Primera categoría: El allanamiento
2.2.1. Definición
El allanamiento viene a ser la figura procesal por la cual el denunciado manifiesta
su aceptación de las pretensiones formuladas por el denunciante, culminando
anticipadamente el proceso iniciado en su contra, poniendo fin al proceso, emitiéndose la
sentencia, sin analizar sobre el fondo de la controversia (Aroca, 2018, p. 8).
Ello comprende la renuncia de la parte denunciada de poder ejercer su derecho de
defensa en el procedimiento iniciado en su contra. Por otro lado, a la previa definición se
le puede agregar que cuando la parte denunciada acepta la pretensión requerida por el
denunciante sin reconocer ni admitir los hechos denunciados (Gozaini, 1998, p. 302).
Otros autores afirman que el allanamiento es el acto procesal por el cual el demandado
manifiesta su voluntad de acogerse a la pretensión expuesta por el demandante y no
ejercer el derecho de oponerse a ésta, conformándose con la misma, generando la
conclusión del procedimiento con una sentencia no contradictoria, es decir, sin contenido
de fondo en la que se establezca condena alguna (Gaceta Jurídica, 2015, p. 607).
En ese sentido, se comprende que es una institución procesal que no acepta
condicionamiento alguno, pues únicamente requiere que la parte denunciada acepte las
pretensiones formuladas por la parte denunciante. Sus efectos son: (i) la terminación
anticipada del proceso en su totalidad; y, (ii) La exoneración de los costos procesales del
caso.
No obstante, si la parte denunciada únicamente se allana parcialmente a las pretensiones
del denunciante, se realizará un análisis de fondo respecto a las pretensiones planteadas
por el denunciante, en donde el denunciado no se allanó, por lo que el proceso no termina
anticipadamente.
De las definiciones dadas por los doctrinarios, se puede advertir que las posiciones
comparten el mismo concepto respecto al allanamiento, no alterando su
conceptualización, siendo que el concepto se mantiene dado que no ha surgido una
opinión diferente por parte de algún autor o experto en el tema.
2.2.2. Características
La figura procesal del allanamiento posee las siguientes características:
1. El allanamiento solo puede ser concebido en el proceso, pero subordinado a reglas
especiales respecto a la formalidad exigible, y no puede ser condicionado de ningún
modo, debe ser un acto absolutamente puro (Falcón, 1978, p. 248).
2. El allanamiento no pierde su naturaleza procesal debido a sus efectos sobre la
controversia suscitada entre las partes procesales (Silvosa, 2008, p. 31).
3. El allanamiento debe ser explícito, preciso y categórico, esto es, que debe
señalarse expresamente la voluntad de someterse a la pretensión formulada por el
demandante, lo cual se encuentra previsto en el artículo 330 del TUO del Código Procesal
Civil.
4. El allanamiento constituye una especie de acto jurídico, dirigido a crear, modificar,
regular o extinguir una relación procesal. Mediante el allanamiento se afecta la relación
procesal, ponerse término a la controversia existente y acelerarse la expedición del fallo
definitivo.
5. Se puede formular en cualquier etapa del procedimiento antes de la emisión de
una sentencia/resolución final en primera instancia, obteniendo beneficios como la
exoneración de costos (en el ámbito civil), siempre y cuando este se diera de modo real,
cierto, oportuno, total, efectivo e incondicional.
6. Permite la expedición inmediata del Juez de la sentencia sobre el caso (Vinaeta y
Toyama, 2010, p. 150).
7. Quien se allana a la pretensión realiza un acto jurídico procesal por el cual
renuncia a su derecho de contradicción (defensa). Es por esto que esta conducta no es
ajena al proceso y sólo puede darse dentro de él (Silvosa, 2008, pp. 31-32).
8. La declaración de allanamiento por parte del denunciado conlleva a la terminación
del procedimiento e impulsa su celeridad (Resolución Final N° 1986-2017/CC1, 2017, pp.
20-21).
2.2.3. Requisitos
En la regulación procesal civil de nuestro ordenamiento jurídico en su artículo 332°
menciona los siguientes requisitos para la procedencia del allanamiento: (1) el
denunciado debe tener capacidad procesal (la aptitud para poder ejercer actos dentro de
un proceso) para poder allanarse o su representante; (2) los hechos que se han admitido
deben ser probados, ello con la finalidad de evitar el fraude o la colusión procesal (siendo
que de existir se invalida la figura procesal del allanamiento); (3) que no verse sobre
derechos disponibles ni sea contrario al orden público y buenas costumbres; y, (4) los
efectos del allanamiento afectarán a un tercero que no fue emplazado oportunamente.
