El impacto de las transferencias

monetarias no contributivas
sobre la pobreza en
América Latina

Simone Cecchini, Pablo Villatoro y Xavier Mancero

Resumen

En este artículo se evalúa el impacto de las transferencias monetarias

condicionadas, las pensiones sociales y otras transferencias no contributivas sobre
distintos indicadores de pobreza y pobreza extrema en América Latina, sobre la
base del análisis de las encuestas de hogares de 15 países de la región entre
2014 y 2017. Se encuentra que en 2017, gracias al efecto combinado de estos
programas de protección social no contributiva, en el promedio simple regional,
la pobreza se redujo 2,0 puntos porcentuales y la pobreza extrema 1,7 puntos
porcentuales, lo que equivale a una disminución relativa del 11,8% y el 25,9%,
respectivamente. Asimismo, se observa que las encuestas tienden a captar menos
perceptores de transferencias no contributivas que los registros administrativos.
Esta subcaptación, según se calcula para el caso del Brasil, puede llevar a
subestimar el impacto de los programas, especialmente en los índices de severidad
y profundidad de la pobreza.

Palabras clave
Ingresos, pensiones, pobreza, mitigación de la pobreza, medición, encuestas de
hogares, asistencia social, seguridad social, América Latina
Clasificación JEL
I3, I30, I32, I38
Autores
Simone Cecchini es Oficial Superior de Asuntos Sociales de la División de Desarrollo
Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Correo
electrónico: [email protected].
Pablo Villatoro es Asistente de Investigación de la Unidad de Estadísticas Sociales
de la División de Estadísticas de la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL). Correo electrónico: [email protected].
Xavier Mancero es Jefe de la Unidad de Estadísticas Sociales de la División de
Estadísticas de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).
Correo electrónico: [email protected].
8 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021

I. Introducción
En las últimas décadas, gran parte de los países de América Latina han utilizado las transferencias
monetarias no contributivas —que no dependen de la participación actual o pasada de las personas
en el mercado de trabajo formal— para aliviar la pobreza y reducir la exposición de los hogares frente
a distintos riesgos económicos y sociales. Su financiamiento proviene principalmente de impuestos
a los ingresos generales —bajo el principio de solidaridad—, así como de recursos generados por
empresas públicas o provenientes de la cooperación internacional. Más recientemente, en el contexto de
la pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19), las transferencias monetarias de emergencia
han sido clave para hacer frente a la reducción de los ingresos laborales.
La protección social no contributiva (asistencia social) busca garantizar un nivel básico de
consumo a las personas que viven en pobreza extrema y pobreza —aunque existen también programas
de tipo más universal— y vincularlas a la oferta pública sectorial de servicios. Si bien la gama de
acciones de la protección social no contributiva es muy amplia, dos tipos de programas emergen
entre los más relevantes en la región, por su cobertura poblacional, su nivel de gasto público y sus
efectos sobre el bienestar: los programas de transferencias monetarias condicionadas (PTMC) y las
pensiones sociales. En su modelo básico, los PTMC otorgan transferencias monetarias y servicios a
hogares en situación de pobreza y pobreza extrema, bajo ciertas condiciones con las que se busca
mejorar las capacidades (principalmente, en educación y salud) de sus miembros, en especial de
los niños, niñas y adolescentes. Las transferencias monetarias condicionadas pueden ser de monto
fijo, independiente de la composición del grupo familiar (transferencias planas), o, como ocurre en la
mayoría de los casos, de monto variable según la composición de los hogares perceptores (de modo
que se otorgan montos mayores a las familias que tienen más niños) o según las características de
los destinatarios, ya sean la edad, el sexo o el área de residencia. Las transferencias tienen diferentes
frecuencias de entrega, desde mensual hasta anual; en algunos países, como el Brasil y Chile, se
entregan además transferencias sin condicionalidades, por el solo hecho que la familia se encuentre
viviendo en condiciones de extrema pobreza.
A su vez, las pensiones sociales se orientan a personas mayores —principalmente aquellas que
viven en condiciones de pobreza o que no reciben pensiones contributivas—, así como a personas con
discapacidad. La edad de corte para ser considerada una persona mayor varía de un país a otro y a
veces es diferente para hombres y mujeres. Generalmente las pensiones sociales entregan un monto
fijo mensual, para sostener un nivel básico de consumo.
Todos los programas de protección social no contributiva cuentan con sistemas de información y
registro de los participantes, generalmente a cargo de los Ministerios de Desarrollo Social o Planificación.
Los registros se usan para conformar la nómina de pagos y, en el caso de los PTMC, pueden proporcionar
información sobre el cumplimiento de las corresponsabilidades en educación y salud (Ibarrarán y
otros, 2017). Los registros pueden ser utilizados también para evaluar los resultados y el impacto de los
programas, así como para llevar a cabo estudios e investigaciones en materia de pobreza y vulnerabilidad
(Irarrázaval, 2011), lo que puede contribuir a mejorar la transparencia y la rendición de cuentas.
Los programas de protección social no contributiva, especialmente los PTMC, han sido objeto
de múltiples evaluaciones de impacto, con las que se ha buscado conocer sus efectos en la población
perceptora, en particular en su ingreso y su consumo, el uso de los servicios sociales, el nivel educativo
y el estado de salud y nutricional. Los métodos más utilizados han sido de tipo cuantitativo, como los
métodos cuasiexperimentales (Cecchini y Madariaga, 2011), en los que se usan datos de registros
administrativos, de encuestas específicamente diseñadas para estos efectos o de encuestas de hogares
de propósitos múltiples llevadas a cabo por las oficinas nacionales de estadística de los países de la
región de modo periódico.

El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina

 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021 9

Si bien existe una gran heterogeneidad entre países y programas, en los análisis basados en
encuestas de hogares se ha encontrado por lo general que los efectos de reducción de la pobreza y
el impacto redistributivo son limitados. Cruces y Gasparini (2013), en su análisis sobre nueve países
alrededor de 2010, encontraron que la incidencia de la pobreza, medida con una línea de 4 dólares
diarios, disminuía entre 0,2 y 3,6 puntos porcentuales gracias a los programas de protección social
no contributiva, que incluyen las transferencias monetarias condicionadas y las pensiones sociales.
Concluyeron que el impacto es mayor cuando la pobreza se mide con índices que otorgan mayor peso
a los estratos más bajos de la distribución del ingreso. Asimismo, para ocho países de América Latina,
Amarante y Brun (2018) encontraron que alrededor de 2013 la incidencia de la pobreza bajó entre
0,02 y 2,84 puntos porcentuales por efecto de los PTMC.
Una explicación posible de estos efectos limitados se encuentra en los bajos montos de las
transferencias entregadas. Otra puede radicar en la insuficiencia de las coberturas. Robles, Rubio
y Stampini (2015), sobre la base de datos de encuestas de hogares, encuentran que los PTMC y
las pensiones sociales en la región exhiben grandes errores de exclusión en relación con el total de
población que vive en condiciones de pobreza extrema y pobreza monetarias. Esto se debe al diseño
de los programas —que tienden a excluir a los hogares sin niños o personas mayores—, su pequeño
tamaño, la imperfección de los mecanismos de focalización —especialmente en relación con las
características de la pobreza urbana—, así como la dificultad de alcanzar a los hogares más pobres
(Robles, Rubio y Stampini, 2015).
Por otra parte, en el marco de la pandemia de COVID-19, las transferencias monetarias de
emergencia han incluido a amplios sectores de la población y han desempeñado un papel importante
para contener el aumento de la pobreza y la pobreza extrema derivado de la pérdida de ingresos del
trabajo1. Según proyecciones de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2021),
al considerar las transferencias monetarias de emergencia, la incidencia de la pobreza y la pobreza
extrema en América Latina en 2020 fue, respectivamente, 3,5 y 3,3 puntos porcentuales menor que los
valores proyectados sin tomar en cuenta estas transferencias en particular. Esto implica una reducción
en términos relativos del 9,4% en el caso de la pobreza y del 20,9% en el caso de la pobreza extrema,
respecto de los valores que se habrían alcanzado sin las transferencias2. En algunos países, como el
Brasil, la magnitud y la cobertura de las transferencias habrían redundado incluso en que la pobreza
fuera menor que el año anterior, pese al deterioro de los ingresos del trabajo.
Respecto a los estudios existentes, este artículo expande la cobertura geográfica y temporal,
al analizar datos de 15 países correspondientes al período que va de 2014 a 2017. Asimismo, se
explora en qué medida la cobertura de los programas sociales en las encuestas de hogares incide
en la baja captación de su efecto en la pobreza y la pobreza extrema. Tal como lo plantean Villatoro
y Cecchini (2018), existen discrepancias entre las encuestas y los registros administrativos en la captación
de los perceptores y los montos de transferencias no contributivas y hay información concluyente que
muestra que las encuestas tienden a captar menos perceptores e ingresos totales transferidos que
los registros administrativos.
El resto del artículo se organiza en cinco secciones. En la sección II, se ofrece un panorama
regional de la cobertura y los montos de las transferencias monetarias no contributivas. En la sección III,
se presentan los valores observados del índice de recuento, la brecha y la severidad de la pobreza y la
pobreza extrema, así como los valores que se observarían en caso de no existir las transferencias no

1 La CEPAL (2021) ha estimado que las transferencias monetarias de emergencia, junto con las transferencias en especie,
alcanzaron en 2020 al 60,8% de la población de América Latina y representaron un gasto del 1,55% del PIB. Sin embargo, los
montos, la duración y la cobertura poblacional de las transferencias han sido muy disímiles entre los países.
2 Los valores presentados por la CEPAL (2021) corresponden a una simulación (promedio ponderado de 18 países) y no son
comparables con los resultados que se presentan en el cuadro 2 de este estudio, que corresponden a una medición directa
(promedio simple de 15 países).

Simone Cecchini, Pablo Villatoro y Xavier Mancero

10 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021

contributivas en los países considerados, utilizando las líneas de pobreza y pobreza extrema calculadas
por la CEPAL para proveer mediciones comparables (CEPAL, 2018a y 2019). En la sección IV se
analizan las discrepancias existentes entre la cantidad de perceptores de transferencias no contributivas
captadas por los registros administrativos y por las encuestas. En la sección V, se mide para el caso
del Brasil el efecto de las transferencias monetarias no contributivas en los distintos indicadores de
pobreza y pobreza extrema, ajustando la información recogida en las encuestas para tomar en cuenta
la cantidad de destinatarios y el valor de las transferencias informados en los registros administrativos.
En la sección VI se presentan las conclusiones del trabajo.

