DE LA TEORÍA A LA NORMA Y DE LA NORMA A LA REALIDAD:

EL ESTADO DE EXCEPCIÓN EN CONTEXTOS DE EMERGENCIA.

Pedro Salazar Ugarte y Carlos Ernesto Alonso Beltrán.

I. La teoría.

En ocasiones, algunas circunstancias críticas demandan medidas excepcionales,

por lo que es necesario la suspensión de la normalidad entorno a la división de
poderes y la garantía de los derechos fundamentales. Estos contextos de crisis,
llamados “estados de excepción” o de “emergencia”, conllevan la suspensión de la
regularidad constitucional.

Así, concretamente se suspende temporalmente la división de poderes y

concentra diversas facultades en uno solo de ellos, que es el poder ejecutivo. Al
mismo tiempo se autoriza la restricción del ejercicio de algunos derechos
fundamentales. Por ende, en el estado de excepción, las libertades de las
personas se ven afectadas, principalmente de aquellas que se encuentran en una
situación de vulnerabilidad o de opresión, en riesgo de ser víctimas de la
arbitrariedad.

En virtud del riesgo que supone el estado de excepción para los derechos, el
constitucionalismo y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos han
buscado domesticar esta figura para preservar el constitucionalismo durante la
emergencia.

II. La norma.

El estado de excepción tras la reforma de 2011.

La Constitución mexicana en su artículo 29 contempla la figura del estado de

excepción, el cual fue modificado producto de la reforma constitucional en materia
de derechos humanos de junio de 2011. Algunas de las medidas incorporadas por
esta reforma fueron las siguientes:

1. Se modificó el título del capítulo primero haciendo una distinción analítica entre
el derecho (como el bien jurídico que se protege) y la garantía (el mecanismo
de protección).

2. Se distingue entre la posibilidad de suspender y la de restringir el ejercicio de

los derechos y las garantías.

3. Se contempla la suspensión o restricción del ejercicio del derecho y no del

derecho mismo. Esto implica que la titularidad de los derechos humanos
fundamentales no puede suspenderse en ninguna circunstancia.
4. En el párrafo segundo del artículo primero se señala la existencia de derechos
y garantías, cuyo ejercicio no puede ser objeto de restricciones o de
suspensión.
5. Se incorporan los principios de legalidad, racionalidad, proclamación,
publicidad, y no discriminación que se encuentra desarrollados en diferentes
documentos, tratados, opiniones y sentencias internacionales.

6. Se puntualiza que las garantías judiciales no pueden ser objeto de suspensión.

III. Más allá de la Constitución: regulación del estado de excepción en

el derecho internacional.

A partir de la reforma de 2011, se incorporó la “cláusula de apertura al derecho

internacional” para respetar, proteger, garantizar y promover los derechos
humanos por medio de los principios y normas desarrolladas por el Derecho
internacional de los Derechos Humanos. Por consecuencia, estos son los
principios, límites y contrapesos de fuente internacional que deben regir y
prevalecer durante los estados de excepción:

a. Estado de Derecho.
La constitucionalización de la figura del estado de excepción implica que adquiere
un carácter institucional, de tal manera que está sujeta a una serie de límites
preestablecidos. El hecho de que esta figura no puede estar ajena a sus reglas y
principios puede traducirse como el principio de Estado de Derecho, es decir, que
el estado de emergencia es en sí mismo una institución jurídica que, aunque goza
de una reglamentación particular, ello no supone el ejercicio del poder sin límites.

La Constitución mexicana recoge este principio, no sólo en la generalidad del

artículo 29, sino también, en apuntes específicos que indican que las restricciones
deben realizarse mediante prevenciones generales y sin dirigirse a una persona
determinada.

b. Principio de Legalidad.
Este principio implica que las condiciones y circunstancias generales que
autorizan una restricción deben estar claramente establecidas por ley. De esta
manera, la implementación del estado de emergencia debe sujetarse a las normas
consagradas en el ordenamiento jurídico interno, las cuales deben ser claras,
accesibles y prospectivas (disponibles con antelación).

c. Proclamación y Notificación.
La proclamación es un requisito formal en el ámbito nacional, que implica que,
previo a su entrada en vigor, el estado de excepción debe hacerse de
conocimiento público por medio de una declaración oficial, regida por el principio
de buena fe. Esto, con la finalidad de que la población tenga certeza de la
amplitud material, territorial y temporal de la medida, así como de las restricciones
y suspensiones que operarán durante la vigencia de la crisis.
Ahora, al proclamar el estado de excepción se sujeta su actuación a los límites
que la misma proclamación declara, pues omitir su cumplimiento daría paso a la
consolidación de estados de excepción de facto, que son aquellos en los que el
Estado implementa medidas excepcionales sin haber declarado la existencia de
una emergencia.

Por otro lado, la notificación ocurre en el ámbito internacional, el cual implica que
los Estados parte de algún tratado hacen de conocimiento a los órganos de
supervisión, así como a los demás Estados parte, que suspenderán el
cumplimiento de sus obligaciones convencionales.