2.2.4. Diferencias con la figura procesal del reconocimiento
Primero debemos definir el reconocimiento. Es la figura procesal por la cual el denunciado
reconoce y expresa su conformidad sobre la veracidad de los hechos expuestos en la
denuncia por la parte denunciante, así como la aceptación de las pretensiones formuladas
por este (Bidart, 1975, p. 501).
Otro concepto de reconocimiento aparece cuando la parte demandada reconoce o acepta
como ciertos los hechos demandados en su contra, en los cuales se fundamenta la
pretensión, no obstante, el sujeto procesal demandado decide no someterse a la
pretensión formulada, o, en otras palabras, oponerse al derecho, dado que el reconocer
un hecho no significa necesariamente que la pretensión fundamentada sea acogida por la
parte demandada (Gaceta Jurídica, 2015, p. 617).
Ahora, se debe tener en cuenta que ambas figuras no demuestran una similitud única, su
contenido difiere en conceptos y finalidades. Mientras que el reconocimiento implica la
aceptación de las pretensiones, así como la conformidad de la veracidad de los hechos
expuestos por el denunciante. Por su parte, el allanamiento únicamente comprende la
aceptación de las pretensiones formuladas por el denunciante, mas no la aceptación o
confirmación de la veracidad de los hechos expuestos en la demanda.
Equiparando ello con el allanamiento, lo cual implica un sometimiento voluntario
por parte del denunciado, el reconocimiento implica un marco más amplio: aceptación de
la veracidad de los hechos denunciados y la aceptación de las pretensiones formuladas
en la denuncia. En resumen, el allanamiento es un acto procesal que puede ser realizado
sólo el demandado, y que no se refiere a los hechos denunciados sino a las pretensiones
formuladas por el denunciante, lo que pone fin al proceso y determina el fallo de la
sentencia de manera inmediata (Gozainí, 1998. p. 226).
Segunda categoría: Procedimiento Administrativo y su aplicación en el Derecho del
Consumidor
2.2.5. Derecho Administrativo
Es una rama de derecho público compuesta por normas jurídicas reguladas en el ámbito
del Poder Ejecutivo, el Poder Judicial en su actuar administrativo y el Poder Legislativo, los
organismos constitucionalmente autónomos y los entes gubernamentales
descentralizados, regulando la Administración Pública y usando como base principal los
Principios del Derecho Administrativo (Pacori Cari, 2020, p. 14).
Asimismo, el derecho administrativo se encarga de regular la organización y actividad de
la administración pública, y se encuentra referida al funcionamiento de las entidades
estatales y a su relación con los particulares, teniendo como una de sus funciones
principales la satisfacción de las necesidades de la colectividad, lo cual se plasma a
través del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento Administrativo General – Ley
N° 27444 (Osinergmin, 2017, p. 21).
2.2.6. El Acto Administrativo
Es definido como la declaración emitida por la autoridad administrativa cuyo fin es
producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones y derechos de los particulares
dentro de una situación, o, mejor dicho, es la exteriorización del poder del ámbito público
que emite una entidad estatal administrativa a través de una declaración unilateral, la
cual no depende de la voluntad de los administrados (Osinergmin, 2017, p. 28).
Desde otro concepto el acto administrativo se genera como producto de integración de un
esquema coordinado que se plasma a través de varias acciones y medidas realizadas en
un procedimiento administrativo, constituyéndose como la posición asumida por la
administración pública en la resolución del procedimiento en resguardo del interés
público. (Morón Urbina, 2019, pp. 190-191).
2.2.7. Acto Administrativo – Requisitos
Los requisitos son fundamentales para la existencia del acto administrativo, dado que son
elementos esenciales para su validez, los cuales se encuentran establecidos en el Texto
Único Ordenado de Ley de Procedimiento Administrativo General, los cuales son: la
competencia, el objeto y contenido, la finalidad pública, la motivación y el procedimiento
regular. A continuación, se definirá de forma breve y detallada cada requisito
mencionado:
La Competencia, conocida como la facultad que tiene el órgano administrativo
para generar una actuación administrativa o emitir una posición determinada,
obedeciendo en razón a la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía.
El objeto y contenido se puede definir como el resultado que se obtiene del
procedimiento administrativo.
Finalidad Pública, el acto administrativo debe satisfacer aquellas finalidades que
persigue, sea en el interés público o de los particulares.
Procedimiento regular, el resultado que se obtiene se rige a través de un
procedimiento determinado por ley, siguiendo un esquema medular para la obtención del
acto administrativo.
