Derecho Constitucional

CONSTITUCIÓN, SISTEMA DE FUENTES Y ORGANIZACIÓN DEL ESTADO

TEMA 1: EL SISTEMA NORMATIVO Y LAS FUENTES DEL DERECHO

1.1 El sistema normativo​

La Constitución tasa toda clase de normas y dispone como se producen en la parte

orgánica, en el título dedicado a las Cortes. La Constitución establece como se elaboran. El
sistema normativo de un país es el conjunto de normas jurídicas que organizan la convivencia
entre los miembros de una sociedad en un momento y lugar determinados. Surge en el S. XIX.
En otras palabras, el conjunto de normas que rigen nuestro país. Por su parte, el sistema
jurídico, además de incluir las normas jurídicas que organizan la convivencia de una sociedad,
incluye una serie de órganos, que tienen encomendada la elaboración y aplicación de dichas
normas. Una norma jurídica puede ser la Constitución.

El sistema normativo no es una mera yuxtaposición, está ordenado; idea heredada del
racionalismo ilustrado. Los primeros en aplicarlo fueron los alemanes. Todas las escuelas
alemanas de la filosofía del derecho comienzan a plasmarlo, y de ahí se traduce a todos los
países cercanos. La Constitución española recibe la influencia de la alemana, italiana y
francesa. Las características del sistema normativo español son:

1.​ Está formado por las normas jurídicas denominadas fuentes del derecho, que forman
parte del sistema normativo e interactúan unas con otras permanentemente; de tal
forma que de esta interacción resulta su existencia y contenido. Interactúan porque
unas normas determinan como han de elaborarse las otras, y corroboran su validez. De
la interacción entre ellas depende no sólo la existencia de unas y otras, sino también su
contenido. El significado completo de una norma se da en la interacción con las otras
normas. No se puede entender una ley por separado.

2.​ Está formado por las reglas que establecen las relaciones entre normas, es decir, que
las ordenan, y se denominan principios generales del derecho. Establecen las
relaciones, y orientan el conjunto del sistema hacia el cumplimiento de los valores
constitucionales. Tienen un valor dinámico, y están consagrados en el título primero,
en el artículo 1.1 (¨España se constituye en un Estado social y democrático de
Derecho que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la
libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político¨). Esto dota de coherencia al
sistema y lo convierte en un todo articulado.

3.​ Se trata de un sistema dinámico en continua transformación, ya que los valores

principales cambian continuamente.

4.​ Es un sistema autorregulado. Hay normas que se encargan de la corrección de los

errores; no hay vacíos, es decir, todo caso puede ser siempre resuelto. Además, tiene
normas que garantizan coercitivamente la eficacia de otras normas. Por ejemplo,
reformar la Constitución es un modo de corregir aquello que no está en consonancia
con la sociedad.

5.​ Se trata de un sistema que está en permanente conexión con la sociedad, cuya
convivencia organiza, y con los operadores del derecho. Si no está en consonancia con
la realidad no es norma. Avanzar en la sociedad depende en entenderse con el
contrario. La política va de pactar, porque en caso contrario no hay convivencia.

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6.​ Es un sistema que forma parte de una realidad plural y heterogénea; es decir, porque
se trata de un sistema diverso. Un ejemplo puede ser el caso de una comunidad
autónoma, en la que rigen una pluralidad de normas. Es un ordenamiento multinivel.

1.2. Las fuentes del derecho

Las clases de fuentes del derecho dependen y varían en función del área jurídica. Cabe
destacar la romano-germánica (nosotros) y la anglosajona (americana e inglesa). La norma
jurídica, escrita y compilada es aquella que tiene más fuerza. Lo que se repite se considera ley.

Las fuentes del derecho en España están reguladas en la Constitución y en el Código

Civil. Éste último nace en el siglo XI, y era una norma jurídica vinculante. El Código Civil se
convierte en materia común para el resto de las fuentes del derecho. Las fuentes del
ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho
(Art 1.1 CC) que engloban las fuentes del derecho. Dentro de cada una de ellas hay un mundo
que abrirá la Constitución, que las recoge y tasa de forma más compleja.

Por ley
se
entiende toda
norma jurídica
escrita de

producción pública. Como primera norma jurídica escrita se distingue la Constitución, la

norma jurídica fundamental y suprema (norma, normarum). Entre sus características es preciso
distinguir tres:

a)​ Norma jurídica vinculante que tiene un valor normativo (Art. 9.1 CE). Los ciudadanos y
el resto de los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del
ordenamiento jurídico.

b)​ Está dotada de supremacía o superioridad formal y material. Es decir, respecto de las
normas del sistema normativo es la primera de ellas. La supremacía formal se concreta
en que no se puede reformar de cualquier modo, sino que tiene un proyecto de
reforma agravado. No es sólo superior en su forma, sino que su contenido también es
superior al resto de las leyes, porque es parámetro de validez del resto de normas
jurídicas; es decir que si una norma es contraria al contenido de la Constitución no es
válida. Esto es posible gracias al tribunal constitucional. No solamente es parámetro
de validez, sino que cualquier otra norma tiene que interpretarse conforme a la
Constitución. Tiene un parámetro de validez e interpretativo. Todo el resto de las
normas se ordenan por debajo de la Constitución en escalones denominados rangos.
Hay varios rangos:

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1.​ Constitución española de 1978.

2.​ Normas con rango de ley: normas subordinadas a la Constitución en un rango inferior.
Forman un único escalón en el que todas ellas están en igualdad jerárquica. Se
diferencian en la materia, y todas ellas tienen un procedimiento distinto. Hay varias
normas con rangos de ley:

I.​ Leyes parlamentarias: hay dos tipos de leyes en sentido estricto: leyes
ordinarias (mayoría simple- Ej.: Ley de presupuestos Generales del Estado o las
leyes de armonización - Art 150.3 CE); y leyes orgánicas (Art. 81 CE), que tiene
unas materias reservadas, y necesitan una votación por mayoría absoluta en el
Congreso de los diputados (Ej.: Estatutos de Autonomía Art. 147 CE; leyes de
transferencia y delegación Art 150 CE). Así mismo dentro de las leyes del
Parlamento se distinguen las leyes de las asambleas de cada comunidad
autónoma.

II.​ Normas gubernamentales con rango de ley: se trata de los Reales Decretos
Leyes (Art. 86 CE), que son dictados en situaciones de extraordinaria urgencia y
prioridad por el Gobierno, y tienen que ser validados por el Parlamento; y
Reales Decretos Legislativos (Art. 82-85 CE), elaboradas por el Gobierno por
petición del Parlamento. Los gobiernos de las comunidades autónomas
pueden dictar Decretos Leyes o Legislativos.

III.​ Tratados internacionales (Art. 93-96 CE): norma con doble naturaleza, que
pertenece al ordenamiento jurídico internacional y al interno, nacional
(español). Comienzan a formar parte del ordenamiento jurídico una vez
válidamente celebrados y publicados en España. El Parlamento siempre
interviene de manera distinta en función de la materia del tratado. A veces es
preciso una autorización simple u orgánica, o a veces simplemente basta con
comunicarlo.

IV.​ Reglamentos parlamentarios (Art. 72 CE): normas con rango de ley que
regulan la organización y funcionamiento de cada cámara. No son una ley
porque estas requieren pasar por las dos cámaras. Tienen rango de ley porque
entre otras cosas, regulan el procedimiento de elaboración de las leyes. Se
pueden distinguir los siguientes reglamentos parlamentarios:

-​ Congreso
-​ Senado
-​ Asambleas legislativas de las comunidades autónomas.
-​ Cortes con rango de ley: no existe, pero lo prevé la Constitución.

Todas estas leyes tienen algo en común, y es que todas ellas pueden ser
declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional. Como con todo, hay
excepciones, como los decretos de declaración del Estado de Alarma.

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3.​ Reglamentos: normas jurídicas escritas que proceden del Gobierno o poder ejecutivo;
y que están subordinadas a la ley. Si el reglamento es contrario a la ley es nulo (todo o
una parte), y esto lo declara el Tribunal Supremo. El reglamento es una norma más
concreta que la ley, ya que en la mayoría de los casos la desarrolla. Por razón de su
origen, se distinguen.

-​ Reglamentos del Gobierno de la nación (soberanía): están escalonados entre sí.

1.​ Real decreto del presidente del gobierno.

2.​ Real decreto del Consejo de ministros.
3.​ Órdenes ministeriales.

-​ Reglamentos de las Comunidades Autónomas (autonomía política): no están

escalonados.

1.​ Normas reglamentarias del Consejo de Gobierno.

2.​ Normas reglamentarias de cada consejero.

-​ Reglamentos de la Administración Local (autonomía administrativa): no están

escalonados.

1.​ Bandos de los alcaldes.

2.​ Reglamentos orgánicos que organizan el Ayuntamiento.
3.​ Presupuesto de las entidades locales.
4.​ Ordenanzas municipales.

4.​ Costumbre: norma jurídica no escrita que nace de la reiteración de conductas sociales,
es decir, de origen popular, o institucionales, es decir, de los órganos públicos. La
doctrina dice que la costumbre se caracteriza por la generalidad, es decir, ha de ser
contemplada por personas e instituciones en una situación general; ha de ser
uniforme, es decir, realizada de forma similar o idéntica; continua, sin interrupciones; y
perdurabilidad, es decir, ha de continuar en el tiempo. (Art. 1.3 CC - la costumbre es
fuente del derecho en defecto de ley; no puede ser contraria a la moral ni al orden
público; y tiene que ser probada).

5.​ Principios generales del derecho: son una norma (fuente del derecho) y a la vez el
elemento dinámico que mueve todo el ordenamiento hacia la consecución de los
valores constitucionales del Art. 1.4 CE. Dotan al sistema de coherencia, y lo convierten
en un todo articulado. Informan todo el ordenamiento jurídico, porque lo orientan
hacia la consecución de los valores constitucionales.

Son formulas simples que no tienen la estructura de la norma jurídica clásica, pero que
proponen un modelo para las conductas públicas y privadas. Revelan el sistema de
creencias de la organización social, y deben su fuerza al arraigo social. Se emite en una
formula simple que propone un modelo para la conducta social. Su significado varía
según la escuela del derecho. Pueden ser:

-​ Escuela iusnaturalista: leyes universales y previas a las normas jurídicas. Los

principios generales del derecho se deducen de dichas normas. Son el resultado de
un proceso de deducción.

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-​ Escuela positivista: no hay normas universales y previas, tan solo es ley aquello
que nosotros convenimos. Los principios generales del derecho son una
abstracción.

6.​ Ordenamiento jurídico de la UE

a)​ Tratados: normas fundamentales que contemplan la producción de varios tipos de

normas escritas.

b)​ Reglamentos: normas que dictan las instituciones de la UE y que son directamente
aplicables.

c)​ Directivas de la UE: normas jurídicas dictadas por la UE no directamente aplicables que
apuntan los objetivos comunes que cada Estado miembro de la UE ha de alcanzar,
dejando a la elección de estos los miembros para hacerlo.

d)​ Decisiones: aplicación de una norma a un caso concreto por las instituciones de la UE.
Una vez se ha tomado una decisión con respecto de una materia se aplica al resto de
países. Tiene efecto general vinculante al resto de países de la UE.

e)​ Principios.

7.​ Normas procedentes de organizaciones sociales privadas

a)​ Convenios colectivos: al mismo nivel que las normas jurídicas escritas.

b)​ Estatutos de los colegios profesionales: colegio profesional de arquitectos, de

ingenieros de caminos… Son normas jurídicas escritas, pero proceden de
organizaciones sociales privadas.

8.​ La jurisprudencia

​ Se trata de la doctrina reiterada del Tribunal Supremo en la interpretación de las

fuentes del derecho. Una vez que el Tribunal Supremo ha resuelto dos casos de forma igual, el
tercero estará vinculado con los anteriores tribunales. Se trata de un complemento de las
fuentes del derecho (Art. 1.6 CC).

​ Hoy en día existe también la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. El tribunal

Constitucional decide sobre la constitucionalidad de las leyes. La sentencia es directamente
aplicable, es decir, no ha de ser reiterativa, y además es vinculante con el resto de Los
tribunales. No se puede ignorar. La importancia de ambas jurisprudencias no se puede ignorar,
porque su importancia es crucial para entender el sistema normativo.

1.3. Principios reguladores de las relaciones entre fuentes

​ El Tribunal Constitucional se ha pronunciado numerosas veces con respecto de las

fuentes del derecho. Dice que los principios generales del derecho cobran sentido entre ellos.

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Han de verse como un todo y no de forma estanca. Uno tiene sentido en función del otro.
También dice, que los PGD son conflictos jurídicos indeterminados.

Permiten al juez que los va a aplicar un ámbito de determinación. Permite a los jueces
un margen interpretativo; son tan básicos que requieren un poco interpretación. El CC en el
artículo 1.6. dice que son fuentes de derecho de todos los ámbitos del Derecho. Los PGD están
regulados en la CE en el Art. 9.3. También están previstos dentro del propio Código Civil.

I.​ Principio de legalidad

Está definido en el Art. 9.1 de la Constitución española. Tanto los ciudadanos

como los poderes públicos están sujetos no solo a la Constitución, sino al resto del
ordenamiento jurídico. Expresa una idea cuyo origen reside en la Ilustración, y
prosigue en las revoluciones ilustradas, y la idea es el Imperio de la ley. Esto quiere
decir que el poder no puede ser absoluto sino limitado, y el instrumento para ello
es la ley. Es decir, los Poderes Públicos tienen su campo marcado por la ley, ya que
esta es expresión de la voluntad general. Del pueblo o la nación (Art. 1.2 CE)
emanan los poderes, por tanto, es de ella de la que emanan las leyes. La voluntad
del pueblo se expresa por medio de sus representantes (Senadores, Parlamento).
Se habla del principio de legalidad en el Art. 9.3 CE.

El gran cambio de este principio es que los poderes públicos están sujetos a sus
propias normas. Se manifiesta a lo largo de toda la Constitución. En el Art. 61 CE se
expresa que cuando se proclame el rey este jurará guardar y hacer guardar tanto la
Constitución como la ley. Es la primera manifestación del principio de legalidad. En
el Art 97 CE se manifiesta el principio de legalidad en el poder ejecutivo. En el Art.
103 CE respecto de la Administración. En el Art. 117 CE respecto del poder judicial.
En el Art 72 CE respecto de las Cortes.

En otros artículos referidos por ejemplo a la obligación de que las sanciones

penales o los tributos se establezcan por ley. Son múltiples manifestaciones del
principio de legalidad a lo largo de la Constitución. También se manifiesta de forma
indirecta a través de las reservas de ley, como por ejemplo las materias dedicadas a
la ley orgánica (Art. 81 CE). En definitiva, se trata del imperio de la ley.

