EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

EN PANAMÁ
Cita requerida:
FAO. 2023. El camino hacia la seguridad alimentaria y nutricional en Panamá. Panamá. https://doi.
org/10.4060/cc8714es

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 índice
AGRADECIMIENTOS II
ABREVIATURAS Y SIGLAS III

INTRODUCCIÓN 1
ANTECEDENTES 2
PRINCIPALES RESULTADOS 4
Seguridad alimentaria y nutricional 4
Fortalecimiento de la agricultura familiar 10

CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS 19

REFERENCIAS 21
II | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

AGRADECIMIENTOS
La presente publicación ha sido elaborada en el marco del programa
Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO, iniciativa conjunta del Gobierno de
México, a través de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para
el Desarrollo (AMEXCID), y la Organización de las Naciones Unidas para la
Alimentación y la Agricultura (FAO).

En este documento se presentan los principales resultados de la

implementación del programa en Panamá de 2015 a 2022, así como las
lecciones aprendidas de las acciones realizadas en estrecha colaboración
con el Gobierno panameño, especialmente con el Ministerio de Desarrollo
Agropecuario.

Los resultados aquí presentados han sido posibles gracias al trabajo conjunto
y coordinado de la Embajada de México en Panamá; la Asamblea Nacional;
el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, particularmente la Dirección de
Desarrollo Rural; el Comité Nacional de Diálogo de Agricultura Familiar;
entre otros actores que han unido esfuerzos en torno al desarrollo del sector
agropecuario y la garantía de la seguridad alimentaria y nutricional.

Se agradece especialmente la colaboración y confianza de la AMEXCID; la

coordinación y dirección técnica de la Representación de la FAO en Panamá y
del equipo de Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO en este país; el apoyo
de la Oficina Subregional de la FAO para Mesoamérica; así como el compromiso
de los gobiernos locales y las familias agricultoras, actores indispensables para
combatir el hambre y la pobreza rural, y base fundamental de las acciones del
programa.
III | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

ABREVIATURAS Y SIGLAS
AMEXCID Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el
Desarrollo
CONADAF Comité Nacional de Diálogo de Agricultura Familiar
COVID-19 enfermedad por coronavirus
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y
la Agricultura
FIES escala de experiencia de inseguridad alimentaria
INEC Instituto Nacional de Estadística y Censo
MAS Movimiento de Alimentación Saludable
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MIDA Ministerio de Desarrollo Agropecuario
PNAF Plan Nacional de Agricultura Familiar
SCALL sistema de captación y aprovechamiento de agua de lluvia
SENAPAN Secretaría Nacional para el Plan de Seguridad Alimentaria y
Nutricional
SIGAP Sistema Integrado de Gestión Agropecuaria de Panamá
1 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

introducción
Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO es un programa de Cooperación
Sur-Sur y triangular liderado conjuntamente por el Gobierno de México, a
través de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo
(AMEXCID), y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la
Agricultura (FAO).

El programa trabaja de manera coordinada y articulada con instituciones

de Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Nicaragua, Panamá y la República Dominicana, con el ánimo de contribuir
a que los actores públicos se encuentren en mejor disposición de ofrecer
soluciones pertinentes y efectivas a los desafíos vinculados a la inseguridad
alimentaria, la malnutrición y la pobreza rural.

En ese sentido, Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO apoya la generación

y el fortalecimiento de políticas públicas, instrumentos normativos y
mecanismos de gobernanza, gestión y coordinación que permitan a los
actores públicos desempeñar adecuadamente su labor para:

- promover dietas saludables para toda la población;

- facilitar un acceso equitativo de la población rural más vulnerable a los
recursos necesarios para generar medios de vida sostenibles, y
- poner en marcha mecanismos institucionales inclusivos que permitan a
población indígena y afrodescendiente, mujeres y jóvenes rurales acceder a
oportunidades en condiciones de igualdad.

Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO contribuye así al logro de la Agenda

2030 para el Desarrollo Sostenible, específicamente los Objetivos de Desarrollo
Sostenible 1 (Fin de la pobreza) y 2 (Hambre cero).

En Panamá, la labor del programa Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO se

ha enfocado en el fortalecimiento de la institucionalidad como elemento clave
para el diseño y la implementación de políticas públicas que contribuyan a
garantizar la seguridad alimentaria y nutricional, así como en el fortalecimiento
de la agricultura familiar como un sector fundamental para el desarrollo local
y la producción de alimentos saludables. En este documento se presentan los
principales resultados alcanzados en estas dos vías de acción.

Para empezar, se describen brevemente los antecedentes que dieron lugar a

la implementación de Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO en Panamá;
posteriormente, se realiza un recuento de los principales resultados alcanzados
entre 2015 y 2022; por último, se enumeran algunas de las lecciones aprendidas.
2 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

antecedentes
Para el año 2013, Panamá registraba un crecimiento del 8,4 % en su economía,
posicionando al país en un lugar privilegiado en la región (MEF, 2013). No
obstante, los beneficios de este crecimiento estaban distribuidos de manera
desigual, como lo indicaba el coeficiente de Gini que para 2015 se situaba en
0,519 (CEPAL, 2015).

