Sentencia C-813/14

PROTECCION DE POSESION Y TENENCIA EN CODIGO DE

POLICIA-Normas demandadas no vulneran debido proceso ni otro
derecho fundamental, tampoco invaden funciones propias y exclusivas de
autoridades judiciales

PROTECCION DE POSESION Y TENENCIA EN CODIGO DE

POLICIA-Aptitud de la demanda

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Necesidad de

un mínimo de argumentación

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras,

ciertas, específicas, pertinentes y suficientes

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia
constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la
demanda

EJERCICIO DEL PODER Y FUNCION DE POLICIA EN EL

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Límites

FUNCION DE POLICIA-Desarrollo jurisprudencial

POLICIA-Noción en un Estado Social de Derecho/ORDEN PUBLICO-

Noción en un Estado Social de Derecho

La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar el orden

público. Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en sí
mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y
salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos
humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un
valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último
de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los
derechos humanos. Estos constituyen entonces el fundamento y el límite del
poder de policía. La preservación del orden público lograda mediante la
supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con el ideal
democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de policía
no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo
permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello
afecte el orden público.
 2

POLICIA-Contexto histórico

POLICIA-Preservación del orden público

POSESION-Definición

PODER DE POLICIA-Alcance

El poder de policía comporta la facultad a cargo de las autoridades públicas

para fijar limitaciones a la actividad de los administrados con el fin de
mantener el orden público, cuestión que a la luz del artículo 2º del Decreto
1355 de 1970 corresponde al conjunto de condiciones de seguridad,
tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de
los derechos humanos.

POLICIA NACIONAL-Concepto/POLICIA NACIONAL-Finalidad

La Policía Nacional es un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a

cargo de la Nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones
necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para
asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz.

PODER DE POLICIA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia

constitucional

En líneas muy generales, según la doctrina nacional, el poder de policía es una

de las manifestaciones asociadas al vocablo policía, que se caracteriza por su
naturaleza puramente normativa, y por la facultad legítima de regulación de la
libertad con actos de carácter general e impersonal, y con fines de convivencia
social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de la salubridad,
moralidad, seguridad y tranquilidad públicas que lo componen. Esta facultad
que permite limitar en general el ámbito de las libertades públicas en su
relación con estos términos, generalmente se encuentra en cabeza del Congreso
de la República, en donde es pleno, extenso y preciso, obviamente ajustado a la
Constitución, y, excepcionalmente, también en los términos de la Carta Política
está radicado en autoridades administrativas a las cuales se les asigna un poder
de policía subsidiario o residual como en el caso de la competencia de las
asambleas departamentales para expedir disposiciones complementarias a las
previstas en la ley.

FUNCION DE POLICIA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia

constitucional

La función de policía implica la atribución y el ejercicio de competencias

concretas asignadas de ordinario y mediante el ejercicio del poder de policía a
las autoridades administrativas de policía; en últimas, esta es la gestión
 3

administrativa en la que se concreta el poder de policía y debe ser ejercida

dentro de los marcos generales impuestos por la ley en el orden nacional. Su
ejercicio compete exclusivamente al Presidente de la República, a nivel
nacional, según el artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades territoriales a
los gobernadores y los alcaldes quienes ejercen la función de policía (arts. 303
y 315-2 C.P.), dentro del marco constitucional, legal y reglamentario.

PODER DE POLICIA, FUNCION DE POLICIA Y ACTIVIDAD

DE POLICIA-Distinción

El poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la facultad

legítima de regulación de actos de carácter general, impersonal y abstracto,
orientados a crear condiciones para la convivencia social, en ámbitos
ordinarios, y dentro de los términos de salubridad, seguridad y tranquilidad
públicas que lo componen. Esta función se encuentra adscrita al Congreso de la
República, órgano que debe ejercerla dentro de los límites de la Constitución.
De otro lado, la Constitución Política a través del artículo 300 numeral 8, ha
facultado a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas a dictar
normas de policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal. La
función de Policía, por su parte, se encuentra sujeta al poder de policía, implica
el ejercicio de una función administrativa que concreta dicho poder y bajo el
marco legal impuesto por éste. Su ejercicio corresponde, en el nivel nacional, al
Presidente de la República tal como lo establece el artículo 189-4 de la
Constitución. En las entidades territoriales compete a los gobernadores (Art.
330 CP) y a los alcaldes (Art. 315-2 CP), quienes ejercen la función de policía
dentro del marco constitucional, legal y reglamentario. Esta función comporta
la adopción de reglamentos de alcance local, que en todo caso deben
supeditarse a la Constitución y a la ley. Finalmente, la actividad de policía es la
ejecución del poder y la función de policía en un marco estrictamente material y
no jurídico, que corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y
que se encuentra necesariamente subordinado al poder y a la función de policía.

MEDIDAS DE POLICIA-Limitadas por principios y derechos

contenidos en la Constitución

MEDIDAS POLICIVAS QUE IMPLICAN DESALOJO-

Jurisprudencia constitucional

PROCEDIMIENTO DE DESALOJO-Finalidad

PODER DE MANTENIMIENTO DEL ORDEN PUBLICO-

Límites/POLICIA-Criterios que sirven de medida al uso/POLICIA
EN UN ESTADO DEMOCRATICO-Principios constitucionales
mínimos que la gobiernan
 4

En un Estado social de derecho, el uso del poder correspondiente al

mantenimiento del orden público está limitado por los principios contenidos
en la Constitución y por aquellos que derivan de la finalidad de mantener el
orden público como condición para el libre ejercicio de las libertades
democráticas. De ello se desprenden unos criterios que sirven de medida al
uso de los poderes de policía. Así, la sentencia C-024 de 1994, luego de
analizar in extenso el concepto, las funciones y los límites del poder de
policía en un Estado social de derecho (CP art. 1°), señaló unos principios
constitucionales mínimos que gobiernan la policía en un Estado democrático,
a saber, que (i) está sometido al principio de legalidad, que (ii) su actividad
debe tender a asegurar el orden público, que (iii) su actuación y las medidas
a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y restablecimiento del
orden público, que (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y
razonables, y no pueden entonces traducirse en la supresión absoluta de las
libertades o en su limitación desproporcionada, (v) que no pueden imponerse
discriminaciones injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la medida policiva
debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien
ejerce legalmente sus libertades, y que (vii) obviamente se encuentra sometida
a los correspondientes controles judiciales.

DEBIDO PROCESO-Derecho de estructura compleja

Esta Corporación ha determinado que el debido proceso es un derecho

fundamental de naturaleza compleja, toda vez que está conformado por un
conjunto de principios y reglas que articulados garantizan que las actuaciones
del Estado no sean arbitrarias. Valga decir, i) el principio de legalidad, ii) el
principio de juez natural, iii) la plenitud de las formas propias de cada juicio,
iv) el principio de favorabilidad, v) la presunción de inocencia, vi) el derecho de
defensa y contradicción, vii) la celeridad en los términos procesales, viii) la
garantía de la doble instancia, ix) el non bis in ídem y, x) la legalidad de las
pruebas.

Referencia: expediente D-10187

Demanda de inconstitucionalidad contra el

Decreto 1355 de 1970 “Por el cual se dictan
normas sobre Policía”.

Demandante: Hamixon Leal Chilatra

Magistrada (e) Ponente:

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil catorce (2014)

 5

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones

constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos en
el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente sentencia, con fundamento en los
siguientes

I. ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la

Constitución Política, el ciudadano Hamixon Leal Chilatra presentó demanda de
inconstitucionalidad contra los artículos 125 y 127 del Decreto 1355 de 1970
“Por el cual se dictan normas sobre Policía”.

II. NORMAS DEMANDADAS

De conformidad con el Diario Oficial No. 33.139 del 4 de septiembre de 1970,

a continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas:

“DECRETO 1355 DE 1970

(Agosto 04)
"Por el cual se dictan normas sobre Policía"

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA,
en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió la ley 16 de 1968
y atendido el concepto de la comisión asesora establecida en ella,
DECRETA:

ARTÍCULO 125.- La policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe
el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien y en el
caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la
situación que existía en el momento en que se produjo la perturbación.

