desarrollo; mientras que a los mayores se da la de financiación por categorías, para una mayor

opción de apalancar proyectos regionales de autonomía de la gestión territorial, debe ir

acuerdo con sus vocaciones productivas, las acompañada del análisis actual de sus estructuras,
cuales preferiblemente debieran ejecutarse sistemas, instrumentos de gestión y estrategias
en forma asociada. Así mismo, se propone de gobernanza. De esta manera, es posible
crear un Fondo de Convergencia Económica determinar necesidades generales de ajuste y
Territorial con el objeto de cofinanciar proyectos diferenciación de acuerdo con requerimientos de
supramunicipales que permitan superar las cada categoría cuando ello sea viable. Una vez
brechas al interior de cada departamento. En se adelanten los ejercicios de diversificación de
la determinación de los proyectos a financiar, competencias y recursos, se tendrán las bases
la categoría de municipios sería clave con el fin para que, en la implementación normativa o
de dinamizar los atributos identificados en cada administrativa de las propuestas de arquitectura
una de ellas como estrategia diferenciada de institucional y gobernanza, se pueda avanzar
desarrollo y cierre de brechas. en la diferenciación de sistemas e instrumentos
específicos a partir de las categorías propuestas.
La diversificación de competencias y de fuentes

3.2. Nueva Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)

El Decreto 1665 de 2021, determina que la Misión Estado abierto y participación ciudadana y
de Descentralización desarrollará sus actividades descentralización y territorios indígenas.
a partir de los siguientes componentes específicos:
competencias entre niveles de gobierno, fuentes La presente propuesta se encuentra clasificada
y usos de los recursos, arquitectura institucional en el primer, tercer y cuarto de los componentes:
y modernización de la administración pública,

Componentes de la Misión

3. Arquitectura
1. Competencias 2. Fuentes y usos 4. Estado abierto 5. Territorios indígenas
institucional

X X X

Objetivos del nuevo modelo

1. Equidad entre los 2. Inclusión socio 4. Asociatividad 5. Protección del medio

3. Autonomía
territorios territorial Territorial ambiente

X X X X

Resumen

El artículo 1 de la Constitución Política entre la Nación y las entidades territoriales y

establece que Colombia es un Estado social que las competencias atribuidas a los distintos
de derecho, organizado en forma de República niveles territoriales serán ejercidas conforme
unitaria, descentralizada con autonomía de a los principios de coordinación, concurrencia
sus entidades territoriales, democrática, y subsidiariedad. A raíz de lo dispuesto en
participativa y pluralista. El artículo 288 de la Constitución Política, fue expedida la Ley
la Constitución Política contempla que la 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento
Ley Orgánica de Ordenamiento territorial Territorial. A 13 años de expedición de la LOOT
establecerá la distribución de competencias actual se requiere una nueva disposición que

INFORME FINAL MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN 55

refleje el reconocimiento de la heterogeneidad los recursos. Además, otras leyes orgánicas y
de las entidades territoriales, permitiéndoles ordinarias han asignado competencias, tales
tener un rango de flexibilidad para la gestión de como la Ley 1454 de 2011, la Ley 1625 de 2013 o
sus competencias con el fin de materializar una la Ley 2082 de 2021, entre otras.
mayor descentralización y autonomía.
Debe reconocerse que las entidades territoriales
Diagnóstico tienen derechos y competencias propias que
deben ser protegidas, dentro del marco unitario,
De acuerdo con la Constitución Política de respecto de la intervención de otras entidades
1991, Colombia es un Estado organizado en y en especial del nivel nacional. Se destacan
forma de República unitaria, descentralizada y varios problemas recurrentes:
con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista. Al modelo 1. La distribución de competencias no es clara en
de descentralización se le reconocen avances la medida que todos los niveles de gobierno
en aspectos como el aumento en las coberturas concurren en los diferentes sectores y
de servicios básicos como salud y educación, el políticas, lo que genera traslapes y confusión
apalancamiento al desarrollo de las principales en cuanto al ejercicio de la autoridad,
ciudades, la cualificación de las burocracias dispersión y atomización de recursos. Esta
locales y, en general, la contribución a la situación ha generado que cada sector del
democracia local que ha permitido consolidar nivel nacional defina unilateralmente las
el pluralismo político y la estabilidad de los instituciones y mecanismos para territorializar
mandatarios locales. Sin embargo, después sus políticas, sin lograrlo realmente,
de 33 años, se evidencian las siguientes desconociendo la autonomía territorial, sin
falencias: recentralización administrativa y coordinación efectiva entre los sectores
fiscal; restricciones al ejercicio efectivo de la del nivel nacional ni articulación en cada
autonomía territorial; brechas en desarrollo territorio de las políticas sectoriales. Muestra
económico, bienestar social y capacidades entre de ello es la creación de una institucionalidad
las entidades territoriales; persistencia en la nacional que ejecuta competencias de
exclusión de poblaciones étnicas y campesinas. carácter territorial, esto sin mencionar las
acciones directas de ministerios y otros
En materia de competencias, si bien la
establecimientos públicos. Desde el nivel
Constitución definió que la ley orgánica
nacional se han expedido normas y diseñado
de ordenamiento territorial establecería su
políticas en las que se han contrariado la
distribución entre la Nación y las entidades
descentralización y la autonomía, regulando
territoriales, las leyes 715 de 2001 y 1176 de
asuntos de competencia de las entidades
2007 lo hicieron de manera uniforme para
territoriales. Lo anterior desconociendo que
los municipios y departamentos sin tomar en
la Constitución define las competencias así:
cuenta su heterogeneidad ni la suficiencia de