II.​ Principio de jerarquía normativa.

Implica que, dentro de un mismo sistema normativo, las fuentes del derecho
se encuentran escalonadas en rangos. Este principio está expuesto en el Art. 9.3.
Está expresado por la pirámide normativa de Kelsen. Esta teoría fue formulada por
Kelsen. No obstante, entre sistemas normativos, no opera el principio de jerarquía,
salvo por excepción opera entre sistemas normativos. Estas son las leyes del
artículo 150 de la Constitución.

Las normas superiores tienen fuerza activa y pasiva. La fuerza activa implica
que una norma superior puede derogar una norma inferior y anterior. Por su parte,
la fuerza pasiva implica que las normas superiores se resisten a ser modificadas
por las inferiores. Toda norma inferior contraria a una superior será nula, es decir,
será inconstitucional aquella ley contraria a la Constitución, lo cual declara el
Tribunal Constitucional. Por su parte, la nulidad de un reglamento es proclamada
por el Tribunal Supremo.

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III.​ Principio de competencia

​ La competencia normativa es la habilitación para regular una determinada

materia. Entre una ley de la Asamblea de una CCAA y una del Senado no hay
jerarquía, simplemente regulan distintas materias. Por excelencia las reglas para el
reparto se proyectan en el reparto de materias entre las CCAA y el Estado,
reguladas en el Art. 148 y 149 CE.

​ Establecen unas reglas no un reparto, la concreción para las CCAA las

establecen los estatutos de autonomía. Estas reglas han de ser completadas por los
Estatutos de Autonomía. Son una ley orgánica del Estado. Las reglas se establecen
en el Art. 149.1 CE. El art. 148 CE establece la lista de las que pueden ser asumidas
por las CCAA. Por tanto, el reparto de competencias en la Constitución es abierta a
las CCAA. Se distinguen competencias dentro de la materia. No son bloques de
materias cerradas.

​ Este principio de competencia se proyecta también en el Art. 81 CE que

reserva determinadas materias para ser reguladas por las leyes orgánicas. Por lo
tanto, se proyecta entre y dentro de sistemas normativos.

IV.​ Principio de publicidad

Se recoge en el Art. 9.3 CE. La publicidad es la accesibilidad de las normas que

se garantiza mediante su publicación en un boletín oficial, que da fe de su
existencia y contenido (Boletín Oficial del Estado). No garantiza su comprensión,
simplemente su accesibilidad. Se proyecta en el Art. 2.1 CC, que dice que las leyes
entran en vigor al cabo de veinte días de su publicación en el BOE si la ley no dice
lo contrario. El Art. 6.1. CC dice que la ignorancia de las leyes no es excusa de su
cumplimiento. El periodo de veinte días para la entrada en vigor de las leyes se
denomina “vacatio legis”.

V.​ Principio de Seguridad jurídica

Está regulado en el Art. 9.3 CE. Seguridad jurídica es igual a la certeza del
derecho, es decir, de la previsión de las consecuencias jurídicas de los
comportamientos, reguladas Enel ordenamiento jurídico, y su aplicación por los
jueces. Se busca que en la sociedad haya conciencia de que hay leyes y se aplican.
No hay seguridad jurídica si no hay principio de legalidad, publicidad y jerarquía. En
definitiva, es la suma de otros principios.

Además de ser la suma de un conjunto de principios, el Tribunal Constitucional

establece que, sin seguridad jurídica, no hay Estado de Derecho. Así mismo,
también postula que implica la claridad del legislador. Por mucho que una ley esté
publicada, si es completamente incomprensible, no hay seguridad jurídica.

VI.​ Principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o

restrictivas de derechos individuales.

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La irretroactividad quiere decir que una ley no puede afectar a hechos que han
entrado antes de la entrada en vigor de la ley. La Constitución prohíbe que afecte a
hechos que han acaecido en el pasado las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales.

Se recoge en el Art. 9.3 CE. Está prohibida la irretroactividad de las

disposiciones sancionadoras no favorables, como por ejemplo cambiar la pena de
homicidio para aquella persona que está ya en la cárcel. También prohíbe las
disposiciones restrictivas de derechos individuales. Como, por ejemplo, la
protección de datos que forma parte de los derechos individuales. Sin embargo,
esto no impide la irretroactividad penal “in bonum”, como, por ejemplo, la
disminución de años para la pena de homicidio, que puede variar para aquella
persona que está en la cárcel.

VII.​ Principio de responsabilidad

Los poderes públicos son responsables por los daños causados en el

cumplimiento de sus funciones. Está regulado en el Art. 9.3 CE. Esto se traduce en
un deber de indemnización en el caso de que incurran en responsabilidad. La
manifestación de los poderes públicos en la CE se manifiesta en el Art. 106 CE que
establece dos requisitos para que nazca. Que el daño no sea consecuencia de
fuerza mayor; y que originará responsabilidad siempre y cuando el daño sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios. Tiene que haber un nexo causal
y directo. LA segunda proyección es en el Art. 121 CE que se refiere al poder
judicial, que establece que esta responsabilidad existirá por funcionamiento
anormal de la Administración de justicia, o errores anormales. Como, por ejemplo,
si se dilata un juicio 20 ÑOA, la pérdida de una sentencia…

VIII.​ Principio de interdicción de arbitrariedad de los Poderes públicos.

Los poderes públicos son arbitrarios cuando su actuación carece de cualquier

explicación racional; obedece solo el capricho de quien lleva a cabo ese
comportamiento; y/o además es contrario a la ley o a la justicia.

​ Las proyecciones de este principio son: la interdicción de arbitrariedad está

íntimamente ligado con la igualdad (Art. 14 CE). Así mismo cuando los poderes
legislativos incurren en arbitrariedad cuando no tratan igual lo que es igual. El
propio legislador está siendo arbitrario. La excepción de esto reside en el Art. 9.2.
CE. Cuando hay una situación de desigualdad tienen que removerse los obstáculos
por parte de los poderes públicos (igualdad efectiva entre hombres y mujeres). Es
la excepción de arbitrariedad.

​ El tribunal constitucional dice que incurren en arbitrariedad los tribunales

cuando para sus casos sustancialmente idénticos son resueltos de forma diferente,
salvo que haya una explicación razonable y suficiente. De ahí la importancia de la
fundamentación de las sentencias.

IX.​ Principio de sucesión cronológica.

Se regula en el Art. 2.2 CC, que dice que cuando dentro de un mismo rango, dos
normas que se han elaborado por el mismo procedimiento y hay contradicción, se
aplica la posterior y no la anterior. La posterior deroga a la anterior. Tienen que ser
dentro del mismo sistema, rango y procedimiento.

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X.​ Principio de especialidad.

Dentro de un mismo sistema normativo entre normas de un mismo rango, si

hay una más especial, se aplica sobre la general. Deriva del derecho romano. Es
aplicado por el Tribunal Constitucional.

1.4. La crisis del Sistema Normativo.

En la actualidad se habla de la crisis del sistema normativo. Según I.R.R está en

evolución. Esto se debe a la proliferación de normas jurídicas por razón de su origen. También
se habla de la crisis por la preminencia del poder ejecutivo del Gobierno frente al Parlamento.
Esto se debe al lazo de unión entre el Parlamento y el Gobierno, lo que hace que el Gobierno
mande en el Parlamento. Así mismo, el poder del ejecutivo se manifiesta en el hecho de que se
dictan prácticamente más decretos leyes que leyes por la evolución de nuestra sociedad; que
ponen de manifiesto la inmediatez del Gobierno. También porque se dictan más reglamentos
que leyes. Esto hace que en la práctica tenga más importancia el Gobierno. En realidad, esto
lleva que el principio de separación de poderes, hoy en día, se vea más débil, y no sea tan
severa.

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TEMA 2: LA CONSTITUCIÓN

1.1. El concepto y contenido de la Constitución

​ En el S. XVIII nace el concepto contemporáneo de Constitución. Lo constituido es lo

que permanece, por lo que tiene una vigencia prolongada en el tiempo.

​ Las revoluciones liberales del S.XVIII se van a hacer por parte de un nuevo grupo social
pujante, la burguesía, que pretende acabar con la idea del monarca, con la idea de que el
poder supremo del Estado puede estar sin límites reunido en una sola persona. De estas
revoluciones subyacen dos ideas políticas fundamentales: soberanía nacional y el principio de
legalidad o imperio de la ley. Son las dos ideas básicas que dan lugar al concepto
contemporáneo de Constitución. Si no contiene estas dos ideas no puede ser considerada
Constitución.

​ La soberanía nacional es el poder supremo que reside en la nación (Art. 1.2 CE – “La
soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del Estado”). Por su
parte el Imperio de la ley, o principio de legalidad está ligado al anterior y determina que el
poder político tiene que estar limitado y el instrumento para ello es la ley, porque ésta es
expresión de la voluntad general. No solo los ciudadanos, sino también el resto de los poderes
públicos han de estar sometidos a la ley.

​ Como consecuencia de dichas ideas tiene dos partes: una carta de derechos
fundamentales garantizados, y el principio de división de poderes establecido. El centro de
gravedad de los poderes es por ello el poder legislativo, porque representa a la nación. Esto es
en definitiva que el Parlamento es el centro de gravedad, y a lo largo de los años el poder ha
ido ostentando progresivamente en torno al poder ejecutivo, dada la urgencia que requieren
numerosas medidas y que requieren de una respuesta rápida que el Parlamento no es capaz de
dar en muchas ocasiones.

Los principios del imperio de la ley y de soberanía nacional están delimitado en el

primer documento redactado por los revolucionarios franceses: “la declaración de derechos
del hombre y del ciudadano de 1789”, la cual se incluirá en la Constitución en 1791, en el Art.
16. Más tarde, se incluirán también los derechos sociales. La libertad es el epicentro de esta
carta y en el Art. 17 “DdHyC” se establece: “libertad es hacer todo aquello que no perjudique a
otro, y solo por ley se puede limitar”.

​ El convulso siglo XIX hace que se pierda la idea de que la Constitución sea una norma
jurídica. Se considera una declaración de intenciones, pero no una norma aplicada por los
tribunales. El concepto normativo racional y directamente aplicable de Constitución se
perderá. Sufrirá ataques por el flanco izquierdo por la Europa hegeliana, que propugna que la
Carta de derechos fundamentales son en realidad formales porque no se aplican; los
verdaderos derechos son los sociales, de tal forma que la Constitución no existe. También
recibe ataques por el flanco derechos, es decir, de los liberales más moderados, que niegan la
soberanía nacional, ya que determina que esta es compartida entre el rey y la nación. Por lo
tanto, domina el liberalismo doctrinario. Por tanto, no hay constitución sino una carta

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 Derecho Constitucional

otorgada. Esto hará que la Constitución sea fruto de un pacto entre el rey y la nación, y se
pierde el concepto.

​ Por otro lado, en EE.UU no se pierde porque desde el principio el Tribunal Supremo
aplica la Constitución (1803). Luego si los Tribunales la aplican es una verdadera norma. Esto
significa una separación de la historia del constitucionalismo en EE.UU, ya que se separará de la
del europeo.
Va a ser el Tribunal del poder judicial que controlarán la constitucionalidad de las leyes
en EE.UU, mientras que en Europa se pierde. Cuando se recupere en el siglo XX velará por las
normas constitucionales el Tribunal Constitucional.

​ En este aspecto, después de la IGM se recupera el valor normativo y racional de la

constitucionalidad en Europa como un instrumento de la convivencia pacífica. Reaparece como
garantía de la convivencia y la paz. De todos los sistemas de convivencia política de todos los
países, nuestro sistema es el menos imperfecto, lo cual lleva a la recuperación del concepto
originario como verdadera norma.
​
Para recuperar el concepto originario de Constitución surgen tribunales específicos
solo dedicados a la aplicación directa de la constitución mediante el control de la
constitucionalidad denominado concentrado. El primer tribunal constitucional fue el de Austria
en 1920.

​ En España surge el Tribunal de Garantías constitucionales, aunque nunca llegó a ejercer

el poder. En la italiana, francesa y alemana, todas ellas después de la IIGM aparecerán los
tribunales constitucionales. La española de 1978 es un fruto tardío que recoge la experiencia
de las constituciones anteriormente mencionadas, que forman un entorno de derecho
comparado en materia de derecho constitucional. Así mismo, después de la norteamericana y
la francesa, la Constitución de Cádiz de 1812 fue la tercera.

​ A lo largo de la historia de las Constituciones, subyace la idea de que la Constitución

está llamada a permanecer, y para ello ha de cumplir necesariamente dos requisitos:

1.​ Fruto de un amplio consenso

2.​ Tiene que ser una norma abierta porque si la hago tan ligada al momento y
circunstancias del momento la Constitución no permanecerá; por lo que ha de ser
suficientemente comprensiva para ser abierta. Luego se garantiza que una
Constitución es abierta si contiene PGD, e interpretada por la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional.

La constitución es la norma fundamental y suprema del OJ lo cual es designado en el

artículo 9.1 de la CE (principio de legalidad o imperio de la ley) que dice que “los ciudadanos y
los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del OJ”. Las primeras sentencias
del Tribunal Constitucional refuerzan este principio (1/1982).

​ La constitución goza de supremacía formal y material:

-​ Formal porque tiene procedimientos de reforma especiales, que se manifiesta en

la rigidez del sistema. También se manifiesta en el hecho no solo de que sea fuente
del derecho, sino que además es “fuente de fuentes” porque es fuente del

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derecho, y porque dentro de la Constitución se tasan todas las clases de normas

jurídicas, así como los procedimientos de elaboración.

-​ Material porque el contenido de la CE es superior al del resto de las leyes. Esto se

debe a que es parámetro de validez de las normas jurídicas porque cualquier
norma contraria a la CE es nula; y parámetro de interpretación, ya que las normas
jurídicas se interpretan siempre conforme a la CE (Art.161,162). El “Principio de
interpretación conforme” (Art. 5 LOPJ 6/1985, 1 julio) determina que todas las
normas jurídicas deberán ser interpretadas conforme a la Constitución.
Si un juez se encuentra con una ley contraria a la CE, no tiene potestad para anularla ni
para no aplicarla, ero tiene el deber de comunicar su inconstitucionalidad al TC. Esto se prevé
en el artículo 163 CE y en el art. 35 LOCT1 2/1979, 3 de octubre. El juez tiene la potestad de
inaplicar el reglamento contrario a la CE (Art. 6 LOPJ2).

Del contenido de la CE cabe destacar el efecto directo de su contenido, de su efecto

derogatorio y del bloque de constitucionalidad.