II. Antecedentes: cobertura y montos de

las transferencias no contributivas
En el cuadro 1 se presentan los programas de transferencias no contributivas analizados y las fuentes
de datos utilizadas. El estudio cubre 15 países de la región con información correspondiente al período
comprendido entre 2014 y 2017, e incluye transferencias monetarias condicionadas, pensiones sociales
y otros programas no contributivos.

Cuadro 1
América Latina y el Caribe (15 países): encuestas de hogares utilizadas
y programas de transferencias no contributivas analizados
Programasa
País Encuesta y años Transferencias
monetarias Pensiones sociales Otros
condicionadas
Argentina Encuesta Permanente Asignación Universal Otras transferencias del Estadob
de Hogares, 2013, por Hijo (AUH)
2014, 2016 y 2017
Bolivia (Estado Encuesta Continua de Hogares, Bono Juancito Pinto Renta Dignidad
Plurinacional de) 2012, 2013, 2014 y 2015 Bono Juana Azurduy
Brasilc Encuesta Nacional de Bolsa Família Beneficio de Prestación Otras transferencias del Estado
Hogares (PNAD), 2014, Continua (BPC)
2015, 2016 y 2017
Chile Encuesta de Caracterización Ingreso Ético Familiar/ Pensión Básica Subsidio Único Familiar (SUF)
Socioeconómica Nacional Chile Solidario Solidaria de Vejez Subsidio al Pago del
(CASEN), 2011, 2013, Pensión Básica Consumo de Agua Potable
2015 y 2017 Solidaria de Invalidez Aporte Familiar Permanente
Bono de Invierno
Subsidio al Empleo Joven
Subsidios familiares (madre,
recién nacido, invalidez,
discapacidad mental)
Otros subsidios del Estado
Colombia Gran Encuesta Integrada Más Familias en Acción Colombia Mayor
de Hogares, 2014, Jóvenes en Acción
2015, 2016 y 2017
Costa Rica Encuesta de Hogares de Avancemos Régimen no Contributivo Transferencias del Instituto
Propósitos Múltiples, 2014, de Pensiones Mixto de Ayuda Social (IMAS)
2015, 2016 y 2017 (excluido Avancemos)
Becas educativas estatales
Subsidios
Ecuador Encuesta Nacional de Empleo, Bono de Desarrollo Bono de Desarrollo Bono Joaquín Gallegos para
Desempleo y Subempleo, Humano (BDH) Humano Adulto Mayor personas con discapacidad
2014, 2015, 2016 y 2017
El Salvador Encuesta de Hogares de Comunidades Solidarias Pensión Básica Universal Otras transferencias del Estado
Propósitos Múltiples, 2014,
2015, 2016 y 2017
Honduras Encuesta Permanente de Bono Vida Mejor Bono para personas con
Hogares de Propósitos Múltiples, Programa de Asignación capacidades especiales, becas,
2013, 2014, 2015 y 2016 Familiar (PRAF) otros programas de gobierno

El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina

 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021 11

Cuadro 1 (conclusión)
Programasa
País Encuesta y años Transferencias
monetarias Pensiones sociales Otros
condicionadas
México Encuesta Nacional de Ingresos Prospera (anteriormente Pensión para Programa de Apoyos Directos
y Gastos de los Hogares, Progresa y Oportunidades) Adultos Mayores al Campo (PROCAMPO)
2010, 2012, 2014 y 2016 Programa de Empleo
Temporal (PET)
Becas del gobierno
Tarjeta Sin Hambre
Otros programas para
personas mayores
Otros programas sociales
Panamá Encuesta de Mercado Laboral, Red Oportunidades 120 a los 65 Programa Ángel Guardián
2014, 2015, 2016 y 2017 Bonos Familiares para la Beca Universal
Compra de Alimentos Becas de institución pública
Paraguay Encuesta Permanente Tekoporã Pensión Alimentaria
de Hogares, 2013, para Adultos Mayores en
2014, 2016 y 2017 Situación de Pobreza
Perú Encuesta Nacional de Hogares, Programa Nacional de Pensión 65
Condiciones de Vida y Pobreza, Apoyo Directo a los
2014, 2015, 2016 y 2017 más Pobres (Juntos)
República Encuesta Nacional Continua Progresando con Programa Solidaridad
Dominicana de Fuerza de Trabajo, 2014, Solidaridadd Protección a la Vejez
2015, 2016 y 2017
Uruguay Encuesta Continua de Hogares, Asignaciones Familiares- Pensión por Vejez
2014, 2015, 2016 y 2017 Plan de Equidad Pensión por Discapacidad
Tarjeta Uruguay Social
Fuente: Elaboración propia.
a No todos los programas de transferencias están incluidos en todas las rondas de encuestas. En algunos casos, los nombres

no identifican programas, sino corrientes de ingreso.

b En la encuesta se consulta por la recepción de ayuda del gobierno, sin identificar los programas específicos.
c La encuesta solo captó las transferencias de Bolsa Família, el Beneficio de Prestación Continua y otras transferencias del

Estado por separado en 2016 y 2017. Para 2014 y 2015, se identificó a los perceptores de ambos programas a través de un
método indirecto.
d Para identificar a los perceptores del programa Progresando con Solidaridad en 2014 y 2015 se supuso que todos los

ingresos de la corriente de ayuda del gobierno provenían de ese programa.

Para estimar la cobertura y los montos de las transferencias no contributivas en los países donde las
encuestas no incluyen preguntas directas para identificar a los perceptores, se recurrió a su identificación
indirecta, procedimiento empleado en algunos estudios anteriores3. Esto implicó: i) la determinación
de la corriente de ingresos que contiene las transferencias; ii) la definición de valores de transferencias
que se aproximan o corresponden a los montos entregados por el programa, y iii) la definición de algunos
criterios de filtro, para excluir a los hogares o personas que no reúnen las condiciones4.
La cobertura de los programas de transferencias no contributivas, estimada a través de
encuestas de hogares, es importante en la región. Alrededor de 2017, la población que vivía en hogares
perceptores de alguna transferencia no contributiva constituyó el 28% de la población total de los
15 países considerados (promedio simple)5.
Existe asimismo bastante heterogeneidad en la cobertura de las transferencias no contributivas
entre países. A largo del período 2014-2017, el Estado Plurinacional de Bolivia, Panamá y Chile son
los países donde las transferencias no contributivas alcanzan una mayor cobertura de la población
total, en tanto que El Salvador, Honduras y el Paraguay son aquellos donde presentan una menor
cobertura (véase el gráfico 1).
3 Véase el caso del Brasil en Paes de Barros, de Carvalho y Franco (2007), Soares y otros (2007) y Guimarães Ferreira de
Souza (2013), y el caso de la Argentina en Bustos y Villafañe (2011).
4 Véanse detalles sobre las preguntas incluidas en las encuestas y los procedimientos utilizados para la medición de las transferencias
no contributivas en el cuadro A1.1 del anexo.
5 La cobertura de los programas podría ser mayor, debido a los problemas de subcaptación de perceptores que afectan a las
encuestas (véase la sección IV de este artículo).

Simone Cecchini, Pablo Villatoro y Xavier Mancero

12 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021

Gráfico 1
América Latina (15 países): cobertura de las transferencias no contributivas,
según información de las encuestas de hogares, alrededor de 2014 a alrededor de 2017
(En porcentajes de la población totala)
80
72
70

60 57
51
50

40 38
33
29 28 27
30
22 23 24
18 20 16 17
20

10 4 2
0
Costa Rica

Promedio simple
Argentinab

Bolivia (Est. Plur. de)c

Brasil

Chiled

Colombia

Ecuador

El Salvador

Hondurase

Méxicof

Panamá

Paraguayb

Rep. Dominicana

Promedio ponderado
Uruguay
Perú
2014 2015 2016 2017

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a Porcentaje de población que vive en hogares que perciben alguna transferencia no contributiva (transferencias monetarias

condicionadas, pensiones sociales y otras transferencias del Estado).

b 2013, 2014, 2016 y 2017.
c 2012, 2013, 2014 y 2015.
d 2011, 2013, 2015 y 2017.
e 2013, 2014, 2015 y 2016.
f 2010, 2012, 2014 y 2016.

En el gráfico 2 se expone la cobertura de las transferencias monetarias condicionadas, las

pensiones sociales y otras transferencias, así como el monto de las transferencias como proporción
del ingreso total de los hogares perceptores, considerando valores de alrededor de 2017. En la gran
mayoría de países, las transferencias monetarias condicionadas alcanzan mayores coberturas de la
población total que las pensiones sociales, mientras que los montos de las pensiones sociales tienden
a ser mayores que aquellos de las transferencias monetarias condicionadas. En general, los montos
de las transferencias son bajos, aun cuando hay bastantes diferencias entre los países.
Para evaluar si las transferencias no contributivas son suficientes para que los hogares superen la
pobreza y la pobreza extrema, se compara el monto medio per cápita de dichas transferencias recibido
por los hogares con el déficit de ingreso per cápita promedio que afecta a las personas en situación de
pobreza y de pobreza extrema, considerando el ingreso de los hogares antes de las transferencias no
contributivas6. Entre 2014 y 2017, las transferencias no contributivas fueron inferiores al déficit promedio
de ingreso de los pobres respecto del umbral de pobreza total en los 15 países analizados; es decir,
en promedio no eran suficientes para cerrar la brecha entre los ingresos autónomos de los hogares
pobres y la línea de pobreza. Los menores montos en relación con el déficit de ingreso promedio se
observaron en el Estado Plurinacional de Bolivia, El Salvador, Colombia y la República Dominicana. Los
mayores montos se verificaron en el Uruguay, el Brasil, Costa Rica y el Paraguay (véase el gráfico 3).
6 El déficit de ingreso se refiere a la distancia entre los ingresos mensuales per cápita de los hogares y la línea de pobreza o de
pobreza extrema. Si las transferencias no contributivas mensuales per cápita son iguales o superiores a dicho déficit, permiten
a los hogares superar la pobreza o la pobreza extrema. En algunos países, existen transferencias cuyo monto se calcula de
manera de complementar el ingreso de las familias y permitir que su ingreso mensual per cápita supere la línea de pobreza
extrema, como es el caso del bono de superación de la pobreza extrema de Bolsa Família en el Brasil o el Bono Base Familiar
del programa Chile Seguridades y Oportunidades.