(…)

ARTÍCULO 127.- Las medidas de policía para proteger la posesión y tenencia

de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa.”

III. DEMANDA

1. El actor sostiene que las disposiciones anteriormente transcritas son

violatorias de los artículos 1, 15, 28, 29, 51, 58, 93, 116 y 250 de la Constitución
Política, así como del artículo 11 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, en concordancia con la Observación General No. 7 del Comité del
PIDESC, en tanto facultan a las autoridades policivas para limitar los derechos
 6

fundamentales de las personas mediante desalojos forzados, medidas cautelares

y otras actuaciones policivas, que a juicio del demandante son del resorte
exclusivo de los jueces de la República.

El argumento principal que sostiene la demanda consiste en que la policía no es

una autoridad judicial competente para adoptar tales determinaciones, ya que
todo desalojo implícitamente conlleva la vulneración de derechos como el
domicilio, la intimidad, la vivienda digna y la dignidad humana; todo lo cual, de
conformidad con el orden presentado en la demanda, es sustentado de la
siguiente manera:

1.1. En primer término, el demandante explica que los artículos 125 y 127
del Decreto 1355 de 1970 son contrarios a los artículos 1, 15 y 28 de la
Constitución debido a que: “Estos artículos son vulnerados por la Policía
cuando emite una orden de desalojo a una familia que a (sic) ocupado un predio
para utilizarlo como vivienda, ya que en dicha vivienda se desarrollan derechos
fundamentales como el de la intimidad familiar y personal, dignidad humana,
derecho al domicilio, derecho a estar protegido por los factores ambientales
(lluvia, frio, calor), y tener una vivienda permite que las familias puedan
cocinar sus alimentos, si bien es cierto estos derechos no son intangibles, pues
pueden ser suspendidos por orden de autoridad judicial competente como lo
establece el artículo 28 de la C.P.” (Fl. 3)

2. De otra parte, el actor considera que las normas demandadas transgreden el

debido proceso (art. 29. C.P.) y la tutela judicial efectiva (art. 229 C.P.), porque
facultan a las autoridades de policía para adoptar medidas cautelares o
definitivas al interior de los procesos policivos, las cuales señala el demandante
no pueden ser controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, de conformidad con las excepciones previstas en los numerales 2
y 3 del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011. Frente a este cargo argumenta lo
siguiente:

2.1. Presunción de inocencia

A juicio del demandante se vulnera la presunción de inocencia, toda vez que a

través de las disposiciones demandadas la autoridad de policía en el marco de un
procedimiento policivo queda facultada para imponer sanciones antes de que el
juez competente decida de fondo.

2.2. Non bis in ídem

El demandante afirma que la facultad de desalojar atribuida a la policía implica

la violación de la regla “non bis in ídem”, ya que la perturbación a la posesión,
simultáneamente puede ser objeto de acciones policivas, civiles y penales, lo
que es inconstitucional, toda vez que un mismo hecho se somete al juzgamiento
de tres autoridades estatales diversas.
 7

2.3. Cosa juzgada y seguridad jurídica

Para el demandante, los procedimientos policivos suplantan competencias que

están asignadas a la jurisdicción civil y penal, en tanto una vez proferida la
sentencia por parte de la jurisdicción ordinaria con efectos de cosa juzgada
material, tal decisión puede ser posteriormente removida a través de un
procedimiento policivo de naturaleza administrativa.

2.4. Economía procesal

El demandante manifiesta que se desconoce el principio de economía procesal,

porque constituye un desgaste judicial y administrativo que los mismos hechos
sean juzgados en tres clases de procesos paralelos, a saber: policivo, civil y
penal.

3. Violación del artículo 51 de la Constitución

En relación con este cargo, el actor sostiene que las normas demandadas
vulneran el derecho a la vivienda digna porque: “En estos momentos si se le
sigue dejando la facultad que tiene la Policía de ordenar desalojo como medida
cautelar, implica que la Policía vulnere el derecho a la vivienda digna y todos
los derechos que se desarrollan dentro de la vivienda digna. Mientras que el
juez jurisdiccional (sic) no ha resuelto el litigio de fondo. Implica que la Policía
prive al desalojado de derechos fundamentales sin ser autoridad competente,
teniendo en cuenta lo desastroso y vulnerante de derechos fundamentales que es
un desalojo lo mejor es que dicho desalojo sea ordenado mediante un sentencia
que determine si el desalojado es responsable o no de la ocupación ilegal.” (Fls.
7 y 8)

4. Violación del artículo 58 de la Constitución

Para sustentar este cargo, el actor explica que las disposiciones demandadas
vulneran el derecho de propiedad, teniendo en cuenta que el interés privado debe
ceder ante el interés público o social y en el caso de los desalojos que ordena la
Policía, en su criterio, siempre se favorece el interés privado.

5. Violación del artículo 93 de la Constitución

El demandante manifiesta que se vulnera el artículo 11 del Pacto de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales que forma parte del bloque de
constitucionalidad, toda vez que en desarrollo de esa normatividad la
Observación General Número 7 del Comité de Derechos Sociales y Culturales
establece que los desalojos forzosos son incompatibles con ese instrumento
internacional.
 8

6. Violación del artículo 116 de la Constitución

El actor sostiene que las disposiciones demandadas atribuyen funciones a la

Policía para juzgar la conducta de perturbación a la posesión y que en virtud de
la función jurisdiccional consagrada en el artículo 116 de la Constitución
Política las autoridades administrativas no están facultadas para juzgar delitos.

7. Violación del artículo 250 de la Constitución

Finalmente, el actor manifiesta que las disposiciones demandadas transgreden

las funciones constitucionalmente asignadas a la Fiscalía General de la Nación,
por cuanto la perturbación a la posesión constituye un delito tipificado en el
Código Penal y, en tal sentido, su investigación es competencia exclusiva de la
Fiscalía y su juzgamiento está a cargo de los jueces penales.

IV. INTERVENCIONES

1. Ministerio de Justicia y del Derecho

El Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio del Director de

Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, se pronunció en torno a los
cargos formulados en la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los
artículos 125 y 127 del Decreto Legislativo 1355 de 1970, solicitando a la Corte
declare su exequibilidad.

Para fundamentar esta petición, realiza un pormenorizado recuento de la

jurisprudencia constitucional sobre la materia, concluyendo lo siguiente: “No se
encuentra sustento alguno que permita siquiera inferir cómo el ejercicio de una
acción policial con carácter jurisdiccional, que persigue el fin
constitucionalmente legítimo de la protección de los derechos accesorios al
derecho de la propiedad, se constituya per se en una violación a una vivienda
digna, teniendo en cuenta que este último derecho no legitima la usurpación por
vías de hecho de bienes inmuebles, ni la impune violación del derecho
constitucional no fundamental de propiedad ni tampoco da patente para
sepultar los Principios Generales del Derecho dentro de los cuales está el
enriquecimiento sin causa”1.

En relación con el derecho a la vivienda digna, señala que la facultad a cargo del
Estado para fijar las condiciones necesarias para hacer efectivo ese derecho, ha
sido objeto de desarrollo jurisprudencial por la Corte Constitucional, autoridad
judicial que en los últimos años ha dado un tratamiento especial a aquellas
personas que obligadas por situaciones de desplazamiento forzado, han usurpado
la posesión y tenencia de los bienes de otros sujetos. Con base en lo anterior,
señala que no le asiste razón al actor cuando afirma que las normas demandadas
vulneran la Constitución.

1 Folio 42.
 9

2. Universidad Externado de Colombia

El Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad

Externado de Colombia, mediante escrito recibido en la Secretaría General de la
Corte el 20 de mayo de 2014, solicita se declare la exequibilidad de las normas
demandadas.

La intervención presentada se centra en que los cargos formulados por violación

de los artículos 1, 15 y 28 de la Carta Política son difusos y, por tanto, no
satisfacen las condiciones de certeza y claridad exigidos por la jurisprudencia
constitucional.

