DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN

Magistrado ponente

STP9647-2021
Radicación n° 117417
Acta 173.

Bogotá, D.C., ocho (8) de julio de dos mil veintiuno

(2021).

ASUNTO

La Sala decide la impugnación presentada por la

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, el
Ministerio de Defensa Nacional, el Ministerio del
Interior, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)
y la Dirección de Antinarcóticos de la Policía
Nacional (DIRAN) por intermedio de apoderado especial,
frente al fallo proferido el 20 de mayo de 2021 por la Sala
Penal del Tribunal Superior de Pasto, a través del
cual amparó el derecho a la consulta previa de las
comunidades indígenas y afrodescendientes
representadas por la organización Red de Derechos
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Tutela de 2ª instancia nº 117417
Nilson Estupiñán Arboleda, en nombre propio y en representación de las comunidades
adscritas a la REDPHANA

Humanos del Pacífico Nariñense (REDPHANA),1

presuntamente vulnerado por las entidades recurrentes.

Al trámite fueron vinculados el Programa de

Erradicación de Cultivos Ilícitos Mediante Aspersión
Área Con Glifosato (PECIG), el Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Consejería
Presidencial para la Estabilización y la
Consolidación, el Ejército Nacional, la Defensoría del
Pueblo Nacional, la Procuraduría General de la
Nación, la Procuraduría Regional de Nariño, el
Ministerio de Salud y Protección Social, la Dirección
de Asuntos para Comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, la
Gobernación de Nariño, la Agencia Nacional de
Tierras (ANT), la Gobernación del Caquetá,
CORPONARIÑO, el Consejo Nacional de
Estupefacientes, la Directora General del IDEAM, la
Organización TERRAE, la Organización Defensora de
Derechos Humanos y Justicia, la Organización de
DDHH Elementa, CORPOAMAZONÍA, la Procuraduría
Ambiental y Agraria Regional Valle del Cauca, la
Procuraduría Judicial de Cúcuta, la Personería

1
Organización constituida por consejos comunitarios y resguardos indígenas del
pacífico nariñense –municipios de San Andrés de Tumaco, Mosquera, Magüí
Payán, Santa Bárbara, Roberto Payán, La Tola, El Charco, Francisco Pizarro, Olaya
Herrera y Barbacoas, representada por Nilson Estupiñán Arboleda. Se trata de
una persona jurídica de derecho privado constituida en 2020, cuyo objeto es la
realización de actividades encaminadas a la promoción y defensa de los derechos
humanos principalmente en esta zona del país con enfoque étnico, territorial y de
género, adelantar acciones que generen el cumplimiento del marco jurídico para
defender el territorio.

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adscritas a la REDPHANA

Municipal de Leiva, la Alcaldía Municipal de

Jamundí, la Personería Municipal de San José de
Cúcuta, las Organizaciones Sociales y Comunitarias
de San José del Palmar.

Intervienen como coadyuvantes de la demanda de

amparo la Alianza del Clima Voralberg – Austria, el
Observatorio de Restitución y Regulación de
Derechos de Propiedad Agraria y el Colectivo de
Abogados José Alvear Restrepo.

HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN

Fueron resumidos por el A quo constitucional de la

siguiente manera:

Manifestó el actor que el 20 de febrero de 2020, el señor José

James Roa Castañeda, en calidad de comandante de la
Compañía de Antinarcóticos de Aspersión Aérea y apoderado
Técnico Para Trámites Administrativos en la modificación del
Plan de Manejo Ambiental (PMA) del Programa de
Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante aspersión aérea con
el herbicida Glifosato (PECIG) para 14 departamentos y 104
municipios, radicó el oficio EXTMI2020-6961 ante el Ministerio
del Interior con la finalidad de solicitar que la Dirección de la
Autoridad Nacional de Consulta Previa, se pronunciara sobre
la procedencia de la consulta previa con comunidades
étnicas.

En respuesta, la Dirección emitió la Resolución 0001 de 10 de

marzo de 2020, en la cual se estableció que en la
modificación del PMA no procedía consulta previa con
comunidades indígenas, negras, ni ROM, por no tener

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afectaciones derivadas de la modificación del PMA para el

PECIG. (Énfasis fuera del texto)

Afirmó el actor que el citado acto administrativo se emitió con

base en la información suministrada por la Policía Nacional,
en la cual se establecía detalles generales sobre los
parámetros de la altura de aplicación, descarga máxima de
glifosato, mezcla, dirección de la aplicación, presión, tipo de
boquilla, velocidad, donde además se concluía que no existía
ninguna comunidad étnica que pueda verse afectada con
ocasión de dicha actividad y que la información suministrada
era correcta, completa y sin margen de error.

Empero, refirió el demandante, que en las zonas en las que se

pretende realizar la actividad de aspersión aérea, conviven
comunidades étnicas, aunado a la existencia de cuerpos de
agua, centros poblados, vías de acceso, flora, fauna y cultivos
lícitos que podrían resultar afectados, incluyendo los
territorios que se encuentran en trámite de reconocimiento y
constitución de resguardos y consejos comunitarios, así como
los territorios de las familias y comunidades que han
manifestado su voluntad de hacer parte del programa de
sustitución voluntaria, por lo que considera necesario seguir
un proceso de diálogo con las comunidades del área de
influencia para evaluar los riesgos que se podrían ocasionar
con la implementación de la política gubernamental.

Informó que los días 19 y 20 de diciembre de 2020, se llevó a

cabo de forma virtual una audiencia pública ambiental en el
marco de la modificación del Plan de Manejo Ambiental
solicitado por la DIRAN para retomar el PECIG. Sin embargo,
resaltó que la audiencia terminó siendo un espacio
completamente limitado e ineficaz en la protección de
derechos, debido a que algunos funcionarios públicos y
ciudadanos interesados intervinieron con el fin de presentar
su oposición a la modificación del PMA, pero que en sí, la
mayoría de la población no tuvo la posibilidad de seguir la
audiencia y por lo tanto tampoco pudo participar en ella, en
razón a las precarias condiciones de conectividad, las grandes
distancias y el difícil acceso a los centros urbanos. (Énfasis
fuera del texto)

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Advirtió que una vez surtida la audiencia pública ambiental, la

ANLA tiene vía libre para valorar la solicitud de la DIRAN y
tomar una decisión sobre la modificación del PECIG, por lo
que no existirían otros espacios específicos de diálogo,
concertación y seguimiento con las poblaciones, lo que a
juicio del actor, ocasiona un perjuicio a los derechos
fundamentales deprecados, dado el efecto nocivo del
programa sobre el territorio.