El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina

 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021 13

Gráfico 2
América Latina (13 países): coberturas y montos de las transferencias no contributivas por tipo
de programa, según información de las encuestas de hogares, alrededor de 2017a

A. Cobertura por tipo de programa

(En porcentajes de la población totalb)
80
7
70

60 10
14
15
50

40 7
1
6
30
51 41 8 9 2
0 1 1 1
29 1 1 1
20 5 3 0
32 12 6 3
1 5 4
4 6 0
10 17 18 2 0
5 15 13 15 0
4 10 12 10
5 9 1
2 5 3
0 1
Costa Rica
México

Paraguay
Rep. Dominicana

Uruguay

Colombia

Brasil

Ecuador

Argentina

Perú

Honduras

El Salvador
(Est. Plur. de)
Panamá

Chile
Bolivia

Dos programas o más Otras transferencias Pensiones sociales Transferencias monetarias condicionadas

B. Montos por tipo de programa

(En porcentajes del ingreso total de los hogares perceptoresc)
25

20
1

15
11 2
6
1
10 11 3
7 5 6
2 1 0
2
6 2 0
5 2
5
3 3
8 8
6 6 7
4 4 5 5
4 3 3 4 3
3
0 0 0 1
Costa Rica

México

Rep. Dominicana
Brasil

Uruguay

Ecuador

Perú

Honduras

Argentina

Panamá

Chile

El Salvador

(Est. Plur. de)

Paraguay

Colombia

Bolivia

Otras transferencias Pensiones sociales Transferencias monetarias condicionadas

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a Los datos corresponden a 2017, salvo en los casos de Bolivia (Estado Plurinacional de) y Honduras, en que corresponden a

2015, y México, en que corresponden a 2016.

b Porcentaje de la población total que vive en hogares perceptores.
c Este indicador expresa, para cada uno de los programas, la transferencia promedio per cápita del hogar como porcentaje del

ingreso medio per cápita total de los hogares perceptores.

Simone Cecchini, Pablo Villatoro y Xavier Mancero

14 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021

Gráfico 3
América Latina (15 países): montos de las transferencias no contributivas respecto del déficit
de ingresoa de las poblaciones en situación de pobreza y pobreza extrema, según información
de las encuestas de hogares, alrededor de 2014 a alrededor de 2017b
(En porcentajes del déficit de ingreso, promedio de las cuatro rondas para cada país)

200
187
180
160
140
120 107
101 106
100 91
88
72 75
80 66 67
52 56 56 53 51
60 49
42 48 38
34 36 31 40
40
21 19 26 22 20
13 18
20
0
Costa Rica
Argentinab

Bolivia (Est. Plur. de)c

Chiled

Colombia

Ecuador

El Salvador

Hondurase

Panamá
Méxicof

Paraguayb

Perú

Rep. Dominicana

Uruguay
Brasil

Pobreza Pobreza extrema

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a El déficit de ingresos se refiere a la distancia entre los ingresos mensuales per cápita de los hogares y la línea de pobreza o de

pobreza extrema.
b 2013, 2014, 2016 y 2017.
c 2012, 2013, 2014 y 2015.
d 2011, 2013, 2015 y 2017.
e 2013, 2014, 2015 y 2016.
f 2010, 2012, 2014 y 2016.

En relación con el déficit de ingreso respecto del umbral de extrema pobreza, en el Uruguay,
Costa Rica, el Paraguay y el Brasil el monto promedio de las transferencias no contributivas permitió
con creces cerrar dicha brecha. Los menores montos se observaron en el Estado Plurinacional de
Bolivia, Colombia y la República Dominicana.
El monto de las pensiones sociales alcanza para cubrir, en la gran mayoría de los países, una
proporción del déficit de ingreso de la población pobre bastante mayor que el monto de las transferencias
monetarias condicionadas. Alrededor de 2017, las pensiones sociales más altas se entregaban en
el Uruguay, el Brasil, Chile, Costa Rica y el Paraguay, con montos equivalentes a más del 100% del
déficit de ingreso de las personas pobres. Las pensiones sociales más bajas fueron entregadas en
la República Dominicana, México, Colombia y el Estado Plurinacional de Bolivia (véase el gráfico 4).

El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina

 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021 15

Gráfico 4
América Latina (13 países): montos de las transferencias monetarias condicionadas
y las pensiones sociales respecto del déficit de ingresoa de la población en situación
de pobreza, según información de las encuestas de hogares, alrededor de 2017b
(En porcentajes del déficit de ingreso)
250 237

200
182

150
117 110
87 102
100

63 67
38 48 39
50
26 23 29 34 21 23 24
11 18 18 20
14 9
3 8
0
Costa Rica

México

Paraguay
(Est. Plur. de)

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

El Salvador

Panamá

Perú

Rep. Dominicana

Uruguay
Bolivia

Transferencias monetarias condicionadas Pensiones sociales

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a El déficit de ingresos se refiere a la distancia entre los ingresos mensuales per cápita de los hogares y la línea de pobreza.
b Los datos corresponden a 2017, salvo en los casos del Estado Plurinacional de Bolivia, en que corresponden a 2015, y

México, en que corresponden a 2016.

Las transferencias monetarias condicionadas, alrededor de 2017, alcanzaron los mayores montos
respecto del déficit de ingreso de la población pobre en el Uruguay, el Ecuador, Costa Rica y el Brasil. Los
valores proporcionalmente más bajos se verificaron en el Estado Plurinacional de Bolivia y El Salvador.

III. Impacto directo de las transferencias

no contributivas en la pobreza
En esta sección se evalúa el impacto directo de las transferencias no contributivas en la pobreza
en 15 países de la región entre 2014 y 2017, comparando la incidencia (o índice de recuento), la
profundidad (o brecha) y la severidad (o brecha al cuadrado) de la pobreza en la población total, con y
sin transferencias no contributivas7. También se presenta un análisis desagregado por tipo de programa.
La evaluación del impacto directo de las transferencias no contributivas en la pobreza supone
que los programas no tienen efectos en las decisiones de participación laboral y reproductivas de
los hogares, un supuesto que podría llevar a sobreestimar el impacto. Sin embargo, este supuesto
tiene sustento empírico en la literatura. Los resultados de evaluaciones de impacto llevadas a cabo en
la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Honduras, México, Nicaragua y el Paraguay (CEPAL, 2017), así
como de ensayos controlados aleatorizados en América Latina (Honduras, México y Nicaragua), Asia

7 Los indicadores de pobreza monetaria utilizados en este artículo corresponden a la familia de índices paramétricos propuestos
por Foster, Greer y Thorbecke (1984): el índice de recuento (FGT0 ), que corresponde al porcentaje de personas que viven en
situación de pobreza; la brecha de pobreza (FGT1), que pondera el porcentaje de personas que viven en situación de pobreza
por la distancia media entre sus ingresos y la línea de pobreza, y la brecha de pobreza al cuadrado (FGT2), que toma en
consideración la forma en que los ingresos se distribuyen entre las personas en situación de pobreza.

Simone Cecchini, Pablo Villatoro y Xavier Mancero

16 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021

(Filipinas e Indonesia) y África (Marruecos), muestran que los programas de transferencias monetarias
no desincentivan la participación laboral (Banerjee y otros, 2016). Además, un metaanálisis sobre
programas de transferencias monetarias condicionadas muestra que, en general, no hay impactos
sobre la fecundidad (Bastagli y otros, 2016).
Los resultados del análisis del impacto directo en la reducción de la incidencia de la pobreza
y la pobreza extrema se presentan en el cuadro 2. Las diferencias entre las situaciones con y sin
transferencias se presentan en valores absolutos (puntos porcentuales) y relativos. En este último
caso, la diferencia se expresa como un porcentaje respecto de las tasas de pobreza sin transferencias.

Cuadro 2
América Latina (15 países): incidencia de la pobreza y la pobreza extrema en la población total,
con y sin transferencias no contributivas, alrededor de 2014 a alrededor de 2017
(En porcentajes y puntos porcentuales)

Pobreza extrema Pobreza

Reducción Reducción
País/años Con Sin absoluta Reducción Con Sin absoluta Reducción
transferencias transferencias (puntos relativa transferencias transferencias (puntos relativa
porcentuales) porcentuales)
Argentina 2017 2,8 3,3 -0,5 -15,2 18,7 20,7 -2,0 -9,7
2016 3,0 3,6 -0,6 -16,7 22,9 24,3 -1,4 -5,8
2014 3,4 3,9 -0,5 -12,8 25,2 26,6 -1,4 -5,3
2013 3,4 4,0 -0,6 -15,0 23,0 24,2 -1,2 -5,0
Bolivia 2015 15,0 16,8 -1,8 -10,7 35,4 36,7 -1,3 -3,5
(Estado 2014 15,3 16,9 -1,6 -9,5 34,3 36,0 -1,7 -4,7
Plurinacional
de) 2013 15,9 18,3 -2,4 -13,1 34,5 35,9 -1,4 -3,9
2012 16,8 18,4 -1,6 -8,7 36,3 37,3 -1,0 -2,7
Brasil 2017 5,5 8,4 -2,9 -34,5 19,9 22,7 -2,8 -12,3
2016 5,1 8,1 -3,0 -37,0 19,5 22,3 -2,8 -12,6
2015 4,0 6,4 -2,4 -37,5 18,8 21,7 -2,9 -13,4
2014 3,3 5,6 -2,3 -41,1 16,5 19,5 -3,0 -15,4
Chile 2017 1,4 2,6 -1,2 -46,2 10,7 14,0 -3,3 -23,6
2015 1,7 3,1 -1,4 -45,2 13,6 17,0 -3,4 -20,0
2013 2,0 3,7 -1,7 -45,9 16,1 19,3 -3,2 -16,6
2011 3,1 4,8 -1,7 -35,4 25,0 27,9 -2,9 -10,4
Colombia 2017 10,9 12,2 -1,3 -10,7 29,8 30,9 -1,1 -3,6
2016 12,0 13,4 -1,4 -10,4 30,8 31,8 -1,0 -3,1
2015 11,3 13,0 -1,7 -13,1 30,6 31,9 -1,3 -4,1
2014 11,9 13,6 -1,7 -12,5 30,9 32,3 -1,4 -4,3
Costa Rica 2017 3,3 6,0 -2,7 -45,0 15,1 19,1 -4,0 -20,9
2016 4,2 6,8 -2,6 -38,2 16,7 20,3 -3,6 -17,7
2015 4,5 6,7 -2,2 -32,8 17,2 20,2 -3,0 -14,9
2014 4,1 6,7 -2,6 -38,8 18,0 20,9 -2,9 -13,9
Ecuador 2017 6,2 8,0 -1,8 -22,5 22,8 24,8 -2,0 -8,1
2016 7,3 9,2 -1,9 -20,7 25,8 27,5 -1,7 -6,2
2015 7,2 9,3 -2,1 -22,6 25,6 27,6 -2,0 -7,2
2014 6,5 8,4 -1,9 -22,6 25,8 27,8 -2,0 -7,2
El Salvador 2017 8,3 8,7 -0,4 -4,6 37,8 37,9 -0,1 -0,3
2016 10,5 10,9 -0,4 -3,7 40,1 40,4 -0,3 -0,7
2015 10,4 10,8 -0,4 -3,7 42,3 42,5 -0,2 -0,5
2014 11,6 11,9 -0,3 -2,5 44,3 44,4 -0,1 -0,2
Honduras 2016 18,5 18,6 -0,1 -0,5 53,0 53,2 -0,2 -0,4
2015 18,9 20,3 -1,4 -6,9 55,0 55,5 -0,5 -0,9
2014 19,3 20,5 -1,2 -5,9 55,3 55,6 -0,3 -0,5
2013 22,6 23,8 -1,2 -5,0 59,1 59,7 -0,6 -1,0

