Clase 7
Actividades estatales de intervención
Estas actividades están previstas en la CN, pero ha habido épocas donde se usaron con
más intensidad y épocas donde se usaron con menos, pues depende de la ideología del
gobierno que esté a cargo del Estado (intervencionismo = más servicio público, libertad
de mercado = se prefiere que las actividades compiten sin tanta intervención).
Los institutos clásicos de intervención son:
1. El poder de policía (ordenación y regulación)
2. El servicio público (actividad de prestación de servicios)
3. El fomento (actividad de prestación de promoción de actividades de interés
colectivo)
Los tres institutos tienen bases constitucionales. Sin embargo, no existe un marco
jurídico común, sino que tras las bases constitucionales nacen múltiples desarrollos,
según el criterio particularizado del legislador.
El poder de policía es la potestad de ordenación y regulación estatal (poder del Estado
de limitar los derechos). El Estado ejerce su poder de ordenación y regulación con el
objeto de restringir derechos, pero debe también realizar prestaciones positivas con el
propósito de garantizarlos y expandirlos. Ahora bien, las prestaciones positivas que
realiza el Estado, más allá de su poder regulatorio, para garantizar derechos son
servicios y fomento. El servicio es un conjunto de actividades que el Estado debe
satisfacer, por sí o por terceros. El fomento es el conjunto de prestaciones estatales con
el objeto de promover o ayuda.
Ejemplo: Derecho a la educación. El Estado regula el servicio educativo por medio de
leyes, reglamentos y resoluciones sobre educación pública y privada (poder de policía o
regulación estatal). Por el otro, presta por sí mismo el servicio educativo mediante los
establecimientos educativos estatales (servicio estatal público). Por último, otorga
subsidios a los establecimientos de educación privada (fomento).
¿Cómo garantiza derechos el Estado? 1- No interviniendo irregularmente en el ejercicio
del derecho de que se trate (abstenciones). 2- Restringiendo el derecho en sí mismo y el
derecho de los otros (regulaciones, poder de policía). 3- Por medio de prestaciones
positivas sobre el derecho (acciones, servicio y fomento).
I- Marco constitucional
Marco constitucional del poder de policía/regulación: Arts. 14 (“conforme a las leyes
que reglamenten su ejercicio”), 19 (prohibición de regular acciones privadas), 28
(prohibición de alterar los derechos) y 75 incs. 10, 12 y 13. También previsto en los
tratados internacionales incorporados en la CN desde 1994.
¿Hasta dónde puede el Estado limitar los derechos? El convencional definió el núcleo de
los derechos y el Estado debe respetar ese círculo (no alterarlo).
Marco constitucional de los servicios estatales: Arts. 4 (habla del Correo), 42 (el Estado
debe contribuir en la calidad y eficiencia de los servicios públicos y dice que la
legislación establecerá los marcos de regulación de los servicios públicos de
competencia nacional), 75, inc. 23 (el Congreso debe legislar y promover medidas de
acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato y el pleno
goce y ejercicio de los derechos reconocidos por la CN y por los tratados de DDHH),
14 bis (el Estado otorgará los beneficios de la seguridad social y el acceso a una
vivienda digna, entre otros).
Marco constitucional del fomento: Art. 75, inc. 18 (el PL debe proveer lo que fuere
conducente a la prosperidad del país; la promoción de la industria; el establecimiento de
nuevas industrias; y la importación de capitales extranjeros), 75, inc. 19 (el Congreso
debe "proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia
social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo").
A) EL PODER DE ORDENACIÓN Y REGULACIÓN/PODER DE POLICÍA
¿En qué casos el Estado puede limitar legítimamente los derechos? Solo puede hacerlo
cuando persigue intereses públicos o colectivos (interés que satisface derechos
individuales, sociales y colectivos), y respetando siempre el principio de inviolabilidad
y autonomía de las personas. Además, la intervención estatal debe definirse como un
intervencionismo democrático.
Bienes públicos: El poder de regulación se puede apoyar en “bienes públicos”
(salud pública, moralidad, seguridad pública, defensa pública, economía
pública, etc) de forma constitucionalmente válida siempre y cuando exista
vínculo directo y necesario entre estos y los derechos a reconocer.