También mencionó que el Gobierno vulneró el derecho a la

paz de las comunidades, al no continuar con el acuerdo
relacionado con el Programa Nacional Integral de Sustitución
de Cultivos Ilícitos (PNIS), en el cual se establecía que en caso
de incumplimiento por parte de los habitantes se volvería a
implementar la erradicación, siempre con previa
comunicación con las comunidades. Empero, refirió, que por
parte de la población no se ha dado dicho incumplimiento y
que del Gobierno no se ha presentado ningún tipo de
concertación para poder continuar con el PECIG.

Por último, con memorial de 11 de mayo de 2021, informó

que el Gobierno Nacional el 12 de abril de 2021 expidió el
Decreto 380 de 2021, por medio del cual se desconoce la
orden de detener el licenciamiento y se le autoriza a la ANLA
retomar el proceso. Agregó que la orden de desconocer la
decisión de suspensión fue asumida por la ANLA a través de
Auto 02134 de 13 de abril de 2021 y al día siguiente de emitir
dicho auto, la ANLA expidió la Resolución 00694 de 2021, por
medio de la cual se aprobó el Plan de Manejo Ambiental para
la retoma del PECIG. (Énfasis fuera del texto)

PRETENSIONES

En armonía con los hechos que fundamentan la presente

demanda tutelar, el actor solicita la protección de los
derechos a la consulta previa, el consentimiento libre, previo
e informado, la salud, la vida digna, el mínimo vital, el debido
proceso y el derecho a la paz, y que en esa medida, se
ordene lo siguiente:

(i) La suspensión de la Resolución 0001 de 10 de marzo de

2020 emitida por la Dirección de Consulta Previa del
Ministerio del Interior, hasta tanto se lleve a cabo una
caracterización adecuada de los posibles riesgos que sufrirán

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los territorios y se verifique correctamente la presencia de

comunidades en las zonas de influencia que posiblemente
resultarían afectadas con el PECIG. (Énfasis fuera del texto)

(ii) Que la Dirección de Consulta Previa de la mentada cartera

ministerial, proceda a realizar una caracterización de los
territorios que se pretende asperjar con glifosato teniendo en
consideración los parámetros de “afectación directa”
señalados por la Corte Constitucional, esto a fin de
determinar la presencia de comunidades étnicas. Así mismo,
para que se realice un informe de las posibles afectaciones
socioambientales y económicas que podría generar el PECIG,
pero teniendo en cuenta la participación de las autoridades
étnicas.

(iii) Que la Dirección de Consulta Previa, implemente de forma

obligatoria los procesos de consultas previas que se requieran
para la obtención del consentimiento de las comunidades
afrodescendientes e indígenas que puedan resultar afectadas
por las aspersiones con glifosato.

(iv) Que el Presidente de la República, Ministerio del Interior,

Policía Nacional, Ejército Nacional, Ministerio de Defensa,
Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación
y la Agencia de Renovación del Territorio, realicen el
cumplimiento prioritario de la implementación del Acuerdo
Final de Paz, punto 4 del Acuerdo (Solución al Problema de las
Drogas Ilícitas), privilegiando la sustitución voluntaria de
cultivos de uso ilícito sobre todas las formas de erradicación
forzada, especialmente sobre la aspersión con glifosato.

(v) Que la DIRAN efectúe un diseño cartográfico a escala de

1:25.000 unidades sobre las zonas que se pretenden
asperjan, graficando igualmente, los territorios colectivos
constituidos y los que se encuentran en trámite de
constitución, así como los Acuerdos de Sustitución Voluntaria
y las solicitudes de acogerse al PNIS que aún no han sido
resueltas.

(vi) Que la Presidencia de la República, se ciña a las

decisiones emitidas por la Corte Constitucional en materia de
aspersiones con glifosato, y que en consecuencia, otorgue
prevalencia a las políticas de sustitución voluntaria de

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cultivos ilícitos sobre las medidas de erradicación forzada

tales como la aspersión.

(vii) Que el Presidente de la República y la Consejería

Presidencial para la Estabilización y la Consolidación,
descienda a dar cumplimiento a los acuerdos de sustitución
voluntaria suscritos con las comunidades del pacífico
nariñense de manera integral y procedan a contestar todas
las solicitudes de vinculación al programa PNIS que se
encuentran represadas, formulando un plan de cumplimiento
de pagos, asistencia técnica y demás elementos constitutivos
del PNIS.

(viii) Reiterar al Gobierno Nacional, la obligación que tiene de

cumplir de buena fe el Acuerdo Final de Paz, tal como lo
estableció la Corte Constitucional en la sentencia C-040 de
2020.

TRÁMITE DE LA DEMANDA

En auto de 13 de enero de 2021, la Sala Penal del

Tribunal Superior de Pasto admitió la acción de amparo. A
su vez, decretó como medida provisional la suspensión de
la Resolución 001 de 2020 emitida por la Dirección de
Consulta Previa del Ministerio del Interior, hasta tanto se
resuelva de manera definitiva la acción constitucional.
Además, el juez de tutela vinculó a dicho trámite a otras
entidades a nivel nacional y a los intervinientes de la
Audiencia Pública Ambiental virtual llevada a cabo por la
Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) los
días 19 y 20 de diciembre de 2020. Por último, la Sala
Penal decretó algunas pruebas.

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A través de auto de 18 de enero de 2021, la Sala

Penal del Tribunal Superior de Pasto declaró la
improcedencia de la solicitud de levantamiento de la
medida provisional invocada por la Dirección de Defensa
Jurídica Nacional de la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado. Para el juez constitucional, y con base
en el artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, ni el auto que
resuelve la solicitud de medida provisional ni cualquier
otra decisión de trámite, admite recurso alguno.

Por medio de auto de 20 de enero de 2021, y con

base en el inciso segundo del artículo 2.2.3.1.3.1 del
Decreto 1834 de 2015, la Sala Penal del Tribunal Superior
de Pasto remitió al Juzgado Segundo Administrativo del
Circuito de Pasto todo el trámite constitucional. Lo
anterior, porque el Tribunal consideró que i) «un asunto
de similares características ya fue fallado» por este
juzgado y ii) «teniendo en cuenta que la tutela 52001-33-
33-002-2020-00051-00 (…) reúne similares características
con la presente demanda constitucional, persiguiendo la
protección de la consulta previa y otros derechos
fundamentales presuntamente vulnerados (…) donde se
busca dejar sin efectos la Resolución No. 001 de marzo de
2020».

En auto de 25 de enero de 2021, el Juzgado Segundo

Administrativo del Circuito de Pasto retornó a la Sala
Penal del Tribunal Superior de Pasto el trámite de tutela y

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negó la acumulación de dicha acción constitucional con el

trámite que se adelantó en este juzgado al estimar que no
se daban los presupuestos del Decreto 1834 de 2015.