Respecto a las competencias otorgadas a la policía para ordenar el desalojo de

inmuebles de familias que lo utilizan como vivienda digna, estima que el
legislador tiene la facultad de asignar este tipo de competencias y, como tal, lo
que se discute está determinado por el legislador extraordinario de acuerdo con
la libertad de configuración normativa que le asiste. De lo anterior, surge que la
policía goce de plena competencia para realizar dichas actuaciones y no
únicamente los jueces civiles y penales, como erradamente lo sostiene el actor,
al señalar que “…en el entender del autor esta asignación de competencias, de
origen legal al igual que las normas acusadas, hace devenir en inconstitucional
cualquier otra asignación competencial sobre la materia, aun cuando sea el
propio legislador quien otorgue la competencia.”2. En complemento de lo
anterior sobre este cargo el interviniente estima que “la asignación de
competencias de origen legal, no daría lugar a la inconstitucionalidad de una
de las normas, aunque fuesen contradictorias” 3, con fundamento en que debe
tenerse en cuenta que “a pesar de que los hechos son los mismos, los fines de
las normas, las circunstancias, y las medidas y sanciones son de diferente orden
y trascendencia jurídica, lo que explica que el régimen complejo, en tanto se
vale de diversos medios, de protección del derecho fundamental de propiedad,
demás derechos reales y de tenencia.”4

De otra parte, en relación con los cargos por violación del derecho al debido
proceso, el interviniente manifiesta: (i) sobre la presunción de inocencia “en
caso de que se considere que el principio de presunción de inocencia tiene
cabida en procedimientos policiales (…), la naturaleza de la decisión, así como
el procedimiento previo, es suficiente para que se considere que se respeta a
cabalidad el principio vulnerado”5; (ii) respecto del non bis in ídem “no tiene
ningún sentido esgrimir el argumento de non bis in ídem respecto de procesos
que no tienen naturaleza sancionatoria, como el civil y el policivo”; (iii) sobre
los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica y de economía procesal,
considera los cargos son ineptos, en tanto carecen de certeza y especificidad.

2 Folios 52-53.
3 Folio 53.
4 Folio 53.
5 Folio 55.
 10

Finalmente, en cuanto al argumento según el cual el interés privado debe ceder

ante el interés público o social, sostiene que si bien se trata de un problema que
debe ser solucionado por el Estado y en tal sentido, los derechos de las personas
desplazadas deben ser protegidos, ello no se puede entender “…como una
cláusula para que exista una especie de expropiación, de hecho, a manos de los
desplazados, para que puedan conseguir vivienda digna” 6, asunto que debería
ser solucionado entonces a partir de políticas públicas y no como una carga
impuesta a los particulares.

3. Universidad Libre

Esta universidad intervino por intermedio del Director del Observatorio de

Intervención Ciudadana Constitucional de la Facultad de Derecho de la
Universidad Libre de Bogotá y un estudiante de pregrado de la misma facultad,
que actuó también en calidad de ciudadano, mediante escrito radicado en la
Secretaría de la Corte el 21 de mayo de 2012. Aunque advierten la ineptitud de
la demanda, solicitan a la Corte declarar exequibles las normas demandadas.

Los intervinientes afirman que los cargos formulados en la demanda son

impertinentes e inciertos, lo que genera ineptitud sustantiva de la demanda, en la
medida en que las acusaciones derivan de “…miramientos personales, por lo
cual no es procedente identificar y analizar casos en concreto que se
desprendan presuntamente de las normas objeto de estudio”7.

Sobre el cargo relativo a la facultad que se le atribuye a la Policía Nacional para

desalojar forzosamente a las personas que habitan una vivienda, los
intervinientes concluyen que: “…al tenor de la norma, no se observa que dicha
facultad se le haya brindado a la Policía Nacional, ya que la función de éste
cuerpo uniformado es tomar la medidas necesarias para evitar que se
transgreda el derecho a la posesión o mera tenencia”8.

4. Instituto Colombiano de Derecho Procesal

En su intervención, el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, por intermedio

de uno de sus miembros, Alfredo Beltrán Sierra, sostiene que las disposiciones
legales demandadas del actual Código Nacional de Policía, no quebrantan norma
alguna de la Constitución Política, razón por la cual, deben ser declaradas
exequibles”9.

Para sustentar la solicitud de exequibilidad, el interviniente señala que el artículo

125 del Decreto-Ley 1355 de 1970 es restrictivo de la actividad que puede
cumplir la policía, toda vez que el vocablo “solo”, significa que es decir

6 Folio 58.
7 Folio 63.
8 Folio 63.
9 Folio 78.
 11

únicamente podrá intervenir para “restablecer y preservar la situación que

existía en el momento en que se produjo la perturbación” a la posesión o a la
mera tenencia de alguien sobre un bien determinado. Es decir, lo que con esa
norma se persigue es dar seguridad a alguien a quien le fue perturbada por
otro, pero sin entrar en ningún caso a discurrir ni la existencia, ni la naturaleza,
ni la extensión del derecho, sino simplemente para preservar una “situación” en
que se encuentra con respecto a un bien. Es, como se ve, una protección
inmediata de la autoridad que vuelve las cosas al statu quo ante, sin inmiscuirse
en asuntos que son propios de la jurisdicción del Estado, con lo cual no se
produce el quebranto de la separación de las ramas del poder que se consagra
como primordial en el Estado de Derecho por el artículo 113 de la Carta
Política, ni se deja que la alteración súbita e inopinada de la situación jurídica
en que se encuentra el poseedor o el tenedor de un bien tenga que deferirse en
el tiempo mientras cursa un proceso judicial.”10

Respecto del artículo 127 del Decreto 1355 de 1970, que faculta a la policía a
adoptar medidas tendientes a proteger la posesión y tenencia de bienes, el
interviniente concluye que“son eminentemente provisorias, destinadas a otorgar
una protección inmediata cuando quiera que el poseedor o tenedor fueron
perturbados, la que se hace necesaria para la pacífica convivencia social y, en
todo caso, sin que ello implique que se impida acudir a la rama judicial del
Estado para dirimir una contención si ella existe”.11

5. Academia Colombiana de Jurisprudencia

La Academia Colombiana de Jurisprudencia, mediante escrito allegado a la

Secretaría de la Corte el 23 de mayo de 2014, se pronunció en torno a los cargos
formulados en la demanda interpuesta, manifestando que las disposiciones
acusadas no vulneran disposición constitucional alguna, por lo que solicita que
los reproches del accionante sean desestimados.

En concepto de la Academia, el “algunos presupuestos construidos

exclusivamente por el demandante en su propio juicio subjetivo e hipotético,
otorgándole un alcance a las normas demandadas que no corresponde con su
sentido literal y el correspondiente espíritu que inspiró al legislador,
pretendiendo caprichosamente su contradicción con la Constitución”12.

Sobre la competencia de la policía para adoptar las medidas orientadas a

restablecer la posesión o tenencia de inmuebles señala que: “El ámbito de
aplicación de la norma atacada se refiere a un acto arbitrario, injusto y violento
que requiere una intervención pronta y efectiva en pro de garantizar el libre
ejercicio de la situación de tenencia y posesión” 13. De esta manera, afirma que
las normas demandadas se proponen restablecer una circunstancia de hecho

10 Folios 77-78.
11 Folio 78.
12 Folio 83.
13 Folio 87.
 12

sobre la cual “exista suficiente respaldo de acreditación para activar la

protección policiva requerida, en el propósito final de proteger la convivencia
social y el orden público y en tanto se determinan judicialmente los derechos
sobre los bienes objeto de debate”14.

Por otra parte, afirma que las normas demandadas no quebrantan el debido
proceso, ya que se ha establecido “un trámite que convoca a actores y afectados
con los hechos arbitrarios de perturbación, y se permite la controversia dentro
del límite del objeto propio de la acción” 15. Así mismo, manifiesta que no existe
violación alguna del efecto de la cosa juzgada o del derecho de acudir a un juez
natural, en tanto “el procedimiento que adelanta la policía se reduce a la
práctica de mecanismos preventivos, de carácter temporal y con el exclusivo
propósito de restablecer transitoriamente una situación alterada por un hecho
arbitrario, injusto y perturbador, escenario éste que es de su esencia
constitucional”16. En cuanto al non bis in ídem, afirma que no se vulnera esta
garantía constitucional “por la coexistencia de acciones relacionadas en la
jurisdicción civil y penal por cuanto cada una de ellas se dirige a salvaguardar
un derecho dentro del escenario autónomo de protección”17.