Competencias de interés
Competencias de interés nacional Competencias de interés departamental
municipal

· Dirección de la economía (art. 334)

· Planificación y promoción del · Uso del suelo (art. 313.7)
· Orden público (arts. 189-4, 296, 303 y 315) desarrollo económico y social (art.
298)
· La política internacional (arts. 189 y 224)
· Los gravámenes de la
propiedad inmueble (art.
· Ejercer funciones: (i) administrativas; 317)
· La política monetaria, cambiaria y (ii) coordinación; (iii) intermediación
crediticia (arts. 370 y 371) entre la Nación y los Municipios;
(iv) prestación de los servicios que · Prestación de los servicios
públicos domiciliarios (art.
· Defensa de la soberanía, la independencia determinen la Constitución y las
367 inc. 2)
y la integridad del territorio nacional (art. leyes (Art. 298)
217)

Fuente: elaborado por el equipo técnico de la Misión, con base en insumos de las consultoras contratadas.

56 INFORME FINAL MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN

2. De otro lado, la asignación de competencias responsabilidades. No obstante, esta
entre los distintos niveles territoriales se situación ha llevado a que el nivel nacional se
debe realizar conforme a los principios apropie de competencias locales sin que se
constitucionales de coordinación, tenga previsto un plan para el fortalecimiento
concurrencia y subsidiariedad. En este de las capacidades técnicas, institucionales
sentido, el principio de concurrencia implica y financieras que permitan la plena asunción
que, en determinadas materias, la actividad por los gobiernos locales de las competencias
del Estado se cumple con la participación de que le sean propias, desconociendo lo que
los distintos niveles de la administración. Lo ha establecido la Constitución Política sobre
anterior ha generado falta de claridad en los las competencias de los gobiernos locales
roles para la intervención de los diferentes para autogobernarse.
niveles produciendo confusión en el ejercicio
de las competencias y afectando la claridad 4. Finalmente, el principio de coordinación
sobre la responsabilidad. hace referencia a que tanto la Nación como
las entidades territoriales deberán ejercer
3. Por su parte, el principio de subsidiariedad sus competencias de manera articulada,
corresponde a un criterio tanto para la coherente y armoniosa. Este principio implica
distribución como para el ejercicio de las que los gobiernos locales deben establecer
competencias que plantea que la intervención acciones acordes con los lineamientos que
del Estado y la correspondiente atribución determine la Nación. Al respecto, se ha
de competencias deben realizarse en el evidenciado que es escasa la coordinación
nivel más próximo al ciudadano. El objetivo entre las distintas instancias de gobierno
de este principio implica que las autoridades y sectores, teniendo en cuenta que cada
de mayor nivel sólo pueden intervenir en los uno de ellos realiza de manera incompleta
asuntos propios de las instancias inferiores “su llegada al territorio” sin que exista una
cuando estas se muestren incapaces o articulación real.
sean ineficientes para llevar a cabo sus

Desarrollo de las propuestas

Propuesta 1: crear una instancia de concertación permanente (Conferencia Nacional
de Concertación con las Autoridades Territoriales) entre el Gobierno Nacional, las
entidades territoriales y actores sociales como un organismo de carácter técnico asesor
que tenga como función acordar y promover políticas públicas, estudios técnicos
e iniciativas constitucionales, legislativas y reglamentarias dirigidas a optimizar la
descentralización territorial y la autonomía de las entidades territoriales

Dicha instancia contará con participación Comisiones Especiales de Seguimiento al

del Gobierno Nacional y de representantes Proceso de Descentralización y Ordenamiento
de la Federación Colombiana de Municipios, Territorial del Senado de la República y de la
la Federación Nacional de Departamentos, Cámara de Representantes en la definición de
Asocapitales, esquemas asociativos territoriales, políticas y desarrollos legislativos relativos a la
pueblos y comunidades indígenas, negras, organización territorial del Estado.
afrodescendientes, raizales y palenqueras,
comunidades campesinas y expertos en Adicionalmente, esta instancia tendrá dentro de
descentralización. Otros actores podrán asistir sus funciones: a) conceptuar sobre las iniciativas
en calidad de invitados. El Departamento legislativas, contribuir al debate nacional y a
Nacional de Planeación designará a la persona la profundización de la descentralización y la
encargada de la Dirección Técnica y ejercerá autonomía territorial; b) asesorar a las entidades
la Secretaría Técnica. Esta instancia recoge territoriales, promover la integración entre estas
y amplía las funciones que la Constitución y facilitar la coordinación de los procesos; c)
y la Ley le han asignado a la Comisión de proponer las competencias administrativas
Ordenamiento Territorial (COT). En este sentido, y fiscales diferenciadas de departamentos,
deberá asesorar al Gobierno Nacional y a las distritos y municipios, y la diversificación de

INFORME FINAL MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN 57

sus regímenes de organización, administración Cada año al comenzar el segundo periodo
y gobierno; d) elaborar estudios técnicos e de sesiones ordinarias del Congreso de la
insumos; e) contribuir al debate nacional sobre República, esta instancia presentará a las
la profundización de la descentralización y la cámaras legislativas un informe sobre sus
autonomía territorial con la organización de análisis y propuestas, en el cual destacará los
eventos académicos y propuestas de políticas avances y dificultades que hubieren ocurrido
públicas; f) celebrar, al menos una vez al año, y formulará las propuestas para consolidar los
audiencias públicas con el fin de habilitar principios constitucionales de descentralización,
espacios de consulta, concertación, información autonomía, pluralismo y participación.
y diálogo con la ciudadanía y organizaciones
sociales sobre las materias que le competen a
la instancia.

