TEMA 1

LÍNEAS BÁSICAS DEL MODELO DE ESTADO EN ESPAÑA

I. NOCIONES GENERALES SOBRE EL DERECHO Y EL ORDENAMIENTO

JURíDICO

El turismo – y el ocio- es una realidad económicamente constatable en España,

que encierra o implica a su vez una realidad jurídica compleja. Efectivamente, y al
margen de lo que veremos en el tema oportuno, el turismo es algo que requiere de una
cierta actividad, la de hacer turismo precisamente, con lo que esto supone en cuanto a
necesidades a satisfacer: el sujeto activo o turista; las ligadas al desplazamiento
(agencias de viajes, por ejemplo, vías de comunicación públicas), las de los lugares a
los que uno se desplaza (establecimientos hoteleros o no, actividades de
restauración, de ocio,), etcétera. Pero no hay que perder de vista el hecho de que “el
turismo” es una realidad jurídica, que soporta el ejercicio de competencias de las
distintas Administraciones Públicas (estatal, autonómica, local y aún de la unión
Europea) todo lo cual remite a su encuadre dentro de las estructuras del ordenamiento
jurídico español, lo que obliga a referir las líneas básicas del mismo, tal y como quedan
diseñadas por la norma más importante de todo Estado moderno: la Constitución.

No obstante es necesario partir de unos conceptos mínimo sobre qué sea el

Derecho o qué las normas jurídicas. En este sentido, y siguiendo a MARTÍN MATEO,
se puede decir que el Derecho “es un conjunto de normas jurídicas”; mientras que la
norma jurídica no es más que “una regulación abstracta de conductas”. Esto significa:

A) que una norma por ello es ante todo una regulación, una regla, que ordena a actuar o
a no actuar, ordena conductas de una forma determinada. Los destinatarios de la
norma son libres de someterse a ella o no, pero si no lo hacen, han de atenerse a las
consecuencias, mientras que la norma puede ser directamente aplicable sin que se
realice conducta alguna y si se da una circunstancia determinada, un presupuesto de
hecho (por ejemplo la mayoría de edad a los 18 años), o puede requerir una
determinada actuación o no actuación (por ejemplo aparcar mal -acción-; o no pagar
una multa -no acción-).

B) Una norma jurídica es, además, una regulación abstracta de conductas esto es, la
norma establece unos mandatos dirigidos a todos los que sucesivamente y a lo largo del
tiempo se encuentren en el supuesto de hecho por ella previsto siendo siempre de
aplicación salvo que se derogue o modifique (por ejemplo, un plan de estudios se aplica
a todos los que de futuro se incorporen a una determinada carrera).
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 Así expuesto, cuando se habla del Derecho y al margen otras notas destacables, se está
haciendo referencia a una serie de normas que imponen conductas, y que regulan ciertas
materias, realidades, etc. Y son esas materias o realidades las que pueden variar, surgiendo así i
las distintas clases de Derecho o ramas del Ordenamiento Jurídico: laboral, civil, penal,
administrativo.

Por su parte, de toda norma jurídica se pueden predicar hoy en día varias notas:

a) el principio de estatalidad de las normas

Las normas jurídicas se inscriben en una comunidad estatalizada, la regulan, parten de

unos destinatarios concretos que pueden crearlas. Esto implica que los titulares del poder
derivan su autoridad del pueblo, que está representado en los órganos superiores del Estado y
que suelen concretar las Constituciones. A esta forma de creación de derecho o de normas
jurídicas nos remitimos al hablar del sistema de fuentes

b) Principio de racionalidad de las normas jurídicas

Significa que en el derecho y para las normas jurídicas prevalecen una serie de
principios como los de Hoy en día, en cambio, priman los principios de jerarquía
normativa y de identificabilidad del rango de las normas. Es decir, el nombre de la
norma (Ley, Real Decreto, etc.) nos permite conocer cual es su rango y su importancia
sobre otras -el escalón que ocupa en la pirámide jerárquica-. Junto a esto, como es
sabido, las normas se deben publicar para su general conocimiento y para que
produzcan efectos jurídicos, publicación que se realizará, según de quién proceda la
norma (Estado, CCAA, Entes Locales, Unión Europea) en los "Boletines Oficiales" que
existen.