6. Universidad del Rosario

Francisco Ternera Barrios, Director de la Línea de Investigación en Derecho

Civil de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, se
pronunció en torno a los cargos propuestos por el demandante, señalando que
“la eliminación del ordenamiento de los artículos demandados lesionaría
frontalmente la estructura de nuestra Carta Política”, con base en ello solicita
la declaratoria de exequibilidad de las disposiciones demandadas.

Para fundamentar esta postura es síntesis afirma lo siguiente: “En términos de

eficiencia, costos económicos –para los particulares y para el Estado- y
pertinencia sería inconveniente que estas medidas demandadas fuesen
eliminadas del mundo jurídico. Entre otras razones, porque con tal eliminación
se vulneraría la obligación del Estado de proteger los derechos adquiridos por
los particulares (Art. 58 C.N.) y se desconocería el norte señalado por el Art.
218 C.N., según el cual le corresponde a la Policía Nacional ‘el mantenimiento
de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y funciones
públicas’”18

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la

Constitución Política, el señor Procurador General de la Nación rindió el

14 Folio 87.
15 Folio 93.
16 Folio 93.
17 Folio 93.
18 Folio 101.
 13

Concepto de Constitucionalidad Número 5784 del 16 de junio de 2014, por

medio del cual solicita a la Corte se inhiba de efectuar un pronunciamiento de
fondo, por considerar que la demanda carece de los requisitos mínimos trazados
por la jurisprudencia para provocar un juicio de constitucionalidad.

El concepto del señor Procurador se sustenta en que la demanda carece de

certeza, pertinencia y suficiencia, por una parte, debido a que las disposiciones
acusadas no confieren una facultad, sino que restringen una ya conferida por
otras normas y, por otra, se fundamenta en que el demandante no realiza la
distinción necesaria entre tres conceptos claves para abordar el juicio de
constitucionalidad, a saber: el poder de policía, la función de policía y la
actividad de policía; con lo cual señala resulta imposible generar una verdadera
controversia constitucional.

En esa misma perspectiva sostiene que la interpretación que el demandante

realiza de la norma corresponde a una visión propia, lo cual es manifestado en
los siguientes términos: “En un primer lugar, la demanda pareciera fundarse en
una concepción particular, según la cual la protección de la propiedad es un
asunto meramente relacionado con el interés particular y en cambio, la
protección del invasor un asunto de interés público.” (Fl. 111)

De otra parte, el jefe del Ministerio Público estima que la acción presentada
carece de certeza, toda vez que el demandante confunde el objeto del litigio que
cursa ante la autoridad de policía con los procedimientos que se llevan a cabo
ante los jueces civiles y penales. Esto último, por cuanto en el proceso policivo
únicamente se resuelven disputas sobre la posesión material, mientras que en
sede judicial se tiene competencia para proteger o determinar el dominio.

En complemento de lo anterior sostiene que, si bien en ambas jurisdicciones (la

policial y la ordinaria) podría ventilarse la posesión, no existe razón suficiente
para considerar la violación del non bis in idem, pues en caso de juzgarse el
mismo objeto, causa y hechos, el operador determina si ha operado o no la cosa
juzgada, lo cual no implica una inconstitucionalidad general de la norma.

VI. CUESTIÓN PRELIMINAR (aptitud de la demanda).

Previo al estudio del problema jurídico objeto de la presente acción de

inconstitucionalidad, corresponde a la Sala pronunciarse respecto a si la
demanda presentada cumple las condiciones de procedibilidad o si de esta se
deduce una ineptitud sustantiva que impida adoptar una decisión de fondo.

Para tal efecto, se debe constatar si los argumentos presentados por el

demandante se ajustan a lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y
a la jurisprudencia consolidada de esta Corporación en relación con la
indicación de las normas acusadas como inconstitucionales y los preceptos
superiores que se estiman violados, el señalamiento de por lo menos un cargo
 14

concreto de inexequibilidad a través de

argumentos claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes en grado de
provocar duda sobre la constitucionalidad de lo demandado.

A partir de lo anterior, es preciso reiterar que el Decreto 2067 de 1991 "Por el

cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban
surtirse ante la Corte Constitucional", dispone que las demandas de
inconstitucionalidad se deben presentar por escrito, en duplicado y cumplir con
los siguientes requisitos: i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se
demanda, transcribiendo literalmente su contenido o aportando un ejemplar de
su publicación oficial; ii) indicar las normas constitucionales que se reputan
infringidas; iii) exponer las razones por las cuales dichos textos se estiman
violados; iv) cuando fuere el caso, si la demanda se fundamenta en un vicio en el
proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el trámite
impuesto por la Constitución para expedirlo y la forma en que fue quebrantado;
y v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer la demanda.

En este orden, conforme lo ha señalado de manera reiterada esta Corporación el

requisito relativo a las razones por las cuales las disposiciones constitucionales
se estiman vulneradas supone la indicación de los argumentos por las cuales el
actor considera que el contenido de una norma constitucional es desconocida por
las disposiciones objeto de la demanda e implica una carga argumentativa que
tenga la virtualidad de generar una verdadera controversia constitucional. Esto
implica que los argumentos no pueden ser abstractos, imprecisos o genéricos, de
tal manera que impidan generar duda sobre la constitucionalidad de aquello que
se reputa contrario al texto superior. En las sentencias C-1052 de 2001 y C-856
de 2005, la Corte determinó el alcance de las condiciones de claridad, certeza,
especificidad, pertinencia y suficiencia exigidas en la demanda.

La claridad comporta que la demanda esté compuesta de argumentos adecuados

que permitan comprender su contenido; la certeza apunta a que la demanda
recaiga sobre una proposición jurídica real y no tenga por base una suposición o
deducción efectuada de manera subjetiva por el demandante; la
especificidad alude a que en la demanda se demuestre cómo la o las normas
demandadas vulneran la Carta Política; la pertinencia exige que se empleen
argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de orden legal,
doctrinal o de simple conveniencia; finalmente, la suficiencia se logra cuando la
demanda tiene alcance persuasivo, esto es que tenga la virtualidad de generar
incertidumbre sobre la exequibilidad de la o las normas demandadas.

En complemento de lo anterior, la jurisprudencia reiterada 19 de esta Corporación

ha señalado que el auto admisorio de la demanda es el momento procesal
oportuno para determinar si se cumplen los requisitos mínimos de
procedibilidad. No obstante, la Corte también ha precisado que la valoración que
se efectúa para admitir la demanda corresponde a una primera revisión sumaria

19Ver sentencias C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055, C-281 de 2013, C-341 de 2014, entre otras.
 15

efectuada por el magistrado ponente, la cual no determina de manera definitiva

la competencia de la Sala Plena, autoridad judicial en quien recae la función de
decidir la constitucionalidad de las normas demandas.

Así las cosas, una vez admitida la demanda, el Ministerio Público y los
ciudadanos cuentan con la oportunidad procesal de participar en el trámite de
constitucionalidad, presentando su concepto e intervenciones ante la Corte, los
cuales deben ser tenidos en cuenta a efectos de adoptar una decisión. En tales
condiciones, si las intervenciones contienen observaciones relacionadas con la
aptitud de la demanda, como en efecto ocurre en este caso, estas deben ser
examinadas por la Sala Plena antes de decidir de fondo.

En efecto, en este caso el señor Procurador y varios intervinientes consideran

que la Corte debe inhibirse para pronunciarse de fondo, por considerar que
varios de los cargos formulados parten de una lectura de las normas demandadas
que realiza el actor conforme a sus concepciones propias, las cuales en criterio
de éstos no corresponden a su contenido real y material, de tal manera que
carecen de certeza, reduciéndose a argumentos y apreciaciones subjetivas de la
aplicación de las normas; cuestión esta que para los intervinientes escapa al
control de la Corte e impide realizar un efectivo juicio de fondo.

Debido a lo anterior, corresponde a la Corte examinar la aptitud de la demanda

individualizando cada cargo y atendiendo las observaciones efectuadas por el
señor Procurador y los diversos intervinientes.