Propuesta 2: definir el marco de competencias de las entidades territoriales

Se debe retomar la distribución de competencias Los municipios y los distritos, por su parte,
de las entidades territoriales definida en los ejercerán las competencias que sean inherentes
artículos 287, 294, 295, 298, 300, 304, 306, al ámbito local, de acuerdo con el principio
311, 313, 315, 338, 362 y 367 de la Constitución de proximidad a las necesidades inmediatas
Política, en el entendido de que estos consagran de los habitantes, prestadas u organizadas
el núcleo de su autonomía. Se incorpora de directamente por ellos o mediante su asociación,
manera explícita que esta autonomía territorial las provincias y las áreas metropolitanas. En tal
no es susceptible de suspensión, disminución, sentido, los municipios proveerán el acceso a
condicionamiento o restricción por vía de bienes, servicios y obras indispensables a todos
reglamento, ni como consecuencia de procesos los habitantes del territorio. En función de lo
de reforma administrativa de los organismos o anterior, la gestión autónoma de los intereses
entidades del orden nacional. municipales y distritales comprende, en
especial, la prestación de los servicios sociales;
En desarrollo de lo anterior, las competencias de la planificación y promoción del desarrollo
los departamentos comprenden la planificación económico, social, cultural y ambiental en
y promoción del desarrollo económico, social, el ámbito local; la gestión de las obras que
cultural y ambiental; la intermediación entre la demande el progreso local; la ordenación física
Nación y los municipios; la expedición de las y la planeación territorial; la promoción del
disposiciones relacionadas con la planeación, mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
el desarrollo económico y social, el turismo, el Para lo anterior, expiden las normas orgánicas
transporte, el ambiente, las obras públicas, las del presupuesto municipal, determinan la
vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas estructura de la administración, la creación
de frontera; la promoción de mecanismos de de establecimientos públicos y empresas
asociatividad territorial supramunicipal y el cierre industriales o comerciales.
de brechas económicas, sociales y en capacidades
administrativas al interior del departamento. Las ciudades capitales en materia de delegación
Adicionalmente, los departamentos tienen como de competencias se regirán por lo dispuesto
competencia expedir sus normas orgánicas en la Ley 2082 de 2021 o las normas que la
del presupuesto departamental, determinar la modifiquen o sustituyan. Corresponderá a las
estructura de la administración departamental, asambleas departamentales y a los concejos
la creación de establecimientos públicos, municipales y distritales reglamentar el ejercicio
empresas industriales o comerciales y autorizar de las funciones y los servicios, así como las
la formación de sociedades de economía mixta. demás competencias, funciones o servicios
Adicionalmente, deberán coordinar los planes departamentales, municipales y distritales.
y programas departamentales de desarrollo y
de obras públicas con los planes y programas
municipales, distritales, metropolitanos,
regionales y nacionales.

58 INFORME FINAL MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN

 Propuesta 3: redefinir los principios para ordenar las relaciones entre los distintos
niveles territoriales

La Nación, las entidades territoriales y los ejercicio de sus competencias y la administración

esquemas asociativos territoriales ajustarán el de sus recursos.

Tabla 16. Principios para ordenar las relaciones entre los distintos niveles de gobierno
con la normatividad vigente VS propuesta de nueva LOOT

Ley 1454 de 2011 (actual) Propuesta nueva LOOT

Descentralización. La distribución de competencias entre la Descentralización. La distribución de competencias entre la

Nación, entidades territoriales y demás esquemas asociativos Nación, entidades territoriales y demás esquemas asociativos
se realizará trasladando el correspondiente poder de decisión se realizará trasladando el correspondiente poder de decisión
de los órganos centrales del Estado hacia el nivel territorial de los órganos centrales del Estado hacia el nivel territorial
pertinente, en lo que corresponda, de tal manera que se pertinente de manera progresiva e incremental, sus poderes de
promueva una mayor capacidad de planeación, gestión y de gestión y decisión, en lo que corresponda, de tal manera que
administración de sus propios intereses, garantizando por parte se promueva una mayor capacidad de planeación, gestión y de
de la Nación los recursos necesarios para su cumplimiento. administración de sus propios intereses, garantizando por parte
de la Nación los recursos necesarios para su cumplimiento.

Autonomía. Las entidades territoriales gozan de autonomía Autonomía. Es la facultad de las entidades territoriales para
para la gestión de sus intereses dentro de los límites de la ordenar y gestionar sus intereses por iniciativa propia, bajo
Constitución y la ley. su responsabilidad y en beneficio de sus habitantes, salvo los
límites de la Constitución y los que esta hubiere autorizado
expresamente a la ley.