1.​ Eficacia directa de la CE la CE es una norma jurídica directamente aplicable, lo cual

se traduce en que el juez está obligado a aplicarlo, aunque no haya sido desarrollada
por el legislador, de tal modo que el juez está sujeto a la CE (Art. 9.1 CE). También se
manifiesta en el Art. 53. 1 CE que dice que los derechos fundamentales y libertades
públicas reguladas en el capítulo II dentro del título I, vinculan a todos los poderes
públicos; por lo tanto, tienen que aplicarlos.

2.​ Efecto derogatorio deriva de su disposición derogatoria que dice que la CE no

deroga todas las normas anteriores, tan solo algunas. Etas son el puente jurídico que se
construyó para transitar desde el franquismo hasta el régimen actual. Por ello la
transición de uno a otro se hizo sin ruptura de la ley a la ley (Ley para la Reforma
Política de 1/1977). Deroga así mismo las leyes fundamentales de la etapa franquista, y
aquello que queda restante de los fueros vasco-navarros que perduran desde el Abrazo
de Vergara. Deroga por tanto toda la norma jurídica contraria a ella, concretamente
todas las disposiciones contrarias.

El principio de inconstitucionalidad sobrevenida determina la posibilidad de no

aplicación por parte de un juez de aquellas leyes anteriores a la CE. En cualquier caso
puede ser declarada inconstitucional.

3.​ Bloque de constitucionalidad En algunas materias contempladas en la CE que

permanecieron abiertas a su posterior regulación (Arts. 148 y 149 CE). Vía el Art. 150,
la CE es abierta porque necesita ser regulada por los Estatutos de Autonomía. El
parámetro interpretativo de la constitucionalidad de las normas no procede tan solo de
la CE, sino que es preciso contemplarlos estatutos de autonomía y las leyes del Art.
150CE. Esto se dice en el Art. 28 de LOTC.

1.2. La reforma de la CE

​ Una constitución tiene que ser por un lado abierta, y por otro ha de poder ser
reformada. Mutaciones constitucionales son las reformas informales de la constitución,

1
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional
2
Ley Orgánica del Poder Judicial

12
 Derecho Constitucional

mediante una interpretación sesgada prolongada en el tiempo. Por lo tanto, dichas mutaciones
son peligrosas si se generalizan.

​ La reforma de la CE se regula en los Arts. 166 a 169 de la CE. El Art. 169 CE dice que no
se puede iniciar una reforma constitucional en Estado de guerra o en estado de alarma,
excepción y sitio. Como consecuencia de una situación excepcional se pueden limitar ciertos
derechos. Se agrava el control por parte del Parlamento en cuanto a la declaración de dichos
estados, en los que no se puede proceder a la reforma de la Constitución.

​ Los únicos que pueden tomar la iniciativa para la reforma de la Constitución son el
Gobierno, Congreso, Senado y Asambleas Legislativas de las CC.AA. Para modificar las leyes
también pueden tomar parte los ciudadanos (iniciativa legislativa popular).

¿Quién toma la iniciativa para elaborar leyes?

El art. 166 CE expone que pueden hacerlo el gobierno, el congreso, el senado y las asambleas
legislativas de las comunidades autónomas. Son órganos competentes para elaborar una ley,
para elaborar una ley también puede tomar parte la iniciativa legislativa popular, mientras que
la constitución no puede ser adoptada por iniciativa legislativa popular.

✔​ Gobierno: tomar un acuerdo en el consejo de ministros, que deberá remitir con una
exposición de motivos, con los antecedentes, y con los informes de los órganos
constitucionales que procedan. Los antecedentes son comunes. El Gobierno tiene un
procedimiento en el que establece una serie de pasos para adoptar una norma con
rango de ley, o para proponer a las Cortes una reforma de ley. El informe del Consejo
de Estados (supremo órgano asesor del gobierno)

✔​ Congreso: puede tomar la iniciativa necesariamente dos grupos parlamentarios, o una

décima parte de la cámara (350 que forman el Congreso). Son el trasunto del partido
político en el parlamento, que tienen un número mínimo de miembros. De modo que
en las Cortes no hablamos del “PP” sino del grupo parlamentario popular. Se trata del
“brazo del partido en el parlamento”. No coinciden con los que pueden tomar la
iniciativa para elaborar una ley.

✔​ Senado: 50 senadores que han de pertenecer a diferentes grupos parlamentarios.

✔​ Asambleas legislativas de las CCAA: tienen que mandar a las cámaras, conforme a sus
estatutos, una iniciativa. Pueden pedir al gobierno que él tome la iniciativa. En el caso
de que se de esto, el nombre que recibe es proyecto de reforma constitucional. En el
caso que proceda de otro de los miembros, recibe el nombre de proposición de
reforma constitucional.

​ Se puede dar el caso de un procedimiento agravado de reforma (Art. 168 CE), que se
utiliza en el caso de que se quiera reformar la totalidad de la constitución, el título primero o
preliminar (corazón del título – deberes y derechos), cuando se pretende regular algo del título
segundo de la CE, es decir, el dedicado a la Corona. En los demás casos, se aplica el
procedimiento ordinario de reforma (Art. 167 CE).
​ El procedimiento ordinario de reforma exige que se siga con la iniciativa del Congreso
de los diputados, se tramite dicho proceso de reforma como si se fuese a elaborar una ley. Esa

13
 Derecho Constitucional

iniciativa de reforma de la Constitución tendrá que ser aprobada por una mayoría distinta, que
consiste en 3/5 de la cámara3.
​
​ Cuando fracasa el primer intento de reforma, se conforma un órgano mixto, la
comisión paritaria, formado por un grupo de diputados y senadores pequeños, intentarán
llegar a un acuerdo mutuo. Lo propondrán de nuevo al Congreso y al Senado para someterse a
votación y ser aprobado por mayoría de 3/5. Existe la posibilidad de que en esta votación no se
obtenga la mayoría absoluta, en este caso, si en el Senado se ha votado con mayoría absoluta,
y en el Congreso haya mayoría de 2/5 será aprobado. Por lo tanto, tiene preminencia el
Congreso.

​ Una vez aprobado así el procedimiento ordinario puede que esté sometido a
referéndum de la ciudadanía para ser o no aprobado. Esto puede llevar a un levantamiento en
Europa. Los referenda4 son un modo sencillo para solucionar un tema y tomar decisiones. Se
trata de un instrumento de doble filo. Cuando en los 15 días siguientes a su aprobación por las
cámaras, una décima parte de los miembros del Congreso o senadores así lo soliciten.

​ Por su parte, el procedimiento agravado de reforma de la Constitución. Se requieren

mayorías mayores y no hay segundas oportunidades. El procedimiento se somete a votación
del pleno del congreso y del senado, es decir, no se tramita antes. Cumplidos a una serie de
requisitos se somete a votación. Es precisa una mayoría reforzada de 2/3. Lo que quiere decir
esto, es que el texto es suficientemente amplio que no requerirá entrar en detalles ni discutir.
Si se da el caso, y sale adelante, se disuelven las cámaras y se convocan elecciones.

​ Las nuevas cámaras, una vez constituidos, tienen que ratificar la idea de reformar la
constitución a la que se le dio la mayoría de 2/3. Una vez ratificado, se procedería a tramitar
por el procedimiento legislativo ordinario, con una finalidad que derivará en una exigencia de
mayoría de 2/3 en el Congreso y senado. Tendrá que ser aprobada en una votación final.

​ Si en algún momento no se alcanzan los 2/3 decae. No hay segundas oportunidades,

sino que es híper reforzada en la mayoría que se exige. Se aprueba la reforma constitucional, y
obligatoriamente ha de ser sometida a referéndum (en este caso es obligatorio, por lo que
puede suceder que la ciudadanía vote que no).
​
​ Hay una cierte corriente que pone en entredicho lo realizado en la Transición. Esta
corriente está a favor de la reforma de la Constitución. La mayor parte de los mejores
constitucionalistas de España opinan que se puede reformar, pero antes de ello, es preciso
reformar el sistema político. También dicen que al haber muchos apartados de la CE que se
podrían desarrollar, pero aún no se ha hecho; la CE da mucho juego, y este no se ha agotado.
Por lo que hay disciplinas y pasos previos a realizar antes de reformar la CE.

​ Ha habido dos reformas de la CE. La primera 1992 que modificó el Art. 13.2 CE para
que pudieran ser votados en España, los extranjeros en las elecciones municipales. No fue una
modificación polémica. Una segunda, fue la 2011, del Art. 135 CE para fijar los márgenes de
déficit en los que se puede mover la deuda europea. Fue una reforma polémica. Puede ser
acortado en sus trámites, o tiempos si se declara la urgencia. En sus trámites cuando se lleva a
cabo la aprobación de las leyes con competencia legislativa plena de la CE; o cuando se acorten
los trámites de lectura.

3
Mayoría simple es más votos a favor que en contra, y mayoría absoluta la mitad más uno.
4
Referéndum en plural.

14
 Derecho Constitucional

​ En 2011, España se encontraba inmersa en una crisis de deuda pública, por lo que el
resto de la UE tiene que venir a financiar a España, para sacarla de dicha quiebra.

TEMA 3: LAS LEYES DE PRODUCCIÓN PARLAMENTARIA

​

3.1.1 Los tipos básicos de leyes estatales

​ Las primeras de las normas con rango de ley son las leyes de producción
parlamentaria, es decir, las leyes en sentido estricto, que son las ordinarias y orgánicas. En este
tema se estudiarán varias de estas, y nos centraremos en el bloque de constitucionalidad
formado por todas aquellas normas que se emplean como parámetro para valorar la
constitucionalidad de una ley (Art. 28 LOTC).

​ La ley ordinaria, es el tipo genérico y común de ley. En al Art. 90.1 y 80.2 la CE la

denomina ley ordinaria. Pero este nombre se le atribuye para diferenciarla de la orgánica. Se
trata simplemente de la ley. Es el producto por excelencia del Parlamento, que tiene la
potestad legislativa, es decir, el poder de elaborar las leyes. Se trata de la Norma jurídica
escrita. En el Art. 66 CE se le otorga al Parlamento dicha potestad. Así mismo, ocupa el centro
de gravedad de nuestro sistema normativo. Esto se debe a que es la expresión de la voluntad
general. También puede regular cualquier materia que no esté reservado a otro tipo de norma
con rango de ley (régimen electoral general reservado a la ley orgánica, por lo tanto, no lo
puede regular). Fuera de esas materias, puede regular lo que quiera.

3.1.2. Procedimientos de elaboración de las leyes

Funcionamiento de la cámara: los Plenos del Congreso y del Senado se forman por todos sus
diputados y senadores.

a)​ Los órganos de trabajo de la Cámara Baja son los siguientes: el Pleno; la Comisión,
proporcional al pleno para cada iniciativa legislativa; la Ponencia, conformada por un
grupo de 10 diputados (no proporcional al pleno). El Parlamento trabaja en círculos
concéntrico que siguen lecturas distintas. La lectura de las leyes se ve primero en
ponencia, luego en comisión, y por último en pleno.

b)​ Existen, además, los órganos de gobierno conformados también por el Presidente de
la Cámara y ciertos diputados, elegidos por la Cámara.

Procedimiento legislativo común u ordinario.

15
 Derecho Constitucional

​ En cada cámara hay una mesa, que, en cada trámite, distribuirá el trabajo. Se
encuentran en la mesa, el presidente, vicepresidente y secretarios. Está formada por plenos y
constituido por diputados. Los miembros de la comisión eligen una mesa pequeña, y en el
pleno no hay mesa. La rigidez en los procesos y en la forma de trabajar es inversamente
proporcional.

✔​ Leyes orgánicas, Tratados Internacionales, PGE, reforma constitucional… La

especialidad también consiste en acortar trámites.

✔​ Tramitación de lectura única: el Pleno puede decidir que se lleve a cabo una lectura
única (únicamente la suya en vez de tres lecturas), dada la simplicidad o naturaleza del
texto.

✔​ Comisión con competencia legislativa plena: el art. 75 CE delimita las materias que se
pueden tramitar mediante este procedimiento, que consiste en la eliminación de la
lectura del Pleno (solo se dan las lecturas de la Comisión y Ponencia). Quedan
exceptuados de lo expuesto los asuntos internacionales, as leyes orgánicas, la reforma
de la Constitución, los PGE y las leyes de bases.

✔​ Urgencia: los tiempos de los trámites se reducen a la mitad en el Congreso y a los 20

días en el Senado. Por tanto, la declaración de urgencia implica una reducción del
tiempo.

Procedimiento legislativo

​ Denominamos procedimiento legislativo al proceso de elaboración de las leyes

ordinarias. La elaboración de una ley en la mayoría de los casos se tramita en el Congreso y
posteriormente son conducidas al Senado. Si este aprueba una enmienda vuelven
eventualmente al Congreso.

​ 1. Fase de iniciación: está regulado en los artículos 87, 88 y 89 CE. La puede tomar el
Gobierno, el Congreso de los diputados, El senado, las Asambleas legislativas de las CCAA o la
iniciativa legislativa popular (ILP).

a)​ Cuando la iniciativa la toma el Gobierno se denomina proyecto de ley. El Gobierno

tiene que mandar al Congreso de los Diputados un anteproyecto de ley acompañado
de una exposición de motivos (papel en el que se exponen los motivos), que luego se
convertirá en el preámbulo de la ley que no forma parte del articulado, y por ello
tampoco tiene valor normativo.

Es preciso que esté acompañado también de sus antecedentes. También son

necesarios los informes previos (antecedentes) que el Gobierno recaba para la
elaboración de un reglamento. Todo esto sería enviado por el Gobierno al Congreso de
los diputados.

Goza de preferencia temporal en su tramitación. Por otro lado, también goza de

exclusividad en ciertas materias, concretamente los PGE (art 134 CE), y la regulación
planificación de la actividad económica general (art. 131 CE). Dichas materias son una
reserva de ley. Además de esto, tendrán que mandar, si alguna ley lo dispone, informes
a determinados órganos constitucionales; los más importantes son los que pide al
Consejo de Sabios. También está obligado si la ley concierne al poder judicial, a pedir
consejo al Poder Judicial.

16
 Derecho Constitucional

Tiene otra diferencia, y es que se dan dos pasos que no se dan en las proposiciones de
ley. Estos son la mesa de la cámara, que va a verificar que tienen esos antecedentes e
informes, y si no los tiene se los reclama al gobierno.

Cuando entra en el Congreso, el proyecto de ley lo recibe la Mesa, y ésta va a ser la que
decida que trámites ha de seguir. Hay tres pasos. El primero es aquel en el que manda
a publicar en el Boletín oficial de las Cortes Generales, de tal forma que la gente pueda
ir siguiendo los pasos, que son tres. A continuación, abre un plazo de 15 días para
presentar enmiendas que se será “sine die” es decir, se podrá prorrogar sin límites

Las enmiendas son propuestas de modificación de la ley, que pueden presentar todos
los grupos. Esto garantiza que van a poder presentarlas y exponerlas de cara a la
ciudadanía. El Parlamento garantiza que en gran medida la negociación política tendrá
lugar delante de los ciudadanos. Luego unas enmiendas entrarán y otras no, pero todas
podrán ser expuestas en las tres lecturas.