Esta comunicación debe ser inmediata, señalar expresamente las disposiciones

cuya aplicación se suspende y la razones que motivan dicha suspensión.
Asimismo, el levantamiento del estado de excepción debe ser notificado.

d. Principio de Proporcionalidad.
Este exige una adecuada relación entre la gravedad de la emergencia y los
medios que se emplean para hacerle frente. Así, durante un estado de
emergencia, las suspensiones y restricciones deben ser realizadas “en la medida
estrictamente limitada a la exigencia de la situación”.

Cabe destacar que la proporcionalidad no es un principio estático, esto es debido

a que los contextos de emergencia cambian constantemente y las restricciones
deben ser valoradas de acuerdo con el caso concreto. Por ende, para cumplir con
la proporcionalidad, los Estados deben realizar una constante evaluación tanto de
la emergencia como de las medidas que se han tomado y sus efectos.

e. Temporalidad.
Esto implica que la declaratoria de emergencia, así como las medidas
implementadas, deben señalar su necesaria limitación en el tiempo y así evitar su
potencial perpetuación. En este sentido, las medidas sólo pueden aplicarse
mientras el Estado hace frente a la emergencia, y, por consecuencia, los efectos
de estas deben cesar una vez que este suceso haya terminado.

Ahora, para prolongar cualquier medida de emergencia, los Estados deben

realizar un proceso de reflexión continua que requiere un examen permanente de
la necesidad de medidas de emergencia.

f. Principio de No discriminación.
Este principio se refiere a que las medidas excepcionales no podrán estar basadas
en consideraciones de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social. El artículo
29 de la Constitución mexicana considera a la prohibición de la discriminación
como uno de los principios que rigen el estado de excepción, además de uno de
los derechos inderogables.

En este sentido, la vigencia del principio de no discriminación también permite que

aquellas medidas que generen un trato diferenciado en contra de alguna persona
puedan ser sometidas a un escrutinio por parte de los tribunales, a fin de
determinar si la distinción se funda en criterios objetivos y razonables con relación
al fin que persiguen.

Contextos que justifican la declaración de un estado de excepción.

De acuerdo con el primer párrafo del artículo 29, los contextos de hecho que dan
pie a la declaración de un estado de excepción son los “casos de invasión,
perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad
en grave peligro o conflicto”.

Con relación a esto, Ernesto Garzón Valdés hace la siguiente clasificación de los
acontecimientos que pueden dar origen al estado de excepción:

1. Catástrofes: Son las desgracias, desastres o miserias provocados por causas

naturales que escapan al control humano.

2. Calamidades: Son las desgracias, desastres o miserias que resultan de

acciones humanas intencionales.

Por otro lado, Leandro Despouy considera que la guerra internacional, los
conflictos armados internos o perturbaciones sociales o económicas, que coloquen
a la sociedad en un estado de alta conmoción, generan contextos de gravedad
que dan paso a un estado de excepción. Asimismo, las catástrofes naturales como
los terremotos, tsunami o ciclones también pueden provocar la toma de medidas
de excepción, siempre y cuando su gravedad y magnitud ponga en peligro a la
comunidad.

Al respecto, la Comisión Europea de Derechos Humanos, derivado del “Caso

Griego”, considera que una situación de emergencia se distingue por las
siguientes características:

1) Debe ser real o inminente, de tal manera que no pueden justificarse las
medidas de excepción a partir de suposiciones o del temor de un posible
peligro.

2) Sus efectos deben involucrar a toda la nación.

3) La continuidad de la vida organizada de la comunidad debe ser amenazada.

4) Las medidas normales permitidas se ven superadas o son insuficientes para
atender la crisis o el peligro.

La autoridad competente para declararlo.

La Constitución establece que solamente el presidente puede declarar la

suspensión o restricción de derechos dentro del territorio.

Los contrapesos institucionales.

Durante un estado de excepción, la división de poderes sufre alteraciones, pero

esto no debe implicar su desaparición, pues resulta crucial que tanto el poder
legislativo como el judicial realicen distintos controles sobre la actividad del
gobierno, a fin de evitar posibles abusos.

A. Control parlamentario: Por su parte, el poder legislativo debe operar en

distintos momentos:

1. La declaración del estado de excepción debe pasar por la aprobación del

legislativo.

2. Las medidas que se utilicen para hacer frente a la situación de emergencia

deben ser autorizadas y supervisadas por el parlamento.

3. La culminación, o potencial prolongación, del estado de excepción debe ser

competencia del parlamento como un mecanismo de control al poder ejecutivo.

B. Control judicial. Al igual que el legislativo, el poder judicial debe realizar un

control en diversos momentos:

1. Primero, sobre la legalidad de la declaratoria de emergencia, en el sentido de

verificar que la misma se haya realizado con apego al procedimiento
constitucional, así como a los principios respectivos.

2. Segundo, ejercer un control sobre los actos particulares con los que se ejecuta
la excepción o suspensión.

De esta manera, debe garantizar que se respeten los límites fijados por la
proclamación del estado de excepción. Para ello, los tribunales deben tener plena
jurisdicción para examinar que las medidas suspensivas no excedan los límites de
la legalidad, ni los límites del estrictamente necesario para hacer frente a la
situación de emergencia.

Asimismo, las medidas que afecten derechos y libertades inderogables no deben

resultar irracionales, innecesarias o desproporcionadas deben ser revisadas. Para
esto, el Estado debe proporcionar a todas las personas un recurso judicial
efectivo, en caso de que los funcionarios gubernamentales violen sus derechos.