Motivación, el acto administrativo debe expresar las razones en la que se sustenta
la emisión de la resolución administrativa.
Deben vincularse causalmente entre sí, por lo que, cada uno supone al anterior, y
este último supone al grupo entero.
2.2.8. Procedimiento Administrativo
Es el conjunto de actos que, a través de un esquema concatenado de varias acciones y
gestiones que se realizan, logran plasmarse a través de la emisión de un acto estatal –
administrativos por parte de los órganos administrativos pertenecientes a la
administración pública, por lo que se constituye como un instrumento primordial para
ordenar y asegurar la racionabilidad en las decisiones (Pontificia Universidad Católica del
Perú, 2011, p.45).
Por otro lado, se trata de la manifestación de la administración pública materializado a
través de la emisión de una declaración unilateral de la cual surge efectos jurídicos sobre
los derechos, interés y obligaciones de los administrados, producto de la ejecución de
actuaciones para emitir una decisión (actos procedimentales referidos al trámite y los
actos administrativos en relación con las resoluciones) (Osinergmin, 2017, p. 49).
2.2.9. Clasificación de los procedimientos administrativos
2.2.9.1. Procedimiento administrativo iniciado de oficio
Regulado en el artículo 115 del Texto Único Ordenado de la Ley de Procedimiento
Administrativo General, es el cual es iniciado por la autoridad administrativa en el marco
de su competencia través de la emisión de un acto administrativo (resolución, acuerdo,
etc). Dicho procedimiento iniciado debe ser notificado a las partes involucradas con
respecto a sus derechos e interés que puedan volverse perjudicados con los actos que se
puedan emitir (Morón Urbina, 2019, pp. 628-629).
2.2.9.2. Procedimiento administrativo por instancia de parte
Según el artículo 117 del Texto Único Ordenado de Ley de Procedimiento
Administrativo General, resulta ser una manifestación de una petición formulada por el
particular, lo cual puede darse de manera individual o colectiva cuya finalidad es la
emisión de un pronunciamiento de fondo por la autoridad administrativa. Ello se
encuentra además regulado en el artículo 2 inciso 20 de la Constitución Política del Perú
(Pacori Cari, 2020, p. 224).
2.2.10. El Procedimiento Administrativo Sancionador
El ius punendi o la potestad sancionadora se ha dado tanto en el derecho penal y
administrativo. En ese sentido, la jurisprudencia del ámbito constitucional ha señalado
que la potestad sancionadora también debe aplicarse de igual manera en el ámbito
administrativo (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2017, p. 9).
Comprendido como el poder derivado del ordenamiento jurídico con carácter
restrictivo que ejerce acción ante cualquier perturbación o vulneración del orden jurídico,
y busca determinar la existencia de la responsabilidad administrativa ante la comisión de
una infracción administrativa por parte del infractor, lo que genera como consecuencia la
imposición de una sanción (Ivanega, 2008, p. 115). Ello también constituye una garantía a
los emplazados con la imputación de infracciones administrativas, dado que ejercen sus
derechos fundamentales ante la autoridad administrativa (Ministerio de Justicia y de
Derechos Humanos, 2017, pp.10-12).
2.2.11. El Procedimiento Administrativo Sancionador en el ámbito del derecho del
consumidor
Siguiendo con el desarrollo de la investigación, y como bien se ha indicado,
mediante la Directiva 001-20221-COD-INDECOPI se establece los lineamientos para la
postulación del procedimiento administrativo sancionador en materia del consumidor ante
Indecopi. Dado ello, en el Subcapítulo I – Actividad procedimental en los procedimientos
de protección al consumidor por iniciativa de parte, a partir del artículo 10 al artículo 18,
indica los requisitos, detalles y actos que se realizan ante una denuncia formulada por
iniciativa de parte a los órganos resolutivos y comisiones del Indecopi.
Tercera categoría: desnaturalización del allanamiento
2.2.12. Formulación excesiva de la figura procesal de allanamiento ante los
órganos resolutivos y las comisiones del Indecopi
Desde el inicio del contexto de la pandemia Covid-19 se generó un cambio en
cuanto al cambio de estrategia de venta orientado al comercio electrónico, siendo los
afectados: (1) supermercados, (2) tiendas mayoristas, (3) tiendas por departamento y del
mejoramiento del hogar, (4) tiendas de electrodomésticos, y, (5) tiendas por conveniencia
y cadenas de boticas, entre otros.
