y
Cataluña), Diputación Foral( navarra) o Junta( Castilla León, Extremadura y Galicia)

. Las funciones del Consejo de Gobierno, de naturaleza ejecutiva y administrativa, son las
siguientes: 1ª) desarrollo del programa de gobierno definido por el Presidente y bajo su

EVR
 6

dirección, con una política que no traspase los límites competenciales STC 25/1982 2ª) el
ejercicio de la iniciativa legislativa dentro de las competencias asumidas por la Comunidad y la
elaboración de los proyectos de presupuestos 3ª) la potestad de dictar Decretos Legislativos y
Decretos leyes 4ª) ejercicio de potestad reglamentaria 5ª) interposición de recursos de
inconstitucionalidad, art 162 CE y planteamiento de conflictos de competencias ante el Tribunal
Constitucional, art 161 CE y arts. 62 y ss. LOTC… En definitiva, funciones similares a las
señaladas por el artículo 97 de la CE para el Gobierno de la Nación.

. Estatuto de los miembros del Gobierno: 1) los consejeros son nombrados y cesados
libremente por el Presidente y aunque, por lo general, no necesitan tener la condición de
diputados, Canarias si lo pide. Hay que recordar también, lo que acabamos de señalar sobre la
nueva figura del Consejero Primero de Cataluña, con funciones propias, además de las que le
delegue el Presidente 2) se regula con detalle en las leyes del Gobierno de la CCAA y se
encuentran sometidos al mismo régimen de incompatibilidades que el Presidente, incluido el
aforamiento especial de exigencia de responsabilidad penal ante el Tribunal Supremo, para los
presuntos delitos cometidos fuera del ámbito de la CCAA y del Tribunal Superior de Justicia
para los cometidos dentro de ese ámbito. También se prevé el aforamiento de los Consejeros
ante el Tribunal Superior de Justica para la responsabilidad civil que se derive de su cargo

.11.4
Otros órganos autonómicos: Organización territorial interna de las
Comunidades Autónomas:
. A) Otros órganos autonómicos: Muchas Comunidades Autónomas han creado otras
instituciones auxiliares de control que vienen a ser equivalentes funcionales en la Comunidad
de otros órganos estatales: Defensores del Pueblo, Tribunales o Cámaras de Cuentas,
Consejos Consultivos de las CCAA; Instituciones similares al Consejo Económico y Social. Sin
embargo, el Gobierno, en 2013 recomendó a las CCAA la eliminación de ciertas instituciones
autonómicas, como los Defensores del Pueblo o las Cámaras de Cuentas, por políticas de
austeridad.

Defensor del pueblo de las CCAA:

. Es una institución unipersonal, independiente de cualquier presión parlamentaria o

gubernamental y de carácter electivo por la Asamblea, cuya función es la de supervisar a la
Administración autonómica en garantía de la preservación y defensa de los derechos
constitucionales. Son denominados de distintas formas: Síndic de Greuges en Cataluña y
Comunidad Valenciana; Valedor do Pobo en Galicia; Ararteko en País Vasco; Diputación del
Común en Canarias; Justicia de Aragón en Aragón; Defensor del Pueblo en Andalucía y
Personero del Común en Extremadura. Castilla La Mancha, Murcia y Asturias lo han suprimido,
a partir de 2013 y La Rioja ha suspendido su actividad.

. La Ley orgánica 3/1981 del Defensor del Pueblo, desarrolla la previsión constitucional del
artículo 54 CE y extiende la competencia del Defensor del pueblo nacional a la posibilidad de
supervisar por sí mismo la actividad de la Administración de la Comunidad Autónoma porque
permite que puedan existir órganos similares en las CCAA, estableciendo un procedimiento de
coordinación con los Defensores autonómicos, solicitándoles su cooperación. Además, la
citada Ley 3/1981 prevé las prerrogativas de inviolabilidad e inmunidad y aforamiento especial
ante el Tribunal Superior de Justicia.