Esta distribución desigual de la riqueza se veía evidenciada en la incidencia de

la pobreza. De acuerdo con los datos del Ministerio de Economía y Finanzas
(MEF) y del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC), la tasa de pobreza
general en Panamá en el año 2015 era de 23 %, con un fuerte contraste entre
las áreas rurales e indígenas y las áreas urbanas (MEF y Banco Mundial, 2017).
En la comarca indígena Ngäbe Buglé, por ejemplo, la tasa de pobreza llegaba
hasta un 86,8 % (MEF y Banco Mundial, 2017).

Para ese entonces, luego de una importante reducción de la subalimentación

que marcó el cumplimiento de la meta del hambre de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio en Panamá, la prevalencia de la subalimentación era de
9,5 % (FAO, 2016).

En cuanto a la estructura productiva del país, el sector de comercio y servicios

llevaba el mayor peso con más del 70 % del producto interno bruto, en
comparación con un 5 % en el sector primario (PNUD, 2015).

Según los resultados del Censo Agropecuario de 2011, para ese momento
existían en el país 245 105 productores agropecuarios (INEC, 2012), de los cuales
un 74 % cultivaba una superficie menor a 5 hectáreas.

En comparación con lo que sucedía en otros países de la región latinoamericana,

en especial a raíz de la conmemoración del Año Internacional de la Agricultura
Familiar en 2014, Panamá carecía de un concepto, una caracterización y
un registro de este sector productivo, aunque se calculaba que constituía
aproximadamente un 80 % de los productores agropecuarios.

Ante este panorama, resultaba de gran importancia promover acciones

tendientes a fortalecer la coordinación y cooperación para enfrentar los
efectos de la marcada incidencia de la pobreza en las áreas rurales y comarcas
indígenas del país, así como establecer una arquitectura jurídico-institucional
que permitiera abordar la estrecha vinculación de esta problemática con la
inseguridad alimentaria y nutricional.
3 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

Por otra parte, era necesario identificar y reconocer a la agricultura familiar

en el país, para luego construir un marco político y jurídico adecuado para
garantizar y facilitar el abordaje de las limitaciones y necesidades de este sector
productivo, como aquellas relacionadas con el acceso a recursos productivos
y a los mercados.

La labor de Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO en Panamá comenzó en

abril de 2015, centrando sus primeras acciones en dos vías: 1) la construcción de
un entramado institucional con herramientas que facilitara la implementación
de acciones en torno a la garantía del derecho humano a la alimentación
adecuada; y, 2) la promoción de un marco institucional que fomentara el
desarrollo de la agricultura familiar con instrumentos de política para poner
en marcha acciones diferenciadas para este sector.

En este sentido, se identificaron inicialmente como principales contrapartes de

Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO al Ministerio de Relaciones Exteriores,
la Secretaría Nacional para el Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(SENAPAN), adscrita al Ministerio de Desarrollo Social, y a la Dirección de
Desarrollo Rural del Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA).

A las acciones en el marco del programa Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-

FAO se sumarían posteriormente otras instituciones, como el Ministerio de
Salud y el Ministerio de Educación, en reconocimiento a la importancia de unir
esfuerzos desde una perspectiva multisectorial e interinstitucional.

Adicionalmente, el Comité Nacional de Diálogo de Agricultura Familiar

(CONADAF), creado en 2017 con el acompañamiento de Mesoamérica sin
Hambre AMEXCID-FAO, pasaría a ser una pieza fundamental de este engranaje,
especialmente considerando la importancia otorgada desde el inicio del
programa a la conformación de estructuras consultivas y la facilitación de
procesos participativos.

©FAO/Ingrid Saravia
4 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

PRINCIPALES RESULTADOS
SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL

Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2017-2021

De acuerdo con la Ley 36 de 2009, la SENAPAN tiene la responsabilidad de

coordinar las acciones de seguridad alimentaria y nutricional en Panamá.
Entre sus funciones se encuentra la elaboración y facilitación de la ejecución
del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.

Durante 2015 y 2016, Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO brindó asesoría

técnica a la SENAPAN en la construcción del Plan Nacional de Seguridad
Alimentaria y Nutricional 2016-2020, en el marco de un proceso participativo
para recoger la perspectiva de todos los actores interesados.

En este proceso se abordaron cuatro pilares (disponibilidad, acceso, bienestar

nutricional y estabilidad) y se identificaron los mandatos y posibles aportes
de las instituciones involucradas en la garantía de la seguridad alimentaria
y nutricional, entre ellas los Ministerios de Educación, Salud y Desarrollo
Agropecuario.

En el plan se identificaron tres grandes desafíos: 1) promover el bienestar

nutricional, 2) garantizar el suministro nacional sostenible de alimentos, y 3)
garantizar el acceso a los alimentos, con énfasis en los grupos más vulnerables
(SENAPAN y MIDES, 2017). Para cada uno de estos desafíos se definieron
propuestas de acción anuales, metas e indicadores.

El Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2017-2021 fue

aprobado en febrero de 2017 por el Comité Técnico de la SENAPAN, integrado
por instituciones públicas, sector privado y organizaciones de la sociedad civil.

Su puesta en marcha constituía un desafío, en tanto implicaba ajustes en

la coordinación y gestión interinstitucional, para asegurar una eficiente y
oportuna implementación del plan por parte de todos los actores involucrados,
con responsabilidades claramente definidas.

Para apoyar en el abordaje de este desafío, Mesoamérica sin Hambre

AMEXCID-FAO culminó su acompañamiento al Comité Técnico de la SENAPAN
apoyando la elaboración de una propuesta de agenda de implementación del
plan, como instrumento para verificar la inclusión de las acciones previstas
en los programas de trabajo de las diversas instituciones involucradas y dar
seguimiento a los avances.
5 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

Información para la toma de decisiones basadas en hechos comprobados

Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO presta especial atención en todos

los países de intervención a la recopilación y divulgación de información que
apoye la toma de decisiones basadas en hechos comprobados.

Entre las acciones del programa implementadas en Panamá en este sentido

destaca la incorporación de un módulo específico para recopilar información
sobre la seguridad alimentaria y nutricional en la Encuesta de Propósitos
Múltiples del INEC.

Para este propósito, Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO brindó asistencia

técnica en la incorporación en dicha encuesta de la escala de experiencia
de inseguridad alimentaria (FIES), que consta de ocho preguntas que
hacen referencia a las experiencias de los encuestados relacionadas con su
alimentación y las dificultades que enfrentan a nivel individual o del hogar
para acceder a los alimentos.

La Encuesta de Propósitos Múltiples se levantó entre marzo y abril de 2019, tras

la capacitación de los encuestadores sobre la escala FIES y la validación del
cuestionario en campo en las comunidades de Ipetí Guna, comarca Guna Yala;
Ipetí Emberá y Piriatí, comarca Emberá; y Llano Ñopo, comarca Ngäbe Buglé.

La escala FIES permite obtener datos sobre la prevalencia de la inseguridad

alimentaria con desagregaciones relevantes para su análisis por sexo, territorio
o etnia. Además, contribuye a la medición de los indicadores de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible relacionados con la seguridad alimentaria y nutricional.

Por otra parte, con el objetivo de contribuir a las acciones de sensibilización

de la población y justificar con evidencia científica la necesidad de legislar
en favor del etiquetado frontal de advertencia nutricional, Mesoamérica sin
Hambre AMEXCID-FAO apoyó durante 2021 y 2022 a la fundación Movimiento
de Alimentación Saludable (MAS) y a la Organización Panamericana de la
Salud en la realización de un estudio sobre las opiniones de los consumidores
panameños.

Para la realización del estudio se aplicó un cuestionario a 1 200 personas

mayores de 18 años, para conocer su percepción sobre la comprensión de
diferentes formatos de información nutricional.

Los resultados del estudio evidenciaron que los consumidores que vieron
productos con etiquetado de advertencia identificaron las opciones con exceso
de nutrientes críticos y seleccionaron productos menos nocivos para la salud.
La investigación evidenció, además, que la identificación de los productos
menos nocivos para la salud fue significativamente mayor cuando se aplicó
6 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

el sistema de sellos octagonales de advertencia con información directa

indicando alto en sodio, alto en azúcares o alto en colesterol, en comparación
con otros sistemas.

Los resultados de la investigación se presentaron en septiembre de 2022, con la

participación de instituciones gubernamentales y organismos internacionales,
lo que contribuyó a una divulgación más amplia del estudio.

De manera paralela, la fundación MAS impulsó una campaña de divulgación

exhortando a la población panameña a promover el uso de los sellos
octagonales de advertencia.

Actualmente, el anteproyecto de Ley de Etiquetado Frontal de Advertencia

Nutricional se encuentra en revisión en la Comisión de Salud de la Asamblea
Nacional. De cara a su aprobación, resulta fundamental reforzar la sensibilización
entre la ciudadanía sobre la importancia de este marco normativo.

Educación alimentaria y nutricional

La educación alimentaria y nutricional es un elemento fundamental en

la formación de hábitos saludables y, por ende, la garantía de la seguridad
alimentaria y nutricional. Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO ha
apoyado desde su inicio diferentes acciones en este sentido dirigidas a grupos
especialmente vulnerables, entre ellos la población infantil.

En 2016, en apoyo a la finalización de un proyecto de diversificación de la

alimentación de familias indígenas implementado por la Representación
de la FAO en Panamá y el MIDA, Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO y
el Ministerio de Educación contribuyeron a la elaboración y distribución de
una guía para promover hábitos alimentarios y de higiene en escuelas de las
comarcas Guna Yala y Ngäbe Buglé.