Sostenibilidad. El ordenamiento territorial conciliará el Cierre de brechas de inequidad y sostenibilidad. La organización

crecimiento económico, la sostenibilidad fiscal, la equidad territorial conciliará el crecimiento económico, la sostenibilidad
social y la sostenibilidad ambiental, para garantizar adecuadas fiscal, la equidad social y la sostenibilidad ambiental, para cerrar
condiciones de vida de la población. brechas de inequidad y garantizar el bienestar de la población
en todas las regiones y territorios del país.
Equidad social y equilibrio territorial. La ley de ordenamiento
territorial reconoce los desequilibrios en el desarrollo
económico, social y ambiental que existen entre diferentes
regiones geográficas de nuestro país y buscará crear
instrumentos para superar dichos desequilibrios. Por ello
la Nación y las entidades territoriales propiciarán el acceso
equitativo de todos los habitantes del territorio colombiano
a las oportunidades y beneficios del desarrollo, buscando
reducir los desequilibrios enunciados. Así mismo, los procesos
de ordenamiento procurarán el desarrollo equilibrado de las
diferentes formas de división territorial.

Participación. La política de ordenamiento territorial promoverá Participación. La organización territorial garantizará el derecho
la participación, concertación y cooperación para que los a la participación ciudadana, tanto de sujetos individuales
ciudadanos tomen parte activa en las decisiones que inciden como colectivos y pueblos, para que intervengan, a través
en la orientación y organización territorial. de la incidencia, concertación, vigilancia u oposición, en las
decisiones que determinan la orientación y organización de los
gobiernos territoriales.

Solidaridad y equidad territorial. Con el fin de contribuir al Solidaridad y equidad territorial. La organización territorial
desarrollo armónico del territorio colombiano, la Nación, las velará por el desarrollo armónico en forma tal que la Nación y las
entidades territoriales y las figuras de integración territorial entidades territoriales de mayor capacidad política, económica
de mayor capacidad política, económica y fiscal, apoyarán y fiscal apoyen a las de menor desarrollo relativo, en procura de
aquellas entidades de menor desarrollo relativo, en procura de garantizar el acceso equitativo a las oportunidades y beneficios
garantizar el acceso equitativo a las oportunidades y beneficios del desarrollo y elevar la calidad de vida de la población.
del desarrollo, para elevar la calidad de vida de la población.

INFORME FINAL MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN 59

 Ley 1454 de 2011 (actual) Propuesta nueva LOOT

Diversidad. El ordenamiento territorial reconoce las diferencias Se mantiene igual

geográficas, institucionales, económicas, sociales, étnicas y
culturales del país, como fundamento de la unidad e identidad
nacional, la convivencia pacífica y la dignidad humana.

Multietnicidad. Para que los pueblos indígenas, las Se mantiene igual

comunidades afrodescendientes, los raizales y la población
ROM ejerzan su derecho de planeación y gestión dentro de la
entidad territorial respectiva en armonía y concordancia con las
demás comunidades y entidades territoriales.

Gradualidad y flexibilidad. El ordenamiento territorial reconoce Gradualidad y flexibilidad. El ordenamiento territorial reconoce
la diversidad de las comunidades y de las áreas geográficas la diversidad de las comunidades y de las áreas geográficas
que componen el país, por tanto, ajustará las diferentes formas que componen el país, por tanto, ajustará las diferentes formas
de división territorial. Las entidades e instancias de integración de división territorial. Las entidades e instancias de integración
territorial se adaptarán progresivamente, para lo cual podrán territorial se adaptarán progresivamente, para lo cual podrán
asignárseles las competencias y recursos que les permitan asignárseles las competencias y recursos en atención de sus
aumentar su capacidad planificadora, administrativa y de diferentes vocaciones y potencialidades que les permitan
gestión. aumentar su capacidad planificadora, administrativa y de
gestión.

Asociatividad. El ordenamiento territorial propiciará la Asociatividad. Se propiciará la formación de asociaciones entre

formación de asociaciones entre las entidades territoriales e las entidades territoriales para producir economías de escala,
instancias de integración territorial para producir economías generar sinergias y alianzas competitivas para la consecución
de escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para la de objetivos de desarrollo económico y territorial comunes.
consecución de objetivos de desarrollo económico y territorial
comunes.

No se incluye. Integridad y transparencia. Es deber de las autoridades

territoriales actuar bajo los valores del servicio público de
honestidad, transparencia, respeto, compromiso, diligencia y
justicia, y garantizar el escrutinio público a través de la rendición
de cuentas, como proceso permanente de responsabilidad
política y administrativa de la gestión de los asuntos públicos.

No se incluye. Coordinación. La Nación, las entidades territoriales y los

esquemas asociativos territoriales deberán ejercer sus
competencias de manera articulada, coherente y armónica,
con el propósito de dar cumplimiento a los fines del Estado
y garantizar eficientemente los derechos ciudadanos, los
derechos colectivos y los del medio ambiente establecidos en
la Constitución Política y la ley.

Concurrencia. La Nación y las entidades territoriales Concurrencia. En virtud de la concurrencia, la Nación, las
desarrollarán oportunamente acciones conjuntas en busca de entidades territoriales y los esquemas asociativos tienen el
un objeto común, cuando así esté establecido, con respeto de deber de compartir colaborativamente competencias, funciones
su autonomía. y recursos para ponerlos al servicio de una causa común de
impacto local o regional, y con tal propósito acordarán acciones
conjuntas.