En ese sentido, se advierte que el porcentaje de los reclamos interpuestos por los
consumidores ante la Subdirección de Atención al Ciudadano se incrementó en un 200%
en el año 2020, lo cual equivale a 20.423 reclamos interpuestos ante su jurisdicción, así
como el hecho de procedimientos administrativos sancionadores iniciados por los órganos
resolutivos y las comisiones un total de 1500 denuncias resueltas (Indecopi, 2020, pp.
274-280).
En el año 2021, los reclamos se redujeron en un 31.4%, es decir, 14 006 reclamos, sin
embargo, tal constante numérica se mantenía (Indecopi, 2021, pp. 273-278). En ese
mismo año las denuncias incrementaron en un 22,6%, esto es, a 1839. De igual manera,
la imposición de sanciones tantas amonestaciones como multas sumaron un total de 417
sanciones impuestas en el año 2020, siendo un total de 129.5 en cuanto a sanciones
pecuniarias a los proveedores.
En ese mismo año, el número de sanciones impuestas a los proveedores ascendió a 693
sanciones (622 amonestaciones y 71 multas). Con ello se ha logrado verificar una relación
conjunta respecto a la imposición de amonestación como sanciones a los denunciados, y
la formulación excesiva de la figura procesal del allanamiento, con el fin de evitar ser
sancionados con sanciones más gravosas (pecuniarias).
Ello se dio debido al cambio abrupto de metodología del proceso de ventas, lo cual originó
que diversos productos o servicios adquiridos a través de esa nueva modalidad, sin
embargo, se dieron diversas situaciones en donde no se concretizó la entrega del
producto, por ejemplo: la demora en la entrega del bien adquirido, entre otras
situaciones. Ante ello, los afectados (consumidores) interpusieron múltiples denuncias
ante Indecopi, lo que generó un aumento en la carga procesal de los casos en los órganos
sumarísimos y las comisiones especializados en el ámbito de la protección del
consumidor.
No obstante, en el trámite de los procedimientos administrativos sancionadores iniciados
por Indecopi, los proveedores denunciados han optado por formular en sus descargos la
figura procesal del allanamiento, solicitando la imposición de amonestación como sanción
administrativa y la exoneración de los costos del procedimiento, lo cual se basa en los
principios de economía y celeridad procesal en los procedimientos administrativos, al no
efectuarse un análisis de fondo sobre el procedimiento en sí.
Sin embargo, la formulación de allanamiento por parte de los proveedores denunciados se
ha excedido a tal punto que los consumidores han cuestionado el rol sancionador y tuitivo
del Indecopi respecto al momento de sancionar a los proveedores denunciados, lo que ha
quedado corroborado a través de los informes anuales de los años 2020 y 2021
elaborados por la Autoridad Nacional de Protección al Consumidor.
En adición, los proveedores denunciados no han tomado las acciones y/o gestiones
pertinentes para así evitar futuras comisiones de infracciones, incurriendo en este tipo de
comportamientos infractores de manera reiterativa, los cuales son contrarios a los
derechos de los consumidores, por lo que este tipo de situación únicamente ha generado
un beneficio en si a los proveedores denunciados.
2.2.13. Limitación de los alcances del allanamiento
En referencia a este punto, es preciso recalcar que acorde a la nueva directiva publicada,
esto es, la Directiva N° 001-2021-COD-INDECOPI, en su artículo 29 señala los alcances de
la figura procesal del allanamiento, en cuyos numerales encuadra los requisitos para que
generen los efectos que puedan surgir. Se debe mencionar que no ha habido mucho
cambio en comparación con las anteriores directivas, siendo que únicamente se ha
esquematizado y simplificado en una sola directiva la normativa, no logrando plasmar un
mayor ahondamiento sobre la citada figura procesal.
Es preciso acotar que estas limitaciones obedecen a la no previsión de la
formulación desmedida del allanamiento por parte de los proveedores denunciados,
puesto que si bien es entendible que por el contexto de la pandemia por Covid – 19,
puedan incurrirse escenarios donde se pueda dar la comisión de infracciones ante
imprevistos tecnológicos, no es justificable que estas conductas infractoras sean
reiterativas y no sean debidamente sancionadas por la autoridad administrativa.
Este problema ha alcanzado un grado de complejidad y afectación a diversos
consumidores ya que, órganos superiores, en este caso, la Comisión de Protección al
Consumidor N° 3, en atención a sus prerrogativas, intervenga de oficio ante la afectación
de intereses colectivos, ordenando en primera instancia que los denunciados cumplan con
atender lo requerido por los consumidores (entrega de productos, etc.).