La guía, titulada Comer sano también depende de ti, es una herramienta de

referencia para personal docente de las comarcas indígenas e incluye ejemplos
prácticos de cómo abordar la educación sobre los alimentos en población
infantil indígena, así como modelos de dietas específicas de acuerdo con la
disponibilidad de alimentos en estos territorios especialmente afectados por
la desnutrición.

En Panamá, al igual que en el resto de la región latinoamericana y caribeña,

la población infantil no solamente se ve afectada por la desnutrición. La
prevalencia del sobrepeso y la obesidad es un problema creciente, con graves
consecuencias a largo plazo a causa de su vinculación con enfermedades
crónicas no transmisibles.
7 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

Para enfrentar esta problemática, y en apoyo a una iniciativa conjunta del

Gobierno de Panamá y la Representación de la FAO en este país, Mesoamérica
sin Hambre AMEXCID-FAO contribuyó a la puesta en marcha de una estrategia
de educación alimentaria y nutricional en cinco escuelas primarias de Panamá
Oeste.

En el marco de esta estrategia, y en alianza con el Ministerio de Educación y

el Ministerio de Salud, se capacitó a un centenar de docentes en temas como
bienestar nutricional, seguridad alimentaria y estilos de vida saludables.

Como resultado de este proceso y en coordinación con la Escuela de Nutrición

y Dietética de la Universidad de Panamá, se elaboraron dos materiales
educativos: 1) una guía de actividades como herramienta de orientación a los
docentes, y 2) un documento didáctico para estudiantes titulado Un viaje por
la alimentación saludable.

©FAO

Captación y aprovechamiento de agua de lluvia

Los sistemas de captación y aprovechamiento de agua de lluvia (SCALL) son

una excelente alternativa para contribuir a garantizar el acceso al agua en
comunidades rurales, ya sea para consumo humano, uso pecuario o bien para
su uso en sistemas agrícolas familiares.

Así lo han demostrado las experiencias piloto implementadas en el marco de

Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO en Colombia, Costa Rica, El Salvador,
Honduras, Panamá y la República Dominicana.
8 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

En el caso de Panamá, en 2017 Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO apoyó

la instalación de un SCALL en la comunidad de Isla Tigre, en la comarca de
Guna Yala. Esta comunidad, con una población aproximada de 950 personas,
presentaba elevados índices de desnutrición y dificultades en el acceso a
agua potable, vinculadas a la prevalencia de enfermedades gastrointestinales
principalmente en niños menores de 5 años.

Antes de la construcción del SCALL, la comunidad obtenía agua a través de un

sistema de acueducto proveniente de tierra firme que se encontraba en mal
estado y permitía la contaminación del agua destinada al consumo.

El SCALL construido con apoyo del programa cuenta con un sistema de

captación, almacenamiento, potabilización y purificación, de manera que el
agua de lluvia captada sea apta para el consumo humano.

La comunidad de Isla Tigre participó activamente en la construcción del

SCALL y asumió por completo la gestión del sistema. Este SCALL, capaz
de recolectar y almacenar 140 000 litros de agua de lluvia, contribuyó a
reducir significativamente la incidencia de enfermedades gastrointestinales
ocasionadas por el consumo de agua no tratada, especialmente en la población
infantil.

Para contribuir al escalamiento del uso de esta tecnología, Mesoamérica sin

Hambre AMEXCID-FAO colaboró estrechamente con el Consejo Nacional del
Agua durante 2020 en la realización de un estudio del acceso al agua potable
en las comarcas indígenas Emberá Wounaan, Guna Yala y Ngäbe Buglé.

En el estudio se evaluó la factibilidad técnica, financiera y social de diversas

alternativas de intervención para contribuir al acceso al agua, y se identificaron
tres tipos de SCALL con potencial para cubrir las distintas necesidades de
acceso a agua potable, higiene y saneamiento en las comunidades analizadas.
A partir de este estudio se elaboró una propuesta de Programa Nacional de
Cosecha de Agua.

Los resultados obtenidos con la instalación de SCALL han inspirado a otros

actores a implementar esta práctica. Con base en la experiencia en Isla Tigre,
el Ministerio de Educación y la Representación de la FAO en Panamá llevaron
a cabo un proyecto en el marco del cual se instalaron SCALL en 17 centros
educativos de las comarcas indígenas Emberá Wounaan, Guna Yala y Ngäbe
Buglé, beneficiando a 5 500 personas. Se prevé que el Ministerio de Educación
continúe instalando SCALL en otros 17 centros educativos.
9 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

©FAO

©FAO/Paulina Castillo
10 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

FORTALECIMIENTO DE LA AGRICULTURA FAMILIAR

Conceptualización y caracterización de la agricultura familiar

El año 2014 fue declarado el Año Internacional de la Agricultura Familiar por

la Asamblea General de las Naciones Unidas, con el objetivo de promover el
reconocimiento de la contribución de la agricultura familiar a las economías
rurales y a la seguridad alimentaria y nutricional.