II. LA CONSTITUCION ESPAÑOLA

En los países democráticos es normal la existencia de una norma jurídica

superior a todas las demás, que se constituye en el soporte del resto de ellas, a las
cuales dota de sentido y legitimidad. Es la llamada carta Magna, Ley Fundamental o
Constitución que diseña todo el Estado: sus poderes, su estructura territorial, los
derechos fundamentales y las libertades públicas de que gozan los ciudadanos, los
órganos más importantes del mismo, la reformar la propia Constitución, etc.

La Constitución española, y tras el largo proceso constituyente que tuvo lugar

tras la muerte del general Franco y el fin de la dictadura, inaugura por ello una nueva
forma de ejercicio del poder, a través de un esquema establecido de separación de
los mismos: legislativo, ejecutivo y judicial. No obstante, conviene señalar que toda
Constitución aspira sustancialmente a:
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 1) Definir el modelo de Estado: en el caso de España, se apuesta por una
Monarquía parlamentaria (art. 1.3 ), y por el llamado estado social y democrático de
derecho. Así, según el art. 1.1 CE, "España se constituye en un Estado social y
democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento
jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político".

2) Establecer una serie de derechos y libertades fundamentales.

3) Regular los poderes del Estado: legislativo, ejecutivo y judicial

4) Regular ciertos órganos importantes del Estado: Tribunal Constitucional,

Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, etc.

5) Definir el modelo de organización territorial: Estado central, Comunidades

Autónomas, Municipios y Provincias.

Conviene, no obstante, fijar un tanto algunas de las características anteriores.

1.1. EL MODELO DE ESTADO

Hablar de Estado de Derecho, implica hacerlo ante todo de que las actuaciones
de los poderes públicos están basadas en un orden preestablecido de normas. Es
decir, todos los poderes públicos están sometidos al Derecho, lo cual es una garantía
para los ciudadanos, pues existe una autolimitación del poder y de la Administración
Pública (art. 9.1 Constitución Española y 103.1.).

Que el estado sea democrático, supone como rasgo más característico que la
soberanía nacional reside en el pueblo (art. 1.2 CE), el cual está representado en el
órgano que crea las leyes (el parlamento estatal o los parlamentos autonómicos). Las
leyes son, por ello, una emanación del pueblo, según los postulados de toda
democracia representativa, si bien se reconocen formas de participación como la
iniciativa legislativa popular, es decir, la posibilidad de que los ciudadanos pongan en
marcha el proceso legislativo mediante la recogida de una cierta cantidad de firmas
que se envían al parlamento, que es lo que se llama iniciativa legislativa popular.

Por su parte, adjetivar el Estado como social es otro de los productos más
relevantes, de la evolución del Estado de Derecho. El llamado Estado Social implica
reconocer unos derechos que van más allá de los tradicionales que las Constituciones
liberales solían establecer y que fundamentalmente eran la propiedad y la libertad. Se
trata ahora de otorgar un importante papel social y económico, sin duda permitiendo la
intervención (art. 128.1, art. 33, etc.). Así, se consagran una serie de derechos cuya
consecución requiere de una actuación de los poderes públicos (derecho a una
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vivienda digna, a un trabajo, protección del medio ambiente, etc. - arts. 39 y ss. CE),
pero que tiene un contenido social o colectivo evidente. La decantación de este
modelo de Estado requiere de una breve exposición sobre su evolución histórica.

En este sentido, el primer paso en la evolución hacia el Estado social lo

encontramos en el Estado liberal, modelo alejado de éste, pero que emergiendo en el
siglo pasado, propugnaba el principio contenido en el brocardo francés de laissez
faire laissez passer (dejar hacer, dejar pasar). El Estado, consecuentemente, se
limitaba a intervenir sólo lo preciso para mantener el orden social cuando era
perturbado. Tal orden de cosas iba a cambiar tras el período de entreguerras y a partir
de la Constitución alemana de Weimar (1918), se recogían ya derechos de contenido
social, y comienza la etapa del llamado Estado de bienestar o del Estado social.

A partir de entonces, y quizás no tanto por vocación sino por necesidad de

evitar en algunos casos descontentos sociales, el Estado no se limitará ya sólo a
reconocer programáticamente unos determinados derechos a los ciudadanos, sino
que además se comprometía a poner todos lo medios precisos para que estos
pudieran hacerlos efectivos. Así, si se garantiza un derecho a una vivienda digna o al
protección de la salud, el Estado deberá de ajustar su actuación teniendo como
objetivo tal cosa, del mismo modo que si se garantiza el derecho a la Educación, el
Estado deberá de sostener colegios públicos, etc.

Pero este modelo, actualmente vigente, es discutido o cuando menos está en

entredicho, y es lo que ha venido a llamarse "la crisis del Estado social", es decir, se
ha frenado un proceso de prestaciones públicas hasta ahora progresivamente
creciente, de todo lo cual es sintomático el proceso de liberalizaciones en el sector
económico, lo que supone una cierta vuelta a posturas más liberales, que varían en
función del color político del Gobierno, si bien a veces vienen impuestas desde esferas
exteriores al estado, como en nuestro caso la Unión Europea.

Esto obliga a una selección muy precisa de las intervenciones que cabe
realizar, y prueba de ello es la reducción de prestaciones sociales, la incentivación de
jubilaciones anticipadas, la privatización de una gran parte del sector público, etc.

1.2. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES Y LAS LIBERTADES

PÚBLICAS.

De entre todos los límites que hay impuestos al poder del Estado, uno de los
más eficaces es el reconocimiento jurídico de determinados ámbitos de
autodeterminación individual, del sujeto, del ciudadano, lo que se consigue sobre todo
a partir de la Revolución Francesa y la Declaración de los derechos de los ciudadanos.
Se trata de garantizar ciertas esferas privadas dentro de las cuales los ciudadanos
tiene asegurada ciertas prerrogativa jurídicas en condiciones de normalidad
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democrática. Esto supone que los destinatarios del poder deben preservar esas
garantías y, regular su ejercicio con escrupuloso sometimiento a lo que disponga la
Constitución que las consagre.

Los así llamados derechos fundamentales y libertades públicas, no obstante,

remiten a distintos grados de protección (más intensos en algunos de ellos, por
ejemplo en los arts. 14 a 29 de la CE), y como indicadores de la actividad de los
poderes públicos e informadores de la legislación positiva en otros (arts. 39 a 52). En
términos generales, una clasificación de los derechos fundamentales y libertades
públicas en:

[Link] y libertades civiles o individuales.

La finalidad de estos derechos es proteger al individuo frente al poder público.

Fueron los primeros en aparecer en las Constituciones (por ej: el derecho a la vida, a
la igualdad, inviolabilidad del domicilio, secreto de ls comunicaciones, etc.).

[Link] cívico-políticos.

Se refieren a la proyección de los individuos, a su participación en los asuntos

de la comunidad social o política en la que se encuentran (por ej: asociación,
manifestación, sufragio universal, etc).

[Link] económico-sociales.

Su finalidad última es la de exigir del Estado una prestación positiva tendente a

elevar las condiciones de vida de los ciudadanos (por ej: derecho a la Seguridad
Social, al medio ambiente, a la huelga, a la sindicación, etc.).

Algunos de estos son meros principios rectores de la política social y

económica

1.3. LA DIVISIÓN DE LOS PODERES DEL ESTADO

Todo Estado actual democrático, asume como fundamental la llamada división

de poderes que propugnada por Montesquieu, prevé, gráficamente, que dichos
poderes actuaran a modo de contrapeso unos de otros para que ninguno de ellos
cometiera excesos. Estos poderes, lo que si bien debe modularse o matizarse, pero
sin variar en sustancia, en función de la mayor descentralización territorial (Estados
federados, Regiones o Comunidades Autónomas) son:

A) PODER LEGISLATIVO: arts. 66 a 96 Constitución.

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 Es el que crea las Leyes y en donde reside la soberanía del pueblo; aprueba
los Presupuestos del Estado y, sobre todo, debe controlar la acción política del
Gobierno. Está formado por dos cámaras: Congreso y Senado (llamadas,
cámara baja y alta, respectivamente).

El poder legislativo lo ejercen los parlamentos (en el caso estatal hay dos
cámaras: Congreso y Senado) o las Asambleas Legislativas (en las CCAA) y es el
supremo órgano de la nación. No se limita sólo -aunque es su función más importante-
a dictar leyes que la Administración y los particulares deben cumplir, sino que además
toma decisiones transcendentales para la nación sobre diversos temas de interés,
como por ejemplo la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado,
ratificación de Tratados Internacionales, control de la acción política del Gobierno, etc.