En conclusión: El poder de regulación estatal debe estar reconocido por ley (principio
de reserva legal) y justificarse en el respeto y reconocimiento de los derechos.
Las decisiones estatales en ejercicio del poder de regulación deben señalar:
1. Derechos restringidos y el alcance de la limitación, respetando el núcleo
esencial de los derechos (esto implica que el poder del Estado de restringir los
derechos es limitado);
2. Los derechos reconocidos (el fundamento de las restricciones impuestas es el
goce de derechos, es una justificación democrática);
3. El nexo entre las limitaciones de unos y el reconocimiento y goce de los otros
(razonabilidad);
4. La inexistencia de vías alternativas que permitan compatibilizar los derechos
en conflicto, sin restricciones o, en su caso, con limitaciones menores
(proporcionalidad).
DISPERSIÓN ENTRE LOS PODERES ESTATALES
El poder estatal de regulación/de policía es competencia del Poder Legislativo y, solo
en casos de excepción y con intervención del PL, el PE puede ejercer ese poder por
medio de los decretos de contenido legislativo.
En principio, la potestad de limitar y restringir derechos es competencia del Congreso
de la Nación, de conformidad con los arts. 14 y 75 (incs. 10, 11 y 13), CN. Por su parte,
el poder de las provincias de ordenar y regular los derechos y situaciones jurídicas es
consecuente y correlativo con sus potestades exclusivas, compartidas y concurrentes.
Por último, los municipios ejercen poder de regulación sobre ciertas materias y con
carácter concurrente con los Estados provinciales y federal (con un alcance territorial
limitado). Ese poder de los municipios nace de la CN (art. 124) y de las Constituciones
provinciales, leyes provinciales y cartas orgánicas municipales.
LÍMITES DEL PODER ESTATAL DE REGULACIÓN
El criterio de razonabilidad que prevé el art. 28, CN (el nexo entre los medios y
los fines que persigue el Estado) y el concepto de proporcionalidad entre estos
extremos. Además, debe justificarse en la inexistencia de otras vías alternativas que
permitan componer los derechos en conflicto sin restricciones o con menores
restricciones
El núcleo del derecho objeto de reglamentación debe ser respetado. Es decir,
hay un contenido mínimo y esencial que el legislador no puede menoscabar, que
comprende su reconocimiento y exigibilidad porque, en caso contrario, se desnaturaliza
y desaparece. / En caso de dudas sobre el cumplimiento del mandato de no alterar el
derecho regulado, debemos estar por la inconstitucionalidad de la regulación.
La restricción debe respetar el principio de igualdad (igualdad en iguales
condiciones), de modo que, si existe un trato diferente, el estándar de distinción entre
unos y otros debe ser razonable.
Si no es claro cuál es el alcance de las restricciones, debemos estar por el
criterio interpretativo menos limitativo de derechos. Especie de pro homine.
DEBERES Y OBLIGACIONES
Las restricciones que impone el Estado constituyen deberes de las personas, que pueden
ser de carácter personal (prestaciones personales) o real (obligaciones tributarias); y
formales (llevar libros o registros propios, deber de información que le permite al
Estado contar con datos para planificar y controlar las políticas públicas) o de
fondo/sustanciales (obligaciones que impone el Estado en el marco de su poder de
regulación y que nacen del propio texto constitucional o de las leyes).
MEDIOS DE POLICÍA EN TIEMPOS DE NORMALIDAD
El legislador hace uso de distintas técnicas para restringir derechos; y el PE debe
cumplir y hacer cumplir las limitaciones o restricciones que ordene el Legislativo.
1. Regulaciones: limitaciones, prohibiciones, suspensiones. Órdenes, inspecciones
y sanciones
Las técnicas más habituales son las regulaciones. Se realizan por leyes y, luego,
reglamentos y actos singulares aplicativos.
El Estado ejerce su poder de modo más o menos intenso. Los medios estatales de
regulación pueden ser:
➔ Limitaciones absolutas. Son las prohibiciones temporales y suspensiones. Son
válidas constitucionalmente si el límite está previsto expresamente por ley y
respeta los principios constitucionales (razonabilidad, proporcionalidad e
igualdad).