Esto pone de manifiesto que las decisiones resolutivas adoptadas por los órganos
sumarísimos y las respectivas comisiones no generan mayor incidencia a los proveedores
denunciados respecto a la imposición de una sanción, puesto que los proveedores
denunciados formulan allanamiento como una especie de salvaguardia ante las denuncias
administrativas presentadas por los denunciantes.
En síntesis, no se ha dado un mayor enfoque y análisis que permita sustentar y
justificar que se aplique dicha figura procesal en supuestos de conductas reiterativas,
puesto que, por el contrario, su aplicación ocurre de manera inmediata, sin mediar un
análisis respectivo de fondo por los órganos resolutores, siendo el único requisito para su
aplicación que su formulación se concrete dentro del plazo otorgado para presentar sus
descargos. Tampoco ha empleado las medidas apropiadas que permitan adaptar a las
normas emitidas ante estos escenarios actuales que se han dado en los últimos años.
2.2.14. Vulneración al Principio Pro-Consumidor
La finalidad de este principio se relaciona a la necesidad de defensa de las personas
físicas o jurídicas que adquieren bienes y servicios en el mercado frente a los que
producen, facilitan, suministran o expiden los mismos, cualquiera que sea su naturaleza
pública o privada, individual o colectiva. Por dichos motivos, la protección de los derechos
de los consumidores se convierte en una prioridad cada vez más necesaria, dado que se
deben ejercer sus derechos contra el comportamiento infractor de las empresas
denunciadas.
Ello se antecede a lo plasmado en la Constitución, artículo 65, el cual indica que el
consumidor sigue siendo una persona con derecho innato a la tutela jurisdiccional. Las
normas de protección al consumidor al ser de orden público son orientadas a la igualdad y
reconocen la imperiosa necesidad de proteger a los consumidores debido al notorio
desequilibrio de éstos con los proveedores.
Con ello se logra realzar la autonomía del consumidor respecto a las decisiones de
consumo que pueda tomar, la cual se da libre de coacción, coerción e, incluso, de
cualquier forma de inducción a error que fuerce o distorsione su voluntad. En ese sentido,
este principio implica la actuación del Estado en su rol de protector de los derechos de los
consumidores y las acciones que puedan ejercer a efectos de hacer respetar y resguardar
sus intereses.
2.2.15. Vulneración al principio de predictibilidad o de confianza legítima
El Estado, como ente regulador, interviene en la vida de los ciudadanos
(administrados), en atención a su función de dirección para el cumplimiento de
determinados fines. Por otro lado, el principio de confianza legítima se conoce como la
confianza puesta por los administrados en la autoridad administrativa, ello con relación a
los procedimientos emitidos que deben guardar congruencia con las expectativas
legítimas y razonables de los administrados ocurrido por su aplicación y los antecedentes
administrativos.
El Tribunal Constitucional ha establecido que el principio de predictibilidad o de
confianza legítima se aplica como una conducta que forma parte del Estado
Constitucional de Derecho, en especial la de los poderes públicos, ejecutable en los
supuestos previamente determinados por el Derecho, constituyéndose como aquella
garantía que informa a todo el ordenamiento jurídico y que consolida la interdicción de la
arbitrariedad (Pantigozo Villafuerte, 2019, p. 16). Asimismo, este principio se encuentra
ligado intrínsecamente con la seguridad jurídica, la cual brinda el Estado a los
administrados (De La Torre, 2019, pp. 417- 419).
No obstante, este principio ha sido transgredido, puesto que las últimas
actuaciones administrativas por parte del Indecopi, debido a que ha generado
cuestionamientos por parte de los particulares respecto a los allanamientos formulados
por los proveedores durante el trámite de los procedimientos administrativos
sancionadores en el ámbito del consumidor, dado que no se toma en cuenta el actuar
reiterativo infractor por parte de los denunciados fijados en los antecedentes
administrativos, sin evaluar a profundidad las posibles agravantes que puedan darse.
Ello ha ocasionado que los administrados se hagan a la idea de que la autoridad
administrativa se encuentra favoreciendo ilegalmente a los proveedores en los
procedimientos administrativos sancionadores, ya que solamente los sancionan con una
amonestación, y los exoneran de los costos del procedimiento, creando una brecha de
desconfianza entre los consumidores y el INDECOPI.
2.2.16. Cuestionamiento del allanamiento por parte de los consumidores
En este punto, se ha logrado advertir que en diversas oportunidades los consumidores
han cuestionado los allanamientos formulados por los proveedores denunciados, ello con
la finalidad de que la autoridad administrativa evalué si es necesario aplicar el
allanamiento formulado, y que con ello se sancione adecuadamente a las partes
denunciadas, en contraposición de sancionar con una amonestación y la exoneración de
los costos del procedimiento.