El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina

 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021 17

Cuadro 2 (conclusión)
Pobreza extrema Pobreza
Reducción Reducción
País/años Con Sin absoluta Reducción Con Sin absoluta Reducción
transferencias transferencias (puntos relativa transferencias transferencias (puntos relativa
porcentuales) porcentuales)
México 2016 11,9 14,6 -2,7 -18,5 44,3 46,1 -1,8 -3,9
2014 13,4 16,8 -3,4 -20,2 45,7 47,6 -1,9 -4,0
2012 13,5 16,1 -2,6 -16,1 45,0 46,4 -1,4 -3,0
2010 12,8 15,3 -2,5 -16,3 44,8 45,9 -1,1 -2,4
Panamá 2017 7,6 11,7 -4,1 -35,0 16,7 20,7 -4,0 -19,3
2016 8,4 12,4 -4,0 -32,3 17,4 21,6 -4,2 -19,4
2015 7,9 12,3 -4,4 -35,8 18,2 22,0 -3,8 -17,3
2014 9,1 12,1 -3,0 -24,8 20,2 23,0 -2,8 -12,2
Paraguay 2017 6,0 8,1 -2,1 -25,9 21,6 23,6 -2,0 -8,5
2016 8,1 9,8 -1,7 -17,3 24,4 25,9 -1,5 -5,8
2014 7,8 8,8 -1,0 -11,4 22,8 23,9 -1,1 -4,6
2013 7,3 8,3 -1,0 -12,0 23,3 24,0 -0,7 -2,9
Perú 2017 5,0 6,6 -1,6 -24,2 18,9 20,5 -1,6 -7,8
2016 8,4 10,2 -1,8 -17,6 25,6 26,9 -1,3 -4,8
2015 8,5 10,4 -1,9 -18,3 26,0 27,3 -1,3 -4,8
2014 8,6 10,1 -1,5 -14,9 26,3 27,3 -1,0 -3,7
República 2017 8,5 9,6 -1,1 -11,5 28,2 29,7 -1,5 -5,1
Dominicana 2016 9,5 10,6 -1,1 -10,4 29,2 30,3 -1,1 -3,6
2015 9,4 10,6 -1,2 -11,3 30,3 31,4 -1,1 -3,5
2014 9,7 10,9 -1,2 -11,0 33,2 34,6 -1,4 -4,0
Uruguay 2017 0,1 0,6 -0,5 -83,3 2,7 5,4 -2,7 -50,0
2016 0,2 0,7 -0,5 -71,4 3,7 6,4 -2,7 -42,2
2015 0,2 0,8 -0,6 -75,0 4,3 7,1 -2,8 -39,4
2014 0,2 0,9 -0,7 -77,8 4,7 7,4 -2,7 -36,5
Promedio 2017 7,4 9,1 -1,7 -25,9 25,0 27,1 -2,0 -11,8
simple 2016 8,4 10,2 -1,8 -23,8 27,0 28,9 -1,9 -10,1
2015 8,4 10,1 -1,8 -23,7 27,5 29,3 -1,8 -9,3
2014 8,7 10,3 -1,6 -22,6 28,8 30,4 -1,7 -8,1

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).

Como promedio simple de los 15 países analizados, se encuentra que, en términos absolutos, en
2017 las transferencias contribuyeron a reducir 1,7 puntos porcentuales la pobreza extrema y 2,0 puntos
porcentuales la pobreza. Esto equivale a una reducción relativa de la tasa de pobreza extrema del
25,9% y de la tasa de pobreza del 11,8%. En términos relativos, el impacto ha aumentado de forma
leve pero constante desde 2014.
El impacto directo de las transferencias no contributivas en la pobreza total, medido en valores
absolutos y relativos, es mayor en los países en que la incidencia de la pobreza sin transferencias es
menor. Los países en que las transferencias redujeron más la pobreza total en términos absolutos
fueron Panamá, Costa Rica y Chile, donde el efecto fue superior a 3,0 puntos porcentuales, seguidos
de cerca por el Brasil y el Uruguay. En el resto de los países, la reducción promedio de la pobreza
fluctuó entre 0,2 y 1,9 puntos porcentuales.
Al examinar el impacto relativo de las transferencias en la pobreza total, se observa que el mayor
efecto (promedio simple de cuatro rondas de encuestas) se verificó por lejos en el Uruguay (-42%),
seguido por Chile, Panamá, Costa Rica y el Brasil, donde se alcanzaron reducciones de entre el 18% y
el 13%. En el resto de los países, que presentan incidencias más altas de la pobreza sin transferencias,
el efecto relativo no excedió el 7%.

Simone Cecchini, Pablo Villatoro y Xavier Mancero

18 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021

En el caso de la pobreza extrema, las mayores reducciones absolutas gracias a las transferencias
se presentaron en Panamá, México, el Brasil y Costa Rica (donde fueron de 2,5 puntos porcentuales
o más). En lo que respecta al impacto relativo, en los países con niveles de pobreza extrema sin
transferencias inferiores al 10% (en promedio para las cuatro rondas), la reducción relativa alcanzó
al 36% en promedio. En los países con incidencias superiores al 10%, la reducción relativa llegó
solamente al 13%.
La información del cuadro 2 muestra también que el impacto relativo de las transferencias no
contributivas fue, en casi todos los países y años analizados, más importante en la reducción de la
pobreza extrema que en la disminución de la pobreza total. Esto explica que el impacto directo de
las transferencias sea sistemáticamente mayor en la reducción de la severidad y la profundidad de la
pobreza que en la disminución de la incidencia de la pobreza total (véase el gráfico 5). Estos resultados
corroboran lo encontrado por Cruces y Gasparini (2013) y Amarante y Brun (2018).

Gráfico 5
América Latina (15 países): reducción de la incidencia, la profundidad
y la severidada de la pobreza por efecto de las transferencias no contributivas,
alrededor de 2014 a alrededor de 2017
(En porcentajes, tasas relativasb)

UR
ARG 2017

Y2
6

U 01
01

U RY RY 20 4 2 01
4
G2

3
201 15
0,0 A RG A RG 201 015
AR

U RY 2 6
017 BOL 2
DOM 2014 BOL 2014
DOM 2015 -10,0 BOL 2013
DOM 2016 BOL 2012
DOM 2017 -20,0 BRA 2017
PER 2014 BRA 2016
-30,0
PER 2015 BRA 2015
PER 2016 -40,0 BRA 2014
PER 2017 CHL 2017
-50,0
PRY 2013 CHL 2015
PRY 2014 -60,0 CHL 2013
PRY 2016 -70,0 CHL 2011
PRY 2017 COL 2017
PAN 2014 COL 2016
PAN 2015 COL 2015
PAN 2016 COL 2014
PAN 2017 CRI 2017
MEX 2010 CRI 2016
MEX 2012 CRI 2015
MEX 2014 CRI 2014
MEX 2016 ECU 2017
13 ECU 2016
H N D 20 014 EC U 2
H N D 2 N Dv15 16 S EC 015
H 0 SL LV 20 U 2014
D2
4
S LV

V2
2 01

17
HN 01
2 01

6
SLV

Incidencia ( FGT0 ) Profundidad ( FGT1 ) Severidad ( FGT2 )

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a La incidencia corresponde al porcentaje de personas que viven en situación de pobreza; la profundidad es la ponderación del

porcentaje de personas que viven en situación de pobreza por la distancia media entre sus ingresos y la línea de pobreza, y
la severidad se refiere a la forma en que los ingresos se distribuyen entre las personas en situación de pobreza.
b La tasa relativa se obtiene dividiendo la diferencia absoluta entre los indicadores de pobreza con y sin transferencias por el

valor del indicador de pobreza con transferencias (línea de base). El resultado se multiplica por 100.

Al analizar solamente el impacto de los programas de transferencias monetarias condicionadas,

se observa que como promedio simple de 14 países de la región se produce en 2017 una reducción
de 0,7 puntos porcentuales (valor absoluto) y del 13% (valor relativo) en el caso de la pobreza extrema
y de 0,8 puntos porcentuales y del 5,1% en el caso de la pobreza (véase el cuadro 3).