Pues bien, según el demandante el legislador extraordinario al facultar a las

autoridades policivas para limitar los derechos fundamentales de las personas
mediante desalojos forzados, medidas cautelares y otras actuaciones policivas,
vulnera los artículos 1, 15, 28, 29, 51, 58, 93, 116 y 250 de la Constitución
Política, así como del artículo 11 del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, en concordancia con la Observación General No. 7 del Comité del
PIDESC, en tanto estas medidas son del resorte exclusivo de los jueces de la
República.

Al respecto, la Sala estima que le asiste razón al señor Procurador, al Ministerio

de Justicia, así como a otros intervinientes, cuando afirman que algunos de los
cargos formulados por el demandante carecen de certeza y pertinencia, toda vez
que se fundan en apreciaciones subjetivas del contenido de las normas
demandadas y en hipótesis que no se derivan de estas.

En términos generales, el demandante parte de un contenido interpretativo

propio según el cual siempre que se realiza un desalojo se favorece el interés
privado y en que todos los desalojos que ordena la Policía se realizan mediante
actuaciones que violan los derechos humanos “...en el caso de los desalojos que
ordena la Policía, en estos se está favoreciendo el interés privado frente al
 16

interés social de la vivienda digna, con el desalojo ordenado por la Policía se

favorece al dueño del terreno20.”

En esa misma perspectiva sostiene que: “Estos artículos son vulnerados por la
Policía cuando emite una orden de desalojo a una familia que a (sic) ocupado
un predio para utilizarlo como vivienda, ya que en dicha vivienda se desarrollan
derechos fundamentales como el de la intimidad familiar y personal, dignidad
humana, derecho al domicilio, derecho a estar protegido por los factores
ambientales (lluvia, frio, calor), y tener una vivienda permite que las familias
puedan cocinar sus alimentos, si bien es cierto estos derechos no son
intangibles, pues pueden ser suspendidos por orden de autoridad judicial
competente como lo establece el artículo 28 de la C.P.21”

Por lo anterior, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo en

relación con los cargos formulados contra los artículos 125 y 127 del Código de
Policía por violación a los artículos 1, 15, 51, 58 y 93 de la Constitución
Política. Las razones que fundamentan esta decisión son las siguientes:

En relación con los artículos 1 y 15 de la Constitución el demandante se limita a

decir “…y dicha facultad a la vez vulneran la dignidad humana, la intimidad
personal, familiar y el domicilio22”, sin establecer cómo se vulnera la forma y
caracteres del Estado prevista en el artículo 1º o de qué manera se afecta el
derecho a la intimidad contenido en el artículo 15 de la Carta Política (falta de
especificidad y pertinencia).

Sobre el cargo por violación a los artículos 51 (vivienda digna) y 58 (propiedad

privada), los argumentos expuestos son subjetivos, pues insinúan que en todos
los casos de desalojo se favorece el interés privado “...en el caso de los
desalojos que ordena la Policía, en estos se está favoreciendo el interés privado
frente al interés social de la vivienda digna, con el desalojo ordenado por la
Policía se favorece al dueño del terreno 23”. Lo anterior concierne a una
concepción particular, según la cual la protección de la propiedad es un asunto
meramente relacionado con el interés particular y en cambio, la protección del
invasor un asunto de interés público. Esta interpretación que el actor efectúa no
se deriva de la norma en sí misma, sino de una interpretación propia, distinta a la
que contempla el contenido jurídico demandado. En consecuencia, la Sala
estima que este cargo carece de certeza.

En cuanto a la vulneración del artículo 93 de la Constitución el actor reitera los

argumentos presentados por la violación al debido proceso: “En primer lugar
veremos que los juicios de policía no respetan el debido proceso como lo
argumente en el numeral 3.2 de la presente demanda pues estos juicios vulneran
los principios generales del derecho como el principio de inocencia, el non bis

20 Folio 8.
21 Folio 3.
22 Folio 4.
23 Folio 8.
 17

in ídem, el principio de cosa juzgada y seguridad jurídica, como el principio de

juez natura l y de economía procesal. Es claro que los jueces de policía no
garantizan el debido proceso veamos que tampoco se respetan las garantías
establecidas en los literales g y h pues las decisiones de desalojo ordenada por
la policía no pueden demandarse ante la jurisdicción contenciosa
administrativa pues así lo estableció el legislador en la ley 1437 de 2011
artículos 105 numerales 2 y 3.24”, limitándose a enunciar que las normas
demandadas son violatorias del artículo 11 del Pacto de Derechos Económicos,
Sociales y Culturales, en concordancia con la Observación General No. 7 del
Comité del PIDESC, sin explicar por qué son contrarias a estos instrumentos
internacionales y reiterando que estas medidas son del resorte exclusivo de los
jueces de la República. Así, el cargo carece de claridad, certeza, pertinencia y
suficiencia.

Con base en lo anterior, sobre estos cargos la Corte se declarará inhibida para
pronunciarse, por ineptitud sustancial de la demanda.

En cuanto a los demás cargos, estos son los relacionados con los artículos 28,
29, 116 y 250 de la Constitución, los argumentos aducidos por el actor en la
demanda reúnen las condiciones mínimas establecidas en el Decreto 2067 de
1991 y la jurisprudencia de esta Corporación, en tanto permiten deducir el
concepto de la violación y generan una duda en el juez constitucional que
amerita su examen. Por lo expuesto, la Corte se pronunciará respecto de la
presunta vulneración de estos artículos.

VII. PROBLEMA JURÍDICO

En atención a lo anteriormente expuesto y según los cargos formulados en la

demanda, corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional, determinar si
las facultades de policía para proteger la propiedad, posesión o tenencia de
bienes prevista en los artículos 125 y 127 del Decreto 1355 de 1970“por el cual
se dictan normas sobre Policía”, vulneran los artículos 28, 29, 116 y 250 de la
Constitución Política.

Para abordar el problema jurídico planteado, la Corte reiterará la jurisprudencia

constitucional sobre i) los límites al ejercicio del poder y la función de policía en
un Estado social de derecho; ii) las medidas policivas que implican desalojo y,
para finalizar iii) se examinará la constitucionalidad de las disposiciones
demandadas.

VIII. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la

24 Folio 9.
 18

constitucionalidad de las disposiciones demandadas, en atención a lo dispuesto

en el numeral 5º del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Límites al ejercicio del poder y la función de policía en el Estado social de

derecho (reiteracíon).

El término “policía” proviene del griego “politeia” que hacía referencia a las
distintas formas de gobierno adoptadas en la ciudad-estado “polis”. Este
concepto evolucionó en el derecho romano bajo la concepción de la
administración de la “res pública”, de donde seria tomado para diversos
ordenamientos europeos, principalmente el alemán, el italiano, el español y el
francés, en los que adquirió diversa significación. En el caso español de donde
procede la concepción adoptada en el derecho colombiano, por su implantación
en el Código de Indias y cuyo origen se remonta a las Ordenanzas Reales de
1440 constituía la fuente de las normas administrativas del Estado. A través de
un extenso proceso de maduración histórica la noción de policía se incorporó en
el constitucionalismo colombiano del siglo XIX, así como en las reformas del
siglo XX y terminaría siendo entendida como el poder o la facultad a cargo de
las autoridades públicas para fijar limitaciones a la actividad de los
administrados a fin de mantener el orden público.

Esta noción de policía fue la que se incorporó en el Decreto 1355 de 1970 25

expedido por el Presidente de la República en ejercicio de precisas facultades
extraordinarias otorgadas por la Ley 16 de 1968, disposición que está
conformada por un conjunto de normas relativas al ejercicio del poder de policía
que, en términos generales prevé los medios de actuación, el ejercicio de las
libertades públicas, las contravenciones y el procedimiento aplicable 26.
Puntualmente, las normas demandadas se ubican en el Libro II y están
relacionadas con el ejercicio de las libertades públicas, específicamente en el
Capítulo V se regula el derecho de propiedad, mediante el establecimiento de las
medidas de policía que las autoridades pueden adoptar en procura del
restablecimiento de los derechos de posesión o tenencia de un bien.

En este contexto se inscribe el artículo 125 demandado, norma que establece

que: “La policía solo puede intervenir para evitar que se perturbe el derecho de
posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un bien, y en el caso de que
se haya violado ese derecho, para restablecer y preservar la situación que
existía en el momento en que se produjo la perturbación.”, en complemento de
ello el artículo 127 instituye una condición según la cual: “Las medidas de
policía para proteger la posesión y tenencia de bienes se mantendrán mientras
el juez no decida otra cosa.”