Órganos de control similares al Tribunal de Cuentas:

. Esto viene justificado por la autonomía financiera y presupuestaria de las CCAA, al ser
órganos que lo que hacen es controlar el gasto público. Las distintas Sentencias del TC como
127/1988;214/1989 y 18/1981, resaltan la legitimidad para las CCAA para crear estos órganos.

. De manera resumida, se puede decir que sus funciones son las de 1ª) enjuiciamiento
contable( de carácter administrativo pero no jurisdiccional), que según el TC es una actividad
ordenada para preparar la actividad jurisdiccional del Tribunal de Cuentas 2ª) de carácter

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 7

consultivo 3ª) de fiscalización del sector pú[Link] cuanto a la forma, se puede decir que son
órganos técnicos funcionales e independientes de las Asambleas.

Órganos consultivos: Se asimilan a las características y funciones del Consejo de Estado,

emitiendo dictámenes que sustituyen a los del Consejo de Estado, debiendo ser, los informes,
independientes, objetivos y cualificados. Estos órganos tienen competencias concretas como
las de velar porque se cumpla la CE, el Estatuto Jurídico y el resto del Ordenamiento Jurídico;
crear un cuerpo de doctrina al servicio de la Administración de la CA y, en general, de todas las
Administraciones. Fueron creadas en la mayoría de las CCAA(13) y se encuentran previstas
para el resto.

Consejos Económicos y Sociales: Se crean en los años 90 y en ellos están representados

los agentes económicos y sociales, las organizaciones sindicales y empresariales y, suponen,
la Administración Autonómica para debatir con los interlocutores sociales sobre cuestiones
económicas y laborales. En unas existen y en otras, como Castilla La Mancha y La Rioja, se
han eliminado o suspendido.

Consejo Audiovisual: Es la autoridad reguladora independiente de velar por el respeto de los

derechos y libertades y los derechos estatutarios en los medios audiovisuales, tanto públicos,
como privados, en la CA correspondiente, así como por el cumplimiento de la normativa
vigente en materia audiovisual y de publicidad

. B) Organización territorial interna de las CCAA:

. El sistema constitucional de distribución de competencias permite a las CCAA asumir

potestades sobre la organización territorial interna, sobre la estructuración de su territorio en
entidades locales de ámbito infrautonómico; su delimitación y en disposiciones sobre su
organización y atribución de competencias. Es decir, el campo de la Administración Local
queda abierto a las CCAA, asumiendo todos los Estatutos competencias a este respecto.
Ahora bien, la confluencia de competencias y normas da lugar a un complejo Ordenamiento
Jurídico, al ser una materia compartida entre el Estado, las CCAA y las entidades locales, a las
que la CE garantiza un margen de autonomía.

. Por todo ello, las CCAA ven limitados sus poderes en dos límites: 1) las garantías
constitucionales en favor de un Ámbito competencial propio de la Administración Local: arts.
140 a 142 CE y 2) las competencias que en esta materia se reserva el Estado.

a) Las garantías constitucionales en favor de la Administración local como límite:

. La CE prevé una doble serie de garantías respecto de las entidades locales que se engloban,
genéricamente, con el título de garantía institucional y que se refiere a 1) la protección de los
propios entes locales y 2) la protección de un ámbito propio de autonomía, tanto organizativo
como funcional.

La CE extiende esta garantía a los municipios: art 147 CE y también a las provincias: art 141
CE Las provincias, además, es una división territorial que se proyecta tanto sobre las CCAA
como sobre el Estado, porque el artículo 141.1 CE considera a las provincias como división
territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Esta garantía debe entenderse
teniendo en cuenta la existencia de CCAA uniprovinciales, en las que diversos aspectos de la
organización provincial han sido sustituidos por las instituciones autonómicas que han
absorbido sus funciones. Ej. Diputaciones provinciales en las CCAA uniprovinciales Por último,
esta garantía también se extiende, en Canarias y Baleares, a las islas, teniendo su
administración propia en forma de Cabildos o Consejos: art 141.4 CE

b) Competencias reservadas al Estado:

. Es la referida en el artículo 149.1.18 CE y se refiere a las bases del régimen jurídico de las
Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios, que consiste, según la
jurisprudencia constitucional, en la fijación estatal de unos principios, criterios y disposiciones
comunes sobre la estructura de las Administraciones públicas, incluyendo a la Administración

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 8

local. Por eso, el TC considera a la Administración local como una materia con un régimen
bifronte: por un lado, sometida a una normativa estatal encargad de fijar unas bases
organizativas y competenciales que garanticen la autonomía de las entidades locales y una
regulación unitaria mínima común y, por otro, estaría abierta a las CCAA que hayan asumido
competencias al respecto en sus estatutos y dentro de las bases estatales.