El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina

 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021 19

Cuadro 3
América Latina (15 países): incidencia de la pobreza y la pobreza extrema en la población total,
con y sin transferencias condicionadas, alrededor de 2016 a alrededor de 2017
(En porcentajes y puntos porcentuales)

Pobreza extrema Pobreza total

Diferencia Diferencia
País Año Con Sin absoluta Diferencia Con Sin absoluta Diferencia
transferencias transferencias (puntos relativa transferencias transferencias (puntos relativa
porcentuales) porcentuales)
Argentina 2017 2,8 3,3 -0,5 -15,2 18,7 20,6 -1,9 -9,2
2016 3,0 3,6 -0,6 -16,7 22,9 24,1 -1,2 -5,0
Bolivia (Estado 2015 15,0 15,3 -0,3 -2,0 35,4 35,5 -0,1 -0,3
Plurinacional de) 2014 15,3 15,5 -0,2 -1,3 34,3 34,8 -0,5 -1,4
Brasil 2017 5,5 7,2 -1,7 -23,6 19,9 21,3 -1,4 -6,6
2016 5,1 6,9 -1,8 -26,1 19,5 20,9 -1,4 -6,7
Chile 2017 1,4 1,5 -0,1 -6,7 10,7 10,9 -0,2 -1,8
2015 1,7 1,8 -0,1 -5,6 13,6 13,8 -0,2 -1,4
Colombia 2017 10,9 11,8 -0,9 -7,6 29,8 30,5 -0,7 -2,3
2016 12,0 12,9 -0,9 -7,0 30,8 31,4 -0,6 -1,9
Costa Rica 2017 3,3 3,7 -0,4 -10,8 15,1 15,9 -0,8 -5,0
2016 4,2 4,6 -0,4 -8,7 16,7 17,2 -0,5 -2,9
Ecuador 2017 6,2 7,2 -1,0 -13,9 22,8 23,8 -1,0 -4,2
2016 7,3 8,4 -1,1 -13,1 25,8 26,6 -0,8 -3,0
El Salvador 2017 8,3 8,5 -0,2 -2,4 37,8 37,8 0,0 0,0
2016 10,5 10,7 -0,2 -1,9 40,1 40,3 -0,2 -0,5
Honduras 2016 18,5 18,6 -0,1 -0,5 53,0 53,1 -0,1 -0,2
2015 18,9 20,3 -1,4 -6,9 55,0 55,4 -0,4 -0,7
México 2016 11,9 13,6 -1,7 -12,5 44,3 45,2 -0,9 -2,0
2014 13,4 15,6 -2,2 -14,1 45,7 46,6 -0,9 -1,9
Panamá 2017 7,6 8,2 -0,6 -7,3 16,7 17,0 -0,3 -1,8
2016 8,4 9,0 -0,6 -6,7 17,4 17,6 -0,2 -1,1
Paraguay 2017 6,0 6,9 -0,9 -13,0 21,6 22,4 -0,8 -3,6
2016 8,1 8,9 -0,8 -9,0 24,4 24,9 -0,5 -2,0
Perú 2017 5,0 5,9 -0,9 -15,3 18,9 19,7 -0,8 -4,1
2016 8,4 9,4 -1,0 -10,6 25,6 26,1 -0,5 -1,9
República 2017 8,5 9,6 -1,1 -11,5 28,2 29,7 -1,5 -5,1
Dominicana 2016 9,5 10,5 -1,0 -9,5 29,2 30,3 -1,1 -3,6
Uruguay 2017 0,1 0,2 -0,1 -50,0 2,7 3,9 -1,2 -30,8
2016 0,2 0,3 -0,1 -33,3 3,7 4,8 -1,1 -22,9
Promedio 2017 7,7 8,4 -0,7 -13,0 25,8 26,5 -0,8 -5,1
simple 2016 8,7 9,6 -0,9 -11,6 27,7 28,4 -0,7 -3,9

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).

Las mayores reducciones de la pobreza total en términos absolutos tuvieron lugar en la Argentina,
el Brasil y la República Dominicana, mientras que las reducciones más importantes de la pobreza
extrema se verificaron en México y el Brasil. A su vez, los impactos relativos más notorios de las
transferencias condicionadas, tanto en la pobreza extrema como total, se observaron en el Uruguay,
la Argentina y el Brasil.
En lo que se refiere al efecto de las pensiones sociales en la pobreza total, el promedio simple
de 14 países de la región indica que en 2017 se produjo una reducción de 0,8 puntos porcentuales y
del 11,9% en el caso de la pobreza extrema y de 0,9 puntos porcentuales y del 4,8% en el caso de
la pobreza8 (véase el cuadro 4).

8 Los 14 países analizados no coinciden con los que se incluyeron en el caso de los programas de transferencias monetarias
condicionadas, por lo que no es aconsejable hacer comparaciones de los promedios regionales correspondientes a
esos programas.

Simone Cecchini, Pablo Villatoro y Xavier Mancero

20 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021

Cuadro 4
América Latina (13 países): incidencia de la pobreza y la pobreza extrema en la población total,
con y sin pensiones sociales, alrededor de 2016 a alrededor de 2017
(En porcentajes y puntos porcentuales)

Pobreza extrema Pobreza total

Diferencia Diferencia
País Año Con Sin absoluta Diferencia Con Sin absoluta Diferencia
transferencias transferencias (puntos relativa transferencias transferencias (puntos relativa
porcentuales) porcentuales)
Bolivia (Estado 2015 15,0 16,4 -1,4 -8,5 35,4 36,5 -1,1 -3,0
Plurinacional
de) 2014 15,3 16,6 -1,3 -7,8 34,3 35,6 -1,3 -3,7
Brasil 2017 5,5 6,6 -1,1 -16,7 19,9 21,2 -1,3 -6,1
2016 5,1 6,1 -1,0 -16,4 19,5 20,9 -1,4 -6,7
Chile 2017 1,4 2,1 -0,7 -33,3 10,7 12,7 -2,0 -15,7
2015 1,7 2,5 -0,8 -32,0 13,6 15,6 -2,0 -12,8
Colombia 2017 10,9 11,3 -0,4 -3,5 29,8 30,2 -0,4 -1,3
2016 12,0 12,4 -0,4 -3,2 30,8 31,2 -0,4 -1,3
Costa Rica 2017 3,3 4,1 -0,8 -19,5 15,1 16,6 -1,5 -9,0
2016 4,2 5,2 -1,0 -19,2 16,7 18,1 -1,4 -7,7
Ecuador 2017 6,2 6,8 -0,6 -8,8 22,8 23,5 -0,7 -3,0
2016 7,3 8,0 -0,7 -8,8 25,8 26,5 -0,7 -2,6
El Salvador 2017 8,3 8,5 -0,2 -2,4 37,8 37,8 0,0 0,0
2016 10,5 10,7 -0,2 -1,9 40,1 40,3 -0,2 -0,5
México 2016 11,9 12,4 -0,5 -4,0 44,3 44,8 -0,5 -1,1
2014 13,4 14,1 -0,7 -5,0 45,7 46,1 -0,4 -0,9
Panamá 2017 7,6 9,1 -1,5 -16,5 16,7 18,4 -1,7 -9,2
2016 8,4 9,9 -1,5 -15,2 17,4 19,2 -1,8 -9,4
Paraguay 2017 6,0 7,3 -1,3 -17,8 21,6 22,8 -1,2 -5,3
2016 8,1 9,0 -0,9 -10,0 24,4 25,4 -1,0 -3,9
Perú 2017 5,0 5,7 -0,7 -12,3 18,9 19,7 -0,8 -4,1
2016 8,4 9,3 -0,9 -9,7 25,6 26,3 -0,7 -2,7
República 2017 8,5 8,5 0,0 0,0 28,2 28,2 0,0 0,0
Dominicana 2016 9,5 9,5 0,0 0,0 29,2 29,2 0,0 0,0
Uruguay 2017 0,1 0,2 -0,1 -50,0 2,7 3,5 -0,8 -22,9
2016 0,2 0,3 -0,1 -33,3 3,7 4,5 -0,8 -17,8
Promedio 2017 7,5 8,2 -0,8 -11,9 25,1 26,0 -0,9 -4,8
simple 2016 8,7 9,4 -0,8 -10,8 26,9 27,9 -0,9 -4,4

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).

Las disminuciones de la pobreza total más importantes en términos absolutos se presentaron

en Panamá, Costa Rica y el Brasil. En el caso de la pobreza extrema, las mayores caídas se verificaron
en Panamá, el Estado Plurinacional de Bolivia y el Brasil.
El efecto de las pensiones sociales en la pobreza total y la pobreza extrema en términos relativos
alcanzó sus niveles más altos en el Uruguay, Chile, Panamá y Costa Rica (véase el cuadro 4).
La comparación del impacto relativo en la pobreza de las pensiones sociales y las transferencias
monetarias condicionadas muestra resultados variables de un país a otro (véase el gráfico 6), que
dependen de diferencias en el monto de las transferencias, la amplitud de la cobertura poblacional y
la calidad de la focalización de los programas9. En Chile y Panamá, el efecto de las pensiones sociales

9 Por ejemplo, en Panamá el monto de la transferencia de la pensión social es de 120 dólares mensuales, frente a 50 dólares
en el caso de la Red de Oportunidades (PTMC) y en el Estado Plurinacional de Bolivia la pensión social Renta Dignidad
entrega 210 bolivianos mensuales, mientras que el Bono Juancito Pinto (PTMC) otorga 200 bolivianos anuales. A su vez, en la
República Dominicana mientras que las transferencias monetarias condicionadas del programa Progresando con Solidaridad
cubren a 3,5 millones de personas, la pensión solidaria por vejez, discapacidad y sobrevivencia tiene una cobertura muy marginal.
Los errores de inclusión y exclusión también varían de un programa a otro; al respecto, véase Robles, Rubio y Stampini (2015).

El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina

 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021 21

supera al de las transferencias monetarias condicionadas en un 12,6% y un 7,9%, respectivamente.

En cambio, en el Uruguay y la República Dominicana, el impacto de las transferencias monetarias
condicionadas supera al de las pensiones sociales en un 6,5% y un 4,3%, respectivamente. En la
mitad de los países, la diferencia entre el impacto en la pobreza total de las pensiones sociales y de
las transferencias monetarias condicionadas es del 1,0% o menos (promedio de 2016 y 2017).

Gráfico 6
América Latina (13 países): reducción de la incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema
por efecto de las transferencias monetarias condicionadas y las pensiones sociales,
alrededor de 2016 y 2017
(Valores relativos, promedios de las últimas dos rondasa)

A. Pobreza extrema
0
0,0
-1,6 -2,1 -2,1
-5 -3,4
-6,1 -4,5
-10 -8,2 -7,3 -7,0
-9,8 -10,5-8,8 -11,0
-11,0
-15
-13,5 -13,3 -13,9 -12,9
-16,5 -15,8
-20
-19,4
-25
-24,8
-30

-35 -32,7

-40

-45 -41,7 -41,7

Costa Rica

México

Paraguay
Bolivia (Est.
Plur. de)

Brasil

Chile

Colombia

Rep.
Dominicana

Ecuador

El Salvador

Panamá

Perú

Pensiones sociales Transferencias monetarias condicionadas Uruguay

B. Pobreza total
0
0,0 -0,2 -0,2
-0,9
-1,6 -1,3-2,1 -1,0 -2,0 -1,5
-2,8 -2,8 -3,4 -3,0
-5 -3,3 -4,0 -4,3 -3,6 -4,6
-6,4 -6,6
-10 -8,4
-9,3

-15 -14,3

-20
-20,3

-25

-26,8
-30
Costa Rica

México

Paraguay
Bolivia (Est.
Plur. de)

Brasil

Chile

Colombia

Rep.
Dominicana

Ecuador

El Salvador

Panamá

Perú

Uruguay

Pensiones sociales Transferencias monetarias condicionadas

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a La tasa relativa se obtiene dividiendo la diferencia absoluta entre los indicadores de pobreza con y sin transferencias por el

valor del indicador de pobreza con transferencias (línea de base). El resultado se multiplica por 100.