➔ Limitaciones relativas sobre el ejercicio del derecho . Estas limitaciones
pueden ser previas (ciertos presupuestos son exigidos por el Estado para el
ejercicio de los derechos) o concomitantes (Estado exige recaudos durante el
ejercicio del derecho y no como paso previo)
➔ Prohibiciones relativas. Son limitaciones relativas en términos de
prohibiciones en el ejercicio del derecho. Por ej, la imposibilidad de construir
más allá de tantos metros.
RESTRICCIONES SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD: El Estado puede
reglamentar los derechos (limitar su ejercicio sin alterar su contenido), si altera su
contenido el acto es inconstitucional. Sin embargo, en el caso específico del derecho de
propiedad, el Estado puede alterarlo, pero debe indemnizar al titular. Por último, puede
llegar a la sustitución del derecho (reemplazarlo por medio de su reparación en
términos económicos).
• Alteración del derecho: servidumbres.
• Sustitución del derecho: expropiación.
Las limitaciones sobre el derecho de propiedad deben ser por razones de interés
colectivo.
Las servidumbres
Se trata de un derecho real constituido por el Estado a favor de terceros por razones de
interés público sobre un bien, inmueble o no, del dominio privado o público, cuyo
contenido es el uso de ese bien por otros. Por ej, camino de sirga; electroducto;
acueducto; fronteras, etc. / El titular del bien gravado tiene derecho, en principio, a ser
indemnizado por el menoscabo de su derecho (daño emergente y no el lucro cesante).
La expropiación
El art. 17 reconoce que la propiedad es inviolable y prohíbe la confiscación de bienes,
pero sin embargo el Estado pueda expropiar. La expropiación es una adquisición forzosa
del Estado respecto de bienes de propiedad de los particulares y los requisitos
constitucionales son:
✓ Existencia de una causa de utilidad pública;
✓ Ley del Congreso que declare esa utilidad;
✓ Contraprestación o indemnización económica justa y previa.
La ley 21.499 (1977) estableció el régimen actual:
1) SUJETOS. El sujeto expropiador puede ser el Estado nacional, las entidades
autárquicas y las empresas del Estado nacional si están "expresamente facultadas para
ello". Los particulares pueden actuar como expropiadores cuando estuviesen
autorizados por ley o por acto administrativo fundado en ley.
El sujeto expropiado es cualquier persona de carácter público (estatal o no estatal) o
privado.
El sujeto beneficiario puede ser el propio Estado o un tercero (la ley no lo prevé de
modo expreso).
2) OBJETO. Es cualquier bien público o privado que resulte conveniente para
satisfacer la utilidad pública.
3) LA CAUSA Y EL FIN. El fundamento y el sentido (causa) del instituto de la
expropiación son la utilidad pública o el bien común de naturaleza material o inmaterial
y el fin es el destino del bien. Los jueces deben controlar el proceso de expropiación y,
entre sus diversos aspectos, la declaración de utilidad pública.
4) PROCEDIMIENTO. Tres pasos:
1. Congreso debe declarar por ley la utilidad pública del bien (debe decir cuál es
el interés colectivo y cuáles son los bienes sobre los que recae ese interés).
2. El expropiador puede adquirir el bien directamente del propietario dentro de
los valores indicados por el Tribunal de Tasaciones o las oficinas técnicas
competentes (avenimiento, es extrajudicial).
3. Si no hay acuerdo entre las partes, el sujeto expropiador debe iniciar la
acción judicial de expropiación (regular) y luego del depósito del monto de la
tasación, el juez debe otorgar la posesión del bien. En caso de que el
expropiado entienda que el procedimiento o el acto están viciados, el juez
debe expedirse sobre la legitimidad del acto expropiador y el proceso, y no
simplemente sobre el valor del bien.
Abandono: En el caso del punto 3, el expropiador tiene un plazo para promover el juicio
y, una vez vencido y no iniciado el proceso, se tendrá por abandonada la expropiación.
El plazo es de 2 años cuando se trate de bienes individuales determinados; 5 años
respecto de bienes comprendidos dentro de una zona; y 10 años si son bienes incluidos
en una descripción genérica.