Subsidiariedad. La Nación, las entidades territoriales y Subsidiariedad. La provisión de bienes y servicios públicos
los esquemas de integración territorial apoyarán en forma es responsabilidad del nivel de gobierno más próximo
transitoria y parcial en el ejercicio de sus competencias, a las a la comunidad. Si este demuestra su imposibilidad de
entidades de menor categoría fiscal, desarrollo económico y ejercer debidamente determinadas competencias, solicita
social, dentro del mismo ámbito de la jurisdicción territorial, motivadamente intervención subsidiaria y cuando por este
cuando se demuestre su imposibilidad de ejercer debidamente motivo se afectan derechos fundamentales, la responsabilidad
determinadas competencias. El desarrollo de este principio se transferirá de manera transitoria al nivel superior. El nivel
estará sujeto a evaluación y seguimiento de las entidades superior tiene el deber de proveer los medios necesarios para
del nivel nacional rectora de la materia. El Gobierno Nacional que el inferior pueda ejercer sus funciones, y entre tanto actuará
desarrollará la materia en coordinación con los entes subsidiariamente para garantizar a la comunidad la protección
territoriales. de sus derechos, y así sucesivamente, si fuere necesario,
hasta llegar al orden nacional. Las entidades del nivel superior
concertarán con las de nivel inferior la evaluación y seguimiento
para determinar las condiciones y duración de la intervención
subsidiaria y lograr que el nivel inferior asuma la competencia
y su autonomía. La subsidiariedad tiene por objeto generar las
condiciones institucionales y financieras para que la entidad
territorial apoyada pueda ejercer idóneamente su competencia.
En ningún caso podrá ser indefinida

60 INFORME FINAL MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN

 Ley 1454 de 2011 (actual) Propuesta nueva LOOT

Complementariedad. Para completar o perfeccionar la Complementariedad. Para completar o perfeccionar la

prestación de servicios a su cargo, y el desarrollo de prestación de servicios y el desarrollo de proyectos regionales,
proyectos regionales, las entidades territoriales podrán las entidades territoriales, junto con la Nación, podrán
utilizar mecanismos como los de asociación, cofinanciación, utilizar mecanismos cooperativos como los de asociación,
delegación y/o convenios. cofinanciación, delegación y convenios. Igualmente, con
arreglo a dicho principio, podrán asumir competencias de un
nivel superior a través de convenios de cesión de competencias,
los cuales deberán acompañarse con los recursos respectivos.

Soberanía y unidad nacional. El ordenamiento territorial Se mantiene igual

propiciará la integridad territorial, su seguridad y defensa, y
fortalecerá el Estado Social de Derecho organizado en forma
de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus
entidades territoriales.

Integración. Los departamentos y los municipios ubicados en Se mantiene igual

zonas fronterizas pueden adelantar programas de cooperación
dirigidos al fomento del desarrollo comunitario, la prestación
de los servicios públicos, la preservación del ambiente y el
desarrollo productivo y social, con entidades territoriales
limítrofes de un Estado.

Regionalización. El Estado colombiano desarrollará sus Se mantiene en los mismos términos, pero está incorporado en
funciones utilizando la Figura de las Regiones para planificar, el CAPÍTULO II-REGIONES.
organizar, y ejecutar sus actividades en el proceso de
construcción colectiva del país, promoviendo la igualdad y el
cierre de brechas entre los territorios. El ordenamiento territorial
promoverá el establecimiento de Regiones de Planeación y
Gestión, Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) y de
Regiones como Entidades Territoriales (RET) como marcos de
relaciones geográficas, económicas, culturales, y funcionales,
a partir de ecosistemas bióticos y biofísicos, de identidades
culturales locales, de equipamientos e infraestructuras
económicas y productivas y de relaciones entre las formas
de vida rural y urbana, en el que se desarrolla la sociedad
colombiana. En tal sentido la creación y el desarrollo de
Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) y Regiones
como Entidad Territorial (RET), se enmarcan en una visión del
desarrollo hacia la descentralización y la autonomía territorial,
con el fin de fortalecer; el desarrollo nacional.

Prospectiva. El ordenamiento territorial estará orientado por Se mantiene igual

una visión compartida de país a largo plazo, con propósitos
estratégicos que guíen el tipo de organización territorial
requerida.

Paz y convivencia. El ordenamiento territorial promoverá Se mantiene igual

y reconocerá los esfuerzos de convivencia pacífica en el
territorio e impulsará políticas y programas de desarrollo para
la construcción de la paz, el fortalecimiento del tejido social y la
legitimidad del Estado.

Responsabilidad y transparencia. Las autoridades del Se mantiene igual

nivel nacional y territorial promoverán de manera activa el
control social de la gestión pública incorporando ejercicios
participativos en la planeación, ejecución y rendición final
de cuentas, como principio de responsabilidad política y
administrativa de los asuntos públicos.