Simone Cecchini, Pablo Villatoro y Xavier Mancero

22 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021

La heterogeneidad entre países aumenta al comparar el impacto relativo de los dos tipos de
programas en la pobreza extrema. En Chile, el efecto de las pensiones supera el de las transferencias
monetarias condicionadas en un 26,6% y en la República Dominicana, el impacto de las transferencias
monetarias condicionadas es un 10,5% mayor que el de las pensiones sociales. En México y Panamá,
la diferencia entre el efecto de ambos programas es del 8,8%; en el primer país, la transferencia
monetaria condicionada tiene mayor impacto y en el segundo la pensión social. En el Brasil, el impacto
de la transferencia condicionada supera en un 8,3% el de la pensión social y en el Estado Plurinacional
de Bolivia, el impacto de la pensión social supera en un 6,6% el de las transferencias condicionadas.

IV. Discrepancias entre la captación de los

perceptores de transferencias en las
encuestas y en los registros administrativos
En la región, la evaluación del impacto directo de las transferencias no contributivas en la pobreza se ha
realizado sobre la base de encuestas. Sin embargo, información reciente sobre los países desarrollados
evidencia que existe una menor captación de perceptores de transferencias estatales en las encuestas
que en los registros administrativos (Meyer, Mok y Sullivan, 2015; Meyer y Mittag, 2016).
Según se discute en Villatoro y Cecchini (2018), los errores que llevan a la subcaptación de las
transferencias en las encuestas, son: i) el error de cobertura, que ocurre cuando el marco de muestreo
de la encuesta no incluye a toda la población; se está ante este error cuando algunos territorios son
excluidos del marco muestral, o cuando algunos hogares o personas no son considerados en el marco
de muestreo; ii) la falta de respuesta total o no respuesta de la unidad, que tiene lugar cuando un hogar
seleccionado no es entrevistado; iii) la respuesta parcial, que se produce cuando un hogar participa
en la encuesta, pero no responde a una o más preguntas sobre el ingreso, y iv) el error de medición,
que se verifica cuando los entrevistados dan respuestas erróneas sobre sus ingresos. Este error se
debe en parte a fallos cognitivos, ya que los encuestados pueden confundir u olvidar los nombres de
los programas y no recordar bien cuándo recibieron las transferencias. Otra razón es el subreporte
intencional, que en la literatura etnográfica de los países desarrollados ha sido vinculado al estigma
asociado a la recepción de asistencia social. En América Latina, la precariedad de las condiciones de
vida de los más pobres, la selectividad de los programas sociales, la incomprensión de los propósitos
de las encuestas y la creencia de que la información no será tratada de modo confidencial podrían
incentivar la no declaración (Feres y Villatoro, 2012). La instrumentación y la modalidad de aplicación
de las encuestas también pueden provocar errores de respuesta y de medición. La redacción y el
orden de las preguntas y la duración de la entrevista inciden en la interpretación de las preguntas y en
la motivación a responder del entrevistado (Biancotti, D’Alessio y Neri, 2008). Las características del
entrevistador y del entrevistado también pueden influir (Meyer, Mok y Sullivan, 2015).
Ahora bien, los registros administrativos no son completamente fiables. A diferencia de lo que
ocurre con las encuestas, en los países en desarrollo habitualmente no se monitorea el proceso de
recolección de datos en los registros (Banco Mundial, 2015). A su vez, la información de los registros
no estrictamente necesaria para la gestión es de menor calidad (Meyer, Mok y Sullivan, 2015;
Mittag, 2012). En todo caso, dado que la entrega de transferencias es la principal tarea de los programas
de transferencias no contributivas, la información sobre dichas transferencias y sobre los perceptores
debería ser más fiable que otros datos no tan relevantes para la gestión.
A la limitación señalada se agrega que ambas fuentes no son plenamente comparables. Parte
de las discrepancias entre los registros y las encuestas son esperables, debido a los diferentes
propósitos, procedimientos y modalidades de informe de unos y otras (Guimarães Ferreira de

El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina

 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021 23

Souza, 2013; Groen, 2012). Los registros existen para apoyar la gestión, mientras que las encuestas
están diseñadas para la investigación y con ellas se busca representar a una población más amplia
(Banco Mundial, 2015). A su vez, las poblaciones y los períodos de referencia de las dos fuentes suelen
no coincidir exactamente (Groen, 2012).
En los últimos años, se ha obtenido información empírica de que la calidad de las encuestas
en los países desarrollados ha empeorado y que las discrepancias entre las encuestas y los registros
se explican por falta de respuesta en las encuestas. La cantidad de hogares que no responden las
encuestas, que no responden las preguntas sobre las transferencias o que proveen respuestas no fiables
a preguntas sobre sus ingresos ha crecido. Estos problemas tendrían mayor peso en los extremos
de la distribución y reducirían la fiabilidad de las tasas de pobreza (Meyer y Mittag, 2016; Meyer, Mok
y Sullivan, 2015; Meyer, Mittag y Goerge, 2018; Bruckmeier, Müller y Riphahn, 2014).
Con respecto a países de la región, MDS/SAGI (2012) concluye que el Censo Nacional de
Población del Brasil detectó un 25,9% menos de familias perceptoras de Bolsa Família y del Programa
de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI) que los registros. Guimarães Ferreira de Souza (2013) señala
que en la Encuesta Nacional de Hogares (PNAD) la captación de familias perceptoras de Bolsa Família
ha sido históricamente entre un 20% y un 25% menor que en los registros administrativos. En el caso
del Beneficio de Prestación Continua, el número de perceptores según la información de la encuesta
ha estado normalmente cerca de la mitad del valor oficial.
Villatoro y Cecchini (2018) examinaron las discrepancias entre las encuestas y los registros en la
captación de transferencias en 15 países de América Latina entre 2011 y 2015. De manera concordante
con los hallazgos en los países desarrollados, se encontró que las encuestas captan en total menos
transferencias que los registros y que estas brechas se deben esencialmente a la subcaptación de
perceptores y no a que los perceptores declaren en las encuestas menos transferencias que las
consignadas en los registros.
En esta sección se actualiza el ejercicio realizado por Villatoro y Cecchini (2018) con información
disponible del período comprendido entre 2008 y 2017, acotándolo a la detección de brechas en la
captación de perceptores entre las encuestas y los registros. En cuanto a las transferencias monetarias
condicionadas, en 9 de los 15 países considerados la subcaptación de perceptores en las encuestas
fue, en promedio, superior al 20% entre 2008 y 2017 (véase el cuadro 5).
En el Brasil, la subcaptación de perceptores de Bolsa Família alcanzó sus valores más altos en
las últimas tres rondas de encuestas, con la particularidad de que en 2016 y 2017 las transferencias
del programa fueron medidas en la encuesta de forma directa. En cambio, entre 2008 y 2015 las
transferencias de Bolsa Família fueron registradas por la PNAD en una corriente más general de
“otros ingresos”, lo que obligó a usar métodos indirectos para identificar a los perceptores. Un caso
similar es el de Colombia, donde la subcaptación alcanzó sus niveles más elevados en 2016 y 2017,
años en que las transferencias fueron medidas por la encuesta de forma directa. Entre 2011 y 2015,
las transferencias del programa Más Familias en Acción se incluyeron en una corriente general de
transferencias de ayuda social (gobierno y otros).
En la Argentina, las tasas de subcaptación de perceptores de la Asignación Universal por
Hijo (AUH) se situaron cerca del 50% entre 2011 y 2016. La medición de las transferencias de la AUH
se efectúa también dentro de una corriente más general de “ayuda del gobierno”, de modo que los
perceptores deben ser identificados mediante aproximaciones. A su vez, en Honduras, la muy alta tasa
de subcaptación verificada está fuertemente influida por el valor de 2016, año en que la no captación
fue casi total. A esto se debe agregar la elevada variabilidad del indicador de subcaptación a lo largo
de la serie, lo que sugiere que existen problemas de fiabilidad de las mediciones.

Simone Cecchini, Pablo Villatoro y Xavier Mancero

24 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021

Cuadro 5
América Latina (15 países): brecha observadaa entre las encuestas y los registros
administrativos en la captación de los perceptoresb de transferencias monetarias
condicionadas, 2008 a 2017
(En porcentajes)

País Programa 2008 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Promedio
Argentina Asignación Universal -47,4c -52,5c -48,2c -47,8c -50,7c -50,1c -49,5
por Hijo (AUH)
Bolivia (Estado Bono Juancito Pinto -9,0 3,8 -5,5 -5,1 4,0 0,0 -2,0
Plurinacional de)
Brasil Bolsa Família -23,6c -18,0c -20,8c -26,0c -22,2c -28,1c -27,4 -29,9 -24,5
Chiled Bonos de protección familiar -18,1 -26,2 -22,2
Colombia Más Familias en Acción -25,0c -14,1c -12,8c -32,6 -34,1 -23,7
Costa Rica Avancemos -28,0 -25,1 -27,1 -21,2 -18,3 -20,8 -20,4 -17,5 -22,3
Ecuador Bono de Desarrollo Humano -20,6c -19,0c -11,6c -0,9c -1,5c -6,0c 16,9c -6,1
El Salvador Comunidades Solidarias -39,2e -23,3 -37,9 -36,9 -25,8 -32,6
Honduras Bono 10.000 (desde 2015 -23,6 -53,2 -48,6 -97,9 -55,8
denominado Bono Vida
Mejor) y Programa de
Asignación Familiar (PRAF)
México Prospera -10,1 -14,1 -12,1 -7,0 -2,1 -9,1
(anteriormente Progresa
y Oportunidades)
Panamá Red Oportunidades -8,2 -6,1 -14,4 -18,9 -13,4 -6,7 -11,3
Perú Programa Nacional de Apoyo -12,2 -3,2 -22,3 1,4 -1,9 19,1 33,8 31,2 5,7
Directo a los más Pobres (Juntos)
Paraguay Tekoporã -55,0e -39,0 -68,6 -14,3 -28,4 -22,7 -8,1 -7,8 -30,5
República Progresando con Solidaridad -50,5f -10,6f -26,2f -21,9f -20,9f -7,0 -22,8
Dominicana
Uruguay Asignaciones Familiares- 11,1e -7,0 -1,9 -6,5 -8,4 -4,7 -9,9 -3,9
Plan de Equidad
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información de la Base de Datos de Programas de Protección Social no
Contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bpsnc/ y Banco de Datos de Encuestas de
Hogares (BADEHOG).
a La brecha se calcula por medio de la tasa de captación (TC), que corresponde a la siguiente ecuación: ((Yeh/Yra)-1)*100.