A través de auto de 28 de enero de 2021, la Sala

Penal del Tribunal Superior de Pasto reiteró que «un
asunto de similares características ya había sido fallado
por las autoridades judiciales de la jurisdicción
contencioso administrativa (…), donde también se
buscaba dejar sin efectos la Resolución No. 001 de marzo
de 2020». En consecuencia, la Sala Penal reiteró el
conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a la
«Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura».
Por medio de oficio del 19 de febrero de 2021, la Comisión
Nacional de Disciplina Judicial remitió el presente asunto a
la Corte Constitucional.

En oficio de 5 de marzo de 2021, la Procuradora

General de la Nación le solicitó a la presidencia de este
tribunal otorgar prelación al trámite y resolución del
conflicto de competencia de la referencia. En oficio de 11
de marzo de 2021, la Agencia Nacional de Defensa
Jurídica del Estado formuló ante la secretaría general de la
Corte Constitucional el mismo requerimiento.

Dicha Corporación dispuso, en Auto 168 de 2021,

dispuso dejar sin efectos los autos proferidos el 20 y 28 de
enero de 2021 por la Sala Penal del Tribunal Superior de

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Pasto, proferidos al interior de esta demanda de tutela, al

paso que devolvió el expediente a ese cuerpo colegiado
para que inmediatamente continúe con el trámite y
adopte la decisión a que haya lugar.

Para ello, explicó que se configuró un conflicto

aparente de competencia, porque el citado tribunal se
basó en las reglas de reparto del Decreto 1834 de 2015;
indicó que dicha Colegiatura no cumplió con la carga
argumentativa de la triple identidad (partes, hechos y
pretensiones) entre las dos acciones de tutela (la presente
y la anterior),2 a efectos de tornar viable la acumulación
de las mismas; y «aunque en ambos escenarios se
persigue la suspensión de la Resolución 001 de 2020, las
razones que fundamentan dicha solicitud son diferentes.»

FALLO RECURRIDO

La Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto, en

sentencia de 20 de mayo de 2021, tuteló el derecho a la
consulta previa de las comunidades indígenas y
afrodescendientes representadas por la organización
REDPHANA. También dispuso lo siguiente:

SEGUNDO: Como consecuencia dejar sin efectos la Resolución

0001 de marzo de 2020 emitida por el Ministerio del Interior –
Dirección de Consulta previa, así como la Resolución 00694
del 14 de abril de 2021 emitida por la Autoridad Nacional de
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Radicado 52001-33-33-002-2020-00051-00.

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Licencias Ambientales (ANLA), respecto de las comunidades

indígenas y afrodescendientes representadas por la
organización REDPHANA. (Énfasis fuera del texto)

TERCERO: A efectos de garantizar el derecho a la consulta

previa por parte de la ANLA en coordinación con las demás
entidades demandadas y vinculadas según sea su
competencia, se efectuará un proceso de preconsulta en dos
fases, la primera por el término de diez (10) días hábiles
luego de notificada la presente decisión, para que se
convoque a las comunidades indígenas y afrodescendientes
accionantes que se crean con derechos a ser consultados en
la conformación del PMA, como parte del PECIG, y se adelante
un trámite de inscripción con las mismas. Una segunda fase
que se realizará por un término de treinta (30) días hábiles,
para la fijación de un plan a seguir a efectos de adelantar el
proceso de consulta previa. Finalmente se ejecutará dicho
proceso en el término de sesenta (60) días hábiles
prorrogables por igual término si las partes lo solicitan,
términos que se definen a tono con los establecidos en el
precedente horizontal de esta Corporación con radicado
2020-00302.

CUARTO: Solicitar a la Defensoría del Pueblo y a la

Procuraduría General de la Nación que, de manera conjunta,
realicen seguimiento a la orden impartida por este Tribunal,
con el propósito de garantizar efectivamente lo aquí
ordenado.

QUINTO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA respecto de las otras

pretensiones de la demanda tutelar conforme a lo expuesto
en la parte motiva.

SEXTO: LEVANTAR la medida provisional ordenada mediante

auto del 13 de enero de 2021, consistente en la suspensión
de la Resolución 0001 de 10 de marzo de 2020 emitida por la
Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior.

SÉPTIMO: EXHORTAR a las autoridades y entidades

encargadas del PECIG, para que se acaten los lineamientos
constitucionales y jurisprudenciales y si es del caso y sea de
utilidad el espacio que se generará en esta oportunidad se
fijen lineamientos a seguir para garantizar el derecho a la
consulta previa en todas las fases del PECIG.

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Lo precedente, tras considerar que existía

legitimación en la causa por activa y satisfacción al
presupuesto de la inmediatez, dado que REDPHANA es
una organización creada para la defensa de los derechos
de los pueblos indígenas (CC T-172 de 2019) y por las
condiciones particulares de las comunidades accionantes,
quienes están asentados en regiones de difícil acceso,
aunado que cuentan con precarias tecnologías de
información, lo cual es un obstáculo para la comunicación
de las mismas.

Sobre la subsidiariedad, expuso que, conforme al

pronunciamiento CC SU-123 de 2018, «el único medio
idóneo y eficaz para la protección del derecho a la
consulta previa de las comunidades indígenas y
afrodescendientes, en punto del PECIG lo constituye la
tutela». Pues, todas las actuaciones adelantadas en esta
ocasión por la ANLA, independientemente de su rotulación
«como autos, actos administrativos, ya sean de carácter
particular como algunos los clasifican o de carácter
general como otros los califican», son «medidas que
afectan positiva o negativamente a las comunidades
étnicas que tienen relación con el territorio que será
objeto de intervención del PECIG.»

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En este punto, subrayó que la discusión en este

asunto gira en torno a si hay o no coincidencia entre los
territorios objeto del PECIG y aquellos sobre los cuales
puedan ejercer derechos las comunidades étnicas. Y que,
en caso de obtener respuesta afirmativa, se debe efectuar
consulta previa (lo que reclama la parte accionante); y en
el evento de llegar a respuesta negativa, no es necesario
la consulta previa (postura de las accionadas).

Así, determinó que dicho debate «no estaría a la

espera de que se adelante un proceso ante lo contencioso
administrativo y más cuando está en discusión si algunas
de las medidas adoptadas o que se adopten se enmarcan
en actos de trámite».

De otro lado, advirtió que, en lo relacionado con los

planes de erradicación forzada terrestre que tiene
incidencia en el PNIS, el fallo emitido el 10 de mayo de
2021 por la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto, al
interior del trámite rotulado con el número 2020-00302-
01, amparó el derecho a la consulta previa.