Expropiación irregular o inversa: Es cuando el expropiado se constituye en actor. 1)
Cuando existe una ley que declare la utilidad pública y el Estado tome la posesión, sin
cumplir con el pago previo; 2) Cuando el bien resulta de hecho indisponible para su
titular con motivo de ley de declaración de utilidad pública; 3) Cuando el Estado impone
una limitación o restricción indebida que importe una lesión al derecho de propiedad.
El profesor dice que es cuando quien la impulsa la expropiación es el propio
particular.
5) EL PRECIO. La indemnización solo comprende el valor objetivo del bien (valor
real de mercado, daños directos e inmediatos causados por la expropiación y los
intereses). El pago debe ser en dinero y previo.
La Corte IDH dijo en “Salvador Chiriboga" que no existe un criterio uniforme para
establecer la justa indemnización, sino que se debe analizar en cada caso, teniendo en
cuenta la relación que se produce entre los intereses y derechos de la persona expropiada
y los de la comunidad representados en el interés social. Luego, añadió que "se debe
tomar como referencia el valor comercial del bien”. Además, sostuvo que la
indemnización deberá realizarse de manera adecuada, pronta y efectiva.
II. Las sanciones administrativas
¿Quién regula el campo sancionador? El derecho sancionador es regulado por el Poder
Legislativo de conformidad con los arts. 14 y 18. El Estado federal es quien debe regular
delitos y penas; y los Estados provinciales deben legislar sobre infracciones y sanciones
administrativas.
¿Quién aplica el derecho sancionador? Debe ser aplicado por el Poder Ejecutivo, sin
perjuicio de su revisión judicial posterior.
¿Qué principios se aplican? 1) Legalidad y tipicidad. Legalidad es que toda sentencia
debe basarse en una ley que predetermina las conductas y las sanciones a aplicar. La
tipicidad implica que el Congreso, al crear las infracciones y sanciones, debe hacerlo
con densidad. La ley debe contener: elementos esenciales de las conductas antijurídicas;
tipo y límites de las sanciones; reconocimiento del poder sancionador al PE.
2) Irretroactividad. Es el carácter previo de la ley en los términos del art. 18, CN.
No es posible aplicar retroactivamente normas sancionadoras, salvo que fuesen más
favorables al infractor.
3) De inocencia. Las personas acusadas por la comisión de infracciones son
inocentes hasta tanto se pruebe su responsabilidad. De todas formas, una vez dictado el
acto administrativo sancionador, el orden jurídico presume su validez y es el infractor el
que debe probar su ilegitimidad.
4) Requisito de culpabilidad. En principio, el derecho sancionador exige la culpa
del infractor: el Estado debe probar que aquel actuó de modo doloso, culposo o
negligente. El concepto de culpa debe asociarse con la debida diligencia y no
necesariamente con el elemento doloso o culposo. También, una vez dictado el acto
sancionador, debe presumirse que el infractor obró de modo negligente.
5) Principio del non bis in ídem . Nadie puede ser juzgado ni penado dos veces por
un mismo hecho. La posición mayoritaria sostiene que entre el derecho penal y el
administrativo sancionador es plausible y constitucional el doble juzgamiento y la doble
punición, de modo que no se aplica este principio. / Para Balbín, el trámite
administrativo debe suspenderse mientras esté el proceso penal. Concluido el penal, si la
resolución del juez es absolutoria el PE puede avanzar; si el fallo es condenatorio, el PE
no puede avanzar.
6) Principio del doble conforme. El sujeto necesariamente debe ser condenado por
dos tribunales. Corte IDH sostuvo en "Mohamed" que en derecho penal (cuando se trate
de sentencias condenatorias) debe exigirse el doble conforme. Sin embargo, la Corte no
lo hizo extensivo al derecho administrativo sancionador.
7) De igualdad. Está presente en los aspectos regulatorios, en la aplicación el
Estado sí puede perseguir el cumplimiento de las normas con criterio discrecional,
mientras no sea en términos arbitrarios o irrazonables.
8) Principios de razonabilidad, proporcionalidad y motivación. La sanción debe ser
razonable (nexo de causalidad entre las conductas reprochables, las medidas adoptadas
y el fin que persigue el Estado). Las sanciones son proporcionales si se corresponden en
términos de dimensión y espesor con las faltas imputadas. Las sanciones deben estar
debidamente motivadas.