Entre los varios mecanismos de los que dispone el propietario, poseedor o

tenedor de un bien para hacer valer sus derechos, se encuentra la medida

25 También se encuentra reglamentado en los decretos – leyes 2055 de 1970 y 522 de 1971.
26Adicionado por el Decreto 522 de 1971.
 19

contemplada en el artículo 12527 demandado, que ha sido denominado por la

doctrina como la acción por perturbación y se encuadra dentro de los medios
que en la instancia administrativa se pueden ejercer en defensa de los derechos
reales.

En aras de delimitar conceptualmente el contexto de la cuestión que la presente

acción entraña y con el fin de proceder de manera sistemática frente al problema
jurídico planteado, también es preciso señalar que de manera especial el artículo
98 del Decreto 2303 de 1989 consagra un procedimiento de lanzamiento por
ocupación de hecho para predios agrarios:

“ARTICULO 98. PARTES. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 984 del

Código Civil, la persona que explote económicamente un predio agrario,
según el artículo 2o. de la Ley 4a. de 1973 y disposiciones concordantes, que
hubiere sido privada de hecho, total o parcialmente, de la tenencia material
del mismo, sin que haya mediado su consentimiento expreso o tácito u orden
de autoridad competente, ni exista otra causa que lo justifique, podrá pedir al
respectivo juez agrario que efectúe el lanzamiento del ocupante.”

Del mismo modo, el principal instrumento de naturaleza judicial en esta materia

son las acciones posesorias consagradas en los artículos 972 y siguientes del
Código Civil, las cuales tienen por objeto conservar o recuperar la posesión de
bienes raíces o de derechos reales constituidos en ellos. Se trata de acciones
judiciales de carácter civil que se ejercen ante la jurisdicción ordinaria por el
poseedor de bienes raíces o de derechos reales constituidos sobre ellos, como
consecuencia de perturbaciones o despojos a la posesión material.

En complemento de esta regulación, conviene recordar que la posesión está

definida en el artículo 762 del Código Civil como “…la tenencia de una cosa
determinada con ánimo de señor o dueño, sea que el dueño o el que se da por
tal, tenga la cosa por sí mismo, o por otra persona que la tenga en lugar y a
nombre de él.”

De otra parte, es preciso recordar que el poder de policía comporta la facultad a

cargo de las autoridades públicas para fijar limitaciones a la actividad de los
administrados con el fin de mantener el orden público, cuestión que a la luz del
artículo 2º del Decreto 1355 de 1970 corresponde al conjunto de condiciones de
seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el
goce de los derechos humanos:

“ARTICULO 2o. - A la policía compete la conservación del orden público

interno.

27La acción por lanzamiento para predios agrarios prevista en el artículo 15 de la Ley 57 de 1905 fue subrogada
por el artículo 125 demandado.
 20

El orden público que protege la policía resulta de la prevención y eliminación

de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad de la salubridad y
la moralidad públicas.”

A nivel constitucional esta noción tiene consagración en el artículo 218,

disposición que establece lo siguiente: “La Policía Nacional es un cuerpo
armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la Nación, cuyo fin
primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio
de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de
Colombia convivan en paz.

En materia internacional el Código de Conducta para Funcionarios Encargados

de Hacer Cumplir la Ley aprobado por la Resolución No. 34 de la Asamblea
General de las Naciones Unidas en 1979, establece que las medidas de policía en
todo momento deben armonizar con los derechos humanos. Si bien esta norma
no representa una fuente vinculante por no formar parte del Bloque de
Constitucionalidad, constituye un criterio hermenéutico para delimitar el alcance
de las obligaciones a cargo de las autoridades administrativas que ejercen
funciones de policía.

En ese contexto normativo, la Sala Plena realizará una breve referencia al

desarrollo jurisprudencial sobre esta específica materia, partiendo de la
Sentencia C-024 de 1994, mediante la cual esta Corporación se refirió a la
noción de policía, precisando lo siguiente:

"La policía, en sus diversos aspectos, busca entonces preservar el orden

público. Pero el orden público no debe ser entendido como un valor en sí
mismo sino como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y
salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos
humanos. El orden público, en el Estado social de derecho, es entonces un
valor subordinado al respeto a la dignidad humana, por lo cual el fin último
de la Policía, en sus diversas formas y aspectos, es la protección de los
derechos humanos. Estos constituyen entonces el fundamento y el límite del
poder de policía. La preservación del orden público lograda mediante la
supresión de las libertades públicas no es entonces compatible con el ideal
democrático, puesto que el sentido que subyace a las autoridades de policía
no es el de mantener el orden a toda costa sino el de determinar cómo
permitir el más amplio ejercicio de las libertades ciudadanas sin que ello
afecte el orden público."

A partir de esta noción, en la Sentencia C-366 de 1996 la Corte distinguió dos

conceptos relacionados, pero diversos el poder y la función de policía
administrativa, veamos:

“En líneas muy generales, según la doctrina nacional, el poder de policía es

una de las manifestaciones asociadas al vocablo policía, que se caracteriza
 21

por su naturaleza puramente normativa, y por la facultad legítima de

regulación de la libertad con actos de carácter general e impersonal, y con
fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y dentro de los términos de
la salubridad, moralidad, seguridad y tranquilidad públicas que lo
componen. Esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las
libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se
encuentra en cabeza del Congreso de la República, en donde es pleno,
extenso y preciso, obviamente ajustado a la Constitución, y,
excepcionalmente, también en los términos de la Carta Política está radicado
en autoridades administrativas a las cuales se les asigna un poder de policía
subsidiario o residual como en el caso de la competencia de las asambleas
departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas
en la ley.

De otra parte, la función de policía implica la atribución y el ejercicio de

competencias concretas asignadas de ordinario y mediante el ejercicio del
poder de policía a las autoridades administrativas de policía; en últimas, esta
es la gestión administrativa en la que se concreta el poder de policía y debe
ser ejercida dentro de los marcos generales impuestos por la ley en el orden
nacional. Su ejercicio compete exclusivamente al Presidente de la República,
a nivel nacional, según el artículo 189-4 de la Carta, y en las entidades
territoriales a los gobernadores y los alcaldes quienes ejercen la función de
policía (arts. 303 y 315-2 C.P.), dentro del marco constitucional, legal y
reglamentario.

En síntesis, en el ejercicio del poder de policía y a través de la ley y del

reglamento superior se delimitan derechos constitucionales de manera
general y abstracta y se establecen las reglas legales que permiten su
específica y concreta limitación para garantizar los elementos que componen
la noción de orden público policivo, mientras que a través de la función de
policía se hacen cumplir jurídicamente y a través de actos administrativos
concretos, las disposiciones establecidas en las hipótesis legales, en virtud
del ejercicio del poder de policía.” (Subrayas fuera del texto)

Posteriormente, en la Sentencia C-241 de 2010 la Corte ahondó en la distinción,

al referirse a tres conceptos multívocos el poder, la función y la actividad de
Policía administrativa:

“El poder de policía se caracteriza por su naturaleza normativa y por la

facultad legítima de regulación de actos de carácter general, impersonal y
abstracto, orientados a crear condiciones para la convivencia social, en
ámbitos ordinarios, y dentro de los términos de salubridad, seguridad y
tranquilidad públicas que lo componen. Esta función se encuentra adscrita al
Congreso de la República, órgano que debe ejercerla dentro de los límites de
la Constitución. De otro lado, la Constitución Política a través del artículo
300 numeral 8, ha facultado a las Asambleas Departamentales por medio de
 22

ordenanzas a dictar normas de policía en todo aquello que no sea materia de

disposición legal. La función de Policía, por su parte, se encuentra sujeta al
poder de policía, implica el ejercicio de una función administrativa que
concreta dicho poder y bajo el marco legal impuesto por éste. Su ejercicio
corresponde, en el nivel nacional, al Presidente de la República tal como lo
establece el artículo 189-4 de la Constitución. En las entidades territoriales
compete a los gobernadores (Art. 330 CP) y a los alcaldes (Art. 315-2 CP),
quienes ejercen la función de policía dentro del marco constitucional, legal y
reglamentario. Esta función comporta la adopción de reglamentos de alcance
local, que en todo caso deben supeditarse a la Constitución y a la ley.
Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y la función de
policía en un marco estrictamente material y no jurídico, que corresponde a
la competencia del uso reglado de la fuerza, y que se encuentra
necesariamente subordinado al poder y a la función de policía.”