Sostuvo que «hay coincidencia en cuanto a objeto y

causa, y que tuvo origen también en demanda
interpuesta por (…) REDPHANA, además de encontrarse
involucradas por pasiva las entidades y autoridades que
deben dar cumplimiento a la protección tutelar, salvo
algunas que para el presente debieron vincularse por la

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connotación de la estrategia de erradicación PECIG

específicamente.»

En consecuencia, estimó que resulta improcedente

«tocar nuevamente los puntos en dicho pronunciamiento
estudiados, al considerar que hay cosa juzgada respecto a
los planteamientos y pretensiones alusivas al menos en lo
que se relaciona con el PNIS.»

Frente al cumplimiento del punto 4 del Acuerdo Final

para la Paz, aseveró que el alcance de la sentencia en
comento «debe hacerse extensivo también a lo que
corresponde al PECIG, sobre el cual se centrará el
presente trámite tutelar pero en relación al derecho de
consulta previa.»

El A quo constitucional coligió que, si lo perseguido

es lograr el cumplimiento general del Acuerdo Final para
la Paz en uno o varios de sus componentes, es
«irremisible» que se acuda a los mecanismos para el
cumplimiento que en ese consenso pactaron las partes.
Así, explicó que la parte actora suscita es que de manera
general y sistemática en el pacífico nariñense el punto 4
ha sido desacatado por el Gobierno Nacional, como una
práctica que se remite a la comprensión y tratamiento
que respecto del problema de las drogas ilícitas tiene el
ejecutivo central de turno a través de sus nuevas

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políticas. Por ende, ese debate debe darse en el marco

que los instrumentos internos que el acuerdo previó y no
a expensas de la acción de tutela.

Hizo una reseña a la demanda de tutela que conoció

en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo
del Circuito de Pasto, y en segunda el Tribunal
Administrativo de Nariño, radicado con el número 52001-
33-33-002-2020-00051-00. Pese al amparo ahí decretado,
efectuó «precisiones» a lo ordenado.

Así, afirmó que «la presentación formal que se dio a

la argumentación, daría lugar a algunas interpretaciones
restrictivas de la protección tutelar», al punto que «el
análisis adelantado por la primera instancia al resolver el
incidente de desacato», entendió que «la ampliación de la
protección del derecho a la consulta previa que se había
dado en segunda instancia, estaba condicionada, a que se
dieran “eventualmente” las circunstancias que dieran
lugar al ejercicio de este derecho.»

Expuso que, al margen de compartir lo analizado en

esa oportunidad, o que «no haya coincidencia por ejemplo
en lo relativo a la procedencia o improcedencia frente a
dejar sin efectos las resoluciones emitidas en el proceso
de modificación del PMA», lo cierto es que «para el
momento actual, se debe avanzar en un nuevo examen».

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Pues, han sido vinculadas por pasiva al presente

trámite otras entidades (la Agencia Nacional de Tierras, la
Procuraduría Regional Nariño – Dirección de Asuntos para
Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y
Palenqueras, la Consejería Presidencial para la
Estabilización y la Consolidación, etc.).

Además, «se han adicionado nuevos temas objeto de

debate»: lo relacionado con la aplicación del artículo
2.2.2.7.2.1 del Decreto 380 de 12 abril de 2021 y la
Resolución No. 00694 de 14 de abril de 2021 emitida por
la ANLA, mediante la cual modifica el PMA.

Por ende, estimó que no resulta procedente declarar

que ha operado el fenómeno de cosa juzgada frente a la
pretensión centrada en la Resolución 0001 de marzo de
2020, expedida por la Dirección de Consulta Previa del
Ministerio del Interior.

Frente al fondo del asunto, el A quo constitucional

indicó que, de acuerdo con el pronunciamiento CC SU-123
de 2018, es procedente atender lo alegado por la parte
accionante, «ya que quién más que aquellas comunidades
indígenas y especialmente afrodescendientes, pueden
contar con la información pertinente para indicar que
varias de las zonas objeto de intervención coinciden con
aquellos territorios ancestralmente ligados a sus
comunidades».

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En esa medida, estimó que «no resulta legal ni

constitucional que se omita escuchar sus voces en todas
las medidas administrativas que se adelanten con ocasión
del PECIG incluyendo el procedimiento de modificación
del PMA a cargo de la ANLA.»

Así, explicó que la relación de las comunidades

ancestrales afrodescendientes resulta tan vital que «aún
sin el apoyo estatal, sin vías de acceso en muchas zonas
costeras, sin infraestructura al estilo de las urbes, que
incluya por ejemplo servicios básicos, y actualmente
acceso a través de las TIC, y muchas de ellas aisladas en
diferentes formas, han subsistido, coexistido y cohabitado
sobreviviendo gracias a ese contacto con sus territorios y
el medio ambiente». Por ende, consideró que «No es
gratuita la preocupación de las comunidades étnicas para
proteger ese medio ambiente y el ecosistema con los que
subsisten.»

Enfatizó que la organización REDPHANA aporta

información relevante que debe ser escuchada «a través
del ejercicio de sus derechos fundamentales a la consulta
previa, quienes vienen exponiendo que la zona objeto de
aplicación e intervención del PECIG, incluye territorios
ancestrales de sus comunidades indígenas y
afrodescendientes, así también nos lo indican con el

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mapa aportado con documento presentado el 18 de mayo

de 2021». (Énfasis fuera de texto)

Insistió en que la parte accionante demostró que

varias zonas sobre las que existe titulación en favor de las
comunidades indígenas y afrodescendientes en realidad sí
se encuentran en el foco de aplicación del PECIG, al igual
que muchos asentamientos ancestrales, especialmente
afrodescendientes, que se encuentran en proceso de
reconocimiento formal.

Añadió que «Colombia tiene un rezago en procesos

de constitución y formalización de territorios colectivos»,
porque, de acuerdo a la Secretaría Técnica Indígena de la
Comisión Nacional de Territorios Indígenas –CNTI–, a
octubre de 2018 existían 932 solicitudes de formalización
de resguardos indígenas en trámite. Esto es, sobre
comunidades que «habitan en el territorio, y que por
tanto se les debe respetar su derecho fundamental a la
consulta previa.»

Con base en lo indicado, puntualizó que el trabajo

adelantado por la DIRAN fue «limitado y desconoció los
derechos de las comunidades indígenas y
afrodescendientes radicadas y con derechos ancestrales
sobre varias de las zonas objeto de intervención». A juicio
del Tribunal A quo, tal situación influyó en la decisión de
la Dirección de Consulta Previa del Ministerio del Interior,

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al concluir que no se debía adelantar el trámite para

garantizar la consulta previa y con ello «se dio vía libre al
trámite de la ANLA, en la modificación del PMA.»

Luego de citar un aparte del pronunciamiento CC T-

063 de 2019, destacó que «en el proceso adelantado
hasta el momento, en todas las etapas se ha presentado
vulneración del derecho a la consulta previa, empezando
por la el acto mediante el cual la ANLA resolvió retomar el
procedimiento administrativo de modificación del PMA, en
diciembre de 2019, cuando en su fijación no se tuvo en
cuenta a las comunidades indígenas y afrodescendientes
que pudieran verse afectadas»; y luego con la garantía
del derecho a la participación que «se limitó a convocar a
una audiencia pública dirigida a la cultura mayoritaria
dejando de lado a la minoritaria, para finalizar con la
resolución 00694 de abril 14 de 2021.»

Subrayó que con los «mapas aportados en su escrito

de coadyuvancia [por la Comisión Colombiana de Juristas
en la otra acción de tutela], puso en evidencia que en
todo el litoral pacifico (Chocó, Valle del Cauca, Cauca y
Nariño) hay traslape de resguardos indígenas y consejos
comunitarios con los municipios de interés del PECIG»;3 y
que igual situación se evidencia en el sur de Córdoba, en
el departamento del Vichada, en Guaviare y en la parte
sur del Caquetá.

3
Énfasis fuera de texto.

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El A quo constitucional abordó la diferencia entre

consulta previa y audiencias ambientales, en cuanto a la
legitimidad para intervenir, desarrollo y finalidad de las
mismas, para aseverar que la realización de esta última
«no permite bajo ningún punto de vista subsanar la
omisión en convocar también a consulta previa a las
comunidades indígenas y afrodescendientes.»

A la par, indicó que la aludida falencia tampoco se

puede subsanar con la aplicación del artículo 2.2.2.7.2.3,
del Decreto 380 de abril de 2021, que fija la oportunidad
de adelantar el mecanismo consultivo cuando se radiquen
el Plan de Manejo Ambiental Específico respectivo. Pues,
ello va «en contravía de la naturaleza misma del concepto
de la consulta que exige que se haga de manera previa
como parte de los criterios específicos enunciados en la
sentencia T 063 de 2019, en consonancia con la
protección constitucional y los instrumentos
internacionales que hacen parte del bloque de
constitucionalidad.»

Finalmente, recalcó que tal normativa limita el

derecho a una sola fase del proceso del PECIG, cuando el
PMA debe atender en su integridad la garantía del
derecho a la consulta previa, pues «no tendría sentido
que luego por segmentos se modifiquen o varíen algunas
de las condiciones fijadas en dicho plan, especialmente

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como resultado de la eliminación si a ello hay lugar de

zonas que se deben excluir del PECIG.»

IMPUGNACIÓN

Fue presentada por la Agencia Nacional de

Defensa Jurídica del Estado, el Ministerio de
Defensa Nacional, el Ministerio del Interior, el
Ministerio de Justicia y del Derecho, la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y la
Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional
(DIRAN), a través de apoderado especial, quienes pidieron
la revocatoria del fallo impugnado.

Todas coincidieron en manifestar que el Tribunal A

quo otorgó valor probatorio a las afirmaciones hechas por
la parte accionante y un tercero coadyuvante, así como
«a los mapas elaborados por ellos mismos.» (Énfasis fuera
de texto)

Afirmaron categóricamente que no hay vulneración

del derecho a la consulta previa de las comunidades
étnicas accionantes, por cuanto «no existe y/o está
probado válidamente el traslape entre los territorios
donde eventualmente se ejecutaría el PECIG y los
territorios ocupados por las comunidades étnicas.»

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También sostuvieron que no hay vulneración del

derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas
accionantes, por cuanto de conformidad con el artículo
2.2.2.7.2.3 del Decreto 1069 de 2015, adicionado por el
Decreto 380 del 12 de abril de 2021, la Dirección de la
Autoridad Nacional de Consulta Previa deberá determinar
la procedencia de consulta previa para cada Plan de
Manejo Ambiental Específico, etapa en la cual se
determinará previamente si en los polígonos específicos
donde eventualmente se asperjará, puede resultar una
comunidad étnica afectada directamente.

Es decir, el estudio de procedencia de consulta

previa sobre los PMA específicos del PECIG, son previos y
no posteriores a la ejecución del PECIG, manteniendo
«incólume el elemento previo del derecho a la consulta
previa», ya que sin dicha certificación y sin la aprobación
del PMA especifico por parte de la ANLA, la Policía
Nacional no podrá ejecutar materialmente el PECIG en los
territorios.

Igualmente, expresaron que no hay vulneración del

derecho a la consulta previa de las comunidades étnicas
accionantes, por cuanto la Resolución 00694 del 14 de
abril de 2021 emitida por la ANLA, ordenó excluir los
territorios de las comunidades étnicas de las zonas de
ejecución del PECIG.

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Finalmente, señalaron que existe cosa juzgada frente

a la pretensión de la suspensión de la Resolución 001 de
10 de marzo de 2020, porque ya fue objeto de discusión y
decisión en el proceso de tutela «2020-00051» y
acumulados.

OPOSICIÓN A LA IMPUGNACIÓN

El accionante Nilson Estupiñán Arboleda allegó

memorial donde refutó los planteamientos de las
accionadas y pidió la confirmación del fallo recurrido. En
dicho instrumento manifestó que los mapas o pruebas
que «hemos aportado van mucho más allá del “mero
decir” como lo pretende señalarse por La Agencia».
(Énfasis fuera de texto)

Al respecto, precisó:

Como autoridades ancestrales étnicas, es precisamente

nuestra condición epistémica la que se debió tener en cuenta
a la hora de establecer el mapa y el alcance de las
afectaciones. Por más irracional que les parezca a los
accionados, eso es lo que reclamamos, que no se nos haya
tenido en cuenta al momento de establecer las posibles rutas
de intervención al territorio porque somos nosotros quienes lo
habitamos y conocemos. No puede pretender la accionada
legislar de Bogotá para toda Colombia, desconociendo las
particularidades de cada territorio, que nosotros y nosotras,
miembros de la Redhpana, sí que conocemos bien . (Énfasis
fuera de texto)
(…)

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En la Resolución 001 de 2020 nada se dice sobre la

metodología utilizada. Los mapas diseñados por la DIRAN
están en una escala de 1:100.000 lo que significa que una
unidad de distancia sobre el mapa representa 100.000 de las
mismas unidades de distancia sobre la tierra, una escala que
no permite detallar correctamente las condiciones biológicas
y culturales de los territorios, precisamente por ello las
comunidades étnicas y campesinas han encaminado la
exigibilidad de generar una cartografía con la escala 1:25.000
unidades para todos los diagnósticos de riesgo.
(…)

Como autoridades étnicas de pueblos negros e indígenas que

su vez son campesinos, hacemos un llamado a la sensatez. El
gobierno nacional debe demostrar voluntad política para
sentarse a la mesa con las comunidades y discutir
abiertamente, con deseos de consenso y con respeto de la
diversidad, cada uno de los elementos científicos, técnicos,
culturales, logísticos y políticos que está contemplando en el
programa PECIG.
(…)

A diferencia del proceso que se adelantó en el radicado 2020-

00051, esta acción de tutela que nos convoca fue presentada
por la Redhpana luego de que se llevara a cabo la audiencia
pública ambiental, únicos mecanismos de participación
avalados por la ANLA y luego de que se conociera el detalle
del PMA presentado por la DIRAN que se mantuvo por mucho
tiempo como reserva de seguridad. Esto quiere decir que, en
el presente caso se comprobó un riesgo inminente de que el
Plan de Licenciamiento Ambiental fuera aprobado sin
garantizar la consulta previa, habiendo una afectación directa
a pueblos étnicos en los términos que señala la jurisprudencia
de la Corte Constitucional y existiendo falencias insanables en
el diagnóstico ofrecido por el proponente y considerado como
válido por la Dirección Nacional de Consulta previa.
(…)

Dice la Agencia que los territorios señalados en color verde

son aquellos que serán excluidos por ser territorios
ancestrales dentro del área de influencia, pues bien, como
pueblos autónomos que somos, queremos que se nos tenga
en cuenta a la hora de delimitar estos territorios y que se nos

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tenga en cuenta a la hora de establecer los parámetros de

afectación porque, si para la DIRAN y para la ANLA no se
generarán afectaciones en tanto los territorios titulados no
serán sobrevolados con avionetas que lanzan veneno al
territorio, para nosotras y nosotros, la afectación es innegable
si todo el espacio a nuestro alrededor será cubierto con el
herbicida, mismo que dura en el ambiente, según los
informes citados en la tutela y en la Audiencia Publica
Ambiental, por más de 500 días.

CONSIDERACIONES

De acuerdo con lo establecido en el artículo 32 del

Decreto 2591 de 1991, es competente esta Sala para
pronunciarse sobre la impugnación interpuesta, en tanto
refuta la sentencia de tutela adoptada en primera
instancia por la Sala Penal del Tribunal Superior de Pasto,
cuyo superior funcional lo es esta Corporación.

El problema jurídico a resolver se contrae a

determinar si el A quo constitucional acertó al amparar el
derecho a la consulta previa de las comunidades
indígenas y afrodescendientes del Pacífico Nariñense
representadas por la organización REDPHANA,4
presuntamente vulnerado por las entidades recurrentes,
en tanto no fueron tenidas en cuenta para la
implementación del Programa de Erradicación Forzada
con Aspersiones Aéreas de Glifosato (PECIG), lo cual, en

4
Organización constituida por consejos comunitarios y resguardos indígenas del
pacífico nariñense –municipios de San Andrés de Tumaco, Mosquera, Magüí
Payán, Santa Bárbara, Roberto Payán, La Tola, El Charco, Francisco Pizarro, Olaya
Herrera y Barbacoas.

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su sentir, lesiona aspectos básicos como su territorio

ancestral y lo que de ello se deriva.

Como regla general, el Decreto 2591 de 1991 y la

Corte Constitucional han indicado que la acción de tutela
es procedente, siempre que el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial. Lo anterior, en razón de
que el amparo no puede desplazar ni sustituir los
mecanismos ordinarios establecidos en el ordenamiento
jurídico.

Sin embargo, la citada disposición tiene dos

excepciones, que comparten como supuesto fáctico la
existencia del medio judicial ordinario. A saber: (i)
instaurar la demanda de amparo de forma transitoria para
evitar la configuración de un perjuicio irremediable; y (ii)
promover el amparo como mecanismo principal, situación
que ocurre en el evento en que las acciones ordinarias
carecen de idoneidad o de eficacia para defender los
derechos fundamentales del accionante (CC SU-123 de 2018).

La Corte Constitucional ha precisado que las

acciones contenciosas carecen de idoneidad para
salvaguardar el derecho a la consulta previa, en el evento
en que las autoridades avalan actuaciones ausentes de
consulta previa y que afectan a esas colectividades ( SU-217
de 2017, SU-133 de 2017, T-436 de 2016. Reiterada, entre otras, en las sentencias T-384A de 2014, T-

576 de 2014, T-766 de 2015, T-197 de 2016 y SU 123 de 2018 ). Esa conclusión no

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varió con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011

(Sentencias T-766 de 2015, T-197 de 2016, T-272 de 2017 y SU 123 de 2018).

De acuerdo con tal precedente, esas herramientas

procesales «no ofrecen una respuesta clara,
omnicomprensiva y definitiva a la vulneración de
derechos de las comunidades que tienen una especial
protección constitucional y vulnerabilidad», ni siquiera,
ante la posible imposición de medidas provisionales. Pues,
si la suspensión provisional del acto queda en firme de
manera expedita, continuará la impotencia de esa
institución para salvaguardar integralmente los derechos
de las comunidades indígenas o tribales (CC SU-123 de 2018).

La protección que ofrecen las acciones contenciosas

del derecho a la consulta previa es insuficiente, porque
«estudiar la legalidad de un acto administrativo no
implica que se adopten modos de resarcimiento que
serían propios del juez de amparo de derecho, rol que
obedece a su función protectora de los derechos
fundamentales» (CC T-436 de 2016).

En el caso concreto, la Sala comparte el criterio

consistente en que los medios de control de nulidad
simple, así como de nulidad y restablecimiento del
derecho, no son mecanismos judiciales idóneos para
proteger el derecho de la consulta previa de la parte
accionante.

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Ello obedece a que los libelistas plantearon

argumentos que resultan atendibles, en tanto la
erradicación de cultivos de uso ilícito con aspersión aérea
de glifosato en el pacífico nariñense eventualmente podría
evidenciar una omisión en el trámite de consulta previa, lo
cual es obligatorio para tales proyectos en la medida que
pueden causar una afectación directa a la comunidad. Por
tanto, la acción de tutela es entonces el medio de control
preferente para salvaguardar la supervivencia de los
sujetos étnicos diferenciados (CC SU-123 de 2018).

La Corte Constitucional ha fijado los criterios

generales del derecho fundamental e irrenunciable a la
consulta previa y ha indicado que hacen referencia a los
fines, principios y objeto del diálogo o la deliberación en el
marco de la materialización de tal prerrogativa. En
Sentencias T-129 de 2011, C-389 de 2016, SU- 217 de
2017, T-103 de 2018 y SU-123 de 2018, precisó los
principales parámetros normativos de la materia, los
cuales se resumen de la siguiente forma:

(i) el objetivo de la consulta es alcanzar el consentimiento

previo, libre e informado de las comunidades indígenas y
afrodescendientes sobre medidas que las afecten (esto es,
normas, políticas, planes, programas, etc.); (ii) el principio de
buena fe debe guiar la actuación de las partes, condición
imprescindible para su entendimiento y confianza y, por lo
tanto para la eficacia de la consulta; (iii) por medio de las
consultas se debe asegurar una participación activa y
efectiva de los pueblos interesados. Que la participación sea

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activa significa que no equivale a la simple notificación a los

pueblos interesados o a la celebración de reuniones
informativas, y que sea efectiva, indica que su punto de vista
debe tener incidencia en la decisión que adopten las
autoridades concernidas; (iv) la consulta constituye un
proceso de diálogo entre iguales; no constituye, por lo tanto,
un derecho de veto de las comunidades destinatarias del
Convenio 169 de la OIT. Finalmente, (iv) la consulta debe ser
flexible, de manera que se adapte a las necesidades de cada
asunto, y a la diversidad de los pueblos indígenas y las
comunidades afrodescendientes (C-389 de 2016 y SU-217 de 2017, SU-123
de 2018 y T-021 de 2019).

Igualmente, la Corte Constitucional ha establecido

que el concepto de afectación directa es «el impacto
positivo5 o negativo6 que puede tener una medida
[legislativa o administrativa] sobre las condiciones
sociales, económicas, ambientales o culturales que
constituyen la base de la cohesión social de una
determinada comunidad étnica», la cual «debe ser objeto
de concertación» (C-389 de 2016 y SU-217 de 2017, SU-123 de 2018 y T-021 de 2019).

En Sentencia SU-383 de 2003, precisó que se

presentaba afectación directa de una minoría étnica ante
el desconocimiento de cualquiera de sus derechos, los
cuales son reconocidos a nivel internacional y nacional. En
sentido coincidente, en sentencias C-030 de 2008 y C-075

5
Un ejemplo del impacto positivo de una afectación directa se estudió en la
sentencia T-201 de 2017 en el que se demandó la procedencia de la consulta
previa para la ejecución de los programas de alimentación en el Consejo
comunitario de negritudes Julio Cesar Altamar (CC T-021 de 2019).
6
Dentro de los casos de afectación directa por un impacto negativo se puede
citar, entre otras, la sentencia T-704 de 2016 que estudió la procedencia de la
consulta previa en el caso del pueblo Media Luna Dos por la ampliación del
puerto de la empresa Cerrejón (CC T-021 de 2019).

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de 2009, adujo que ese fenómeno ocurría en las leyes,

cuando éstas alteran «el estatus de la persona o de la
comunidad, bien sea porque le impone restricciones o
gravámenes, o, por el contrario, le confiere beneficios».

En efecto, las medidas generales contenidas en leyes

o actos administrativos, según la Corte Constitucional,
pueden causar afectación directa en una comunidad ética
diversa, en el evento en que «las disposiciones sean
susceptibles de producir ese tipo de lesión o de amenaza
a una colectividad indígena o afrodescendiente en
particular» (SU-123 de 2018 y T-021 de 2019).

En relación con medidas administrativas, la Corte

Constitucional ha encontrado una perturbación específica
ante los programas de erradicación de cultivos ilícitos a
través del uso de aspersión aérea de glifosato (SU-383 de 2003

y T-080 de 2017), entre otros.

En el pronunciamiento T-080 de 2017, dicha

Corporación advirtió la vulneración del derecho a la
consulta previa de la comunidad étnica demandante por
la realización de actividades de aspersión aérea con
glifosato para erradicar cultivos ilícitos sobre el resguardo,
al no haberse realizado el proceso de consulta previa.

En esa oportunidad, el referido cuerpo colegiado

enfatizó:

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La consulta del programa de erradicación de cultivos ilícitos

debe orientarse a la concertación de las medidas más
adecuadas y menos gravosas para la comunidad y su
seguridad alimentaria, pero que sean igualmente efectivas
para asegurar los objetivos esenciales del Estado de
garantizar la seguridad de la nación y cumplir los
compromisos internacionales adquiridos por Colombia en
materia de lucha contra el tráfico de estupefacientes.

Así, amparó los derechos fundamentales a la

consulta previa, salud y medio ambiente de la comunidad
indígena accionante, al paso que dio la orden al Ministerio
del Interior, al Ministerio de Justicia, al Ministerio de
Ambiente y al Ministerio de Salud con el apoyo de la
Defensoría del Pueblo y del Instituto Colombiano de
Antropología e Historia (ICANH) de realizar consulta previa
al resguardo indígena por el desarrollo del programa de
erradicación aérea de cultivos ilícitos con glifosato.

Ello, con la finalidad de adoptar medidas de etno-

reparación y compensación cultural frente a los impactos
y perjuicios causados a la comunidad dentro de sus
territorios por el desarrollo del programa de erradicación
aérea de cultivos ilícitos con glifosato, que garanticen su
supervivencia física, cultural, espiritual y económica.

Adicionalmente, exhortó al Gobierno Nacional para

que examine la posibilidad de reglamentar el programa de
erradicación de cultivos ilícitos mediante ley, en la medida

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en que esta política tiene profundas implicaciones en los

derechos fundamentales de las comunidades étnicas del
país. Finalmente, dispuso los efectos inter comunis de ese
fallo, para aquellas comunidades indígenas que, pese a no
haber interpuesto acción de tutela, puedan probar que se
encuentran en igual situación fáctica y jurídica que los
accionantes.

Comoquiera que en este caso concreto las partes en

contienda, así como el fallador de primera instancia,
mencionaron en no pocas ocasiones la acción de tutela
radicada con el número 52-001-33-33-002-2020-00051-
01, la cual fue acumulada con otras de similar naturaleza,
dado que cumplían los presupuestos exigidos para ese fin,
la Sala procedió a averiguar oficiosamente sobre el
pronunciamiento emitido en su interior.

Así, halló que, en efecto, el Juzgado Segundo

Administrativo del Circuito de Pasto amparó los derechos
fundamentales al debido proceso, a la participación, la
consulta previa y acceso a la información a los actores, en
sentencia de 27 de mayo de 2020. Posteriormente, el
Tribunal Administrativo de Nariño, además de confirmar la
dispensa en mención, impartió una serie de órdenes, en
sentencia de 10 de julio de 2020.