Para 2015, Panamá no contaba con una definición clara y consensuada de

la agricultura familiar. Se trataba de un término asociado únicamente a la
agricultura de subsistencia, con incluso algunas connotaciones negativas al
vincularse con actividades productivas de bajo desempeño.

Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO colaboró estrechamente con el

MIDA durante 2016 en el proceso de conceptualización y caracterización de la
agricultura familiar panameña.

El punto de partida de este proceso fue la elaboración de una hoja de ruta junto
con representantes y personal técnico del MIDA de todo el país, y el diseño de
un instrumento de recogida de información sobre la agricultura familiar con
informantes clave.

Con dicho instrumento, se llevaron a cabo 136 entrevistas a agricultores

familiares, autoridades locales y personal técnico de las 10 provincias del país
(Bocas del Toro, Chiriquí, Coclé, Colón, Darién, Herrera, Los Santos, Panamá
Este, Panamá Oeste y Veraguas) y las comarcas indígenas de Ngäbe Buglé y
Guna Yala.

A partir de la información recopilada, se elaboró una primera propuesta de

definición y tipología, posteriormente revisada y validada en el marco de
un taller en el que participaron funcionarios y personal técnico del MIDA y
organizaciones de agricultores familiares.

La metodología seguida para el proceso de conceptualización y caracterización

destacó por constituir un proceso de construcción participativa con la inclusión
de todos los actores involucrados, tanto las instituciones de gobierno del sector
agropecuario como los propios agricultores familiares, con representación de
todo el país (Brandalise et al., 2017).

A través de la Resolución N.º OAL-233-ADM-2016 del MIDA se aprobó

oficialmente el siguiente concepto de agricultura familiar:

“La agricultura familiar es un medio de vida sostenible, basado en

actividades productivas donde se involucran los miembros de la familia,
con el fin principal de garantizar la seguridad alimentaria y nutricional,
11 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

generar ingresos a sus hogares, basada en la conservación del medio

ambiente, cultura y tradición, y en la transferencia de conocimientos a
las siguientes generaciones”.

Consensuado el concepto, se precisaron los siguientes criterios de identificación

de los agricultores familiares en el país (Brandalise et al., 2017):

1) La gestión de la unidad productiva está en manos de la familia.

2) Se utiliza predominantemente mano de obra familiar, sin contratar
empleados permanentes, pero pudiendo utilizar colaboradores eventuales
durante el año, de acuerdo con la actividad productiva.
3) Más del 50 % de los ingresos del grupo familiar provienen de la unidad
productiva.
4) El lugar de residencia está en la unidad productiva o en un lugar cercano de
la comunidad o corregimiento.
5) No se tiene, bajo cualquier forma de tenencia, un área total superior a 50
hectáreas. En el caso de las tierras colectivas, cada agricultor de la comunidad
no supera las 50 hectáreas.

Para la definición de la tipología de la agricultura familiar se utilizaron como

base tres características principales: finalidad de la producción, volumen de
la producción y vinculación a los mercados. En ese sentido, se distinguen en
Panamá tres tipos de agricultores familiares:

“Tipo 1: Agricultores familiares que producen solo para el consumo,

pero no logran cubrir en su totalidad sus necesidades y trabajan como
empleados eventuales en otras unidades productivas.
Tipo 2: Agricultores familiares que producen lo que consumen y venden
puntualmente pequeñas cantidades de excedentes directamente en
mercados locales o mediante intermediarios.
Tipo 3: Agricultores familiares que producen lo que consumen y
comercializan regularmente sus excedentes a través de vínculos
comerciales poco estables” (MIDA, 2016).

Comité Nacional de Diálogo de Agricultura Familiar

Con el ánimo de establecer una plataforma de diálogo entre las organizaciones

de la agricultura familiar y las instituciones del sector agropecuario,
Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO acompañó durante 2017 al MIDA
en la conformación de 11 comités provinciales y comarcales de la agricultura
familiar, en representación de los agricultores familiares de Bocas del Toro,
Chiriquí, Coclé, Colón, Darién, Herrera, Los Santos, Panamá Este, Panamá
Oeste y Veraguas, y de la comarca indígena Ngäbe Buglé y tierras colectivas
de Alto Bayano.
12 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

A su vez, los representantes de estos comités provinciales conformaron el

Comité Nacional de Diálogo de Agricultura Familiar (CONADAF), como un
espacio de diálogo, participación y articulación entre la sociedad civil y las
instituciones públicas. El CONADAF surge con el propósito de impulsar
el consenso en torno a políticas públicas que contribuyan a mejorar las
condiciones de vida de los agricultores familiares.

La Resolución Ministerial N.º OAL-012-ADM-2018 del 2 de febrero de 2018

reconoce al CONADAF como instancia de diálogo de la agricultura familiar,
ampliando su composición al sumar a las instituciones del sector agropecuario:
el MIDA, el Instituto de Investigación Agropecuaria, el Instituto de Mercadeo
Agropecuario, la Autoridad de los Recursos Acuáticos de Panamá, el Instituto
de Seguro Agropecuario y el Banco de Desarrollo Agropecuario.