Además, los mencionados cuestionamientos argumentan que, el imponer una
amonestación como sanción por parte de los órganos resolutivos y las comisiones ante los
allanamientos formulados por los denunciados, es una decisión facultativa mas no
imperativa, es decir, depende de la discrecionalidad del órgano resolutor evaluar si
aplicar los efectos del allanamiento o no. De igual manera, los referidos cuestionamientos
apuntan a que, al momento de la graduación de la sanción, se tome en consideración los
antecedentes de los hechos controvertidos y no se siga la línea de amonestarlos
únicamente.
No obstante, la autoridad administrativa acorde a lo manifestado por la actual
Directiva únicamente determina que los efectos del allanamiento surgen con la
presentación de descargos dentro del plazo legal, generando automáticamente la
imposición de amonestación como sanción y la exoneración de los costos del
procedimiento, siempre y cuando el hecho imputado no se encuentre entre los supuestos
de excepción (actos de discriminación, actos contrarios a la vida y a la salud y sustancias
peligrosas).
Otro punto es que, los órganos resolutivos y las comisiones del Indecopi no
consideran el argumento formulado por los consumidores respecto a la reincidencia
cometida por los proveedores denunciados como una circunstancia agravante, ello debido
a que no se logra configurar la comisión del mismo hecho infractor materia de denuncia,
pues debe darse dentro del plazo de un año desde el momento que quedó firme la
resolución que sancionó la primera infracción, lo cual no aplica en los casos denunciados,
desestimando dichos argumentos.
Ante ello, se advierte el hecho de que los órganos resolutivos y las comisiones del
Indecopi omiten encauzar debidamente lo argumentado por los consumidores, esto es,
evaluar la reincidencia, la cual no es factible debido a que no se logra configurar la
comisión del mismo hecho dentro del plazo de un año, por lo que lo más adecuado, es
que se evalúen como reiterancia y no como reincidencia, sin embargo, tal situación no
ocurre desestimando debidamente los alegatos expuestos por los afectados.
En ese contexto, se hace notar que el único requisito para que se aplique de
manera íntegra los efectos del allanamiento es en la oportunidad en que este fue
formulado, conjunto con la presentación de descargos, y que la materia discutida no se
encuentre dentro de los supuestos de excepción, resultando irrelevante los demás
argumentos que puedan formular los consumidores respecto a dicha figura procesal.
En definitiva, los cuestionamientos que puedan darse a lo largo de un
procedimiento administrativo sancionador por parte de los consumidores no generan la
importancia de que se genere un análisis más profundo sobre la aplicación del
allanamiento en los casos donde se formula, puesto que su aplicación se encuentra
reconocida y reglamentada a través de la Directiva, y del propio Código de Protección y
Defensa del Consumidor, el cual tiene rango de ley.
2.2.17. Desconfianza de la potestad sancionadora del Indecopi
Dicha situación ha generado una desconfianza desproporcionada por parte de los
denunciantes, los cuales han dejado de ver el rol sancionador del Indecopi, pues han
adquirido la idea sobre que la autoridad administrativa muestra un cierto favoritismo
hacia los denunciados en los procedimientos administrativos sancionadores, presumiendo
que su accionar se supedita a temas económicos o políticos, lo cual ha hecho que los
consumidores pierdan la fe en el actuar protector del Indecopi, situación que permanece
latente en la actualidad.
2.2.18. La falta de consideración de los antecedentes en la Subdirección de
Atención al Ciudadano
Los consumidores de forma recurrente interponen reclamos ante la Subdirección de
Atención al Ciudadano debido a la inconformidad respecto a los productos y servicios
adquiridos; teniendo la Subdirección de Atención al Ciudadano el rol de conciliador no ha
generado mayor incidencia sobre las situaciones controvertidas, dado que las situaciones
infractoras no llegan a una solución.
Sobre el particular, los denunciados tienen conocimiento pleno sobre estos
reclamos, dado que son notificados, y posteriormente invitados a una audiencia de
conciliación virtual con el reclamante, no mostrando un ánimo de solución ante los
conflictos generados. Esa inasistencia es considerada como un agravante según el
artículo 28 numeral 3 de la Directiva Nº 001-2021/COD-INDECOPI, lo cual es soslayado por
los órganos resolutivos y comisiones en la tramitación de un procedimiento administrativo
sancionador.