Yeh es la estimación sobre la base de la encuesta y Yra la estimación sobre la base de los registros administrativos. Un valor
negativo (positivo) indica que la estimación basada en la encuesta es menor (mayor) que aquella basada en los registros.
b Corresponde a hogares, excepto en los casos de la Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de) y el Uruguay, en que

corresponde a personas.
c Estimación. La partida de ingresos que corresponde al programa se capta y/o se registra dentro de una partida más general,

por lo que se hace necesario el uso de métodos indirectos para identificar a los perceptores. Para ello se requiere identificar a
la población que reúne las condiciones y determinar los rangos de montos posibles, en el caso de que las transferencias de
los programas sean variables.
d Se consideraron núcleos familiares y no hogares para identificar a los perceptores en las encuestas. En el caso de los

registros, se supuso que una familia puede recibir solamente un bono.

e Valores de 2009.
f Se asume que los ingresos de ayuda del gobierno provienen del programa Progresando con Solidaridad.

Un factor que puede incidir en la brecha observada entre las encuestas y los registros
administrativos en la captación de los perceptores de transferencias monetarias condicionadas es la
falta de equivalencia entre la unidad de análisis de cada una de las fuentes. En las encuestas, la unidad
de análisis es el hogar, mientras que en muchos programas de transferencias monetarias condicionadas
se define como unidad de intervención a la familia. Si las unidades de análisis en los registros son los
núcleos familiares, las tasas presentadas en el cuadro 5 podrían sobreestimar la subcaptación, ya que
un hogar puede estar integrado por varios núcleos familiares.
En el caso de las pensiones sociales, en 7 de los 12 países considerados la subcaptación de
perceptores en las encuestas fue, en promedio, superior al 20% entre 2008 y 2017. Los países con
promedios de subcaptación superiores al 20% fueron el Brasil, el Paraguay, el Uruguay, el Perú, El
Salvador, México y Colombia (véase el cuadro 6).

El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina

 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021 25

Cuadro 6
América Latina (12 países): brecha observadaa entre las encuestas y los registros
administrativos en la captación de los perceptores de pensiones socialesb, 2008 a 2017
(En porcentajes)

País Programa 2008 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Promedio
Bolivia (Estado Renta Dignidad -15,0 -9,0 -12,0 -10,0 -11,0 -10,0 -11,2
Plurinacional de)
Brasil Beneficio de Prestación Continua -60,1c -62,8c -55,9c -57,4c -46,0c -49,6c -53,4 -54,4 -54,9
Chile Pensión Básica Solidaria 0,0d -16,0 5,0 29,0 35,7 10,7
Colombia Colombia Mayor -22,5 -20,7 -21,6
Costa Rica Régimen no Contributivo de Pensiones -3,0 -5,0 2,0 -4,0 12,0 13,0 33,6 6,9
Ecuador Pensión Adultos Mayores -29,0c -25,0c -19,0c -13,1c -16,9c -16,2c -19,9
(componente del Bono de
Desarrollo Humano (BDH))
El Salvador Nuestros Mayores Derechos -28,0 -17,7 -17,2 -28,9 -22,9
México Pensión para Adultos Mayores -10,1 -20,5e -16,6 -36,3 -25,6 -21,8
Panamá Programa 120 a los 65 0,9 -4,9 -1,5 -8,0 2,6 4,4 -1,1
Perú Pensión 65 -58,0 -28,0 -26,0 -16,0 -6,0 -6,0 -23,3
Paraguay Pensión Alimentaria para Adultos -64,8 -27,7 -33,0 -32,5 -19,5 -18,7 -32,7
Mayores en Situación de Pobreza
Uruguay Pensión por Vejez -24,4 -26,6 -28,7 -23,4 -25,7
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de información de la Base de Datos de Programas de Protección Social no
Contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bpsnc/ y Banco de Datos de Encuestas de
Hogares (BADEHOG).
a La brecha se calcula por medio de la tasa de captación (TC), que corresponde a la siguiente ecuación: ((Yeh/Yra)-1)*100.

Yeh es la estimación sobre la base de la encuesta y Yra la estimación sobre la base de los registros administrativos. Un valor
negativo indica que la estimación basada en la encuesta es menor que la basada en los registros (subcaptación); un valor
positivo indica que la estimación basada en la encuesta es mayor que aquella basada en los registros (sobrecaptación).
b Población de 65 años y más, excepto en El Salvador (70 años y más) y el Estado Plurinacional de Bolivia (60 años y más). En

los casos de Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Costa Rica, el Perú (todas las rondas) y el Ecuador (2008, 2012 y 2013) se
hizo una corrección de la estimación de perceptores obtenida mediante el factor de expansión de las encuestas, empleando
en su lugar las proyecciones censales.
c Estimación. La partida de ingresos que corresponde al programa se capta y/o se registra dentro de una partida más general,

por lo que se hace necesario el uso de métodos indirectos para identificar a los perceptores. Para ello se requiere identificar a
la población que reúne las condiciones y determinar los rangos de montos posibles, en el caso de que las transferencias de
los programas sean variables.
d Valor de 2009.
e Valor de 2010.

En el Brasil, solo para 2016 y 2017 se contó con una medida directa de los perceptores del
Beneficio de Prestación Continua en la encuesta. La captación de perceptores en 2016 y 2017 fue
mejor que la obtenida entre 2008 y 2013, pero peor que la de 2014 y 2015. En el Paraguay, la medición
de 2017 mostró una captación de perceptores de la Pensión Alimentaria mejor que la de los años
anteriores. En El Salvador la subcaptación aumentó en la última ronda, y en México la captación de
perceptores en 2014 y 2016 fue menor que en las rondas anteriores. En el Perú, la subcaptación de
los perceptores de la pensión no contributiva disminuyó fuertemente, mientras que en el Uruguay se
mantuvo relativamente estable a lo largo del tiempo.
Por último, en Chile y Costa Rica se observó, en promedio para toda la serie de datos, una
sobrecaptación de perceptores de pensiones sociales en las encuestas en comparación con los
registros administrativos. Uno de los factores que podría incidir en dichos resultados es que las personas
declararan sistemáticamente como pensiones sociales ingresos de otras corrientes10.

10 En Chile, una parte de las transferencias del Aporte Previsional Solidario de Vejez, corriente bastante subcaptada en la encuesta
(véase CEPAL, 2018b), podría estar siendo declarada como Pensión Básica Solidaria.

Simone Cecchini, Pablo Villatoro y Xavier Mancero

26 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021

V. Imputación de las transferencias no captadas

y su efecto en el cálculo del impacto
de las transferencias en la pobreza
Una de las interrogantes que surgen del subregistro de los perceptores de programas sociales es
en qué medida este afecta el cálculo del impacto de las transferencias sobre las cifras de pobreza.
Abordamos esta pregunta mediante un ejercicio de simulación con los datos de la Encuesta Nacional
de Hogares (PNAD) del Brasil de 2017, ya que es uno de los casos en que existe un subregistro
considerable de perceptores respecto de los registros administrativos.
El ejercicio, a partir de los datos de la encuesta de hogares, consiste en aumentar el número
de perceptores de los programas de transferencias de manera que el número total alcance la cifra
proveniente de los registros administrativos. Para ello, se identifica a las personas u hogares que
cumplen con los criterios para ser perceptores de los programas pero que no declaran haber recibido
ingresos por ese concepto. Si el total de perceptores efectivos y potenciales en la encuesta de hogares
excede el total consignado en los registros administrativos, se aplica algún criterio de selección entre
los potenciales perceptores.
El efecto de la corrección de la cobertura de perceptores sobre las cifras de pobreza depende
de varios factores, entre ellos la magnitud del subregistro, el monto de la prestación otorgada y el
grado de precisión en la focalización.
Corregir la subcobertura del programa Bolsa Família tiene un impacto menor sobre la incidencia
de la pobreza extrema y la pobreza (FGT0) que sobre la profundidad (FGT1) y la severidad (FGT2). En
el caso de la pobreza extrema, la magnitud en que se reducen los índices FGT1 y FGT2 depende en
gran medida del supuesto sobre el error de exclusión. Si se asigna la transferencia estrictamente a
los hogares potenciales perceptores de menores ingresos, la reducción porcentual de FGT1 gracias
a Bolsa Família pasa del 34% al 52%. No obstante, si las transferencias se asignan aleatoriamente (a
los hogares hasta el sexto decil que tienen niños), la corrección de la cobertura no conlleva un mayor
impacto de Bolsa Família en la incidencia. En el caso de la pobreza sucede algo similar, ya que la
corrección de la cobertura produce cambios apreciables solo en el índice FGT2, pero no en los demás
indicadores (véase el cuadro 7).
Corregir la cobertura del Beneficio de Prestación Continua tiene un impacto leve sobre la incidencia
de la pobreza extrema y la pobreza. Tampoco se observan diferencias muy importantes en los índices
FGT1 y FGT2 (véase el cuadro 8).
Si se consideran ambas transferencias en conjunto (asumiendo la selección aleatoria de potenciales
perceptores), la corrección de cobertura tiene un impacto más apreciable sobre los indicadores de
pobreza. A modo de ejemplo, en el caso de la pobreza, la incidencia sería del 19,4% en lugar del
19,9% (véase el cuadro 9).

El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina

 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021 27

Cuadro 7
Brasil: tasas de pobreza extrema y pobreza ante distintos escenarios
de cobertura del programa Bolsa Família, 2017
(En unidades de los índices correspondientes)

Pobreza extrema Pobreza

Con transferencia Con transferencia
Según Según
Indicador Sin Según Sin Según
registros registros
transferencia Según registros transferencia Según registros
administrativos administrativos
encuesta administrativos encuesta administrativos
(asignación (asignación
(sin error) (sin error)
aleatoria) aleatoria)
Índice de 7,2 5,5 5,3 5,5 21,3 19,9 19,8 19,7
recuento ( FGT0 )
Variación respecto
de la situación -23 -26 -24 -6 -7 -8
sin transferencia
(en porcentajes)
Brecha ( FGT1 ) 3,9 2,6 1,9 2,4 9,0 7,6 7,0 7,4
Variación respecto
de la situación -34 -52 -37 -16 -22 -18
sin transferencia
(en porcentajes)
Brecha al 2,9 1,8 0,9 1,7 5,7 4,4 3,7 4,2
cuadrado ( FGT2 )
Variación respecto
de la situación -36 -69 -41 -23 -35 -26
sin transferencia
(en porcentajes)
Hogares
perceptores 9,5 13,6 13,6 9,5 13,6 13,6
(en millones)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), 2017.