INFORME FINAL MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN 61

 Ley 1454 de 2011 (actual) Propuesta nueva LOOT

Economía y buen gobierno. La organización territorial del Se mantiene igual

Estado deberá garantizar la planeación y participación
decisoria de los entes territoriales en el desarrollo de sus
regiones, autosostenibilidad económica, el saneamiento fiscal
y la profesionalización de las administraciones territoriales, por
lo que se promoverán mecanismos asociativos que privilegien
la optimización del gasto público y el buen gobierno en su
conformación y funcionamiento.

La ley determinará los principios de economía y buen

gobierno mínimos que deberán garantizar los departamentos,
los distritos, los municipios, las áreas metropolitanas, sus
descentralizadas, así como cualquiera de las diferentes
alternativas de asociación, contratos o convenios plan o
delegaciones previstas en la presente ley.

Fuente: elaborado por el equipo técnico de la Misión.

Propuesta 4: articulación de las acciones de las entidades nacionales en los territorios a

través de los departamentos

Toda intervención sectorial del nivel nacional articularán la acción de las entidades nacionales
en los territorios definirá los mecanismos de desconcentradas en el territorio, a fin de
articulación e integración con los niveles local, armonizar las acciones nacionales con las del
departamental, regional, o asociativo, en especial departamento. Igualmente, el departamento
cuando se estructuren programas o sistemas de promoverá la articulación de los servicios
financiación para el ejercicio de funciones, o la nacionales con los municipios y sus asociaciones,
provisión de bienes, obras o servicios. Lo anterior con las Corporaciones Autónomas Regionales,
garantizando la concertación y el respeto de la o con las subregiones naturales, ambientales,
autonomía de las Entidades Territoriales. administrativas o socio económicas que se
identifiquen en el territorio.
Los departamentos a través de los gobernadores

Propuesta 5: habilitación de competencias o servicios nacionales

Las entidades territoriales y los esquemas desempeño fiscal e institucional; c) la descripción

asociativos podrán habilitarse para asumir general de las condiciones en las que se ejercerá
competencias a cargo de entidades del nivel la competencia, función o servicio sobre el que
nacional, de acuerdo con los criterios jurídicos, se solicita la habilitación; d) la proyección de
financieros, institucionales y poblacionales, ingresos y gastos con los cuales se va a asumir
los cuales serán definidos por la Conferencia la competencia, función, atribución o servicio, lo
Nacional de Concertación con las Autoridades cual deberá ser consistente con el Marco Fiscal
Territoriales (Ver en este documento) dentro de Mediano Plazo (MFMP) o documento que haga
de los cuales se considerarán al menos los sus veces. Adicionalmente, la Nación deberá
siguientes criterios: a) la categoría de la entidad producir y entregar la información requerida para
territorial; b) los resultados de la medición de acreditar el cumplimiento de los requerimientos

62 INFORME FINAL MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN

sectoriales para atender la función, atribución o el título jurídico para la incorporación de
servicio objeto de la solicitud de habilitación. recursos en los presupuestos de las vigencias
fiscales siguientes. Se definen igualmente los
Esta figura se formalizará a través de un acto procedimientos para el seguimiento y la posible
administrativo de habilitación que expida la devolución de competencias a la Nación.
entidad nacional correspondiente y constituirá

Propuesta 6: alivio competencial

Los municipios, que por condiciones particulares la LOOT que permite a las entidades territoriales
no puedan asumir determinadas competencias, solicitar a la entidad sectorial nacional la
podrán solicitar en virtud de los principios de reasunción de competencias, en caso de que no
subsidiaridad y concurrencia el traslado de estas cuente con los requisitos jurídicos, financieros,
competencias a la escala superior. La instancia institucionales y poblacionales para ejercer
técnica de concertación permanente definirá dicha competencia. Lo anterior, se encontrará
las condiciones, requisitos y mecanismos acorde al principio de subsidiariedad planteado
para adelantar el proceso de entrega de dentro de esta propuesta, con el fin de que la
competencias y presentará la propuesta al entidad competente más próxima pueda asumir
Ministerio del Interior para su trámite legal. Para el cumplimiento o la prestación de un servicio o
el efecto, se incorpora una disposición dentro de una competencia.

Propuesta 7: definir nuevas categorías de departamentos y municipios

Con el objetivo de reconocer la heterogeneidad

territorial, se propone que el Gobierno Nacional 2. Referente para que cada sector administrativo
presente al Congreso de la República un modelo del orden nacional establezca estrategias
de categorías de municipios y de departamentos diferenciales conforme a las particularidades
que sean la base para avanzar en el proceso de geográficas, poblacionales, económicas y
descentralización asimétrica, mediante la toma ambientales.
de decisiones de competencias, fuentes de 3. Instrumento para distribuir en forma más
financiación y la definición de esquemas diversos equitativa los recursos, y desarrollar una
de organización y administración. descentralización asimétrica y flexible, en
procura de mayor eficiencia, corrección de
Las categorías municipales y departamentales desequilibrios regionales y cierre de brechas.
cumplirán, entre otros, los siguientes propósitos:
El objetivo es definir un criterio que sea amplio
y permita adoptar diferentes modelos de
1. Insumo para definir competencias especiales categorización que sirvan como instrumento
según características geográficas, para definir nuevas clasificaciones acordes a
ambientales, económicas y sociales, a partir las necesidades y prioridades de los gobiernos
de las cuales se definan regímenes fiscales y locales orientados a los diferentes objetivos y
de organización, gobierno y administración. sectores de política.