Hay dos tipos de enmiendas: a la totalidad, que cuestionan el espíritu y los principios
del proyecto de ley. Hay de dos tipos, de devolución, cuando se le dice al que propone
la incitativa que se devuelva; y la segunda, es de texto alternativo, que proponen que
se tramite la materia con un texto alternativo, con disposiciones adicionales,
transitorias, derogatorias y finales (Ej. eutanasia). El segundo tipo de enmiendas son al
articulado se presentan enmiendas a los artículos. A su vez pueden ser de
modificación, de adición o de supresión.

El tercer paso es cuando la Mesa manda el proyecto de ley que mandará a la comisión
que lo tratará; y hay una comisión para cada materia.

El Gobierno puede oponerse a que se tramiten enmiendas que supongan una

disminución de los ingresos o un aumento de los créditos, es decir a que una enmienda
que incurre en muchos gastos se tramite. De tal forma, que el Gobierno veta
numerosas enmiendas.

b)​ Cuando la iniciativa la toman el resto de los órganos competentes se denomina

proposición de ley. Pueden presentarse por el propio Congreso, el Senado, las
Asambleas legislativas de las CCAA, o la ILP. Deberán acompañarse de los antecedentes
necesarios, de una exposición de motivos y de una memoria económica en su caso.

Para tomar la iniciativa de modificar la proposición de ley en el Congreso tiene que

firmar un diputado con la firma de otros 14 diputados o un grupo parlamentario más
reducido.

La iniciativa en el Senado la puede tomar un grupo parlamentario o 25 senadores (En

la reforma de la CE - 50).

La iniciativa por parte de la Asamblea legislativa de una CCAA será regulada por los
Estatutos. Esta iniciativa legislativa tiene la peculiaridad de que se presenta sobre
materia del Estado, es decir, sobre materias que no son competencia de las CCAA. Si
presentan una proporción de ley tendrá que ser mandada por tres delegados de la

17
 Derecho Constitucional

Asamblea legislativa para que la defiendan en el debate de toma en consideración.

Además, las Asambleas legislativas pueden pedirle al Gobierno que presente un
proyecto de ley sobre una materia en su nombre, o presentarlo ellas directamente a
través de tres representantes

También la iniciativa puede ser presentada por al menos 500000 firmas de ciudadanos.
Es una forma de democracia directa. En el Art. 23 de la CE: “los ciudadanos tienen
derecho a participar en los asuntos públicos, directamente. Por medio de
representantes elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”.

La toma de dicha iniciativa está regulada en una ley orgánica de iniciativa legislativa
3/1984 del 24 de marzo. Tiene que presentarse en una comisión promotora por al
menos 500.000 firmas de ciudadanos inscritos en el censo español. Hay algunas
materias que no pueden ser reguladas:

1.​ reforma de la CE
2.​ Las cuestiones internacionales
3.​ Las leyes orgánicas
4.​ La ley de presupuestos
5.​ Las leyes tributarias
6.​ La ley que regula la planificación de la actividad económica general
7.​ La prerrogativa de gracia, es decir, no se puede pedir un indulto (regulados en la ley de
1870). Se puede proponer al Gobierno, pero no se puede presentar por medio de una
ley.

Es muy importante que los ciudadanos ejerzan su derecho fundamental, y, por lo tanto,
si la cámara niega esta proposición debe tener mucho cuidado, porque si su respuesta
fuese dudosa estaría negándolos. Se tiene que hacer con recurso de amparo frente al
Tribunal Constitucional.

Está regulada por otros motivos:

✔​ Que se esté tramitando otra iniciativa legislativa en la cámara sobre la misma materia,
y como ya se está tramitando no es necesaria.

✔​ También cuando afecta a materias no homogéneas; en este caso, no se puede regular.

También porque esa materia ya hubiese sido presentada.

Se va a verificar que todo ello cumple los requisitos constitucionales, y sigue unos
pasos muy similares a los de los proyectos de ley: publicar, plazo de enmienda y enviar
a comisión. En este caso cumple 6:

1.​ La mesa lo verifica.

2.​ Se manda publicar

3.​ Antes de tramitarlas, celebra un debate de toma en decisión. Este debate hace
un juicio de oportunidad que se celebra en el Pleno. Por lo tanto, la cámara
tiene que hacer suya la decisión para tramitar las proposiciones de ley. En los
proyectos de ley no existe.

18
 Derecho Constitucional

4.​ Se mandan las proposiciones de ley al Gobierno, para que éste se pronuncie
sobre lo que opina respecto a su tramitación (no vincula a las cámaras); y para
que en el caso de que la proposición suponga un aumento de los gastos o una
disminución de los ingresos se pueda oponer a su tramitación. El Gobierno
tiene 30 días para pronunciarse. Si no se pronuncia se tramita.

5.​ Se abre, una vez decidido que se quiere tramitar, plazo para presentar
enmiendas. En este caso las enmiendas a la totalidad no pueden ser de
devolución ya que se ha decidid que se tramita.

6.​ Se manda a la Comisión competente por razón de la materia

​ Cuando la iniciativa de las proposiciones de ley la toma el Senado se presenta
ante el Senado, y será en el pleno del senado donde se celebre el debate de toma en
consideración. Una vez celebrado se enviará al Congreso, que lo mandará a la Comisión
competente por razón de la materia, y se abrirá el plazo de presentación de
enmiendas. Esto tiene una especialidad, y es que, si las proposiciones de ley se toman
por el Congreso, no caben enmiendas a la totalidad de devolución. En cambio, si la
iniciativa se toma por el Senado sí que caben dichas enmiendas.

​ 2. Fase de debate de totalidad: una vez finalizado el plazo de enmiendas a la totalidad,

cuando se presentan, y solo en este caso, tendrá lugar el debate de totalidad. En primer lugar,
tendrá lugar el debate de enmiendas a la totalidad de devolución, ya que si sale adelante
finaliza la tramitación; a continuación, en el caso de que no salga adelante la tramitación,
tendrá lugar el debate de enmiendas de textos alternativo.

​ Si se aprueba una enmienda de totalidad de textos alternativos, hay que abrir un

nuevo plazo de enmiendas, ya que la iniciativa original muere, y las enmiendas presentadas al
texto inicial no sirven, ahora han de presentarse las del texto alternativo.

​ 3. Fase de deliberación en comisión: comienzan las tres lecturas, en las que se estudia
el proyecto o proposición de ley. Hay dos especialidades del proceso legislativo:

✔​ Limitando las lecturas a una sola, o limitando las lecturas a ponencia y comisión. De
manera que, si el pleno aprueba que una determinada iniciativa ha de ser tramitada
por lectura única, deberá pasar directamente a la fase siguiente sin pasar por la
deliberación en comisión. Esto es la posibilidad de que el pleno delegue la iniciativa
en la Comisión.

✔​ Puede ser competencia legislativa plena (Art. 75CE: permite que el pleno delegue en
la comisión la tramitación de una iniciativa legislativa plena). La decisión del pleno en
el Congreso de los Diputados se resume, no hace falta que sea expresa, siempre que
nos sean materias que la CE excluye de la posibilidad de tramitar. Estas materias son

1.​ La reforma de la CE
2.​ Cuestiones internacionales
3.​ Leyes orgánicas
4.​ Presupuestos generales del estado
5.​ Leyes de bases

​ Cuando las materias no son ninguna de las excluidas, en el Congreso no hace falta que
el Pleno delegue en la comisión, ya que se presume esta delegación.

19
 Derecho Constitucional

​ Dentro de la Comisión, cuyos miembros son permanentes para toda la tramitación, se

elige una Ponencia en la que tienen que haber al menos un representante de cada grupo
parlamentario. Esta Ponencia trabaja con una enorme flexibilidad, de manera que se pueden
alcanzar acuerdos. Se estudia una iniciativa legislativa y sus enmiendas y se le propone a la
Comisión que introduzca algunas enmiendas. Lo que aprueba la Ponencia es un informe de
ponencia que lo elevará la Comisión y será dictaminado por ella. Esta es la segunda lectura, en
la que la Comisión examina lo que le dice la Ponencia. Hay un debate y una votación, y se votan
las enmiendas al articulado. El documento que aprueba la comisión es el dictamen de la
comisión que a veces incorpora más enmiendas.

​ Durante la tramitación en comisión se puede negociar presentando una propuesta de

acuerdo entre dos grupos, lo cual se denomina enmienda transaccional que se presenta sobre
la marcha en la Comisión. Es frecuente que vayan a la Mesa dos diputados con un documento
firmado en el que han llegado a un acuerdo. Por otro lado, las enmiendas de corrección
técnica, que tiene que admitir la Mesa. Son otra clase de enmiendas que se presentan
directamente en la Comisión.

​ Si la Comisión opera con competencia legislativa plena, lo que aprueba es la

aprobación de la iniciativa con competencia legislativa plena. En el caso de que no tenga
competencia legislativa plena (tratados internacionales, leyes orgánicas…) no se puede delegar
al pleno. En este caso lo que aprueba es un dictamen.

​ 4. Fase del debate y votación en el Pleno del congreso de los diputados: se trata de la
tercera lectura en el Pleno del Congreso que puede que se a la única. Esto se da cuando se ha
decidido la tramitación a lectura única y cuando su naturaleza lo permite. Puede no tener lugar
cuando dicha iniciativa termina en la Comisión. En la segunda reforma de la CE se tramitó por
lectura única.

​ En el Pleno el Gobierno puede presentar su iniciativa cuando se trata de un proyecto

de ley. Manda a una persona a que lo presente. Durante la tramitación, en el Pleno también se
pueden presentar enmiendas transaccionales y de corrección técnica. Necesitan que no se
oponga ningún grupo a su presentación. Por lo tanto, hay posibilidad de alcanzar acuerdos en
el Pleno, pero es más difícil. Luego conforme vamos a Comisión y al Pleno se van restringiendo
las posibilidades por la complejidad del proceso.

​ Después de que se debata, se somete todo ello a votación, es decir, se someten a

votación todas las enmiendas que se han mantenido vivas y no se han sometido todavía a
votación. Se vota tanto el dictamen como las enmiendas.

​ Puede ocurrir que el texto, a consecuencia de la adhesión de numerosas enmiendas

sea inconcluyente. El pleno puede mandarlo a la Comisión para que durante un mes se arregle
y vuelva a votación en el Pleno.

​ 5. Fase del Senado: al Senado va toda iniciativa legislativa. Si en el Senado se ratifica lo

decidido por el Congreso finaliza la tramitación. La Mesa lleva a cabo la publicación, abre un
proceso de enmienda, y finalmente lo manda a la comisión.

1.​ A diferencia del Congreso, el Senado tiene dos meses para tramitar la iniciativa. Por lo
tanto, el tiempo en el Senado es la clave. Si el Gobierno declara la urgencia del
trámite, el Congreso o el propio Senado, no tendrán dos meses sino 20 días. Esto es

20
 Derecho Constitucional

una manifestación de la prevalencia del Congreso sobre el Senado. Otro ejemplo de

manera transversal es la tramitación de la modificación constitucional. Por lo tanto, el
bicameralismo es imperfecto.

2.​ Las enmiendas en el Senado son: los vetos que propugnan la devolución al Congreso
de la iniciativa; y las enmiendas. Si finalizado el proceso no se han presentado va
directamente al Pleno. Si sí que se han presentado vetos o enmiendas irá a fase de
comisión, con una peculiaridad con respecto del Congreso. En el Senado la
constitución de potencias es potestativa, es decir, la Comisión puede decidir.

3.​ Se puede tramitar con competencia legislativa plena en Comisión, pero en este caso la
delegación es expresa y no se presume. Casi todo va a Pleno, porque para que se
delegue tiene que haber una decisión expresa por parte del Pleno en materias no
excluidas, y siempre y cuando no se hayan presentado vetos.

​ En la especialidad del Senado para aprobar los vetos es necesario mayoría absoluta.
Tanto en la Comisión como en el Pleno es necesaria. Las enmiendas son aprobadas por
mayoría simple. Si no sale aprobada ninguna enmienda ni ningún veto terminaría el
procedimiento y se mandaría directamente a que lo firme el rey y se publica. Si se introducen
nuevos vetos o enmiendas vuelven al Congreso y el veto se puede levantar e iría al Pleno
donde se puede levantar por mayoría absoluta. Si no se consigue, al cabo de dos meses se
puede votar por mayoría simple. Esto es lo que se denomina mensaje motivado.

​ 6. Fase de sanción, promulgación y publicación de la ley: de acuerdo con el artículo 91

de la CE su majestad el rey firma con refrendo, lo que significa que es un acto puramente
formal. Cuando alguien no refrenda asume la responsabilidad. Por tanto, cuando el rey firma
las leyes, cuenta con la firma del presidente del gobierno que asume la responsabilidad del
acto. Debajo de la firma del rey firma el presidente del Gobierno, convirtiendo el acto de la
figura del rey en obligatoria. En el siglo xix el rey podía negarse a firmar la Constitución con el
veto; pero actualmente ya no tiene este derecho de veto. Para firmar la ley el rey recibe el
papel de canto dorado para que se sepa que es el original.

​ Todo nos lleva a la conclusión que la sanción por parte del rey es obligatoria, y por eso
está refrendado por el presidente del Gobierno. En el momento en el que se publica una ley se
le otorga un número, un año y una fecha. El rey ordenará su inmediata publicación en el BOE.
Es imprescindible la publicidad de las leyes (Art. 9.3 CE). Además, tal y como dice el artículo 2.1
del CC que las leyes entrarán en vigor 20 días después de su publicación siempre y cuando la
ley no diga lo contrario. La fecha de la entrada en vigor habrá que buscarla en la disposición
final de la ley en la que aparecerá las pautas para la entrada en vigor.

Procedimiento legislativo de las leyes orgánicas

​ El Profesor Alzaga dice que con las leyes orgánicas se quiso prorrogar el Consenso
Constitucional a determinadas materias.

​ En otros países la distinción entre ley orgánica y ordinaria es jerárquica. Las normas
orgánicas son superiores a las ordinarias. Nosotros en cambio, sabemos que la relación entre
dichas leyes se rige por el principio de competencia y procedimiento con el que actúan.

​ Las leyes orgánicas se distinguen de las ordinarias por el principio de competencia, que
implica que tiene materias reservadas. Si una ley ordinaria invade o regula las materias

21
 Derecho Constitucional

reservadas a ley orgánica, dicha ley ordinaria será inconstitucional porque está invadiendo las
materias reservadas por el Art. 81 CE. Esto queda consagrado en el Art. 28 de la LOTC.

​ El TC señaló en algunas de sus sentencias 5/1981, que las leyes orgánicas podían
regular materias conexas. Hay materias que son conexas con el núcleo de la reserva, es decir
que no son núcleo de la reserva, pero si tienen relación. Si dicha materia es regulada por la ley
orgánica por ser conexa se convierte en materia orgánica; por lo que en adelante solo se puede
derogar o modificar por una ley orgánica. Así mismo, la ley orgánica regula materias más allá de
las conexas. Se trata de un caso en el que no congelará su rango, y señalará que dicho artículo
en sus disposiciones finales tiene naturaleza ordinaria. Podrán ser reguladas por una ley
ordinaria.
​ Sin embargo, ocurre que una ley ordinaria no puede tener un artículo porque “lo
menos no puede lo más”. La ley ordinaria es aprobada por mayoría simple y no absoluta
como la orgánica, por tanto, como las leyes orgánicas precisan de una votación por mayoría
absoluta, una ley aprobada por mayoría simple no puede aprobarla. Su tramitación va en
paralelo, pero son separadas. Si en algún momento de la tramitación de la ley orgánica brota
un artículo o enmienda de naturaleza orgánica, estos se desligan y se desdoblan en dos leyes
distintas.

​ Las materias reservadas a la ley orgánica según el Art. 81 CE:

✔​ Relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades públicas. Son

leyes orgánicas aquellas que desarrollan las leyes mencionadas en la sección primera
título primero en la sección primera del título segundo (15-29). Los derechos que son
susceptibles de ser protegidos por el derecho de amparo incluyen los anteriores y
posteriores a los mencionados (14-30). Cuando hablamos de desarrollo el TC acotó a
este primer

1.​ Se trata del desarrollo primero directo (5/81)

2.​ Derechos recogidos en los arts. 15-29 (76/83)

✔​ Las que aprueban los Estatutos de Autonomía. Luego los estatutos de autonomía son
una ley orgánica del Estado.

✔​ Régimen electoral general. Materia reservada a la ley orgánica. Es una cuestión básica.
Concretamente dicho régimen se concreta en la aprobación en la ley orgánica del
régimen electoral general 5/1985 del 19 de junio. Regula los principios generales del
Derecho sufragio, es decir, el derecho para participar en las elecciones, bien como
elegidos, o como personas que eligen. Regula también:

1.​ El procedimiento electoral para las elecciones generales

2.​ Elecciones al parlamento de la UE
3.​ Elecciones locales. Forma de elegir las diputaciones locales y municipales.

Las elecciones autonómicas no son objeto de reserva de ley orgánica se regulan por los
estatutos de autonomía y correspondientes leyes.

✔​ Las demás previstas en la Constitución. Se trata de un gran conglomerado de materias

reservadas a la ley orgánica. Hay más de 20 reservas que tienen en común que todos
los órganos constitucionales sus regímenes regula por ley orgánica. Por ejemplo,
Consejo de Estado, supremo órgano asesor del Estado (Art. 107 CE); Consejo general

22
 Derecho Constitucional

del poder judicial (Art 122 CE), la iniciativa legislativa popular; el Referéndum (Art. 92
CE)…

Especialidades:

a)​ Queda excluida la ILP (Art 87 CE).

b)​ Cuando entra una ley orgánica a la Cámara va a la Mesa, y esta tiene que llevar a cabo
una calificación técnica de la ley. Dicha calificación se puede llevar a cabo durante toda
su tramitación, porque puede que durante su tramitación dicha ley se convierta en
orgánica. Esto es que, en las lecturas, en Ponencia, y Comisión, y cuando entra en la
cámara, la Mesa verificará que tipo de ley es.

c)​ Está excluida de la posibilidad de delegación en Comisión con competencia legislativa

plena (Art. 75 CE).

d)​ Requiere de su aprobación por mayoría absoluta por una votación final sobre el
conjunto del proyecto en el Congreso de los Diputados. Dicha votación se anuncia por
el presidente al inicio de la sesión.Si la votación por mayoría absoluta no resultara
favorable, existe una segunda oportunidad. Es decir, la Mesa de la Cámara manda de
nuevo a Comisión durante un mes; vuelve de nuevo al pleno para que haya de nuevo
una votación. No hay más oportunidades.

e)​ Para introducir un veto el Senado necesita mayoría absoluta. Si se introducen

enmiendas o vetos vuelve al Congreso. Para levantar veto hace falta mayoría absoluta.
Si no se consigue, es precisa la mayoría simple. Resulta aprobado el texto inicial. Sin
embargo, si en el Senado introducen enmiendas por mayoría simple, es preciso
votarlas en el Pleno, y hace falta una votación final sobre el conjunto que tiene que ser
aprobada por mayoría absoluta.

3.2. Leyes del Estado Autonómico

​ Los Estatutos de Autonomía son una ley orgánica, y a su vez la norma institucional
básica de las CCAA (Art. 147 Título VIII CE: “al menos deberán comprender su denominación, y
territorio los órganos competencias”) Se puede afirmar que comparte la naturaleza de la ley
orgánica con la norma institucional básica de las CCAA.

​ En los estatutos de autonomía adquiere cuerpo jurídico el derecho a la autonomía de

las nacionalidades y regiones (Art. 2 CE). Las CCAA gozan de autonomía de naturaleza política,
que significa autogobierno en ciertas materias y la posibilidad de dictar leyes (Art. 2CE: derecho
a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas
ellas). Por su parte, las provincias y los municipios de autonomía administrativa, que es el
reconocimiento a la gestión de sus propios intereses (Art. 137 CE: Derecho a la gestión de sus
propios intereses no solo de las comunidades autónomas sino también de los entes locales-
provincias y municipios).

​ La doctrina establece que en el art 2 de la CE se consagra un tipo de autonomía

política. Por su parte el 137 CE un tipo de autonomía administrativa. Por tanto, hay una
diferencia. En el Art. 137 CE se les reconoce la autonomía para sus propios intereses. En el 2
hablamos de algo más, es una diferencia de grado. Esta autonomía política se diferencia de la
administrativa plasma en la inclusión de la posibilidad de aprobar leyes, posibilidad que no

23
 Derecho Constitucional

tienen las provincias y municipios, los cuales tan solo pueden promulgar aquellas con rango de
ley.

​ Partiendo de esto los Estatutos de autonomía son aquellos en los que se materializa la
autonomía política. Son una norma compleja, porque por un lado son ley orgánica del Estado
(Art. 81 CE); pero, por otro lado, son la norma institucional básica de las CCAA (Art. 147 CE).
Por lo tanto, en los Estatutos de autonomía confluye una doble naturaleza. Dentro del
subsistema político de las CCAA, por debajo de la CE, se encuentran los Estatutos de
Autonomía.

​ La CE estableció dos vías de acceso a la autonomía. Esto se debe a que, en el momento

de la Transición, para los protagonistas y el Gobierno de la UCD (Suárez), tienen claro que hay
determinados territorios en España, que en cuanto se apruebe la CE van a aspirar a un régimen
de autonomía, por lo que pasó en la II República Española.
En ella, hubo 3 territorios en España (Cataluña, Estatuto de Nuria; 1932 País Vasco,
Estella, 1936; y Galicia, que se quedó a medias) que aprobaron en un plebiscito un Estatuto de
Autonomía. Era preciso tomar una decisión, y esta se resume en “café para todos”; es decir,
ofrecer la posibilidad a todas las nacionalidades y regiones de acceder a la autonomía. El
ministro de las Regiones (Arévalo), fue el que empleó esta frase.

​ Ahora bien, no se tiene seguro hasta que grado de autonomía va a querer cada región.
Entonces, ya antes de la aprobación de la CE en 1947 y gran parte de 1948, se aprueban
mediante decretos leyes, regímenes autonómicos provisionales. Antes de la CE, todo el
territorio español, menos Madrid, Navarra, Ceuta y Melilla y las entonces provincias de
Santander y Logroño, gozaba de un régimen de autonomía provisional, lo que algunos autores
denominaban preautonomía para la gestión de sus propios intereses (Art. 137 CE). Es por ello
por lo que precisan abrir dos vías de acceso a la autonomía. Lo más distintivo es la iniciativa y
el fin:

Rápida: Art 151CE + disposición transitoria 2ª.

​ Permite desde el primer momento, que las regiones o nacionalidades que accedan por
esta vía alcancen un mayor número de competencias (Arts. 148 y 149.3 CE).

​ La iniciativa pueden tomarla las provincias limítrofes con características, históricas,

económicas y culturales comunes; o territorios insulares; o bien provincias con entidad regional
histórica. Esto quiere decir, que no son un conjunto de provincias limítrofes. Esto solo podrá ser
así cuando en el periodo de seis meses desde que la primera diputación provincial lo solicita
más tres cuartas partes de sus municipios cuya población representasen la mayoría del censo
electoral, y además esta decisión fuese ratificada en referéndum por mayoría absoluta. Por lo
tanto, no era una iniciativa fácil.

​ También pueden optar por esta vía aquellos territorios limítrofes con características
históricas, culturales y económicas comunes, y que en el pasado hubieran plebiscitado
favorablemente un proyecto de Estatuto de Autonomía (Cataluña, País Vasco y Galicia);
siempre y cuando se adoptase la decisión por los órganos superiores colegiados de estas
preautonomías por mayoría absoluta.

​ Andalucía también consiguió entrar por esta vía. Por eso, la organización territorial en
España es abierta. En el caso de Andalucía, la iniciativa hubo de ser suplida por el Estado
mediante una ley orgánica.

24
 Derecho Constitucional

​ El procedimiento que emplearon fue que, una vez tomada esta iniciativa mediante una
ley orgánica especial, se aprobó una ley orgánica en la que el texto inicial fue elaborada por
una asamblea formada por los diputados y los senadores que habían sido elegidos por las
provincias elegidas. Dicha decisión fue tomada por mayoría absoluta. Tuvo dos especialidades:

1)​ Después de su aprobación y antes de someterse al Pleno, se sometió a

referéndum.

2)​ La Ponencia y la Comisión que habían estudiado el texto, se reunieron con esa
Asamblea; por tanto, se trata de un tipo de ley orgánica pactada.

Lenta: Art. 143 + disposición transitoria 1ª.

Permite alcanzar un menor número de competencias en un primer momento que en 5

años será ampliado (Art. 148 Ce, y 5 años más tarde, 149.3 CE)
​
​ En los Arts. 148 y 149 CE, se establecen las bases para la distinción de competencias
del Estado (Art. 149.1 CE), y de las CCAA (Art. 148 CE: “pueden asumir”). Fuera de estas dos
listas hay más materias, y aparece la cláusula residual del Art. 149.3 CE, que establece que
cualquier otra competencia la podrán asumir las CCAA; si no la asumen lo hace el Estado, para
que no haya nada que no esté repartido, y el sistema quede cerrado.

​ La iniciativa podían tomarla provincias limítrofes o territorios insulares con

características históricas, culturales y económicas comunes, so bien provincias con entidad
nacional histórica iempre y cuando todas sus diputaciones provinciales en el plazo de 6 meses
tomasen la iniciativa junto con dos terceras partes de sus municipios que representasen la
población censada en la provincia. No hacía falta que fuese ratificado en mayoría absoluta en
referéndum.

​ También podían acceder por esta vía aquellos territorios que gozasen dre un régimen
de autonomía provisional, y tomasen la iniciativa por mayoría absoluta de sus órganos
colegiales. No tenían que haber plebiscitado en el pasado favorablemente un proyecto de
Estatuto de Autonomía.

​ Una vez tomada la iniciativa, fue precisa una ley orgánica con ciertas:

●​ El texto lo elaboró una Asamblea de diputados senadores y otra formada también por
los diputados provinciales.

●​ La Ponencia y la Comisión que habían estudiado el texto, no se tenían que reunir con la
Asamblea que había redactado el texto.

●​ Tampoco se sometió en referéndum.

​ De este modo se llega a las leyes del Art. 148 CE; y 5 años después se podía acceder a
los del 1249.3CE. Algunos territorios accedieron a esta vía por especialidades:

25
 Derecho Constitucional

1.​ El Art. 144 CE prevé que en el caso que exista interés general, mediante la ley orgánica
se pueda suplir esta iniciativa. Por medio de esto accedió Madrid, ya que no tenía
entidad nacional histórica. También Segovia tuvo pretensiones similares, y su iniciativa
fue suplida por la Ley orgánica del Estado. Por su parte Ceuta y Melilla, que eran
ciudades, no accedieron a la autonomía hasta 1995. Lo hicieron por la vía del 144. El
Estado aprobó sus Estatutos de Autonomía y los constituyó en ciudad autónoma.
Tienen una Asamblea formada por concejales que no es legislativa, pero tienen
iniciativa legislativa en el Estado; no pueden hacer sus propias leyes, pero sí normas
reglamentarias.

2.​ Valencia y Canarias. Estas dos CCAA accedieron por la vía del Art. 143 CE, y mandan a
las Cortes un proyecto de Estatuto de Autonomía. Dicho texto tan solo podía tener
competencias del 148, pero tenía competencias más allá de este. Esto supuso un
problema, que implicó intentar llegar a un acuerdo. Si fracasaba la iniciativa había que
esperar 5 años para poder volver a intentarlo. La alternativa fue que se dividió el
proyecto. La parte de la iniciativa con competencias del 148 siguió su camino, aquellas
que iban más allá se aprobaron en una ley orgánica de transferencias
extraestatutariamente (vía del 150) con el resto de las competencias. En Valencia
Lotarias y en Canarias Lotrancas.

3.​ Navarra. Tiene una ley orgánica de reintegración y mejoramiento del régimen foral.
Fue por la vía del reconocimiento de los regímenes forales. LA disposición 1ª de la CE
reconoce los derechos históricos de los regímenes forales. Se tramitó en lectura única,
y sin enmiendas, es decir fue pactada previamente entre el Estado y la comunidad foral
navarra. La ley orgánica en la que se contiene es la 13 de 1982.

Detrás de esto 1981 entre la UCD y el PSOE. Después tenemos que estos
estatutos de autonomía se reformarán, en especial los del 143 que tenían que esperar
5 años para acceder a los del 149.3. Se llevó a cabo en torno a 1992. Los Estatutos se
modifican según lo establecen sus propio Estatutos. En el caso de los del 151, la ley
orgánica será negociada, en los mismos términos que los de su aprobación. Además,
requerirá un referéndum igual que lo requirió su iniciativa. Los del 143 requieren una
ley orgánica con una iniciativa que procede de la asamblea legislativa.

Estos procedimientos de elaboración y reforma luego se detallan en los

reglamentos del Congreso y del Sendo. La elaboración las elabora en una resolución de
la presidencia del Congreso y del Senado de 1993 en la cual se lleva a cabo esta
regulación.

En torno a los años de 2006 y 2007, la modificación de los EA se ha realizado

íntegramente (Cataluña, Baleares, Aragón, Castilla y León y Andalucía); en 2011 en
Extremadura, y en 2018 Canarias.

El recurso de inconstitucionalidad previo está regulado en el Art 79 LOTC: Son

susceptibles de recurso de inconstitucionalidad, con carácter previo, los Proyectos de
Estatutos de Autonomía y las propuestas de reforma de los mismos.

3.3. Leyes del Art. 150 CE: leyes de las CCAA

26
 Derecho Constitucional

Leyes de las Cortes generales que llevan a cabo la atribución extraestatutariamente de

facultades de las CCAA. Unas son ordinarias y otras orgánicas. Junto a los Estatutos de
Autonomía forman el bloque de constitucionalidad. El Art. 28 LOTC establece que son
parámetro de constitucionalidad.

Dentro de las competencias hay materias y facultades. Las materias son la justicia, la
seguridad ciudadana, la legislación civil… Por su parte, dentro de cada una de las materias se
distinguen históricas, ente dos tipos de facultades, las facultades para legislar y para ejecutar
dichas materias. Por lo tanto, las materias (verticales), y las facultades (horizontales).

Las leyes del Art. 150 CE delegan o atribuyen facultades en materias del Estado a las
CCAA. Se prevén 3 tipos de leyes:

1.​ Leyes Marco (Art. 150.1 CE): son leyes ordinarias del Estado, mediante las cuáles
éste puede atribuir a una o varias CCAA facultades para dictar leyes en el marco de
los principios, bases y directrices que establezca la ley del Estado. Esto es que la ley
del Estado va a poder dictaminar quien tiene la competencia para moverse dentro
de un marco concreto. Esto hace a las leyes marco muy similares a las leyes de
bases (Art. 82CE). La diferencia, es que, en estas últimas, las cortes delegan en el
Gobierno la facultad de dictar normas legislativas; mientras que en las leyes marco,
el Estado delega en una o varias CCAA la facultad de dictar normas legislativas. Son
materias de competencia estatal (Art. 149.1, 149.3). La doctrina dice que las
facultades legislativas transferibles a las CCAA por medio de una ley marco son
aquellas pertenecientes al Art. 149.3 CE. Preverán el sistema de control por parte
de las Cortes Generales. La doctrine interpreta que serán avocables y el reglamento
del congreso establece que, en el plazo de un mes de la aprobación de la ley por
parte de la CCAA, los diputados y senadores podrán objetar.

2.​ Leyes de transferencia y delegación (Art. 150.2 CE): son leyes orgánicas mediante
las cuales se transfiere o delega en las CCAA la posibilidad de ejecutar en una
materia íntegramente. Debe entenderse facultades ejecutivas como la
transferencia de medios financieros. La CE establece que se trata de facultades en
materias estatales que por su naturaleza sean susceptibles de esta transferencia o
delegación. La doctrina entiende por esto que se pueden transferir o delegar las
materias del 149.3, y las del 149.1 han de ser estudiadas una por una. El sistema de
control nos remite al Art. 153 CE que dice que controlará esta transferencia o
delegación el Gobierno, que estará atento a que dicha delegación se haga
conforme a lo establecido en la ley.

3.​ Leyes de armonización (Art. 150.3): leyes estatales ordinarias mediante las que se
armonizan las disposiciones normativas de las CCAA. Se tienen que establecer unos
principios mediante los cuales se armonicen las disposiciones de las CCAA, que se
recogen en una ley de armonización que precisa de mayoría absoluta del congreso
y del Senado antes de ser dictada, y así mismo, necesita la seguridad de que hay un
interés en ella.

​ El Art. 152 CE establecía que entre las instituciones que hubiesen accedido a la
autonomía por la vía rápida (151), preveía que tuviesen una asamblea legislativa. Había
determinadas ccaa que sí que podrían elaborar leyes. Guarda silencia con respecto de las CCAA
que accedan a la autonomía por la vía lenta, ya que no se tenía claro si pudieran elaborar leyes.

27
 Derecho Constitucional

​ En los reglamentos y estatutos de autonomía de las CCAA se establece quién puede

tomar la iniciativa. Estos órganos son: el consejo puede tomar la iniciativa; también siempre la
propia Asamblea con diferentes mayorías. En Paralelo con el estado también la iniciativa
legislativa popular, y en algunas comunidades ciertas corporaciones locales (municipios)

​ El procedimiento es similar al que se sigue en las Cortes Generales, con la diferencia

que en las CCAA la cámara es única. No puede sin más dictar leyes ordinarias.

​ En la última fase (perfeccionamiento – sanción y publicación): por un lado, no se

produce la sanción sino que se promulga en nombre del rey por el gobierno de las CCAA. No se
publican en el BOE los efectos de su eficacia, sino que se publican en el boletín Oficial de la
CCAA. En el caso de su publicación en el BOE se hace para reforzar su publicación.

TEMA 4: NORMAS GUBERNAMENTALES

​ Las normas promulgadas por el Gobierno van a estar sujetas a una especialidad:
constituyen una excepción, y es que están sujetas a los límites que no existen en las leyes
ordinarias y orgánicas. Son el Real Decreto ley, y Real Decreto Legislativo. Se denominan Real
para

REAL DECRETO LEY (Art. 86 CE)

​ Surgen a lo largo de la enorme inestabilidad gubernamental en la IGM. Las

democracias del momento se viven como un fracaso, ya que no son capaces de llegar a un
acuerdo sobre qué Gobierno establecer. Era necesario tomar medidas legislativas muy rápidas
para hacer frente a situaciones urgentes, y es en este momento cuando surgen los Reales
Decretos Leyes, que son normas que no se elaboran en un escenario con “luz y taquígrafos”.
Presenta una serie de características:

●​ Se trata de normas con rango de ley. No son ni inferiores ni superiores a las leyes
ordinarias ni orgánicas. Sabemos que tienen rango de ley porque la ley 27 de la LOTC
dice que son susceptibles de ser declarados inconstitucionales.

●​ También son norma del Gobierno como competencia propia para poder decretarlos; es
decir, no requieren de una delegación previa como en Francia, en la que sí que es
precisa.

●​ Se caracteriza por la excepcionalidad porque la dicta el Gobierno a pesar de que sea

una norma con rango de ley. Esto implica que existen una serie de límites (formales o
materiales).

●​ La cuarta norma característica es que son una norma provisional. Esto implica que no
va a ser permanente salvo que se convalide por el Pleno del Congreso de los Diputados

​ El Art. 26 de la ley del Gobierno no incluye los Reales Decretos por la urgencia con la
que se deben dictar. Concretamente en España, dichas normas aparecen a lo largo de la
dictadura de Primo de Rivera, en la que se convierten en el instrumento fundamental. La figura
del Decreto ley también se recoge en la Constitución de la II República plasmada en el Art. 80.
También se utiliza en el franquismo.

28
 Derecho Constitucional

I.​ Límites formales (cuando se pueden dictar):

​ El Art. 86 CE dice que tan solo se pueden dictar en extraordinaria y urgente

necesidad. El TC ha reconocido que la decisión de reconocer que nos encontramos
ante el presupuesto habilitante es política y corresponde al Gobierno. No obstante,
esta decisión está sujeta a verificación por parte del Tribunal Constitucional. Y, es más,
éste ha entrado muchas veces a valorar si se ha emitido bajo las condiciones pautadas.

​ El TC dice que respecto de la necesidad de la que habla la Constitucional, se

trata de una necesidad relativa y no absoluta, ya que, si fuera absoluta, recurriríamos a
las condiciones del Art. 116 CE (Estado de alarma, excepción o sitio). Respecto de la
urgencia, dice que urgencia es aquello que de no haberse dictado el Decreto ley, habría
tenido lugar un prejuicio público. Es extraordinaria la necesidad cuando no es
previsible.

​ Es preciso destacar la sentencia 18/2016 del TC en la que destaca la

abundancia de la jurisprudencia.

II.​ Límites materiales (materias que pueden regular):

​ Regulados en el Art. 86 CE. Están excluidas como objeto del Decreto ley
aquellas materias que han de ser reguladas por las leyes orgánicas. Los límites, a pesar
de que se perfilan por las materias reservadas a ley orgánica (Derechos fundamentales
y libertades públicas, Estatutos de Autonomía…) van más allá. Podemos destacar que
el régimen de los órganos constitucionales también se regula por la ley orgánica.

​ Los Decretos leyes no podrán afectar:

1.​ Ordenamiento de las Instituciones básicas del Estado entre los que están los
órganos constitucionales (hay más).

2.​ A los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I de

la Constitución. Se trata de los derechos fundamentales y libertades públicas, que
constituyen el corazón de la Constitución (Arts. 15- 29). Aquí se habla de todos, no
solamente la sección del Título I.

3.​ Al Régimen de las CCAA. Es más amplio que los Estatutos de Autonomía, porque
sabemos que el régimen de distribución de competencias también se regula en las
leyes del 150 (leyes base, base, transferencia y delegación, y armonización).
Quedan fuera algo más de lo reservado a la ley orgánica.

4.​ Al Régimen Electoral General regulado en la LORELG (Ley Orgánica del Régimen
Electoral General).

5.​ El TC establece que también están excluidos la aprobación de los presupuestos

generales del Estado. También la autorización de los Tratados internacionales.

Intervención de las cortes

29
 Derecho Constitucional

​ La intervención de las cortes siempre tiene una fase, pero puede tener dos. En una
primera fase se va a someter a la convalidación del Pleno del Congreso de los Diputados. La CE
dice que, en el plazo de 30 días de plazo desde su promulgación, habrá de ser validada por el
Congreso de los Diputados. En la práctica, lo que se interpreta es desde su publicación. El plazo
de 30 día hábiles, es decir, descontándose los sábados y festivos, pero no los periodos entre
sesiones (febrero-julio; septiembre-diciembre) se cuenta desde su publicación.

​ Si en el plazo de 30 días el pleno del Congreso no se reúne, el silencio es negativo, es

decir, queda derogado el Decreto ley. En el caso de que estén disueltas las cámaras, o en el
caso de que nos encontremos fuera de los periodos ordinarios, se reunirá la diputación
permanente (retén de guardia cuando las cámaras están disueltas o fuera de sus periodos
ordinarios de sesiones) para llevar a cabo la convalidación.

​ El Decreto ley entra en vigor cuando la disposición final lo establece (suele ser en el
propio día o al día siguiente); nunca hay silencio, porque si entrara a los 20 días se rompería la
urgencia.
​ En el Pleno del Congreso o de la Diputación permanente hay un debate de totalidad.
Suele haber uno a favor, en contra, y de fijación de posiciones. Una vez celebrado el debate, el
presidente someterá a la decisión del Congreso si convalida o deroga el Decreto ley. Si se reúne
normalmente convalida.

​ Si se convalida, sigue siendo Decreto, pero se pierde la provisionalidad y se pasa a fase

2. EL presidente preguntará a los componentes de la cámara si quieren que se tramite como un
proyecto de ley, es decir, como una iniciativa legislativa de Gobierno. Si la respuesta es
afirmativa, el presidente lo someterá de nuevo a votación del Pleno del Congreso de los
diputados. No cabrían enmiendas a la totalidad de devolución, porque ya se ha tomado la
decisión política de tramitarse. Se tramitaría por el procedimiento de urgencia. Esto produce
dificultades para el aplicador de la ley y para los ciudadanos por la inseguridad.

​ El procedimiento de urgencia en el Senado implica que tendrá 20 días para su

tramitación; mientras que en el Congreso los plazos se reducirán a la mitad.

​ Hay otro problema, y es que, si se decretan casi más Decretos leyes que leyes, se
estaría invirtiendo el principio de separación de poderes. Este año, hay casi tantos Decretos
leyes como leyes ordinarias.

REAL DECRETO LEGISLATIVO (Arts. 82-85 CE)

​ Los puede dictar l Gobierno, porque hay una delegación de las Cortes en ellos.
Normalmente lo hace bien por criterios políticos, o por razones de complejidad técnica de las
materias.

​ Atendiendo a su naturaleza jurídica, se trata de normas con rango de ley (Art. 27 LOTC)
que proceden del Gobierno, pero a diferencia de los Decretos leyes, requiere de una
delegación de las Cortes en el Gobierno; de manera que en todo Decreto legislativo hay dos
fases:

1.​ Delegación

Conviene estudiar detenidamente esta primera fase de delegación para entender el

procedimiento de los Reales Decretos Legislativos. Según la ley delegante, estudiaremos como

30
 Derecho Constitucional

esta será de dos tipos: de texto articulado (ley de bases) o de texto refundido (bastará una ley
ordinaria sin especialidades). En este sentido, se decretará por las Cortes una ley de delegación
que tendrá las siguientes características:

✔​ Será expresa, es decir, no se delega implícitamente ni se deduce de otra ley.

✔​ Establecerá un plazo determinado (tiempo fijo).
✔​ Contendrá una materia concreta (excluidas las LO).

1) Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación

legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio. Los Reales Decretos
Legislativos tienen que ordenarse a una Ley de Bases concreta y precisa.

2) La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que

se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación
de un texto único o si se incluye la de regularizar los textos legales que han de ser refundidos.
Se le confiere al Gobierno la potestad de regularizar, aclarar y armonizar.

3) Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación

podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control (fase de control de la
delegación5). Una vez analizado el art. 82 CE, se está en condiciones de comprender a la
perfección en qué consiste la delegación legislativa. Es el mecanismo por el que las Cortes
Generales transfieren el ejercicio de determinadas competencias legislativas al Gobierno, es
decir, delegan en él la facultad de dictar una norma con rango de ley. Para delegar, tienen dos
mecanismos (art. 82.2 CE):

✔​ Ley de Bases: bases a las que se acomoda el texto articulado. El art. 83 CE prohíbe
que las Leyes de bases autoricen la modificación de la propia Ley de bases.
Suponen una norma ordinaria que establece el alcance de la legislación e
imposibilitan la promulgación de una norma retroactiva.

✔​ Ley Ordinaria de Delegación: autoriza a elaborar un texto refundido.

​ El Gobierno seguirá el art. 26 de la Ley del Gobierno para la elaboración de los reales
Decretos Legislativos. En este sentido, el gobierno puede oponerse a que se tramite una
proposición de ley o una enmienda cuando sea contraria a una delegación. Es importante
aclarar que, según dicta el art. 101 CE, el Gobierno no puede dictar Reales decretos Legislativos
si está en funciones.

2.​ Teoría de la degradación del rango

​ García de Enterría elaboró una teoría sobre la delegación legislativa que es una
superación de las anteriores del Derecho comparado. Concibe la delegación como un
fenómeno de habilitación o apoderamiento por la que el legislador permite al Reglamento la
actuación en materia reservada a la Ley. Es decir, los Decretos Legislativos tienen rango de Ley
porque la delegación viene del poder legislativo. Y todo aquello que los Gobiernos regulen
mediante ellos que no venga de la ley de delegación degradará su rango al de Reglamento. De
esto se deriva:

5
Ultra vires: principio jurídico que considera nulos los actos de las entidades públicas o privadas que
rebasan el límite de la ley, y cuyo objetivo es prevenir que una autoridad administrativa o entidad de
derecho privado o público actúe más allá de su competencia o autoridad.

31
 Derecho Constitucional

●​ La parte de norma con rango de Ley solo puede ser impugnada ante el TC, que declara
su inconstitucionalidad o no.
●​ Todo aquello que supere los límites de la delegación legislativa queda degradado a
Reglamento, y, por tener este rango, pueden ser recurridos ante un Tribunal
Contencioso-Administrativo por quien tenga legitimación activa para hacer (probar un
interés legítimo de una persona afectada por un Reglamento). La Doctrina y el TC lo
avalan.

​ En la práctica, casi no se delega en el Gobierno la potestad de crear textos articulados.

Esto es porque cualquiera que demuestre interés legítimo (legitimación activa) podría
impugnar Reglamentos o actos administrativos mediante recurso contencioso-administrativo.
Principio jurídico que considera nulos los actos de las entidades públicas o privadas que
rebasan el límite de la ley, y cuyo objetivo es prevenir que una autoridad administrativa o
entidad de derecho privado o público actúe más allá de su competencia o autoridad

TEMA 5: TRATADOS INTERNACIONALES

Introducción

Los Tratados Internacionales son los acuerdos normativos adoptados entre estados o
en el seno de una organización internacional. Tiene diversas denominaciones: protocolos,
convenios… no obstante, a modo general, hablaremos de Tratados Internacionales. Son
normas con rango de ley, aunque con especial distinción.

Esto se concretó en la Convención internacional de Viena de 1969, aunque también se

contempla en los arts. 93 a 96 CE. Existen dos modos de incorporar los tratados internacionales
a nuestro ordenamiento jurídico: el sistema dualista y el sistema monista.

El dualista es el que requiere de la aprobación de los tratados internacionales para su

incorporación en el ordenamiento jurídico.

El monista no requiere de un acto de recepción de la norma, de tal modo que queda

incorporada instantáneamente en el ordenamiento jurídico nacional. España sigue este
sistema, aunque de modo matizado, puesto que por un lado debemos publicarlos oficialmente
en España y, en algunos casos, se requiere la autorización previa de las CG.

Los tratados internacionales son normas con rango de Ley, tal y como contempla el art.
27 LOTC. En relación con la Constitución, el principio que rige entre ésta y los tratados es el de
jerarquía. Si el tratado Internacional es contradictorio a la Constitución, entonces el TC debe
pronunciarse y el art. 95 contempla la reforma de la Constitución. En 1992, con la firma del
Tratado de Maastricht, el TC sí ordenó la reforma del art. 13 CE. En otra ocasión, en 2003 con el
Tratado de Roma, el TC se pronunció en la no objeción ante la posibilidad de promulgar una
Constitución europea.

Tratados Internacionales

Los tratados Internacionales tienen una peculiar posición dentro de nuestro

ordenamiento jurídico. Entre la ley y los tratados internacionales rigen los principios de

32
 Derecho Constitucional

competencia y procedimiento. La especialidad de estos tratados reside en que no podrán ser

reformados, derogados o suspendidos más que del modo contemplado en el propio tratado.

El art. 10.2 CE contempla que los derechos fundamentales deberán interpretarse de

conformidad con la Declaración Universal de los DDHH (1948), es decir, con un tratado
internacional. Sin embargo, existen más tratados internacionales reguladores de los derechos
fundamentales, aunque existen contradicciones entre estos.

En 2014, se elaboró en España la Ley 25/2014, del 27 de noviembre, pertinente a la

regulación de los tratados internacionales. Esta ley contempla la prevalencia de estos tratados
con respecto de otras leyes en caso de conflicto, a excepción de la Constitución.

Fases:

La negociación: art. 97 CE: el gobierno dirige la política interior y exterior. La

negociación la llevará a cabo el ministerio concreto en relación con la materia, aunque siempre
en coordinación con el de exteriores. Las CCAA no tienen competencia para negociar ningún
tratado internacional, aunque según la 25/2014 pueden instar a la negociación de aquellos
tratados que les afectan. Las CCAA pueden firmar acuerdos internacionales no normativos.

Adopción y Autenticación: este proceso se suele llevar a cabo mediante un instrumento

llamado firma referéndum. Esto no quiere decir que ya estemos obligados a este tratado,
simplemente es la firma del texto que hemos negociado. En España, antes de la manifestación
del consentimiento, las CG deberán manifestar su consentimiento en obligarse en tres
supuestos:

1.​ Art 93: en el caso de que se atribuya a una organización internacional el ejercicio
de competencias constitucionales.

2.​ Art. 94.1: exige que se solicite la autorización a las cortes, pero no mediante ley
orgánica, sino tramitándose mediante el procedimiento legislativo ordinario. No
obstante, no es una ley, sino simplemente una autorización.

3.​ Art. 94.2: los demás tratados, tras su conclusión, se informará inmediatamente a
las CG.

Consentimiento en obligarse al tratado: la opinión del Consejo de Estado decidirá si es

preceptivo pedir permiso a las Cg por razón de la materia

33
 Derecho Constitucional

TEMA 6: LOS REGLAMENOS

Introducción

Los únicos reglamentos que no son verdaderos reglamentos como tal son los de las
Cortes, es decir, los del Congreso y Senado (los estudiaremos en el tema de las Cortes). El Art.
97 de la CE confirma que un reglamento, es una norma jurídica del poder ejecutivo que no
tiene rango de ley. Reciben distintas denominaciones, tal como Real Decreto, que solo será
reglamento si contiene el término “Real Decreto”.

Contexto

En el contexto de las revoluciones francesas, conforme al principio de división de

poderes tenían el objetivo de que las normas se dictarán solo mediante el poder legislativo.
Que la potestad normativa se concentrase en el Parlamento porque representaba a los
miembros de la soberanía genera, y, por lo tanto, era representante de la voluntad general.

No obstante, la realidad demandaba que el ejecutivo tuviera la posibilidad de dictar

normas más concretas para ejecutar las normas dictadas por el Parlamento (en ejecución de la
ley). Inmediatamente la potestad normativa se dividió en dos:

●​ Potestad normativa: le seguía correspondiendo al Parlamento

●​ Potestad reglamentaria: pertenece al ejecutivo
​
Durante las décadas siguientes crece la potestad legislativa del ejecutivo no solo se
reconoce la potestad reglamentaria, sino que los Estado territorialmente compuestos
reconocen al ejecutivo de las entidades territoriales que componen el país (Ej. comunidades
autónomas de España).

Con la llegada de la Constitución de 1978, y la nueva configuración territorial del país,

los reglamentos serán propios de las autonomías de naturaleza estatal y autonómica, no de la
administrativa. En el periodo de entreguerras, es decir, después de la IGM y durante la

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 Derecho Constitucional

dictadura de Primo de Rivera, el poder Ejecutivo ampliará su capacidad de dictar reglamentos,

dándose la destacada figura del Real Decreto.

Notas distintivas reglamentos

En su descripción más sencilla, llamamos reglamento a toda norma escrita dictada por
el Poder Ejecutivo, quE no tenga la condición de decreto ley o Decreto Legislativo.

Las notas distintivas de los reglamentos son:

1)​ Auténticas y verdaderas normas jurídicas.

2)​ Normas subordinadas a la ley, es decir, un rango por debajo de la norma con
rango de ley. Es decir, solo pueden dictarse por aquella persona que tiene otorgada
la titularidad de la potestad normativa, que es siempre el Ejecutivo. Esto debe ser
conforme al procedimiento establecido en la ley que termina con su publicación en
un diario oficial (si no hay publicación no son verdaderas normas) Art. 9.3 CE

3)​ Tienen un régimen de impugnación por terceros y revisión por parte de la

Administración también establecidos en la ley.

Que sea auténtica nota jurídica nos lleva a la distinción entre reglamento y actos
administrativos. Esto es porque el reglamento:

✔​ Son disposiciones generales

✔​ Está destinado a una pluralidad de sujetos
✔​ El reglamento innova el Ordenamiento jurídico
✔​ Tiene vocación de perdurar

Por su parte, el acto administrativo, que es la aplicación de la norma, pretende aplicar

el Ordenamiento Jurídico, no innovarlo.

✔​ No es una disposición general

✔​ Tienen una titularidad, procedimiento, y sistema de impugnación y revisión distintos al
del reglamento. De igual modo, su publicidad, es por regla general inexistente (no se
publican)
✔​ No innovan el Ordenamiento Jurídico
✔​ No tienen vocación de perdurar

Por último, hay una característica que se predica de los reglamentos y no de los actos
administrativos, y que marca la diferenciación entre ambos. Se trata de la inderogabilidad
singular de los reglamentos (Art. 37 Ley 39/2015 del 1 de octubre, del procedimiento
administrativo común de las Administraciones Públicas). Lo que quiere decir es que lo que
claramente queda diferenciado entre el acto y reglamento, es que este último no puede ser
excepcionado por un acto administrativo, aunque ese acto proceda de un superior jerárquico a
aquel que dictó el reglamento.

Que sea una norma subordinada a la ley nos va a permitir diferenciar al reglamento de
la ley, y queda recogido en el Art. 128 Ley 39/2015 (citada anteriormente). Esto se traduce en
que:

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 Derecho Constitucional

●​ Si el reglamento es contrario a la ley (y a la Constitución), o bien invade materias

reservadas a la ley (en este caso ley orgánica), el reglamento es nulo. Si un juez
tiene que aplicar una norma reglamentaria y considera que es contraria a la ley
podrá no aplicar el reglamento contrario a la ley (Art. 6 LOPJ). Mientras que si se
encuentra con una ley contraria a la Constitución tiene la obligación de aplicarla. En
este caso se llevará al Tribunal constitucional para que lo estudie.

●​ Otra consecuencia es que un reglamento puede ser derogado por una ley posterior
con un contenido contradictorio al reglamento.

●​ En tercer lugar, no existen materias reservadas al reglamento. Por lo tanto, la

diferencia entre la ley y el reglamento es que la ley tiene una serie de materias
reservadas mientras que el reglamento no. Se trata por lo tanto de dos campos
separados.

La reserva material es aquella que está escrita en la propia Constitución. Sabemos que
la ley ordinaria tiene un campo potencialmente ilimitado, es decir, que, junto con las reservas
materiales establecidas en la Constitución, esta puede regular materias que no le están
reservadas. Dicha materia queda congelada en su rango (rango de ley), y como consecuencia
nace una reserva formal. En ningún caso los reglamentos podrán regular dichas materias salvo
que la ley le habilite para desarrollar la ley en ejecución de esta.

En el caso de las reservas formales podría ocurrir que la ley abdicase en la regulación
de dicha materia. Solo entonces, el reglamento podría regularla.

Además, el Art 128, al que se ha hecho referencia previamente (39/2015), excluye al

reglamento de la posibilidad de:

1)​ Tipificar delitos o infracciones administrativas.

2)​ Establecer sus correspondientes penas (delitos), o sanciones (infracciones
administrativas).
3)​ Establecimiento de tributos y otras cargas públicas, de naturaleza personal o
patrimonial.

Los tipos de reglamentos

Por razón de su finalidad:

●​ Jurídicos, regulan las conductas sociales (es un reglamento “ad extra”, es decir, hacia
fuera). La doctrina entiende que, no se pueden ejecutar sin organizarse.

●​ Organizativos (orgánicos o de organización), es un reglamento “ad intra”, esto quiere

decir que se dirigen al interior de la Administración. Cuando se habla de la facultad
ejecutiva, la doctrina entiende que se incluye la posibilidad de dictar reglamentos
organizativos, porque ejecutar una materia implica organizar una Administración.

Por razón de su relación con la ley:

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 Derecho Constitucional

●​ Independientes, también llamados “praeter o extra legem” no desarrollan la ley.

Podrán dictarse siempre y cuando no haya una reserva de ley. La ley permite
reglamentos independientes más allá de los organizativos porque:

1)​ Art 97 CE reconoce la potestad reglamentaria sin reducirla a la ejecución de las

leyes a diferencia de la constitución de Cádiz.

2)​ Poque como lo permite el Art. 97 CE, la LO 3/80 dice que para dictar un
reglamento hay que solicitar un dictamen preceptivo al Consejo del Estado.

3)​ La Ley del Gobierno (50/97, 27 de noviembre), reconoció al consejo de

ministros la posibilidad de dictar reglamentos en ejecución y desarrollo de la
ley, y los d

Al final quedan en muy poco, porque la Constitución tiene una pluralidad de reservas
de ley. Como consecuencia del Art. 53.1 CE, establece una reserva de ley de tal calibre
para regular el ejercicio de derechos y libertades de la CE, que prácticamente a nuestra
vida como ciudadanos es uy difícil que nos termine afectando.
●​ Ejecutivos, también denominados “secundum legem”, por su relación con la ley, la
ejecutan porque ésta les habilita para desarrollarla. Tienen una tendencia de
crecimiento, y cada vez se dictan más reglamentos ejecutivos sin habilitación previa, y
que a la vez que desarrollan innovan.

●​ Por razón de su necesidad: se trata de normas emitidas en circunstancias

extraordinarias (guerra, catástrofe, extrema urgencia, ruptura del orden público…).
Invaden materias reservadas a la ley, por lo que también reciben el nombre de
reglamentos “contra legem”. Son reglamentos nulos, cuya figura no es contemplada
por la Constitución. Por lo tanto, en sustitución de estos, en circunstancias de
necesidad, y bajo amparo de la ley está la figura del Decreto ley (art. 86 CE).

La ley reguladora de los Estados de alarma, excepción y sitio (art. 116 CE), y otras leyes
como la ley de protección civil, contienen la previsión de que el Ejecutivo, en caso de grave
necesidad, adopte las medidas necesarias y adecuadas. Esto se puede acercar a los
reglamentos de necesidad. Muchos constitucionalistas opinan que, durante los estados
previamente mencionados, se dictaron normas reglamentarias mucho más allá de las
históricamente contempladas que rozaban los reglamentos de necesidad en forma de orden
ministerial.

Por razón de la titularidad de la potestad reglamentaria:

●​ Reglamentos del Estado: el Art. 24 de la Ley del Gobierno hace referencia a tres tipos

1)​ Reales Decretos del presidente del gobierno que solo pueden regular la creación,
modificación y supresión de los Departamentos Ministeriales y las Secretarías de
Estado, y de aprobar la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.