2.2.19.- La labor asumida por el Indecopi
De acuerdo con lo señalado en el artículo 65° de la Constitución Política del Perú, la cual
establece expresamente en su primer párrafo que: “El estado defiende el interés de los
consumidores y usuarios”. Sobre este punto, en el artículo 2° del Decreto Legislativo N°
1033, en su literal d), se menciona la labor de protección sobre los derechos e intereses
de los consumidores, lo cual se concatena con lo determinado en la Carta Magna.
Teniendo en cuenta tales consideraciones, si bien la labor del Indecopi en los
últimos años se ha abocado a la protección del consumidor ante los nuevos sucesos
acontecidos (pandemia Covid-19 y la regulación del comercio electrónico, así como en
temas que son materia de su competencia. De igual manera, se debe recalcar que estas
labores, no se han enfocado adecuadamente sobre el tema materia de investigación,
cuya problemática se acentúo dentro del periodo del Estado de Emergencia Sanitaria
(2020) persistiendo hasta la actualidad (2023).
Es preciso señalar que, si bien las anteriores directivas fueron derogadas y
actualizadas a través de una sola directiva, únicamente se ha podido observar que dicho
cuerpo legal ha sido objeto de ínfimas modificatorias respecto al modo de inicio y
tramitación de los procesos administrativos en materia de protección al consumidor.
Ahora, en relación al tema a investigar, los límites de los alcances del allanamiento, en
donde se puede apreciar una contradicción manifiesta con lo normado por el Código de
Protección y Defensa del Consumidor respecto a dicha figura procesal.
Es así que, el allanamiento formulado por las empresas denunciadas implica que
éstas acepten las pretensiones efectuadas por los consumidores, y con ello, se generen
sus efectos, sin embargo, dicha figura procesal no ha servido en si para que los
proveedores eviten incurrir nuevamente en dichas conductas infractoras. Los casos más
frecuentes han sido (1) falta de stock de los productos adquiridos, (2) demora en la
entrega de los productos adquiridos (3) anulación unilateral de la compra adquirida, (4)
cobros indebidos, (5) devolución dineraria sin consentimiento expreso, (6) falta de
atención de reclamos, etc.
Dicho lineamiento se encuentra vigente en la actual directiva, no efectuando cambio
alguno que permita a los denunciados tomar conciencia de sus actuaciones y remediar las
mismas antes de la interposición de denuncias administrativas, pues solo basta que se
presente el allanamiento dentro del plazo otorgado para la presentación de descargos, y
que, con ello se genere los efectos jurídicos previamente mencionados.
2.2.20. La realidad de hoy
Ahora bien, una vez conceptualizado el allanamiento y determinando su aplicación tanto
del ámbito procesal civil como en el ámbito de los procedimientos de protección al
consumidor, corresponde ahondar más en la problemática que ha originado su
desnaturalización en el trámite procedimental.
Dichas causas tienen su origen debido al contexto vivido por la emergencia sanitaria
actual que ha obligado a la mayoría de los consumidores habituales a modificar su forma
común de adquirir servicios y productos ofrecidos por los proveedores, bajo una
modalidad de comercio electrónico, obedeciendo disposiciones sanitarias dictadas por el
Gobierno.
Sin embargo, ello no llegó a cubrir las expectativas de los consumidores, pues a pesar de
que, los proveedores tienen la responsabilidad de brindar productos y/o servicios de
manera idónea, se han detectado varias incidencias, lo cual ha generado quejas y
reclamos, así como denuncias presentadas por varios consumidores ante el Indecopi.
Ante estas denuncias administrativas, los proveedores denunciados han optado por usar
la figura procesal del allanamiento, a fin de poner fin a la controversia, sin mediar análisis
del fondo, no obstante, las infracciones cometidas por parte de éstos han sido
reiterativas, no tomando las medidas necesarias con el fin de evitar que ocurran de
nuevo, optando únicamente por allanarse, siendo únicamente amonestados y exonerados
de los costos del procedimiento.
Es preciso acotar que, a pesar de existir el Registro de Infracciones y Sanciones del
Indecopi, así como el registro de los reclamos formulados en prima instancia por los
consumidores ante la Subdirección de Atención al Ciudadano contra los proveedores
infractores, no son considerados como agravantes, acogiendo el allanamiento
automáticamente al momento de ser formulado por los proveedores, generando los
efectos que esta figura implica (imposición de una amonestación como sanción y la
exoneración de los costos del procedimiento).
Este escenario, ha creado un desbalance entre los consumidores y proveedores, pues si
bien, se ha reglamentado los alcances del allanamiento y su limitación, su aplicación se
ha desnaturalizado por parte de los denunciados que cometen infracciones reincidentes,
dado que no existe expresamente norma alguna que permita evitar este tipo de situación
y sancionar adecuadamente, vulnerando gravemente las expectativas de los
consumidores y afectando el principio de predictibilidad o de confianza legítima.