Propuesta 8: crear las Comisiones Constitucionales Octavas Permanentes en asuntos

relacionados con la organización política, administrativa, fiscal y el ordenamiento
territorial

Crear la Comisión Octava Constitucional de las entidades territoriales; regímenes

Permanente tanto en el Senado como en la administrativos, fiscales y de gobierno; desarrollo
Cámara de Representantes que conocerá y ordenamiento territorial; distribución de
de asuntos relacionados con la organización competencias entre niveles de gobierno y
política y administrativa territorial; autonomía sistemas de finanzas intergubernamentales. Con

INFORME FINAL MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN 63

esta propuesta se busca elevar la Comisión de una Comisión Constitucional Permanente en
Ordenamiento Territorial para que ya no sea una el Congreso de la República se contará con un
instancia especial de seguimiento al proceso de órgano técnico que reúna a los Congresistas
descentralización y ordenamiento territorial, sino con el fin de mantener discusiones y debates
que funcione permanentemente en los asuntos permanentes vinculados con los asuntos que
arriba señalados, con el fin de aprobar en se desprenden de la organización política y
primer debate los proyectos de acto legislativo administrativa territorial.
y proyectos de ley en la materia. A través de

Propuesta 9: fortalecer los esquemas asociativos territoriales

La asociatividad debe entenderse y reconocerse los asociados.

como un derecho de las entidades territoriales
en el marco de su autonomía. Los esquemas 3. Las entidades territoriales delegarán a
asociativos territoriales representan una los esquemas asociativos territoriales la
oportunidad de potenciar la autonomía territorial dimensión supramunicipal de la competencia.
y aprovechar las eficiencias de la cooperación El Esquema Asociativo Territorial no podrá
entre los actores territoriales en la provisión de intervenir sobre la dimensión local de dicha
bienes y servicios públicos. En ese orden de competencia.
ideas, las propuestas en materia de asociatividad
se plantean en términos potestativos con el fin de 4. Los esquemas asociativos territoriales
que quienes adopten estas figuras, en virtud de podrán concurrir con la Nación para la
su autonomía, puedan determinar los términos implementación de prioridades del Plan
en que ejercerán sus funciones. Para tal fin, se Nacional de Desarrollo o de políticas de orden
plantea: nacional, para lo cual la Nación proveerá los
recursos correspondientes.
1. Las entidades territoriales que se asocien para
constituir un esquema asociativo territorial
deberán aportar los recursos necesarios para 5. Se fortalece la asociatividad funcional, la cual
cubrir los gastos operativos y de inversión, al está encaminada a que los gobiernos locales
igual que los gastos de funcionamiento que puedan ejecutar proyectos y prestar servicios
fueren razonables. interjurisdiccionales de manera flexible y
articulada.
2. Para garantizar la representación de las 6. Los esquemas asociativos y las Corporaciones
entidades territoriales, los esquemas Autónomas Regionales podrán coordinar y
asociativos territoriales estarán dirigidos por concurrir en los asuntos de su competencia
los órganos de administración que determinen que consideren.
sus estatutos garantizando la participación de

Propuesta 10: fortalecer las Áreas Metropolitanas

Las áreas metropolitanas son un instrumento de territorial.

suma importancia para profundizar el desarrollo
de las principales aglomeraciones del país. 3. Otorguen a sus decisiones, en lo relacionado
Para su fortalecimiento se plantea que las áreas con los asuntos objeto de su competencia,
metropolitanas: superioridad jerárquica sobre las de los
municipios integrantes.
1. Ejerzan la competencia de autoridad
ambiental en el perímetro urbano. 4. Integren en sus Juntas Directivas al
Gobernador del Departamento o el Secretario
2. Establezcan las directrices y orientaciones o Jefe de Planeación Departamental, con
específicas para el ordenamiento del territorio derecho a voz, pero sin voto.
de los municipios que la integran con el
fin armonizar sus planes de ordenamiento

64 INFORME FINAL MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN

 Propuesta 11: diversificar los regímenes departamentales

Con el propósito de reconocer las diferencias de las entidades territoriales y desarrollar el

geográficas, ambientales, institucionales, artículo 302 de la Constitución. Por su parte, si
económicas, sociales, étnicas y culturales dentro bien actualmente se encuentra vigente la Ley
de la organización territorial, la ley establecerá 2200 de 2022, la nueva LOOT busca estipular
para uno o para varios departamentos, estatutos los requisitos del proyecto de ley que expida un
especiales y diferenciados administrativos y régimen departamental especial, con el propósito
fiscales. A través de esta propuesta se busca de guiar la actividad legislativa en la expedición
profundizar la descentralización y la autonomía de este tipo de regímenes en el futuro.