2)​ Reales Decretos del Consejo de Ministros: se concreta en el art. 5.1.h LG, que le
encomienda “aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las
leyes, previo dictamen del Consejo de Estado, así como las demás disposiciones
reglamentarias que procedan”.

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 Derecho Constitucional

3)​ Órdenes ministeriales, cuya titularidad corresponde a los ministros

individualmente considerados, que dictan órdenes ministeriales en las materias de
su Departamento. También a las Comisiones delegadas del Gobierno, y a las
decisiones de varios ministros.

4)​ Las restantes autoridades ministeriales inferiores al ministro no tienen potestad

normativa reconocida ni en la Constitución ni en las leyes. Por tanto, las circulares,
órdenes de servicio o resoluciones que muy frecuentemente dictan los restantes
órganos administrativos, previa habilitación del Consejo de Ministros, o del propio
Ministro, tienen la naturaleza e instrucciones de los superiores sobre los
inferiores, emitidas dentro de la cadena jerárquica.

●​ Potestad reglamentaria de las comunidades autónomas: está reconocida en todos los

Estatutos de Autonomía, en los arts. 153. C, y 161.2 CE. Pueden dictarlos:

✔​ Consejo del Gobierno

✔​ Consejeros.

●​ Organización local: la potestad reglamentaria es inherente a la autonomía local y por

ello la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local reconoce, en su art. 4, la
potestad reglamentaria a los municipios, las provincias, y las islas. se ha de ejercer
sobre las propias competencias de cada ente y respetando los límites generales de la
potestad reglamentaria, así como la jerarquía normativa y el principio de legalidad.

✔​ Reglamentos orgánicos de regulación de la organización y del funcionamiento

interno.
✔​ Ordenanzas, normas “ad extra” sobre las competencias municipales y provinciales.
✔​ Presupuestos
✔​ Bandos de los Alcaldes

●​ Entidades dentro de la Administración: las autoridades administrativas

independientes son órganos creados dentro de la Administración que gozan de
autonomía. Se crean para supervisar un determinado sector económico, y para ello
necesitan autonomía. NO DEBEN SER CONFUNDIDOS con los reglamentos de las
cámaras ya éstos no son normas reglamentarias, sino normas con rango de ley.

✔​ Banco de España
✔​ Comisión nacional del mercado de valores
✔​ Órganos constitucionales, a los efectos de su organización interna (Tribunal
Constitucional, que es un reglamento “ad intra”. También el Órgano de gobierno
del Poder judicial)

Procedimiento de elaboración de los reglamentos

​ En cuanto al procedimiento de elaboración de los reglamentos presenta diferencias

con la elaboración de la ley. Está regulado en los Arts. 127 y siguientes de la ley 39/2015 del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. También en el art. 26
de la LG 50/1997 del 27 de noviembre.

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 Derecho Constitucional

​ Por otro lado, el art. 149.1 18 CE establece que es competencia exclusiva del Estado
dicho Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de las especialidades organizativas de
las CCAA.

​ De igual modo, dicho procedimiento de elaboración de los reglamentos no coincide

con el procedimiento administrativo común, ya que además de a los reglamentos, éste último
se refiere también a los actos administrativos, y estos no son normas.

​ Con carácter general se aplica además de a la elaboración de los reglamentos, a la

elaboración de los anteproyectos de ley y decretos legislativos. Respecto de tal procedimiento
los plazos se pueden reducir a la mitad al declararse la urgencia.

1.​ Fases del procedimiento

​ I Se podrá realizar cualquier estudio y consulta pertinentes para la elaboración

del reglamento, y así garantizar el acierto y legalidad de la norma. Esto implica que la
norma va a regular un procedimiento de mínimos.

​ II. Con carácter previo a la elaboración del proyecto de reglamento, tendrá

lugar una consulta pública inicial, a través del portal web del departamento
competente. Con carácter general se abrirá un periodo de 15 de días de consulta sobre
los problemas que se pretende soluciona, la necesidad y oportunidad de su
aprobación, el objeto de regularlo, y las posibles alternativas. Podrá prescindirse de
este trámite de consulta pública en el caso de la elaboración de normas
presupuestarias organizativas de la Administración General del Estado o de las
organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de
interés público que lo justifiquen. También en casos de extrema necesidad el Gobierno
establece podrá prescindir de ella.

​ III. El Ministerio proponente elabora el proyecto de reglamento. Normalmente

lo coordina la Secretaría general técnica dentro de cada ministerio.

​ IV. Se elabora la Memoria de Análisis de Impacto Normativo (MAIN). Se

elaboran una serie de informes que se incluirán en la misma. Estos recogerán un
resumen de lo que se ha recogido en el periodo de consulta pública, y se pronuncian
sobre los objetivos, oportunidad y necesidad y distintas alternativas. En este sentido,
llevará a cabo un análisis del impacto jurídico. De igual modo se incluirá una memoria
de análisis de impacto competencial, y de impacto económico del sector al que va
destinado. También del impacto presupuestario. Esto es como va a incidir en el
presupuesto de la organización. También se realizará un análisis de los cargos divididos,
es decir, como va a incidir en el trabajo de los órganos que trabajan en ella. Finalmente,
también se analizará el impacto climático y de género.

​ V. Deben recabarse informes y dictámenes:

-​ Preceptivos: obligatorio solicitar. Destaca el del Secretario General Técnico del

Ministerio, que se encargará de que la norma que se está elaborando lo haga
conforme a una serie de directrices técnicas, tanto en forma como en fondo.
También será preceptivo y vinculante el informe del ministerio competente en
materia de administración pública, que debe dar el visto bueno ante la afectación
de la administración, al personal, y a la inspección de servicios (no hace falta que
sea favorable). Este es el caso de los informes previos del Ministerio de Hacienda y

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 Derecho Constitucional

Administraciones públicas, ya que es necesaria su aprobación previa para

comprobar que la norma no afecta a la distribución de las competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas.

-​ Facultativos: puedo o no solicitar, e indica los motivos por los que es conveniente
reclamar el informe.

​ VI. Fase de audiencia pública. Sin perjuicio de la consulta previa inicial, cuando
la norma afecte a los derechos e intereses legítimos de las personase (reglamento
jurídico) se publicará en el portal web, para dar una nueva audiencia a los ciudadanos
afectados y recabar cuántas aportaciones adicionales puedan hacerse por otras
personas o entidades. Ahora bien, se puede también consultar directamente por parte
del ministerio mediante sus representantes (colegio de profesionales). Se puede ver
excepcionado con mayor dificultad que la primera consulta pública, ya que en este
momento se muestra el texto en los ciudadanos. Como mínimo el plazo de esta
audiencia e información pública será de 15 días hábiles, salvo los casos de urgencia
regulados en el artículo 27 CE.

​ VII. Con todos estos documentos se formará un expediente completo. Se

conservarán en el mismo, en formato electrónico, la MAIN, los informes y dictámenes
recabados para su tramitación, así como todos los estudios y consultas emitidas y
demás actuaciones practicadas.

​ VIII. El informe ste se enviará al consejo del Estado, que tendrá la misión de
llevar a cabo el dictamen del Consejo de Estado. No es obligatorio siempre, tan solo en
aquellos reglamentos que desarrollen o ejecuten una ley o tratado. En dichos casos el
dictamen es preceptivo y se tiene que solicitar (no es vinculante)

​ IX. Se eleva a los órganos con competencias decisorias, es decir, a la Comisión

General de secretarios de Estado y Subsecretarios, quienes representan las figuras
inferiores al ministro dentro del Ministerio (altos cargos del órgano). El Ministerio de la
Presidencia analizará previamente una serie de aspectos relativos a la calidad
normativa y la buena regulación técnica. Luego, van al Consejo de Ministros. En
cambio, la iniciativa de los proyectos de ley y decretos legislativos es analizada dos
veces por la Comisión general de secretarios de Estado y subsecretarios.

​ X. Lo último sería llevar a cabo la publicación del reglamento en su diario

oficial correspondiente. En el art. 23 LG 2015 se pretendió que aquellos reglamentos
que afectasen a las personas físicas o jurídicas que desarrollen una actividad
económica (autónomos), dispongan su entrada en vigor dos veces al año. También se
previó la elaboración de un plan anual normativo, y un informe anual en el que se
verifique como ha sido el ejercicio de dicho año.

​
Reglamentos ilegales

​ Se trata de reglamentos nulos de pleno derecho determinados por los grandes vicios.
En todo caso, cuando un reglamento es contrario a la ley, esta determina que es un reglamento
nulo de pleno derecho. Se trata de los reglamentos que vulneran el art. 47.2 de la Ley 39/2015
PACAP. Son:

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 Derecho Constitucional

●​ Reglamentos que vulneren la constitución, la ley, o un reglamento superior

jerárquicamente (vulneran el principio de jerarquía).

●​ Los que regulan materias reservadas a la ley (reserva material o formal – principio de
competencia).

●​ En el caso de que vulneren la norma de la irretroactividad de las disposiciones

sancionadoras no favorables o restrictiva de derechos fundamentales (art. 9.3 CE).

​ El art. 6 de la LOPJ establece que un juez que se encuentra con un reglamento

contrario a la ley puede no aplicarlo, y además tiene lugar:

1.​ Revisión de oficio de los reglamentos por parte de la administración

​ Sabemos que el reglamento es una norma jurídica escrita procedente del

Ejecutivo que no tiene rango de ley. Lo primero que puede ocurrir es que toda o parte
de la norma se revise por la Administración.

​ Dicha revisión se regula en los arts. 106 y siguientes de la Ley 39/2015 PACAP.
La propia Administración tiene la posibilidad de revisar sus propias normas sin la
necesidad de recurrir a los Tribunales. Puede tener lugar en cualquier momento
porque no prescribe ni se puede sanar. Requiere para asegurar el acierto por parte de
la Administración elevar un dictamen favorable del Consejo de estado, es decir, para
concretar si la Administración ha dictado un reglamento contrario a la ley por su
cuenta, necesita un dictamen favorable del consejo de Estado.

​ Se puede realizar propiamente de oficio, o a instancia de parte. En ambos

casos, el plazo para la revisión de oficios es de 6 meses desde que la Administración
inicia la revisión.

​ Si se inició de oficio y la Administración no ha tomado ninguna decisión el

proceso caduco y tendría que volverse a iniciar. No obstante, si ha habido una revisión
a instancia de partes y han pasado 6 meses, el silencio es negativo, y caducan. Además,
en esta última iniciativa hay un trámite de calificación en el que la Administración antes
de solicitar el dictamen del Consejo de Estado, decide si admite a trámite o no.

​ Cuando se inició a instancia de partes, hay determinadas causas por las que se
puede inadmitir a. trámite. Se regulan en el art. 47.1 de la Ley de Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP)

-​ Cuando la ley sea manifiestamente infundada.

-​ En el caso de que se hayan resuelto por razón del fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales

-​ Inadmitir a trámite en el caso de que no se aleguen algunos de los vicios de nulidad

de pleno derecho de los actos administrativos. Por ejemplo, aquel acto dictado por
una persona que no es titular de la potestad, o si se dicta el acto administrativo
omitiendo el proceso.

2.​ Recurso contencioso administrativo ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

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 Derecho Constitucional

​ Están especializados en conocer la legalidad de los actos de la Administración y

de las disposiciones. Dicho recurso puede interponerse bien:

-​ Directo: recurrir el reglamento.

-​ Indirecto: ir contra un acto administrativo de aplicación del reglamento. Se puede
recurrir el acto de aplicación del reglamento

​ Está previsto en el art. 106 CE “los Tribunales controlan la potestad

reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa”. Es decir, controlan los
reglamentos y los actos de aplicación. Por su parte el art. 153.c CE regula el control de
las normas reglamentarias de las CCAA. ​

​ En origen solamente existía como indirecto, es decir, solo se podía recurrir el

acto de aplicación del reglamento. A partir de 1956 se desarrolla la posibilidad de que
sea directo en la Ley 29/1998 del 13 de julio reguladora de jurisdicción contenciosa
administrativa en la que se desarrolla la posibilidad de que los órganos jurisdiccionales
controlen la legalidad de los reglamentos.
​ El recurso contencioso administrativo directo tiene un tema de suma
importancia para los juristas. Se trata del momento y de los efectos con los que el
reglamento ha empezado a actuar. El art. 72 de la ley reguladora de jurisdicción
contenciosa administrativa nos indica que “la sentencia que declare la inadmisibilidad
o desestimación del recurso contencioso-administrativo sólo producirá efectos entre las
partes. La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las
personas afectadas”.
​
​ El recurso contencioso administrativo indirecto implica que se puede recurrir
un acto administrativo del reglamento (multa). Pueden ocurrir dos cosas,

●​ El órgano judicial dicta una sentencia firme de nulidad de dicho acto

basándose en que dicho acto es nulo porque aplicaba un reglamento nulo. Si
dicho órgano administrativo es competente para declarar no solo la nulidad del
acto sino también la del reglamento, el órgano judicial declarará la nulidad del
acto y del reglamento.

●​ El órgano judicial que conoce el recurso de nulidad contra el acto

administrativo de un reglamento, pero el órgano no es competente para
declarar la nulidad del reglamento, declarará la nulidad del acto y respecto del
reglamento elevará cuestión de ilegalidad al órgano judicial de lo contencioso
administrativo que tenga competencia para conocer y dictar la nulidad del
reglamento.​

​ El TS como órgano supremo del PJ judicial en España es competente para

ambos casos. Por lo tanto, corresponde al TS decretar la ilegalidad de los reglamentos.

3.​ Posibilidad de incurrir algunos reglamentos ante el Tribunal Constitucional.

​ Solo algunos casos muy excepcionales podrán terminar en el Tribunal

Constitucional, que no forma parte del poder judicial, está exclusivamente dedicado al
control de tareas de la Constitución:

a)​ Conocer cuestiones de inconstitucionalidad

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 Derecho Constitucional

b)​ Cuestiones de competencia entre CCAA, el Gobierno y las Cortes…

c)​ Recursos de amparo, es decir, aquellos que pueden violar los derechos
fundamentales recogidos en los art. 14- 30 CE

​ Existe la posibilidad de que las normas reglamentarias terminen en el TC en

los siguientes casos:

●​ Art. 161.2 CE otorga la posibilidad al Gobierno de controlar las disposiciones y

resoluciones de las CCAA ante el TC, por cualquier otro motivo que no sea de
competencias. La LOTC 2/1979 del 3 de octubre recoge en sus arts. 76 y 77 el
procedimiento que se seguirá para que el Gobierno pueda regular dicho
procedimiento.

●​ Puede ir al TC un reglamento que sea la causa de un conflicto de

competencias entre las CCAA (arts. 62 y siguientes de la LOTC).

●​ Normas forales fiscales vascas, que son normas reglamentarias que no tienen
rango de ley. Mediante una modificación incluida en la disposición adicional 5ª
LOTC.

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