. Competencias autonómicas en materia de organización territorial: Estas competencias

dependerán del nivel de autonomía asumido pero las características comunes son: a) el art 152
CE permite a las CCAA establecer circunscripciones territoriales propias, agrupando territorios
limítrofes. Por eso, las CCAA han creado divisiones comarcales como la Ley catalana de
Organización Comarcal; b) el art 148.1.2 permite la alteración de los términos municipales y la
asunción de funciones en esta materia, según la legislación estatal al respecto: Ley de Bases
de Régimen Local de 1985; y la CE, en su art 141.1 reserva al Estado la alteración de los
límites provinciales que habrá de ser aprobada por las Cortes por ley orgánica; c) han asumido
competencias sobre un conjunto de materias específicas, como salud, transportes… sobre las
cuales la CA puede actuar directamente con sus propios órganos administrativos como que
prefiera dar participación a las entidades locales( provincias, municipios, islas, comarcas)
llevando a cabo una descentralización de segundo grado para dar más agilidad, respetando,
siempre la Ley de Bases de Régimen Local, LRBRL, como base estatal.

EVR
 1

TEMA 12. LAS RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LAS

COMUNIDADES AUTÓNOMAS

12.1. Principios generales de las relaciones entre el Estado y las

Comunidades Autónomas:
. La condición de ordenamiento que tiene el Derecho autonómico y su relación con el
ordenamiento estatal tiene el límite en la unidad de la Nación, principio básico cuya ruptura
supondría la del orden constitucional. Y la mejor garantía para esa pretendida unidad es la de
un proceso de integración de intereses, con el respeto a los derechos de las minorías y con el
control jurídico de los poderes públicos, a la ves que los derechos de las minorías aseguren el
desarrollo de la actividad estatal. Esto mismo pasa con la relación entre el ordenamiento
general y los autonómicos, porque la decisión política de las CCAA no se contrapone con el
principio de unidad pues encuentra dentro de ésta su verdadero sentido y la unidad de la
Nación se realiza igualmente con las políticas territoriales y con las políticas generales.

. Por todo ello, la Constitución atribuye al Estado y a su ordenamiento una serie de

mecanismos muy diversos que hacen posible la garantía de la unidad y los intereses generales
de la Nación como son: 1) la suspensión automática de las disposiciones autonómicas
impugnadas por el Gobierno ante el Tribunal Constitucional: art 161.2 CE 2) el mecanismo de
intervención ejecutiva del artículo 155 CE, si la Comunidad Autónoma no cumple sus
obligaciones constitucionales y legales o atente gravemente contra el interés general de
España 3) en la relación entre los ordenamientos los principios de prevalencia,
supletoriedad del derecho estatal y el dela competencia.

. Principio de supletoriedad del derecho estatal:

. El principio de supletoriedad se encuentra regulado en el artículo 149.3, in fine, CE al decir

expresamente que “Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución
podrán corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos Estatutos.
La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía
corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las
Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.
El derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades
Autónomas”, y, en concreto, para resolver el problema de las lagunas normativas en los
ordenamientos autonómicos. Ahora bien, el TC ha manifestado reiteradamente en SSTC
147/91;118/96;61/97 que esta cláusula no supone una habilitación ilimitada para el legislador
estatal, alegando que lo hace por efectos meramente supletorios, porque la supletoriedad no
es un título competencial.

. Si se producen lagunas jurídicas en una materia, el encargado de aplicar la ley, sea el

administrador o el juez, debe actuar según las normas comunes o generales de la
interpretación. Si existe Derecho estatal sobre la materia, sus normas tendrán, una vez que se
agoten otras vías de integración del Derecho, eficacia supletoria, lo cual no quiere decir que el
Estado, aún carente de títulos competenciales, pueda emitir normas exclusivamente supletorias.
Es decir, el Estado podrá dictar normas en las materias sobre las que ostente competencias, y
esas normas podrán tener, en defecto de normas autonómicas aplicables, carácter supletorio:
pero no podrá dictar normas exclusivamente para llenar supuestos vacíos del Derecho
autonómico, en materias de competencia exclusiva de las CCAA.

. Principio de competencia: problemas:

. Es el referente a las relaciones entre las normas estatales y las autonómicas. En el Estado
central estas relaciones se fundaban en el principio de jerarquía, de forma que se aplica el
modelo piramidal -jerárquico que tiene su cumbre en la ley estatal, mientras que en el Estado
autonómico ese principio desaparece, por lo que la ley estatal no es superior jerárquicamente a

EVR
 2

la ley autonómica, cada una de ellas forma parte de la pirámide jerárquica normativa dentro de
su competencia por lo que las relaciones entre los ordenamientos como de coexistencia
paralela pero en mundos competenciales distintos. Sin embargo, en la práctica, esto no es
exactamente así porque la necesidad de unos intereses supraautonómicos viene a unirse a la
necesidad de llevar a cabo una coordinación e integración de la acción de las CCAA por la
influencia que cada ente territorial tiene sobre los demás.

. Obviamente, son los poderes centrales estatales los adecuados para estas tareas (vigilar los
intereses comunes, coordinar e integrar) y ello les coloca en una situación específica que
supone una posición de supremacía respecto de los ordenamientos autonómicos, por lo que,
en muchos casos, hay una posición preeminente de los poderes del Estado.

. Principio de la regla de la prevalencia:

. El artículo 149.3 CE, antes transcrito, dice que las normas del Estado prevalecerán, en caso
de conflicto, sobre las de las CCAA en todo lo que no este atribuido a la exclusiva competencia
de éstas. Este precepto tiene una doble regla de conflicto: a favor del Derecho autonómico en
el ámbito de las competencias exclusivas de las CCAA, y a favor del Derecho estatal en
relación con las no exclusivas. Esto es, la cuestión está en determinar si es solo un conflicto
normativo o un conflicto de competencias, por una parte, y, por otra parte, si la regla de
prevalencia debe actuar como criterio de solución provisional o como criterio de solución de
fondo.

. Si es solo un conflicto de competencias, hay que determinar el alcance de la regla de

prevalencia, porque ésta no puede servir como criterio de resolución de fondo (como criterio de
delimitación competencial). En este caso la regla de prevalencia actúa como norma de conflicto
provisional, limitándose a atribuir la competencia con carácter transitorio hasta que resuelva la
TC, pero no impide que, si su aplicación no resulta impugnada posteriormente, esa
provisionalidad termine consolidándose.

. Si lo que existe es un conflicto de normas, la aplicación de la regla de prevalencia puede

hacerse con carácter definitivo porque la regla puede servir como criterio de decisión de fondo
del conflicto porque el criterio de competencia no resulta aplicable (siempre que la regla de
prevalencia venga exigida por la Constitución).

. En los dos casos anteriores, la prevalencia actúa como regla de conflicto, lo que ocurre es
que en uno de los casos esa actuación es provisional y cede ante el criterio de competencia y
en el otro es definitiva y no cede ante ese criterio, sencillamente porque no resulta aplicable al
tratarse de un conflicto normativo en sentido estricto. Por eso, por sus propias características,
la prevalencia no puede servir como criterio general de solución de conflictos
normativos porque solo determina de manera definitiva la norma aplicable cuando no
interviene el criterio de competencia. En sus últimos pronunciamientos sobre esta cuestión, el
TC entiende que se puede recurrir a la regla de prevalencia siempre que no hay conflicto
competencia pues, si lo hubiera, resultaría obligado a plantear la cuestión de
inconstitucionalidad: SSTC 102/2016 y 204/2016.

12.2 Relaciones de cooperación: coordinación y colaboración:

. La posición preeminente de los poderes centrales no es incompatible con la garantía
constitucional de la autonomía, pues esa posición preeminente no se produce de forma
indiferenciada en todas las materias, sino sólo en supuestos específicos expresados en la CE.
A la vista de lo indicado, cabe señalar tres tipos de relaciones entre los ordenamientos estatal y
autonómico:

- Relaciones basadas en la posición preeminente de los poderes estatales, que pueden ampliar
o reducir el ámbito competencial autonómico

- Relaciones ajenas al principio de supremacía de los intereses nacionales y que se basa en la

igualdad de status, son las relaciones voluntarias asumidas, de cooperación o colaboración

EVR
 3

- Finalmente, cabe las relaciones interordinamentales se planteen como discrepancias abiertas

en cuanto a la extensión y modo de ejercicio de las respectivas competencias. Son las
relaciones que pueden hallar una solución jurisdiccional o extrajurisdiccional.( 12.3).

. Junto a las relaciones de coordinación(vinculante) como tarea específica en el marco

ejecutivo o administrativo y entendida como relación que viene “desde arriba”, se ha venido
configurando, sin ser tenidas en cuenta por la CE, un tipo de relaciones entre Estado y CCAA
en que ambos entes aparecen situados en posición paritaria, por lo que existe una efectiva
colaboración(voluntaria) entre partes, sin que se afecte al ámbito competencial. Así lo ha
reconocido el TC en varias STC 18/82,96/86 denominándolo como el deber recíproco apoyo y
mutua lealtad entre el Estado y las CCAA que justifica, sin necesidad de que se vea reflejado
en la CE, la creación por el Estado de foros de encuentro e intercambio de información que
hagan posible la mutua colaboración a través de la formulación, de mutuo acuerdo, de pautas
de actuación común, de intercambio de información y de preparación de convenios.

. En cuanto a las relaciones de colaboración, cobran un papel relevante las conferencias

sectoriales previstas en la Ley del Proceso Autonómico y que pueden servir para elaborar
políticas comunes para facilitar, posteriormente, una labor coordinadora por parte de
instituciones estatales pudiendo calificarse como órganos, tanto de colaboración como de
coordinación. Otros ejemplos son: Conferencia de Consejeros Titulares de Educación;
Consejo del Patrimonio Histórico, Comisión de Agricultura de Montaña etc. Además, se
ha generalizado la creación de órganos o comisiones bilaterales de cooperación entre el
Estado y cada CCAA y un órgano de colaboración a nivel superior que es la Conferencia de
Presidentes de las Comunidades Autónomas, si bien se han utilizado menos que los demás
órganos.

. Otras formas de colaboración bilateral o multilateral son los acuerdos o convenios, en los
que se prevén acciones conjuntas, aportando cada parte sus propios medios y recursos para
obtener un fin común.

12.3 Técnicas de resolución de conflictos: mecanismos jurisdiccionales y

no jurisdiccionales:
. Las controversias entre Estado y Comunidades Autónomas pueden versar sobre puntos
competenciales, pero también sobre otras materias, dando lugar a conflictos jurídicamente
formalizados. Precisamente, la conflictividad entre Estado y CCAA ha definido siempre al
Estado de las Autonomías y se han traducido en procesos ante el Tribunal Constitucional,
siendo cuantitativamente superiores a los de otros países europeos, por eso, ha adquirido
mucha importancia para el Estado de las Autonomías la jurisprudencia de estos conflictos,
llegándose a hablar de un Estado jurisprudencial autonómico. Las distintas vías para resolver
los conflictos pueden ser: jurisdiccionales y no jurisdiccionales.