Cuadro 8
Brasil: tasas de pobreza extrema y pobreza ante distintos escenarios
de cobertura del Beneficio de Prestación Continua, 2017
(En unidades de los índices correspondientes)

Pobreza extrema Pobreza

Con transferencia Con transferencia
Indicador Sin Según Sin Según
transferencia Según transferencia Según
registros registros
encuesta encuesta
administrativos administrativos
Índice de recuento ( FGT0 ) 6,5 5,5 5,4 21,2 19,9 19,7
Variación respecto de la situación -15 -17 -6 -7
sin transferencia (en porcentajes)
Brecha ( FGT1 ) 3,0 2,6 2,5 8,4 7,6 7,4
Variación respecto de la situación -16 -19 -10 -12
sin transferencia (en porcentajes)
Brecha al cuadrado ( FGT2 ) 2,1 1,8 1,8 5,0 4,4 4,3
Variación respecto de la situación -14 -18 -13 -15
sin transferencia (en porcentajes)
Personas perceptoras (en millones) 0,9 2,0 0,9 2,0

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), 2017.

Simone Cecchini, Pablo Villatoro y Xavier Mancero

28 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021

Cuadro 9
Brasil: tasas de pobreza extrema y pobreza ante distintos escenarios de cobertura
del programa Bolsa Família y el Beneficio de Prestación Continua, 2017
(En unidades de los índices correspondientes)

Pobreza extrema Pobreza

Con transferencia Con transferencia
Indicador Sin Según Sin Según
transferencia Según transferencia Según
registros registros
encuesta encuesta
administrativos administrativos
Índice de recuento (FGT0) 8,2 5,5 5,3 22,6 19,9 19,4
Variación respecto de la situación -33 -35 -12 -14
sin transferencia (en porcentajes)
Brecha (FGT1) 4,4 2,6 2,3 9,9 7,6 7,3
Variación respecto de la situación -42 -47 -24 -27
sin transferencia (en porcentajes)
Brecha al cuadrado (FGT2) 3,2 1,8 1,6 6,4 4,4 4,1
Variación respecto de la situación -43 -51 -32 -36
sin transferencia (en porcentajes)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Encuesta Nacional de Hogares (PNAD), 2017.

Aun cuando el Brasil presenta uno de los mayores niveles de subregistro de perceptores entre los
países analizados, este no afecta apreciablemente las conclusiones sobre el papel de las transferencias
en la reducción de la pobreza.

VI. Conclusiones
A lo largo de los últimos 20 años, las transferencias monetarias no contributivas han representado
un instrumento clave de las políticas sociales de superación de la pobreza en la gran mayoría de los
países de América Latina. El análisis llevado a cabo sobre 15 países de la región muestra que tanto las
transferencias monetarias condicionadas como las pensiones sociales contribuyen a lograr menores
tasas de pobreza y pobreza extrema. En particular, con datos de alrededor de 2017 se observa que, en
el promedio simple regional, el conjunto de estas transferencias monetarias redundó en que la pobreza
extrema y la pobreza fueran menores en 1,7 y 2,0 puntos porcentuales, respectivamente, de lo que
hubieran sido si los hogares no hubieran contado con esta fuente de ingresos (reducción equivalente
a una disminución relativa del 25,9% y el 11,8%, respectivamente).
Se muestra asimismo que en las encuestas de hogares se produce un subregistro del número
de receptores de transferencias, lo que podría conducir a una subestimación de su impacto sobre
la pobreza, especialmente cuando se utilizan indicadores que toman en consideración el nivel y la
distribución del ingreso de las personas en condiciones de pobreza, como los índices de profundidad
(FGT1) y severidad (FGT2). No obstante, como se observa en el caso del Brasil, los bajos montos de
las transferencias se traducen en que la subestimación de su impacto sobre la incidencia de la pobreza
sea menor, lo que valida a las encuestas de hogares como instrumentos adecuados para analizar el
impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza.
En un contexto en que la pobreza y la pobreza extrema están creciendo (CEPAL, 2021), es
clave potenciar las transferencias monetarias no contributivas en los países de la región. Para ello, es
aconsejable incrementar sus montos a fin de que permitan cerrar la brecha de pobreza, ampliar su
cobertura, para llegar a la población que vive en condiciones de pobreza, así como a la población muy
vulnerable a caer en ella, y lograr una efectiva coordinación con otros programas sociales, en el marco
de sistemas universales e integrales de protección social.

El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina

 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021 29

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El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina

 Revista de la CEPAL N° 134 • agosto de 2021 31

Anexo A1
Cuadro A1.1
América Latina (15 países): preguntas incluidas en las encuestas y variables para captar las
transferencias no contributivas, alrededor de 2017
Medición de la recepción Variables con la corriente de
País/año Programaa Notas para la estimación
de la transferencia ingreso en la base de datos
Argentina, Asignación Universal Indirecta. Pregunta utilizada: v5_m - Se emplean montos mensuales
2017 por Hijo (AUH) ¿recibe subsidio o ayuda aproximados de la AUH.
social del gobierno? - Filtro para hogares
admisibles: al menos una
persona entre 0 y 18 años.
Otros subsidios Indirecta. Pregunta utilizada: v5_m - Filtro para hogares admisibles:
¿recibe subsidio o ayuda sin personas entre 0 y 18 años.
social del gobierno?
Becas de estudio Directa. v11_m

Bolivia (Estado Bono Juancito Pinto Directa, sin preguntar bonojpi_i - El ingreso se imputa
Plurinacional por el monto. y se mensualiza.
de), 2015 Bono Juana Azurduy Directa. bonojaz_i
Renta Dignidad Directa. digni_i
Brasil, Bolsa Família Directa. v5002a2
2017 Beneficio de Directa. v5001a2
Prestación Continua
Otros subsidios Directa. v5003a2
Chile, Chile Solidario Directa. y2201, y2202, y2203, - Bonos fijos: el monto se imputa.
2017 Ingreso Ético Familiar Bonos de monto fijo. No y2204, y2205, y2301, - Bonos variables:
se pregunta el monto. y2302, y2303, autodeclaración y
y2502, y2506 comprobantes de pago.
Pensión Básica Directa. y2601, y2604 - El monto se imputa.
Solidaria de Vejez Bonos de monto fijo.
Pensión Básica No se pregunta el monto.
Solidaria de Invalidez
Otros subsidios Directa. y2001, y2002, y2003, - Bonos fijos: el monto se imputa.
Bonos de monto fijo. y2004, y2005, y2302, - Bonos variables:
No se pregunta el monto. y2401, y2501, y2503, autodeclaración y
y2504, y2505, y2507 comprobantes de pago.
Colombia, Más Familias en Acción Directa. p1661s1a1
2017 Jóvenes en Acción Directa. p1661s2a1
Colombia Mayor Directa. p1661s3a1
Costa Rica, Régimen no Contributivo Directa. trnc, taprnc
2017 de Pensiones
Avancemos Directa. timas Tipo de beneficio (a9a) = 1.
Otros subsidios Directa. ts, timas, tbc Tipo de beneficio (a9a) <>
(transferencia del 1 (para variable timas).
Instituto Mixto de Ayuda
Social (IMAS), becas
educativas, otras)
Ecuador, Bono de Desarrollo Directa, sin separar por bono. p76 Filtro: la población admisible
2017 Humano son los menores de 65 años.
Bono de Desarrollo Directa, sin separar por bono. p76 Filtro: la población admisible son
Humano para el las personas de 65 años y más.
adulto mayor
Bono Joaquín Gallegos Directa. p78
El Salvador, Comunidades Solidarias Directa. r44506_i Filtro: la población admisible
2017 son los menores de 70 años.
Pensión Básica Universal Directa. r44506_i Filtro: la población admisible son
las personas de 70 años y más.
Otros subsidios Indirecta. r44506_i Filtro: no perceptores de
Comunidades Solidarias y de
Pensión Básica Universal
Honduras, Bono Vida Mejor Directa. oih14_i
2016 Bono para personas con Directa. oih9_i, oih12_i, oih16_i
capacidades especiales,
becas, otros programas

Simone Cecchini, Pablo Villatoro y Xavier Mancero

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Cuadro A1.1 (conclusión)

Medición de la recepción Variables con la corriente de
País/año Programaa Notas para la estimación
de la transferencia ingreso en la base de datos
México, Prospera Directa. yp042
2016 Pensión para Directa. yp044
Adultos Mayores
Programa de Apoyos Directa. yp038, yp043, yp045,
Directos al Campo yp046, yp047, yp048
(PROCAMPO), Programa
de Empleo Temporal
(PET), becas del gobierno,
Tarjeta Sin Hambre,
otros programas para
personas mayores, otros
programas sociales
Panamá, Red Oportunidades, Directa. p56_g1, p56_g2
2017 Bonos Familiares para la
Compra de Alimentos
Programa 120 a los 65 Directa. p56_g5
Beca Universal, Beca Directa. p56_g6, p56_f2, p56_f1
de institución pública,
programa Ángel Guardián
Perú, Programa Nacional de Directa. d5566c
2017 Apoyo Directo a los
más Pobres (Juntos)
Pensión 65 Directa. d5567c
Paraguay, Tekoporã Directa. e01ide
2017 Pensión Alimentaria Directa. e01kde
para Adultos Mayores
República Progresando con Directa. gob_comer_primero_monto
Dominicana, Solidaridad gob_inc_asis_escolar_monto
2017 gob_bono_luz_monto
gob_bonogas_
hogares_monto
gob_bono_estudiante_
prog_monto
gob_inc_educacion_
sup_monto
Programa Solidaridad Directa. gob_proteccion_vejez_monto
Protección a la Vejez
Uruguay, Asignaciones Familiares, Directa. yotr3, yotr4
2017 Tarjeta Uruguay
Social (MIDES)
Pensión por Vejez o Directa. pen_i Filtro: población que declaró
por Discapacidad recibir pensiones por vejez
o por discapacidad.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de Hogares (BADEHOG).
a En algunos casos, los nombres no identifican programas, sino corrientes de ingreso.

El impacto de las transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina