INVESTIGACIÓN:

MODULO I
DERECHO ADMINISTRATIVO I:

 CONCEPTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO:

El Derecho administrativo (del latín ad "junto a", y ministrare, "manejar las cosas comunes") es la rama del Derecho
público que regula la organización, funcionamiento, poderes y deberes de la administración pública y las consiguientes
relaciones jurídicas entre la misma y otros sujetos.

En otras palabras, el derecho administrativo es aquel que comprende la organización y el funcionamiento de toda
forma de administración pública. Por extensión, suele ser también aplicable a la actuación materialmente administrativa
de los demás poderes del Estado y de todos esos entes del sector público. Y todo ello, desde la doble perspectiva de
procurar la eficacia de las Administraciones, pero también garantizar los derechos de los particulares en sus relaciones
con ellas.

Tradicionalmente, se ha entendido que la administración es una subfunción del desarrollo humano, encargada del
buen funcionamiento de los servicios públicos cuya función elemental es la de mantener el bienestar, la seguridad y de
entregar a la población diversas labores de diversa índole (económicas, educativas, sociales, entre otros).

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

VOLUMEN I DE ALLAN R. BREWER CARIAS:

LIBRO PRIMERO: SOBRE EL CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO:

El concepto del derecho administrativo, por supuesto, ha sido el tema fundamental que nos ha ocupado a todos
los que nos hemos interesado por esta disciplina.1 El intento de definir esta rama del derecho, sin duda, se encuentra al
inicio de todo Manual y Tratado de Derecho Administrativo; sin embargo, en más de una ocasión, definida la disciplina,
encontramos en los Manuales y Tratados que en su desarrollo van más allá de lo que se definió inicialmente. Nosotros
mismos hemos señalado que puede admitirse que “el derecho administrativo es aquella rama del derecho que regula a
la Administración Pública como complejo orgánico, su organización y funcionamiento; que norma el ejercicio de la
función administrativa por los órganos del Estado; que regula la actividad administrativa del Estado, que norma, también,
las relaciones jurídicas que se establecen entre la Administración Pública y los administrados, con motivo del ejercicio de
la función administrativa o de la realización de alguna actividad administrativa”. En razón de éste, su objeto,
estrechamente vinculado al ejercicio del Poder Público, es que se lo ubica dentro de las ramas del derecho público. Sin
embargo, también hemos señalado que iniciar el estudio del derecho administrativo, con un intento definitorio a priori de
su contorno, podía provocar una peligrosa distorsión respecto de su real contenido. Por ello, admitimos como premisa de
todo el estudio del derecho administrativo, que más importante que su definición, es la comprensión de su objeto; y que
sólo una vez situado éste, inmerso en una determinada realidad, es que una definición podría tener realmente sentido.
(…)

De la definición, que formulamos inicialmente, por supuesto, resulta claro nuestro rechazo a adoptar un criterio
único para definir nuestra disciplina. No se trata de una definición orgánica, ni de una definición material, ni de una
definición formal. Insistimos, “El Dorado” no existe en esta rama del derecho, y no creemos que exista el criterio clave
absoluto para definir el Derecho Administrativo. De allí que optemos por una definición mixta, que mezcla los diversos
criterios, y ello responde a una realidad de nuestra materia: el contenido de la misma es heterogéneo y mutable. El
Derecho Administrativo de hace cinco o tres décadas, no es el mismo del mundo contemporáneo, y ello por una razón
fundamental: el Derecho Administrativo regula una parcela fundamental de la acción del Estado, y el Estado de la
década de los años treinta o cincuenta, sobre todo en nuestros países latinoamericanos, no tiene nada que ver con el
Estado Contemporáneo. Por ello, siendo el contenido del Derecho Administrativo heterogéneo y mutable, mal podríamos
encontrar un criterio único e inmutable para definirlo. Ahora bien, en la definición que hemos dado, si bien es de carácter
mixto, podemos identificar claramente el contenido del Derecho Administrativo en Venezuela.
 Hemos dicho que nuestra disciplina regula, en primer lugar, a la Administración Pública como complejo orgánico
dentro de la estructura del Poder del Estado. Ello nos conduce, necesariamente, a identificar el sistema de distribución
del Poder Público en Venezuela, donde encontramos una de las bases fundamentales de nuestro Derecho
Administrativo; distribución que por nuestra peculiar forma federal del Estado no sólo es horizontal, sino vertical. A
comentar este aspecto dedicaremos la primera parte de este prólogo.

También hemos dicho, en segundo lugar, que el Derecho Administrativo regula el ejercicio de la función
administrativa, lo que nos obliga a identificar las diversas funciones del Estado, como tareas esenciales, cuya
diferenciación no coincide ni con la separación de poderes ni con determinadas actividades estatales. Allí está la
segunda de las bases fundamentales del Derecho Administrativo en Venezuela, la cual analizaremos en una segunda
parte.

Además, hemos dicho que el Derecho Administrativo regula a la actividad administrativa, como una de las
actividades del Estado que en nuestro país, se realiza por todos los órganos del mismo, en ejercicio de variadas
funciones. Identificar la actividad administrativa, renunciando al criterio orgánico, pues no sólo es la resultante de la
actuación de la Administración Pública, y renunciando al criterio material, pues no sólo es la resultante del ejercicio de la
función administrativa, es la tercera de las bases constitucionales del Derecho Administrativo venezolano, que
trataremos en una tercera parte, y que nos resulta de la definición propuesta.

Por supuesto, también hemos dicho, en cuarto lugar, que el Derecho Administrativo regula el conjunto de
relaciones que se establecen entre la Administración Pública y los administrados o entre los órganos estatales y éstos
con motivo del ejercicio de la función administrativa o de la realización de una actividad administrativa, y ello no es otra
cosa que un corolario de los tres elementos anteriores. Esto nos conduce a identificar los sujetos de derecho que actúan
en el campo del Derecho Administrativo, y que pueden entrar en esa relación jurídica. En cuanto a los sujetos estatales,
su identificación, en muchos países, resulta del sistema de distribución del Poder Público en forma vertical y del proceso
de descentralización funcional, que ha provocado la aparición en el mundo contemporáneo de entidades
descentralizadas con personalidad propia, lo cual, como dijimos, estudiaremos en la primera parte; y en cuanto a los
administrados, su ámbito de acción está íntimamente vinculado al ámbito de intervención del Estado y de regulación y
limitación, con base constitucional, de los derechos y garantías, es decir, a la actividad administrativa, la cual, como
también dijimos.

 LUGAR QUE OCUPA EN LA SISTEMATICA JURIDICA:

La principal fuente del Derecho Administrativo es la la Constitución (o la Carta Magna que corresponda), como ocurre
con otras ramas del derecho. Entre sus fuentes también se encuentra la legislación con sus leyes orgánicas, ordinarias y
habilitantes.

Posteriormente, el Derecho Administrativo se rige por los reglamentos y normativas propios de cada institución y/u
organización estatal, y en última instancia por las doctrinas, hechos sociales y costumbres propias de una nación
(derecho consuetudinario).

EL PRINCIPIO DE LA LEGALIDAD: LA SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL,

LA FORMACIÓN DEL DERECHO POR GRADOS, Y LA SUMISIÓN DE
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO:

El derecho administrativo está montado sobre el principio de legalidad, de manera que puede hablarse de tal
derecho administrativo cuando los órganos del Estado que conforman la Administración Pública están sometidos al
derecho, y particularmente al derecho desarrollado para normar sus actuaciones. El principio de legalidad es, por tanto,
el primero de los principios del derecho administrativo que han sido constitucionalizados, como consecuencia de la
concepción del Estado como Estado de derecho (Art. 2), que implica la necesaria sumisión de sus órganos al
ordenamiento jurídico. Este, compuesto por la propia Constitución, que tiene aplicación directa como norma, por las
leyes y además, por el conjunto de reglamentos y normas dictados por las autoridades competentes.

El primer elemento del principio de la legalidad, por tanto, es el de la supremacía constitucional, que la
Constitución regular en forma expresa, en el artículo 7, al disponer que “La Constitución es la norma suprema y el
fundamento el ordenamiento jurídico”, a la cual quedan sujetos “todas las personas y los órganos que ejercen el Poder
Público” ; constituyendo uno de los deberes constitucionales de los ciudadanos y funcionarios, el “cumplir y acatar” la
Constitución (art. 131). Todos los órganos del Estado, por tanto, están sometidos a la Administración, y dentro de ellos,
por supuesto, los que conforman la Administración Pública, a cuyo efecto, el artículo 137 de la propia Constitución
dispone que “la Constitución y las leyes definen las atribuciones de los órganos que ejercen el Poder Público, a las
cuales deben sujetarse las actividades que realicen”; y el artículo 141, al precisar los principios que rigen la
Administración Pública, dispone que esta debe actuar “con sometimiento pleno a la ley y al derecho”.

Por tanto, conforme a este principio de sumisión del Estado a la ley y al derecho, es decir, el principio de
legalidad, todas las actividades de los órganos del Estado, y de sus autoridades y funcionarios, deben realizarse
conforme a la Constitución y la ley, y dentro de los límites establecidos por las mismas. Ahora bien, en relación con el
principio de legalidad, en el ordenamiento jurídico se distinguen siempre por una parte, las normas que integran la
Constitución en sí misma, como derecho positivo superior; y por la otra, las normas que son sancionadas por una
autoridad con poderes derivados de la Constitución. En otras palabras, particularmente en aquellos sistemas con
Constituciones escritas, siempre puede establecerse una distinción entre la norma constitucional y legislación ordinaria; y
luego, entre la legislación y las normas dictadas en ejecución de la misma; pudiendo decirse que las normas que
integran el ordenamiento jurídico siempre se organizan deliberada o espontáneamente en forma jerárquica, de manera
que existen normas en un nivel superior que siempre prevalecen sobre otras normas de nivel inferior. Se trata del
principio de la formación del derecho por grados, derivado de las ideas de Hans Kelsen sobre los sistemas jurídicos
como una jerarquía de normas, lo cual permite determinar la relación jerárquica que existe entre el conjunto normas o de
reglas de derecho que forman el ordenamiento. Ello implica que en el análisis global del ordenamiento jurídico, se puede
establecer una distinción entre aquéllos actos de Estado que se dictan en ejecución directa e inmediata de la
Constitución, es decir, que son dictados directamente en ejercicio de poderes constitucionales, y aquéllos cuya ejecución
no está directamente relacionada con la Constitución y que se dictan en ejercicio directo de poderes establecidos en
normas de derecho inferiores a la Constitución. Estos son actos de ejecución directa e inmediata de la legislación y de
ejecución indirecta y mediata de la Constitución. Los primeros, es decir, los actos realizadas en ejecución directa e
inmediata de la Constitución, precisamente por ello, sólo están y pueden estar sometidas a lo que dispone el texto
fundamental, no teniendo competencia el Legislador para regularlas mediante leyes; los segundos, en cambio, son actos
realizados en ejecución directa e inmediata de la legislación e indirecta y mediata de la Constitución, las cuales,
precisamente por ello, además de estar sometidas al texto fundamental (como toda actividad estatal), están sometidas a
las regulaciones establecidas, además de en la Constitución, en las leyes y en las otras fuentes del derecho.

Los primeros por otra parte, dada la ejecución directa e inmediata de la Constitución, sólo están sometidos al
control de constitucionalidad a cargo de la Jurisdicción Constitucional que corresponde a la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo (Arts. 334,336,2 y 4); los segundos, en cambio, están sometidos al control de constitucionalidad y de
legalidad que corresponden a las otras Jurisdicciones del Poder Judicial, tanto a las ordinarias, como sucede con las
apelaciones y la Casación en lo que concierne a la actividad judicial; como a la Jurisdicción Contencioso–Administrativa
y a la Jurisdicción Contencioso–Electoral (Arts. 259, 297) cuando se trata de actividades administrativas.
 Las actividades administrativas, por tanto y por esencia, constituyen actividades estatales que se realizan
siempre en ejecución directa e inmediata de la legislación y por tanto, en ejecución indirecta y mediata de la
Constitución; y precisamente por ello se dice que esencialmente son de carácter sublegal, pues están sometidos no sólo
a la Constitución sino a la ley, y por eso es que su control corresponde a la Jurisdicción contencioso administrativa y en
su caso, a la Jurisdicción contencioso electoral. De lo anterior resulta, que toda actividad administrativa es, ante todo,
desde el punto de vista formal, una actividad que siempre es de carácter sublegal, es decir, de ejecución directa e
inmediata de la legislación (así las leyes reglamentarias correspondientes no se hayan dictado) y de ejecución indirecta y
mediata de la Constitución. Por supuesto, también las actividades judiciales son siempre de carácter sublegal, siendo la
diferencia entre una y otra de carácter orgánico, en el sentido que las actividades judiciales siempre las realizan órganos
autónomos e independientes en ejecución de la función jurisdiccional, como lo son los órganos que ejercen el Poder
Judicial.

En cuanto a los actos de gobierno, son dictados por el Presidente de la República en ejercicio sólo de
atribuciones constitucionales, razón por la cual no pueden estar regulados o limitados por la Asamblea Nacional
mediante leyes. Tienen el mismo rango que a ley, y por ello, el control judicial sobre ellos es un control de
constitucionalidad. De lo anterior resulta, por tanto, que lo que constituyen las normas de derecho en relación con cada
órgano del Estado, varía y tiene un ámbito diferente dependiendo de la posición que tiene cada norma o acto del Estado
en el sistema jurídico jerarquizado. Por ello, para el Legislador, legalidad quiere decir constitucionalidad o sumisión a la
Constitución, igual que para el Jefe de Estado con respecto a los actos de gobierno. En ambos casos, dichos actos se
adoptan en ejecución directa e inmediata de la Constitución, sin la interferencia de actos del Parlamento, en forma tal
que sólo están subordinados a la Constitución y no puede en general haber ley alguna que los condicione, dando origen
al control judicial de la constitucionalidad de los actos estatales (Jurisdicción constitucional).

Además de los actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, en los sistemas legales
graduados que han dado origen a los sistemas de control judicial o jurisdiccional de la constitucionalidad, es evidente
que el principio de legalidad, por su ámbito, desempeña un papel mucho más importante en el segundo nivel de
ejecución del ordenamiento jurídico, es decir, en aquellos actos del Estado dictados en ejecución directa e inmediata de
la legislación, o en ejecución indirecta y mediata de la Constitución. Aquí, el principio de legalidad se ha desarrollado en
el pleno sentido de la palabra, particularmente con referencia a la Administración Pública, dando origen al control judicial
o jurisdiccional de la legalidad de los actos administrativos (Jurisdicción contencioso administrativa), y por consiguiente,
al derecho administrativo. En consecuencia, en un Estado de derecho, el grado de sumisión de la Administración
Pública al principio de la legalidad, es de mayor ámbito que el de la sumisión a las normas de derecho por parte de los
órganos constitucionales del Estado. La Asamblea o el Parlamento están sometidos a la Constitución e, incluso, el Jefe
de Estado o de Gobierno, cuando dicta actos de gobierno sólo está sometido en general, a la Constitución; mientras que
los órganos y las autoridades administrativas están envueltos en un área de legalidad de mayor ámbito puesto que están
sometidos a la "legislación", la cual ejecutan. Esta es la razón por la cual, en este campo, el principio de legalidad tomó
el significado que normalmente tiene en relación a la actividad administrativa del Estado contemporáneo.

 RELACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO PÚBLICO:

El objeto que tiene el derecho administrativo con otras ciencias es encuadrar y ubicar en comparación a otras ciencias
las cuales existen problemas concretos de importancia práctica, lo cual se hace un análisis jurídico por lo que no hay
disciplina que no tenga importancia con el Derecho Administrativo, ya que existe siempre un grado de vinculación entre
las disciplinas jurídicas y no jurídicas con el derecho administrativo.

– Derecho Administrativo y Derecho Constitucional: El Derecho Administrativo nace en el Derecho

Constitucional, ya que en un Estado democrático todos los organismos públicos, las normas que los
fundamentan y las funciones y actividades que la administración pública realiza, tienen su origen
constitucionalmente. El Derecho constitucional se refiere a la estructura fundamental del Estado, constituyendo
la base del ordenamiento administrativo y de las demás ramas del derecho. Por eso la primera vinculación es de
 jerarquía y por ella las instituciones administrativas se subordinan a las normas y principios constitucionales, lo
cual se ha traducido en la conocida afirmación doctrinaria que enseña que el derecho administrativo tiene el
encabezamiento de sus capítulos en la Constitución, tanto así que se puede decir que el Derecho Constitucional
crea el órgano y el Derecho Administrativo lo pone en funcionamiento.

– Derecho Administrativo y Derecho Internacional: El Estado dentro y fuera de sus fronteras territoriales
cumple con actividades administrativas, El Estado puede valerse de sus propios órganos acreditados en el
exterior, como son las embajadas, consulados, los cuales cumplen también actividades administrativas. El
Derecho Internacional guarda íntima relación con el Derecho Administrativo, ya que muchos principios de éste
se aplican en el Derecho Administrativo. La Administración realiza en el interior de cada país una gran parte de
las obligaciones que el Derecho Internacional que se acuerda a través de los tratados con los Estados.

– Derecho Administrativo y Derecho Civil: El Derecho Civil, en los asuntos de las personas naturales, los actos
jurídicos, los contratos, el régimen legal privado, las obligaciones, la prescripción, la indemnización etc., están
vinculados al Derecho Administrativo.

– Derecho Administrativo y Derecho Procesal Civil: La Administración desarrolla sus actividades mediante
procesos y procedimientos para llevar a cabo las demandas administrativas, las resoluciones, las impugnaciones
y la ejecución de resoluciones administrativas, las cuales pueden ser cuestionadas en los procesos contenciosos
administrativos.

– Derecho Administrativo y Derecho Penal: En la legislación penal existen normas expresas, referentes a los
delitos contra los deberes de función y deberes profesionales y contra la Administración Pública (Delitos contra
la Administración Pública). El régimen disciplinario administrativo tiene sanción y se vincula a lo penal. El
Derecho Administrativo, en el régimen disciplinario sancionador (actividad sancionadora de la Administración
Pública) toma algunos principios del Derecho Penal: TIPICIDAD: Principio de Lesividad, Principio de
Proporcionalidad, Principio de Razonabilidad, Principio de Culpabilidad.

– Derecho Administrativo y Derecho Comercial: La Administración Pública realiza contratos administrativos que
se regulan sobre la base de las normas de la Ley General de Sociedades y la Ley de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado.

– Derecho Administrativo y Derecho Laboral: A los que prestan servicios en la Administración Pública se les
denomina servidores públicos y estos pueden ser nombrados o no. Los servidores públicos nombrados hacen
carrera administrativa y tienen derechos, deberes y obligaciones laborales.

– Derecho Administrativo y Derecho Tributario: El Derecho Tributario tiene cercana vinculación con el Derecho
Administrativo, y se está abriendo paso a paso como especialidad en materia tributaria con incidencia en la vida
económica del país, los presupuestos y la Administración Pública.

– Derecho Administrativo y Derecho Registral y Notarial: El Derecho Registral y Notarial forma parte de los
entes públicos que constituyen la organización jurídica del Estado al servicio de la colectividad y de la
administración pública. El registro de Propiedad Inmueble, garantiza el derecho inmobiliario, registrando los
derechos reales sobre inmuebles y dando publicidad a los mismos, los cuales tienen uso y finalidad en la
administración pública. La función administrativa del servicio registral a nivel nacional se ejerce a través del
Servicio Autónomo de Registros y Notarías (SAREN).

– Derecho Administrativo y Derecho Industrial: El Derecho Administrativo y el Derecho Industrial se relacionan

en las regulaciones de interés público. El Derecho Administrativo ampara y apoya al que fabrica productos o
patentiza los procesos de fabricación, asimismo a los diseños y modelos registrados y no permite la utilización
fraudulenta de la marca industrial y el derecho de marcas.