2.2.21. Apelación de los efectos jurídicos derivados de la aplicación del allanamiento y la
vulneración al principio de la Buena Fe Procedimental
El artículo 120 del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, así como el artículo 217 de dicho cuerpo normativo disponen que,
frente a un acto administrativo que se presume que viola, desconoce o lesiona un
derecho o interés legítimo de algún particular, procede su contradicción en la vía
administrativa mediante los recursos administrativos correspondientes.
Como presupuesto del ejercicio de contradicción, en específico, el recurso de apelación se
interpone cuando exista un acto administrativo que conlleve a la violación, desconozca o
se lesione un derecho o interés legítimo. En el artículo 364 del Código Procesal Civil se
señala que para la interposición del recurso de apelación debe darse el agravio como
presupuesto principal, ello con el fin de que la sentencia de primera instancia sea anulada
o revocada, total o parcialmente.
El artículo 358 del Código Procesal Civil refiere que el recurso de apelación se
fundamentará en la precisión del agravio y del error o vicio que lo motiva. Ello se justifica,
puesto que los órganos resolutivos y las comisiones se acogieron a la pretensión invocada
por los apelantes, corroborándose la carencia de uno de los presupuestos (el agravio), por
lo que dicho recurso interpuesto devendría en improcedente.
Por otro lado, el principio de buena fe procedimental señala que ninguna interpretación
normativa debe amparar una conducta contraria a la buena fe procedimental, lo cual ha
ocurrido reiteradamente, vulnerando este principio. Estos actos contrarios a la buena fe
son las dilaciones desleales de actuaciones procedimentales, el abuso de potestad
anulatoria o revocación, la orientación desleal a los administrados, el establecimiento de
plazos irrazonables para realizar actuaciones del cargo del administrado y la falta de una
canalización adecuada al pedido del administrado (Vílchez, 2021, pp.118-119).
En ese sentido, los proveedores denunciados, en su recurso de apelación argumentan que
se ha vulnerado el principio de licitud, pues la administración no ha realizado las acciones
necesarias para verificar si efectivamente la conducta denunciada era considerada como
infractora, y a pesar de la inexistencia de pruebas materiales, los órganos resolutivos y
comisiones del Indecopi determinan su responsabilidad administrativa.
De manera adicional, los proveedores alegan el pronunciamiento de primera
instancia emitidos por los órganos resolutivos y las comisiones caen en error de derecho y
en vicio dado que no ha evaluado de oficio la infracción. Este tipo de comportamiento ha
conllevado un aplazamiento y dilación del trámite del procedimiento administrativo,
dejando en estado de vulnerabilidad los derechos de los consumidores, dado que no se
cumple con las medidas correctivas ordenadas que permitan resarcir los daños
ocasionados a los denunciantes.
En ese sentido, la Comisión en un pronunciamiento determinó que, a pesar de los criterios
establecidos por la Sala Especializada en Protección al Consumidor, así como la normativa
legal vigente, que en caso, se formulara el allanamiento en el trámite de un
procedimiento administrativo sancionador, y que luego tal figura procesal sea
desconocida por los denunciados en su recurso de apelación, sin fundamentar el error o el
agravio incurrido, el órgano de primera instancia no debe evaluar de fondo los hechos
materia de denuncia, en atención al allanamiento formulado (Resolución Final N° 694-
2021/CC2).
Sobre el particular, este tipo de situaciones se han dado con regularidad en los
procedimientos administrativos sancionadores, por lo que Sala Especializada en
Protección al Consumidor se pronunció y señaló lo siguiente:
El órgano resolutivo al aplicar los efectos del allanamiento formulado por el
proveedor ante un procedimiento administrativo sancionador no generó un agravio,
puesto que se acogió a la petición expuesta por el denunciante a través del allanamiento,
lo cual implica que el recurso de apelación carece de los requisitos de validez, esto es, el
agravio.
Igualmente, cuando un proveedor que se allana y posteriormente apela la
resolución que declara su responsabilidad, en vez de generar un ahorro al consumidor y a
la autoridad, únicamente genera mayor dilación en el plazo procedimental, no
atendiéndose oportunamente la pretensión planteada por el consumidor, considerando
ello como un acto dilatorio a la buena fe procedimental. En ese sentido, ese tipo de actuar
debe ser considerando como un agravante al momento de graduar la sanción (Resolución
Final N° 1267-2023/SPC-INDECOPI).