Por otra parte, se produce una cierta conexión entre la Administración y el

poder legislativo, ya que el ejecutivo también ayuda en las tareas legislativas pudiendo
los parlamentos, en determinadas circunstancias, delegar al Gobierno para que
elabore normas con rango de Ley. Hay, finalmente, también, cierta permeabilidad entre
el legislativo y el ejecutivo, en cuanto que la cabeza de la Administración, el Gobierno,
emana del Parlamento y son del mismo signo político.

B) PODER EJECUTIVO: art. 97 y ss. CE.

Formado por el Gobierno y latu sensu la Administración Pública. Al poder

ejecutivo se le encomienda administrar la nación y ejecutar los poderes que le concede
el Ordenamiento Jurídico. Realiza no obstante una actividad compleja, de prestación
de servicios públicos, creación de obras públicas, etc., lo que se tendrá ocasión de
concretar.

De manera general es en el poder ejecutivo donde se sitúa la Administración. A

la cabeza está el Gobierno de la nación, que dirige la Administración pública, y aunque
con este esquema se está pensando en un Estado centralizado, este no es nuestro
caso. Como veremos posteriormente, además de la Administración General del
Estado está la de las Comunidades Autónomas y la de los Entes que integran la
Administración Local. El poder ejecutivo o la Administración Pública, en suma, lleva a
cabo una actividad muy compleja como veremos en la Lección 9, que implica un
amplio abanico de actuaciones todas ellas dirigidas a la satisfacción del bien común:
servicios públicos, planes económicos, obras públicas, etc.

C) PODER JUDICIAL : arts. 117 y ss.

Formado por Jueces y Tribunales, independientes, inamovibles, responsables y

sometidos únicamente al imperio de la Ley. Aplican las leyes y el resto del
Ordenamiento al caso concreto en caso de conflicto, y a fin de restablecer el
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 orden social. El poder judicial es un poder independiente, constituído por
Jueces y Tribunales independientes, inamovibles y sujetos sólo al imperio de la
Ley. Son por ello los que cuidan del sometimiento a la ley tanto de los
ciudadanos como de los poderes públicos.

El poder judicial es único para todo el Estado Español (art. 117 de la

Constitución), correspondiendo a los Jueces y Tribunales ordinarios
determinados por las leyes, según las normas de competencia y procedimiento
que las mismas establezcan.

Con arreglo a la materia sobre la que versen los conflictos que se planteen ante
los Juzgados y Tribunales, cabe distinguir los diversos órdenes jurisdiccionales que
existen en España:

a) civil: conoce de conflictos entre sujetos privados o de sujetos públicos que

actúen bajo el derecho privado, es decir, sujetos a la legislación civil y mercantil.

b) penal: conoce de la comisión de delitos y faltas, así como de la aplicación de

penas, tipificadas en la llamada legislación penal.

c) contencioso-administrativo: conoce de los conflictos en los que interviene la

Administración cuando actúa con sujeción al Derecho Administrativo, es decir, a la
legislación administrativa.

d) social: conoce de los conflictos derivados de las relaciones laborales y de

Seguridad Social, con independencia de la cualidad pública o privada de las partes.

d) militar: enjuicia los delitos y faltas tipificados en el Código Penal Militar o de

Justicia Militar.

En cuanto a órganos constitucionales relevantes y a la organización territorial

del Estado, nos remitimos a los Temas correspondientes.

III. LA INTEGRACIÓN DE ESPAÑA EN LA UNIÓN EUROPEA. EL PAPEL

DE LA UNIÓN EUROPEA

La creciente globalización en todos los aspectos alcanza de lleno a al

integración entre países y Estado. En este sentido, pueden existir Organismos
internacionales comunes que suponen sólo la colaboración entre Estados y las
obligaciones que se contraen son exclusivamente entre Estados, en virtud de un
Tratado (por ejemplo la ONU); o bien aparecen Organizaciones supranacionales
como la Unión Europea, cuyo nivel de integración es mayor, porque los Estados
ceden parte de sus competencias, de su soberanía, a esa Comunidad, la cual puede
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obligar directamente a los ciudadanos de los Estados.

Pues bien, cuando se estaba redactando la CE de 1978 ya se tenía presente la

incorporación futura de España en la Comunidad Europea y el consiguiente proceso
de integración en las estructuras comunitarias, por lo que el art. 93 preveía la posible
integración de España en organizaciones supranacionales, al disponer la ratificación
por las Cortes Generales de un "Tratado por el que se atribuya a una organización o
institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución".

Por ello, el Gobierno de España firmó el Tratado de la Comunidad Europea, y a

partir del 1 de enero de 1986, España pasó a formar parte de la misma tras ratificar
ese Tratado por Ley Orgánica aprobada en las Cortes Generales. Ahora bien, la
creación de la Unión Europea es un proceso lento pero imparable que arranca de los
años 50.

En 1952 entró en vigor el tratado de la CECA (Comunidad Europea del Carbón

y del Acero), y en 1957 el capital Tratado de la CEE (Comunidad Económica Europea)
y EURATOM (son las siglas en inglés de Comunidad Europea de la Energía Atómica,
CEEA). Inicialmente fueron eran 6 miembros: Alemania, Francia, Italia, Bélgica,
Luxemburgo y Holanda. La CEE incorpora un ideario político fruto de la posguerra cuya
finalidad era procurar la paz uniendo en un mismo proyecto a todos los Estados
europeos. Pero como a ello no podía irse directamente, se buscó sobre todo la
integración política, pero se consideró que era preciso dirigirse inicialmente a la
integración económica. Así, la Comunidad Europea en sus orígenes y sigue así en lo
fundamental, es una comunidad de tipo económico, pero se ha ido caminando a un
espacio social y político.

En 1973 ingresan Gran Bretaña, Irlanda y Dinamarca. En 1979, Grecia; en 1986

España y Portugal; y en 1995 Austria, Suecia y Finlandia. En el momento actual hay
conversaciones con otros candidadtos.

Las competencias fundamentales de la Comunidad Europea o ámbitos sobre

los que actúa los recoge el Tratado Constitutivo y son, muy resumidamente:

-La unidad de mercado (libre circulación y libre competencia)

-La instauración de políticas comunes que se instrumentan desde la Comunidad

en algunos campos determinados como la agricultura y el comercio con terceros
países.

- La libre circulación de personas y servicios

Pero sobre todo es una estructura de poder, que cuenta con sus propias
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instituciones, con su su propio Ordenamiento Jurídico y su Derecho. Los órganos de la
Unión Europea son básicamente:

-El Parlamento Europeo

-El Consejo de Ministros
-La Comisión Europea
-El Tribunal de Justicia
- El Tribunal de Cuentas

Ahora bien, desde su creación, los tratados constitutivos han sufrido dos
modificaciones fundamentales con:

A) EL ACTA UNICA EUROPEA (1986)

Su objetivo era completar la unidad de mercado y hacer más efectiva la libre

circulación aprobando la normativa necesaria para ello, y dotando al Parlamento
Europeo de mayor protagonismo.

Se amplía el ámbito de las políticas comunitarias a materias como:

Investigación y desarrollo tecnológico, Medio ambiente y cohesión económica y social.
Se preveía su entrada en vigor en 1993, y ha conseguido gran parte de sus objetivos.

B) EL TRATADO DE MAASTRICHT (1992)

O Tratado de la Unión. Se adoptó en la cumbre de Maastricht de 1991, y se

firmó oficialmente en marzo de 1992, y tras su ratificación por todos los Estados entró
en vigor el 1-11-93. Ha habido algunas modificaciones posteriores.

Este Tratado persigue:

a) en el campo económico, ir más allá de la libre circulación: la Unión

Económica y Monetaria (en principio para 1998/1999, cumpliéndose determinados
requisitos económicos en cada uno de los paises)

b) avanzar más allá de lo económico en la unión política, mediante:

* el reconocimiento de algunos derechos de tipo político a los ciudadanos

(ciudadanía europea) y en las elecciones locales el derecho a ser elector y elegible en
cualquier municipio de un Estado miembro.

* el incremento de competencias de la Comunidad hacia ámbitos de tipo social:

cultura, consumo, etc.
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 c) Se mantienen las tres comunidades iniciales pero se les da una cobertura
común: la Unión Europea.

d) Cooperación en Justicia (Europol), Defensa y Seguridad comunes (Política

Exterior y de Seguridad Común).

La importancia de todo este proceso para el turismo deriva en que la Unión

Europea, como se señalará, puede crear derecho con incidencia en el ámbito turístico.

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