Este marco conceptual demuestra con nitidez que el Código de Policía es una
manifestación expresa de la libertad de configuración legislativa del Congreso
de la República y que a su vez los mecanismos tendientes a la protección de la
posesión o tenencia de un bien, devienen de la actividad de policía ejercida por
las diversas autoridades administrativas.

Ahora bien, en el Estado social de derecho las medidas de policía están

intrínsecamente limitadas por los principios y derechos contenidos en la
Constitución Política. De allí que el ordenamiento jurídico condicione su
aplicación al restablecimiento del orden público, como ya se dijo, entendido este
como el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que
permiten el bienestar general y el goce de los derechos humanos y, por tanto, el
ejercicio de estas medidas para fines distintos comporta una desviación de poder
por parte la autoridad administrativa que conduce a la responsabilidad del
Estado. Esta concepción constitucional se evidencia con mucha claridad en las
providencias que frente a casos concretos en sede de tutela ha impartido esta
Corporación.

3. Medidas policivas que implican desalojo.

En la referida Sentencia C-241 de 2010 la Corte realizó el estudio de

constitucionalidad de una norma análoga a la que en esta oportunidad es materia
de estudio. Se trataba de la demanda de inconstitucionalidad promovida contra
el artículo 15 de la Ley 057 de 1905 que regulaba el lanzamiento de predios
rurales, en dicha oportunidad la Corte explicó in extenso la naturaleza jurídica
de las acciones policivas previstas en el artículo 125 y siguientes del Decreto
1355 de 1970:

“En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 16 de

1968, se expidió el Decreto Legislativo 1355 de 1970, conocido como Código
Nacional de Policía, el cual incluyó entre otros aspectos, las acciones
 23

policivas de naturaleza civil destinadas a la protección de la posesión y la

tenencia de bienes en caso de perturbación:

“ARTÍCULO 125.- La policía solo puede intervenir para evitar que se

perturbe el derecho de posesión o mera tenencia que alguien tenga sobre un
bien, y en el caso de que se haya violado ese derecho, para restablecer y
preservar la situación que existía en el momento en que se produjo la
perturbación.

ARTÍCULO 126.- En los procesos de policía no se controvertirá el derecho de

dominio ni se considerarán las pruebas que se exhiban para acreditarlo.

ARTÍCULO 127.- Las medidas de policía para proteger la posesión y

tenencia de bienes se mantendrán mientras el juez no decida otra cosa.

ARTÍCULO 128.- Al amparar el ejercicio de servidumbre, el jefe de policía

tendrá en cuenta los preceptos del Código Civil.

ARTÍCULO 129.- La protección que la policía preste al poseedor, se dará

también al mero tenedor.

ARTÍCULO 130.- La policía velará por la conservación y utilización de las

aguas de uso público. En consecuencia, el jefe de policía deberá evitar el
aprovechamiento de dichas aguas, cuando no se haya obtenido el
correspondiente permiso y velará por el cumplimiento de las condiciones
impuestas en él y en las mercedes de aguas.

ARTÍCULO 131.- Cuando se trate de diligencias tendientes a verificar el

estado y la tenencia de inmuebles frente a actos de perturbación, se
practicará siempre una inspección ocular con intervención de peritos, y se
oirá dentro de tal inspección a los declarantes que presenten el querellante y
el querellado.”

ARTÍCULO 132.- Cuando se trate de la restitución de bienes de uso público,

como vías públicas urbanas o rurales o zona para el paso de trenes, los
alcaldes, una vez establecido, por los medios que estén a su alcance, el
carácter de uso público de la zona o vía ocupada, procederán a dictar la
correspondiente resolución de restitución que deberá cumplirse en un plazo
no mayor de treinta días. Contra esta resolución procede recurso de
reposición y también de apelación para ante el respectivo gobernador.”

Estas acciones policivas se crean con el fin de otorgar protección provisional

tanto a bienes inmuebles rurales como urbanos, de forma que se resuelvan
transitoriamente los conflictos surgidos entre particulares, hasta tanto la
justicia ordinaria decida de fondo sobre los derechos en conflicto. En ese
sentido, las acciones previstas en el Código de Policía tienen un carácter
 24

instrumental con el fin de impedir vías de hecho que signifiquen

perturbación, razón por la cual se otorga a la autoridad policiva la facultad
de tomar medidas destinadas a preservar y restablecer la situación existente
al momento de producirse la perturbación.

A partir de la entrada en vigencia de la acción policiva prevista en el artículo

125 del Decreto ley 1355 de 1970, se explica a continuación cómo opera el
fenómeno de la subrogación respecto de normas policivas anteriores a 1970,
destinadas también a proteger los bienes –rurales y urbanos- contra
perturbaciones a la posesión y a la tenencia.” (Subrayas propias)

Sobre el alcance concreto de este tipo acciones policivas ejercidas en la instancia

administrativa, la jurisprudencia28 de esta Corporación en sede de tutela ha
precisado que:

“El procedimiento de desalojo busca recuperar, a través de acciones

policivas, la tenencia de un bien ocupado sin justo título y, en consecuencia,
radicar en cabeza de su auténtico propietario la tenencia del mismo. Ahora,
existen ocasiones en que el bien ocupado de manera ilegítima es un bien
fiscal o de uso público, generando que las autoridades administrativas actúen
en forma legítima para la recuperación del mismo, bajo el supuesto de que
pertenecen a la colectividad y no pueden ser objeto de ocupaciones, en tanto
son imprescriptibles, inalienables e inembargables29.”

En esa misma perspectiva, recientemente por medio de la Sentencia T-637 de

2013 la Corte, basándose en el principio de proporcionalidad determinó que
estas medidas policivas deben garantizar unos mínimos constitucionales:

“De acuerdo con el Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales

para garantizar el derecho a la vivienda digna cuando se realicen desalojos
forzosos es necesario (i) prevenir que las personas que serán desalojadas se
queden sin vivienda por lo cual se deben adoptar medidas para garantizarles
una vivienda adecuada con posterioridad al desalojo, (ii) garantizar la

28 En la Sentencia C-825 de 2004 la Corte lo planteó en los siguientes términos: “En un Estado social de
derecho, el uso del poder correspondiente al mantenimiento del orden público está limitado por los principios
contenidos en la Constitución y por aquellos que derivan de la finalidad de mantener el orden público como
condición para el libre ejercicio de las libertades democráticas. De ello se desprenden unos criterios que
sirven de medida al uso de los poderes de policía. Así, la sentencia C-024 de 1994, luego de analizar in
extenso el concepto, las funciones y los límites del poder de policía en un Estado social de derecho (CP art.
1°), señaló unos principios constitucionales mínimos que gobiernan la policía en un Estado democrático, a
saber, que (i) está sometido al principio de legalidad, que (ii) su actividad debe tender a asegurar el orden
público, que (iii) su actuación y las medidas a adoptar se encuentran limitadas a la conservación y
restablecimiento del orden público, que (iv) las medidas que tome deben ser proporcionales y razonables, y
no pueden entonces traducirse en la supresión absoluta de las libertades o en su limitación
desproporcionada, (v) que no pueden imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores, (vi) que la
medida policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra quien ejerce legalmente
sus libertades, y que (vii) obviamente se encuentra sometida a los correspondientes controles judiciales”.
29Sentencia T-314 de 2012.
 25

protección especial de sujetos que están en condiciones de vulnerabilidad

como los niños, las mujeres y las personas de la tercera edad.”

Este breve recuento jurisprudencial demuestra que las medidas policivas de

desalojo de un bien por parte de las autoridades se concretan en la defensa del
derecho propiedad, posesión o tenencia, en punto a protegerlos de
perturbaciones individuales o colectivas, lo cual debe ser congruente con los
derechos humanos y, a su vez, adquiere un efecto provisional hasta tanto la
titularidad de los derechos reales en controversia sean definidos por la autoridad
judicial competente.