. Vías o mecanismos jurisdiccionales:

. Dentro de las vías jurisdiccionales, a su vez, hay que distinguir entre vías ordinarias
jurisdiccionales y los conflictos de competencia ante el TC.

a) Vías ordinarias jurisdiccionales:

. La resolución de los conflictos jurídicos, es decir, los referentes a la interpretación de la CE y

de los Estatutos se aplica en todos los sectores del Ordenamiento Jurídico. Las actuaciones
administrativas se someten a la jurisdicción contencioso-administrativa sobre materias
competenciales o de otra índole, ya que tanto la AGE(Administración del Estado: art 106 CE)
como la Administración Autonómica( artículos 106 y 153 c CE) están sometidas al control
contencioso-administrativo de los tribunales. En cuanto a la actividad legislativa, la vía para

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resolver tanto las competencias como otros aspectos es la del recurso directo de
inconstitucionalidad que ofrece la posibilidad, tanto al Estado como a las CCAA(artículos 162
a CE y 32 LOTC) en las materias que afecten a las competencias, de impugnar las normas
legales que se estime vulneren los mandatos constitucionales, realizando una interpretación
extensa el TC, sobre las leyes que pueden impugnar las Autonomías a todo tipo de leyes.

b) Conflictos de competencia:

. Es un cauce abierto por la CE y la LOTC (Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) para
resolver discrepancias entre el Estado y las Comunidades Autónomas tanto para el tema
jurisdiccional como de otro tipo. El jurisdiccional son, los ya estudiados, conflictos de
competencia (positivos o negativos) entre el Estado y las CCAA o entre las CCAA entre sí y el
procedimiento de impugnación de disposiciones autonómicas del artículo 76 LOTC y 161.2
CE; y los de otro tipo es el mecanismo del artículo 155 CE que vamos a ver a continuación.

. El procedimiento de los conflictos de competencia ya se estudió el curso anterior en la

asignatura de Fuentes, por lo que solo recordaremos que tiene dos fases: una previa, con un
carácter administrativo a través de un requerimiento y una fase posterior, de carácter
jurisdiccional, ante el TC. En la primera fase, a veces se crea un órgano paritario para evitar un
conflicto ante instancias jurisdiccionales ej Junta de Cooperación a la que se le encarga todas
las discrepancias.

. El procedimiento para impugnar ante el TC cualquier resolución (sin fuerza de ley) o

disposición de las CCAA, sin que se base en motivos competenciales: artículos 76 y 77
LOTC, corresponde al Gobierno de la Nación y no a las CCAA, porque éstas últimas
tendrán que recurrir a la jurisdicción contencioso-administrativa.

. Vías o mecanismos no jurisdiccionales: el artículo 155 de la CE:

. El artículo 155 de la CE dice que “1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las
obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente
gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la
Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría
absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al
cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés
general. 2 Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el gobierno podrá
dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas”.

. Se encuentra fuera del ámbito jurisdiccional y es para resolver las diferencias que puedan
surgir entre Estado y las CCAA cuando se vea afectado gravemente el interés general de
España. La Constitución concede al Gobierno la posibilidad de adoptar las medidas
necesarias para obligar a una Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de estas
obligaciones. Para ello se necesitan unos requisitos: primero, artículo 155.1 CE que la
Comunidad no cumpla las obligaciones que la CE u otras leyes le impongan o actúe de forma
que atente gravemente al interés general de España; segundo: que el Presidente de la CCAA
no haga caso del requerimiento del Gobierno de la Nación; tercero, el Gobierno necesitará la
mayoría absoluta del Senado.

. En la práctica, la aplicación de este artículo 155 CE se ha llevado a cabo mediante la

autorización del Senado para la propuesta del Gobierno de la adopción de una serie de
medidas mediante decretos gubernamentales y en el supuesto del año 2017 para la CCAA de
Cataluña, por haber convocado un referéndum sobre el derecho de autodeterminación, se
dictaron una serie de decretos ordenando el cese del Presidente de la Generalidad de Cataluña;
la asunción de las competencias autonómicas por el Gobierno central; la supresión de diversos
órganos administrativos autonómicos; la disolución del Parlamento de Cataluña y la
convocatoria de nuevas elecciones. Las Sentencias del TC 89/2019 sobre los casos del art
155.1 y del art 155.2, establecen los criterios y condiciones para la aplicación del artículo 155
de la CE.

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