III. Técnicas de habilitación
En el caso de que haya limitaciones relativas sobre el ejercicio del derecho (se puede
ejercer si se cumple con ciertas condiciones) se recurre a técnicas de habilitaciones,
licencias, permisos o autorizaciones.
Las técnicas más usuales son:
El registro de actividades particulares. Se trata del acto de comunicación por
parte del interesado y su registro por el Estado.
El acto de comprobación estatal. No solo se debe comunicar, sino también
acreditar el
cumplimiento de los requisitos que exige la ley y, por su parte, el Estado está obligado a
constatarlo.
Las autorizaciones estatales. En este caso, no se trata simplemente de que el
Estado registre u homologue el cumplimiento de los recaudos legales, sino algo
más: el acto de autorización (análisis de los supuestos de hecho y su encuadre
jurídico).
4. La desregulación y las técnicas de autorización por silencio
La desregulación es la derogación o supresión de las regulaciones, entendidas como
límites o restricciones.
Reconocer que el silencio tiene efectos positivos cuando se trata de autorizaciones y
permisos es una técnica de autorización por silencio. De esta forma, las autorizaciones
estatales se convierten en simples comunicaciones por los sujetos interesados.
LOS MEDIOS DE POLICÍA EN SITUACIONES DE EMERGENCIA
El concepto de emergencia pública fue elaborado con anterioridad a la reforma de 1994,
y si bien no existía en el ordenamiento jurídico un concepto sobre su validez y alcance,
los autores y los jueces desarrollaron diversas ideas sobre su existencia, fundamento y
consecuencias.
En “Ercolano c. Lanteri de Renshaw” (1922) la Corte fijó estándares que permiten
evaluar si una ley de emergencia es o no constitucional:
• Existencia de una situación de emergencia que exija al Estado defender los
intereses de la sociedad.
• La protección de intereses generales y no sectoriales o individuales.
• El carácter razonable de las medidas, de conformidad con las circunstancias del
caso.
• El plazo limitado de las medidas hasta que desaparezcan las causas de la
emergencia.
Las ideas sobre la emergencia se profundizaron en "Peralta" (1990), donde la CSJN dijo
que "la emergencia no crea potestades ajenas a la CN, pero permite ejercer con mayor
hondura y vigor las que esta contempla...”
En general, la Corte consintió el cuadro de la emergencia y las medidas estatales
consecuentes, siempre que las restricciones fuesen razonables y temporales. Remarcó
que el límite constitucional del poder estatal sobre los derechos, incluso en situaciones
de excepción, es la alteración de su sustancia.
Derecho de propiedad: Según el criterio histórico de la Corte, el derecho de propiedad
debe respetarse, salvo casos de emergencia y, en principio, el límite válido
constitucionalmente es solo temporal.
Entonces, es posible realizar esperas (suspensión temporal del ejercicio del derecho),
pero además se convalidaron las quitas (disminución del capital e intereses) en casos
excepcionales, cuando fuese para no vulnerar el derecho de propiedad de los más
débiles.
EN RESUMEN, la CSJN estableció que:
1. El Estado puede regular otros campos materiales además de la seguridad,
moralidad y salubridad públicas, como el interés económico colectivo y la
subsistencia del propio Estado.
2. El Estado puede regular y hacerlo de un modo más intenso en situaciones de
emergencia, siempre dentro del marco constitucional y sus potestades.
3. Desde el caso "Peralta", puede declarar el estado de emergencia el propio PE,
mediante el dictado de decretos de necesidad y urgencia o delegados.
4. Las medidas son constitucionales si: el estado de excepción es evidente y
declarado por el Congreso; las medidas guardan relación con la realidad y el
estado de excepción; no lesionan el derecho de propiedad; y revisten carácter
temporal.
5. Se acepta el control judicial de las situaciones de emergencia (situación
fáctica) y el carácter razonable y proporcional de las medidas.
En conclusión: La Corte casi siempre convalidó el estado de emergencia y las medidas
estatales dictadas consecuentemente.