4. Análisis de constitucionalidad de las normas demandadas

El argumento principal que sostiene el actor para sustentar la

inconstitucionalidad de las normas demandadas, consiste en que estas
transgreden el debido proceso (art. 29. C.P.), toda vez que facultan a las
autoridades de policía para adoptar medidas cautelares o definitivas al interior
de los procesos policivos.

Al respecto, la Sala Plena encuentra que el demandante realiza una

interpretación aislada, tanto del verdadero contexto normativo en el que se
inserta la figura, descontextualizándola por completo de su propio ámbito de
operatividad. En primer término, porque a la luz de su interpretación le confiere
efectos definitivos a la medida policiva, siendo que de manera expresa esta tiene
meros efectos provisionales, hasta tanto la autoridad judicial no decida otra cosa.

En segundo lugar, cuando el demandante afirma que se quebranta el debido

proceso, en tanto una misma circunstancia se juzga dos o más veces, desatiende
que las medidas policivas de protección de un bien están insertas en la instancia
administrativa, mientras que las acciones posesorias hacen parte de otra
instancia, la judicial. Cuestión esta que en nada riñe con la aplicación de un
proceso debido en ambas instancias e inobserva que las medidas policivas
tendientes a la protección de la posesión de un bien están endógenamente
condicionadas en doble vía. De una parte, porque la policía “solo puede
intervenir para evitar que se perturbe el derecho de posesión o mera tenencia
que alguien tenga sobre un bien”. Nótese que la expresión “solo” es indicativa
de una restricción material, pues esta facultad alude a que únicamente pueda ser
utilizada para evitar la perturbación y, de otra, está temporalmente condicionada
al principio de legalidad en tanto “se mantendrán mientras el juez no decida
otra cosa”, lo que implica que de ninguna manera pueda concurrir un doble
juzgamiento, como erradamente lo sostiene el actor.

En la pluricitada Sentencia C-241 de 2010 la Corte lo sintetizó de manera muy

precisa:
 26

“La Corte Constitucional ha señalado unos límites precisos al ejercicio del

poder y la función de policía en un Estado democrático de derecho: (i.) Debe
someterse al principio de legalidad; (ii.) Debe tender a conservar y
restablecer el orden público; (iii.) Las medidas que se adopten deben ser
proporcionales y razonables, no pueden traducirse en la supresión absoluta
de las libertades o en su limitación desproporcionada; (iv.) no pueden
imponerse discriminaciones injustificadas a ciertos sectores; (v.) la medida
policiva debe recaer contra el perturbador del orden público, pero no contra
quien ejerce legalmente sus libertades, y (vi.) las medidas policivas se
encuentran sometidas a los correspondientes controles judiciales. Aspectos
que de antemano impiden que el ejercicio del poder de policía atente contra
los derechos fundamentales, entre ellos, el derecho al debido proceso.”

Lo anterior adquiere mayor relevancia cuando se analiza el cargo referido a la

función jurisdiccional fijada en los artículos 116 y 250 de la Constitución
Política, los cuales no se quebrantan en la medida en que las facultades de
policía son provisorias hasta tanto la autoridad judicial competente decida de
fondo. Las medidas de policía, como ya se dijo pertenecen a la esfera
administrativa y, por tanto, deben en todo momento observar los principios de la
función administrativa contemplados en el artículo 209 Constitucional, así como
las que establece el propio Código de Policía.

En tal sentido, el demandante no sólo descontextualiza la norma de su propio

ámbito normativo (Capítulo V del Decreto 1355 de 1970), sino que, además, no
tiene en cuenta las limitaciones fijadas por el propio Código de Policía cuando
expresamente limita las medidas de policía al contenido dispositivo previsto en
otras normas del Código, como en efecto lo es el artículo 1º del Decreto 1355 de
1970 que confina la aplicación de toda medida de policía a “los límites
estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las convenciones y tratados
internacionales, en el reglamento de policía y en los principios universales del
derecho30.”

De este modo, la Sala Plena encuentra que la interpretación de las normas

demandadas que efectúa el actor es tan sesgada que, conforme a ésta, el legítimo
propietario, poseedor o tenedor no podría protegerse de la perturbación a sus
derechos reales y tendría que esperar a que judicialmente se defina su relación
jurídica con un determinado bien.

Un razonamiento análogo merecen los cargos que el demandante imputa frente

al quebrantamiento de los componentes que integran del debido proceso. Esta
Corporación ha determinado31 que el debido proceso es un derecho fundamental
de naturaleza compleja, toda vez que está conformado por un conjunto de
30 El artículo 1 del Decreto 1355 de 1970 dispone: ARTICULO 1o. - La policía está instituida para proteger
a los habitantes del territorio colombiano en su libertad y en los derechos que de ésta se derivan, por los
medios y con los límites estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las convenciones y tratados
internacionales, en el reglamento de policía y en los principios universales del derecho.

31 SentenciaC-371 de 2011.
 27

principios y reglas que articulados garantizan que las actuaciones del Estado no
sean arbitrarias. Valga decir, i) el principio de legalidad, ii) el principio de juez
natural, iii) la plenitud de las formas propias de cada juicio, iv) el principio de
favorabilidad, v) la presunción de inocencia, vi) el derecho de defensa y
contradicción, vii) la celeridad en los términos procesales, viii) la garantía de la
doble instancia32, ix) el non bis in ídem y, x) la legalidad de las pruebas.

Al confrontar estos preceptos de talla constitucional que integran el debido

proceso con el contenido normativo de las disposiciones demandadas, la Corte
encuentra que en nada riñen con los postulados de este derecho fundamental y
que cuando se aplica la medida policiva, acorde a la normatividad existente, las
autoridades están obligadas a valorar circunstancias relacionadas con la
debilidad manifiesta en que pudieran encontrarse las personas que resultarían
afectadas, pues a la luz de una interpretación sistemática el ejercicio de la
medida policiva en juicio debe ser adecuada a los fines de la norma que la
autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa, conforme lo ordena
el artículo 44 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo.

Resta señalar que el actor acusa las normas demandadas de contravenir el debido
proceso (art. 29. C.P.) y la tutela judicial efectiva (art. 229 C.P.), porque facultan
a las autoridades de policía para adoptar medidas cautelares o definitivas al
interior de los procesos policivos, las cuales según el demandante no pueden ser
controvertidas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de
conformidad con las excepción prevista en el numeral 3º del artículo 105 de la
Ley 1437 de 2011. Sobre el particular, la Corte encuentra que el actor
nuevamente se equivoca al considerar que las medidas cautelares en los trámites
policivos son decisiones administrativas definitivas. Sin embargo, como ya se
indicó estas son provisionales y se limitan a resolver disputas sobre la posesión
material, mientras que en sede judicial se tiene competencia para dirimir otro
objeto que está dado por determinar el derecho de dominio.

En consecuencia, la configuración procedimental adoptada por el legislador

extraordinario en los artículos 125 y 127 del Decreto 1355 de 1970, es
compatibles con los parámetros constitucionales a un debido proceso (Art. 29
C.P.), que es seguido por la autoridad administrativa competente (Art. 28 C.P.),
sin afectar la función jurisdiccional atribuida a los jueces de la República por
virtud del artículo 116 o a la conferida a la Fiscalía General de la Nación por el
artículo 250 de la Constitución. En esta medida, no existe vulneración alguna del
efecto de la cosa juzgada o del derecho de acudir a un juez natural, ya que el
procedimiento que adelanta la policía se reduce a la práctica de mecanismos
preventivos, de carácter temporal y con el exclusivo propósito de restablecer
transitoriamente una situación alterada por un hecho de perturbación.

32 Salvo las excepciones que establezca la ley de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31 de la
Constitución.
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Por las razones expuestas, la Corte, reiterará su jurisprudencia y declarará la

exequibilidad, por los cargos analizados de los artículos 125 y 127 del Decreto
1355 de 1970.

IX. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos examinados en esta providencia, los

artículos 125 y 127 del Decreto 1355 de 1970.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Presidente

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada
Ausente con excusa

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO

Magistrado

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado
Ausente con permiso
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GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Magistrada (e)

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO

Magistrado

ANDRÉS MUTIS VANEGAS

Secretario General (e)