Desde su creación, el CONADAF es un aliado clave en las acciones de

Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO y una pieza fundamental en
todas las actividades que se impulsan en Panamá con miras al desarrollo y
fortalecimiento de la agricultura familiar.

Con el objetivo de fortalecer esta estructura de diálogo y articulación, en

2022 Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO acompañó el establecimiento
de 12 comités distritales de agricultura familiar en la provincia de Veraguas.
Estos comités han conformado mesas interinstitucionales de apoyo a la
agricultura familiar, enfocando sus acciones en fortalecer las capacidades de
comercialización de los productores de la provincia.

©FAO/Paulina Castillo
13 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

Registro de la agricultura familiar

Una vez definidos y consensuados el concepto, los criterios y la tipología de la

agricultura familiar, resulta importante contar con un sistema de registro que
permita recopilar información sobre los agricultores familiares y sus unidades
productivas, que contribuya a la formulación e implementación de políticas
públicas diferenciadas.

Durante 2016, Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO trabajó estrechamente

con el MIDA en la realización de un ejercicio piloto de registro en el distrito de
Mariato, provincia de Veraguas. Para ello, se elaboró una boleta de registro y se
aplicó a 108 agricultores familiares.

Este primer ejercicio en Mariato resultó de utilidad para afinar la boleta para
la recolección de información e identificar las características con las que debía
contar el sistema de registro.

La conformación del CONADAF en 2017 dio un impulso a la estructura de

coordinación y gestión requerida para la puesta en marcha del registro.
Las organizaciones e instituciones que integran este comité asumieron
el compromiso de participar en el proceso de registro, especialmente
contribuyendo mediante la auditoría social a garantizar la veracidad de los
datos.

Dando continuidad a este proceso, en 2018 Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-

FAO, el MIDA y el CONADAF trabajaron conjuntamente en la creación de un
sistema informático para recibir y ordenar los datos recopilados en campo, que
luego se alojaría en la plataforma de la Autoridad Nacional para la Innovación
Gubernamental.

En 2019, los esfuerzos se centraron en la capacitación del personal técnico

encargado de levantar la información de los agricultores familiares en campo,
y posteriormente en avanzar en la recopilación de información y hacer ajustes
al módulo informático.

A raíz de la exitosa experiencia con este módulo informático enfocado en

la agricultura familiar, el MIDA solicitó el apoyo técnico de Mesoamérica
sin Hambre AMEXCID-FAO para diseñar una plataforma informática que
constituyera una única base de datos para todos los productores agropecuarios
del país.

En atención a esta solicitud, durante 2020 se reprogramó el sistema informático

inicial para ampliarlo y permitir el registro de todo tipo de actividades, dando
origen al Sistema Integrado de Gestión Agropecuaria (SIGAP). El SIGAP permite
14 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

recopilar y organizar información de todos los productores, así como generar

reportes que contribuyen a la toma de decisiones sobre el sector agropecuario.

Al contar con información fiable sobre los productores agropecuarios y

sus características específicas, el SIGAP es un instrumento eficaz para la
identificación y gestión de beneficiarios de programas gubernamentales,
entre ellos el Fondo Especial para la Agricultura Familiar, toda vez que permite
diferenciar y agrupar los distintos tipos de agricultores panameños.

La experiencia de Panamá con el SIGAP ha servido de ejemplo y herramienta

de referencia en el proceso de creación de registros de agricultura familiar de
otros países de la región mesoamericana.

Plan Nacional de Agricultura Familiar

Durante los procesos de conceptualización, caracterización y registro de la

agricultura familiar, así como durante la conformación del CONADAF y los
comités provinciales, comarcales y de tierras colectivas, se fueron identificando
elementos y líneas estratégicas de cara a la formulación de una política pública
específica para el desarrollo y fortalecimiento de la agricultura familiar.

En 2018, en un proceso de construcción participativa con los aportes de más

de 300 productores familiares y más de 150 funcionarios públicos, se formuló
el primer Plan Nacional de Agricultura Familiar (PNAF) de Panamá.

Se definió como objetivo del PNAF “mejorar los medios de vida de los y las
agricultoras familiares, por medio del incremento de la producción y la
productividad, y del acceso a servicios rurales, a mercados y a servicios básicos;
impactando positivamente en la mejora de los ingresos, en la reducción de la
pobreza y en la soberanía y seguridad alimentaria y nutricional” (MIDA, 2018b).

Para lograr dicho objetivo, se identificaron seis líneas estratégicas: 1) gobernanza

e institucionalidad, 2) financiamiento y seguro agropecuario, 3) investigación
y extensión rural, 4) infraestructura de apoyo a la producción, 5) asociatividad
y fortalecimiento de las organizaciones, y 6) otros servicios; además de un eje
transversal de inclusión y género.

Para cada una de estas líneas estratégicas se definieron acciones y responsables

de su ejecución. Una vez aprobado el PNAF, se asignó al CONADAF como
fiscalizador de su implementación.

Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO ha venido apoyando al MIDA y al

CONADAF en la implementación del PNAF, con especial énfasis en la línea
estratégica de comercialización y mercadeo.
15 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

Durante 2021 y 2022, tras superar algunas dificultades planteadas por las
restricciones de movilidad y de aforo dictadas para frenar el contagio de
la enfermedad por coronavirus (COVID-19), se llevaron a cabo talleres a
nivel provincial y a nivel nacional con agricultores familiares y personal
de las instituciones del sector agropecuario para obtener insumos para la
actualización del PNAF de cara al periodo 2023-2025.

El PNAF 2023-2025, en cuya formulación participaron más de 300 personas,

considera las disposiciones de la Ley de Agricultura Familiar y los desafíos
enfrentados por el sector agropecuario a raíz de los impactos de la pandemia
de COVID-19. Entre las áreas de trabajo establecidas destacan el acceso a
financiamiento, el fortalecimiento de la extensión rural, la investigación
participativa y el acceso a tecnología, así como un enfoque inclusivo y de
derechos que considera las particularidades de mujeres, jóvenes y Pueblos
Indígenas.

©FAO/Paulina Castillo

Ley de Agricultura Familiar y su reglamento

El proceso de construcción del PNAF sentó las bases para la formulación de

una Ley de Agricultura Familiar. Durante el proceso de formulación del plan,
se identificaron elementos que debía contener dicho marco jurídico.

Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO apoyó la elaboración del anteproyecto

de ley y facilitó espacios de diálogo entre el CONADAF y la Comisión de Asuntos
Agropecuarios de la Asamblea Nacional.
16 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

La Ley de Agricultura Familiar, Ley 127 del 3 de marzo de 2020, reconoce

formalmente al CONADAF como órgano consultivo de políticas públicas en
materia de agricultura familiar, formalizando su inserción en los mecanismos
de toma de decisiones relacionadas con el sector agropecuario.

Esta ley declara a la agricultura familiar como un asunto de interés nacional,

establece la institucionalidad del PNAF, reconociendo este instrumento como
una política de Estado, y ordena la designación de un ente rector encargado
de coordinar y promover políticas públicas relacionadas con la agricultura
familiar.

Una vez aprobada la Ley de Agricultura Familiar, Mesoamérica sin Hambre

AMEXCID-FAO acompañó al MIDA y al CONADAF en la formulación de su
reglamento. La reglamentación de esta ley mediante el Decreto Ejecutivo 112
del 9 de julio de 2021 establece delimitaciones adicionales en la identificación
de los agricultores familiares, de acuerdo con el destino de la producción, el
ingreso bruto proveniente de la agricultura familiar y la cantidad de jornaleros
eventuales y permanentes utilizados en las áreas productivas.

Adicionalmente, en el reglamento se designa a la Dirección de Desarrollo Rural

del MIDA como ente rector de la agricultura familiar e indica como requisito
obligatorio para acceder a los beneficios de la ley el estar inscrito en el registro
de agricultores familiares.

©FAO/Paulina Castillo
17 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

Comercialización y mercadeo

La agricultura familiar suele presentar dificultades para acceder a los mercados

debido a problemas asociados con el volumen de la producción, la logística
de transporte o el acceso a canales de distribución, entre otros factores. La
comercialización y el mercadeo se ha identificado como una prioridad en los
espacios de diálogo sobre las necesidades y desafíos de la agricultura familiar
y, en este sentido, se ha definido como una línea estratégica de acción en el
PNAF.

Anteriormente, se han establecido en Panamá distintos espacios de carácter

no permanente para la venta de productos agrícolas. Sin embargo, buena parte
de quienes comercializan los productos en estos espacios son intermediarios,
dejando a la agricultura familiar a merced de las condiciones que estos
comercializadores imponen.

Como una alternativa para abordar esta problemática, se planteó en el PNAF

la creación de ferias de agricultura familiar, organizadas por los agricultores
familiares y donde pudieran comercializar de manera directa sus productos.

En este sentido, durante 2019, Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO trabajó

de manera coordinada con el CONADAF para plantear una hoja de ruta para
la implementación de ferias de agricultura familiar y poner en marcha un
ejercicio piloto.

El ejercicio piloto se llevó a cabo en el municipio de Changuinola, provincia de

Bocas del Toro, donde se conformó una mesa permanente de articulación entre
el gobierno local, el MIDA y el comité provincial de diálogo de la agricultura
familiar.

La mesa permanente de articulación asumió el compromiso de identificar

organizaciones de agricultores familiares en condiciones de participar en
las ferias, facilitar el transporte de los productos, fortalecer la asociatividad,
promover la capacitación en buenas prácticas de producción y procesamiento,
y apoyar el desarrollo de las ferias. Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO
brindó asistencia técnica en la capacitación a productores y apoyó la dotación
de material promocional para el desarrollo de las ferias.