Propuesta 12: requisitos para la creación de departamentos

El artículo 297 de la Constitución Política esté sustentado en un estudio técnico sobre la

estableció que el Congreso puede decretar la conveniencia económica, social y ambiental de la
formación de nuevos departamentos siempre iniciativa; d) la creación deberá ser aprobada en
que se cumplan los requisitos exigidos en la consulta popular por voto mayoritario, siempre
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. que concurra al menos el 30% de la población
Dado que la actual LOOT (Ley 1454 de 2011) no registrada en el censo electoral totalizado del
define estos requisitos, se subsana una evidente territorio que ha de formar el nuevo departamento.
omisión legislativa. Por lo anterior, la propuesta
busca establecer los requisitos legales para Adicionalmente, se incorporan los elementos que
la conformación de los departamentos así: a) debe tener el proyecto de ley para la creación
el territorio deberá compartir una identidad y de un nuevo departamento, relacionados con
características naturales, sociales, económicas la determinación de límites y de su capital, así
y culturales; b) la solicitud de creación debe como la forma en que se concurrirá al pago de
ser presentada por las tres cuartas partes de la deuda pública. El Gobierno Nacional aportará
los concejales de cada uno de los concejos los recursos necesarios para garantizar el
municipales del territorio que ha de formar funcionamiento de las oficinas departamentales
el nuevo departamento; c) El proyecto de ley durante el primer año.

Propuesta 13: reconocimiento del derecho al autogobierno de los pueblos étnicos y

campesinos que cuentan con una territorialidad propia

Gozarán de reconocimiento y protección por propias de gobernanza, justicia y administración

parte del Estado las divisiones del territorio del territorio. Esta propuesta busca fortalecer
que se constituyan con el objeto de garantizar vínculos con otros grupos étnicos y campesinos
los derechos de los pueblos étnicos y que aún no cuentan con reconocimiento expreso
campesinos que cuenten con una territorialidad del derecho al autogobierno y por lo tanto no
propia. El Gobierno Nacional reglamentará ejercen su autonomía ni pueden establecer
el funcionamiento de dichos territorios en relaciones interinstitucionales con la Nación y
concertación con estos pueblos. En este las entidades territoriales. Esta propuesta servirá
sentido se establece el compromiso estatal de como puente para integrar otras comunidades
proteger y fortalecer a las comunidades étnicas étnicas que están llamadas a participar en
y campesinas en el goce de sus singularidades el fortalecimiento de un nuevo modelo de
culturales y el reconocimiento de sus formas descentralización.

Propuesta 14: fortalecimiento de la participación ciudadana desde la instancia territorial

Se incorporarán acciones para fortalecer el un enfoque de gobernanza que promueva

ejercicio de la democracia y el pluralismo en el escenarios donde los ciudadanos, comunidades,
Estado colombiano en todos sus niveles. Se sectores sociales y pueblos puedan participar
establece que la organización territorial tenga desde su identidad y organización. Además, se

INFORME FINAL MISIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN 65

propone la conformación de escenarios donde administración durante las sesiones ordinarias que
representantes de la comunidad presenten se adelantan en las asambleas departamentales
propuestas sobre el funcionamiento de la y los concejos municipales.

Propuesta 15: pactos Nación-Territorio

La Nación deberá concertar con las entidades la concurrencia de recursos entre Nación y
territoriales, las comunidades y el sector privado territorio por objetivos de desarrollo.
la priorización de inversiones intersectoriales
para cada uno de los departamentos y regiones.
Producto de esta concertación se implementará

Propuesta 16: competencias en materia de ordenamiento del territorio

Se incluyen disposiciones encaminadas a que de la propiedad en coordinación con la Nación

los municipios, distritos, departamentos, áreas y los usos de las tierras disponibles de acuerdo
metropolitanas y Regiones como Entidades con sus particularidades; c) coordinar los planes
Territoriales cuenten con las competencias para de desarrollo territorial; d) definir los mecanismos
ordenar su territorio teniendo en cuenta criterios de gestión y financiación del ordenamiento
ambientales, sociales, culturares y económicos, territorial, entre otros, con el fin de que las
de acuerdo con sus necesidades. De igual entidades tengan las atribuciones por medio de
manera, en materia de ordenamiento del territorio, la ley para adoptar las medidas que se estimen
se podrá: a) definir y desarrollar el modelo de pertinentes frente a la organización territorial.
ocupación y los usos del suelo, así como su
reglamentación; b) realizar el ordenamiento social

Propuesta 17: fortalecimiento de las Regiones

Se incorporan disposiciones encaminadas al la cooperación técnica territorial con el fin de

fortalecimiento del nivel regional, orientando fortalecer el desarrollo nacional.
sus competencias prioritarias a la planificación,
organización y ejecución de políticas públicas Naturaleza de la(s) reforma(s)
promoviendo la igualdad y el cierre de brechas contemplada(s) en la propuesta
entre los territorios. Para tal fin, se promoverá
el establecimiento y consolidación de las Ley orgánica.
figuras regionales, es decir las Regiones de
De acuerdo con los puntos anteriormente
Planeación y Gestión, Regiones Administrativas
mencionados, la propuesta estaría enfocada en
y de Planificación (RAP) y de Regiones como
derogar la Ley 1454 de 2011 (porque se modifica
Entidades Territoriales (RET), como marcos de
enteramente su articulado) y en la modificación
relaciones geográficas, económicas, culturales,
de: a) la Ley 3 de 1992; b) la Ley 1625 de 2013.
y funcionales, a partir de ecosistemas bióticos y
biofísicos, de identidades culturales locales, de
equipamientos e infraestructuras económicas
y productivas y de relaciones entre las formas
de vida rural y urbana, en el que se desarrolla
la sociedad colombiana. En tal sentido, la
creación y el desarrollo de la figura regional
se incorpora a una visión del desarrollo hacia
la descentralización, la autonomía territorial y

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