Durante 2021, Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO apoyó la ampliación

de las ferias en las provincias de Panamá Oeste y Veraguas, y en la comarca
indígena Ngäbe Buglé. En cada uno de estos territorios se estableció una
mesa de apoyo interinstitucional para el desarrollo de las ferias, en el marco de
la cual se definió una periodicidad específica que se ajusta a las características
de las organizaciones de agricultores participantes.
18 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

Con base en esta experiencia, se elaboró una guía metodológica como

instrumento de referencia para la implementación de ferias de agricultura
familiar, de manera que los comités provinciales y comarcales de diálogo de
la agricultura familiar continúen liderando la ampliación de esta estrategia de
comercialización.

©FAO
19 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

CONCLUSIONES Y LECCIONES APRENDIDAS

Panamá ha avanzado significativamente en la lucha contra el hambre, la
inseguridad alimentaria, la malnutrición y la pobreza, impulsando políticas
públicas que contribuyen a garantizar el acceso a una alimentación nutritiva y
saludable, con especial énfasis en la población más vulnerable a la inseguridad
alimentaria y nutricional.

La educación alimentaria y nutricional es un elemento fundamental para

promover dietas saludables y mejores hábitos desde la infancia. En este sentido,
cabe resaltar que lograr el reconocimiento por parte del personal docente de
la importancia de la educación alimentaria y nutricional, independientemente
de la asignatura dictada, requiere de un proceso de diálogo y sensibilización.

Estas acciones de sensibilización son de gran importancia para impulsar los

procesos de formulación y aprobación de instrumentos de política pública y
marcos normativos relacionados con la seguridad alimentaria y nutricional,
como aquellos vinculados con el acceso a información clara sobre los alimentos
que la población panameña lleva a su mesa.

La sociedad civil y los medios de comunicación desempeñan un papel relevante

al contribuir a situar los temas relacionados con la seguridad alimentaria y
nutricional en lo más alto de la agenda política y social.

Adicionalmente, otro elemento importante al impulsar instrumentos de

política pública y marcos normativos más sólidos para combatir la malnutrición
en todas sus formas es contar con información actualizada, desagregada y
validada para la toma de decisiones basadas en hechos comprobados.

Mesoamérica sin Hambre AMEXCID-FAO en Panamá ha prestado especial

atención a los territorios indígenas, considerando su vulnerabilidad a la
inseguridad alimentaria y nutricional.

Al recopilar información en estos territorios es importante considerar sus

particularidades y desafíos específicos. Esto implica, entre otros aspectos, tener
presentes los procedimientos de autorización por parte de las autoridades
tradicionales, los requerimientos de traducción de cuestionarios y otros
instrumentos, y la capacitación de encuestadores y supervisores frente a las
particularidades de estos procesos en Pueblos Indígenas.

Considerar las características específicas de los Pueblos Indígenas fue

especialmente relevante en el proceso de conceptualización y caracterización
de la agricultura familiar. En estos procesos debe asegurarse la participación
de mujeres, indígenas y jóvenes, así como considerar los distintos rubros
20 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

y ecosistemas existentes para llegar a una definición que contemple la

diversidad y heterogeneidad de la agricultura familiar.

Uno de los factores determinantes para alcanzar los resultados aquí

presentados, con especial énfasis en aquellos relacionados con el desarrollo
de la agricultura familiar, ha sido impulsar procesos participativos e inclusivos.

El concepto de la agricultura familiar y su tipología, el PNAF y la Ley de

Agricultura Familiar son fruto de la construcción colectiva entre múltiples
actores. El CONADAF ha sido un actor fundamental en este camino, fortalecido
por la inclusión de las instituciones del sector agropecuario en esta instancia
de diálogo y participación.

La implementación de políticas públicas y estrategias destinadas a contribuir

a la seguridad alimentaria y nutricional y al fortalecimiento de la agricultura
familiar involucran a una gran variedad de actores, por lo cual se requiere
una adecuada coordinación interinstitucional y una clara asignación de
responsabilidades.

Panamá ha demostrado su compromiso con la lucha contra el hambre,

posicionando la seguridad alimentaria y nutricional como un asunto de
interés nacional. De igual manera, ha reconocido el papel que desempeña la
agricultura familiar en la promoción y el acceso a dietas saludables y nutritivas,
así como la necesidad de abordar con estrategias integrales los desafíos a los
que este sector productivo se enfrenta.

Entre estos desafíos, es recomendable reforzar las acciones destinadas a

garantizar el acceso de los agricultores familiares a servicios financieros
diferenciados, así como a la asistencia técnica y a semillas de calidad en
términos productivos y nutricionales.

De igual manera, es importante prestar especial atención a la migración de los

jóvenes rurales a las zonas urbanas en busca de mejores oportunidades. Por
ello, es necesaria una política diferenciada que fomente la participación de los
jóvenes rurales en las actividades productivas y garantice su acceso a servicios
técnicos, productivos y financieros, haciendo del campo una opción de vida
viable y atractiva para esta población.
21 | EL CAMINO HACIA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN PANAMÁ

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