Por la unidad que conforman ambos

pronunciamientos, se puede afirmar razonablemente que

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lo resuelto en ese caso quedó así:

TERCERO: CONCÉDASE de manera definitiva la tutela de los

derechos fundamentales al debido proceso, a la consulta
previa, a la participación y acceso a la información de los
nombrados demandantes, los cuales son objeto de amenaza y
vulneración, en el desarrollo del procedimiento ambiental
para la modificación del Plan de Manejo Ambiental para el
Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos mediante la
Aspersión Aérea con el herbicida Glifosato – PECIG, por parte
de la AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES –
ANLA- y de la POLICÍA NACIONAL como ente colaborador, al
igual que la Dirección Antinarcóticos de la Policía Nacional-
DIRAN; Ministerio del Interior- Dirección de Consulta Previa;
Ministerio de Salud y Protección Social; Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Consejo Nacional de
Estupefacientes – CNE. (Énfasis fuera de texto)

Dichas entidades, según sus competencias, deberán

adelantar el procedimiento administrativo ambiental,
convocar y extender la invitación a la comunidad para que
participe de la audiencia, actuar como autoridad pública
ambiental y dirigir la audiencia. Igualmente, deberán
garantizar la realización de consultas previas, cuando
ésta se requiera, siguiendo los criterios que la H. Corte
Constitucional ha dispuesto para ello. Ello conforme lo
dispuesto en la parte motiva de esta providencia y acorde con
el siguiente ordenamiento. (Énfasis fuera de texto)

CUARTO: ORDÉNASE la suspensión del procedimiento

ambiental a que alude esta sentencia, hasta tanto se brinden
garantías reales y efectivas de participación para la
comunidad en general y conforme a los parámetros de la Ley
99 de 1993 y el Decreto 1076 de 2015, la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales (ANLA) de manera coordinada con
la POLICÍA NACIONAL, la Dirección Antinarcóticos de la Policía
Nacional-DIRAN, el Ministerio del Interior- Dirección de
Consulta Previa, el Ministerio de Salud y Protección Social, el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y el Consejo
Nacional de Estupefacientes – CNE. (Énfasis fuera de texto)

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Una vez garantizadas las condiciones, deberán levantar la

suspensión y rehacer el procedimiento en lo que respecta a la
realización de la fase 1 del proceso -audiencias informativas-
y previo a ello establecer medios alternativos eficaces para la
divulgación de los estudios técnicos; en tanto se surten
estas actuaciones el trámite permanecerá suspendido hasta
que la autoridad nacional garantice y demuestre la posibilidad
de acceso y participación masiva de la población, sea por
medios virtuales o en su defecto en forma presencial cuando
ello sea ya posible, en todo caso se insiste con plena garantía
de los mecanismos de participación. (Énfasis fuera de texto)

Para desplegar las gestiones necesarias para el cumplimiento

de esta orden, se le otorga el término de cuarenta y ocho (48)
horas. Esto último no obsta para que se puedan utilizar los
videos y demás herramientas con que ya cuenta la autoridad
dentro del desarrollo del nuevo procedimiento. De no ser
posible el cumplimiento el proceso administrativo deberá
permanecer suspendido. (Énfasis fuera de texto)

QUINTO: Requiérase a la Autoridad Nacional de Licencias

Ambientales para que se sirva completar la información de
todos y cada uno de los trámites realizados dentro del
proceso administrativo “Proyecto Evaluación Plan de Manejo
Ambiental del programa de erradicación de cultivos ilícitos
mediante aspersión aérea con el herbicida Glifosato – PECIG”,
tales como los documentos de recursos presentados y la
respuesta ya dada por la entidad, y que pueden observarse
en la página electrónica: http://www.anla.gov.co/proyectos-
anla/proyectos-deinteres-en-evaluacion-pecig.

SEXTO: Requerir a la Procuraduría General de la Nación y a la

Defensoría del Pueblo a fin de que velen e intercedan por los
derechos de los accionantes dentro del trámite administrativo
de modificación del Plan de Manejo Ambiental, impuesto
mediante Resolución 1065 del 26 de noviembre de 2001, para
la actividad “Programa de Erradicación de Cultivos Ilícitos
mediante la Aspersión Aérea con el herbicida Glifosato –
PECIG”.

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Tutela de 2ª instancia nº 117417
Nilson Estupiñán Arboleda, en nombre propio y en representación de las comunidades
adscritas a la REDPHANA

Analizado con detenimiento el fallo en comento, se

percibe que el derecho fundamental a la consulta previa
invocado en esta ocasión, el que, a la postre, constituye el
motivo esencial de la protesta de REDPHANA, se
encuentra garantizado con dicha determinación.

Pues, aquellos juzgadores constitucionales

dispusieron proteger tal prerrogativa en forma definitiva,
incluso. Además, ordenaron la suspensión integral del
programa también cuestionado en esta oportunidad,
hasta cuando se brinden garantías reales y efectivas de
participación para la comunidad en general en lo
relacionado con la modificación del Plan de Manejo
Ambiental (PMA) para el Programa de Erradicación de
Cultivos Ilícitos mediante la Aspersión Aérea con el
herbicida Glifosato (PECIG), en varios municipios del
departamento de Nariño.

Igualmente, quedó cobijado lo referente a la

«afectación directa» a la que alude REDPHANA en el
libelo introductorio, ante el desconocimiento de los
derechos de las comunidades indígenas y
afrodescendientes ubicadas en esa parte del territorio
nacional, por la imposición del gravamen a las que se ven
compelidas a experimentar por el mencionado programa.

Nótese que en el numeral tercero de la parte

resolutiva de la aludida sentencia de tutela fue detallada

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Tutela de 2ª instancia nº 117417
Nilson Estupiñán Arboleda, en nombre propio y en representación de las comunidades
adscritas a la REDPHANA

la circunstancia concerniente a que el señalado programa

lesiona o afecta a los demandantes, porque las
comunidades étnicas tienen presencia en una de las
zonas donde el Gobierno Nacional pretende
implementarlo. De otra manera, resultaba inviable
conceder el amparo irrogado en aquella actuación, pues
ello se erige en requisito sine qua non para proteger la
consulta previa en esos casos (T-080 de 2017).

Se destaca que la finalidad de la consulta previa

ordenada en esa sentencia debe llevarse a cabo
«siguiendo los criterios que la H. Corte Constitucional ha
dispuesto para ello». Es decir, con la debida adopción de
medidas de etno-reparación y compensación cultural
frente a los impactos y perjuicios causados a la
comunidad dentro de sus territorios por el desarrollo del
programa de erradicación aérea de cultivos ilícitos con
glifosato, que garanticen su supervivencia física, cultural,
espiritual y económica (T-080 de 2017).

En ese sentido, también se advierte acogido lo

atinente a que la consulta previa reclamada por
REDPHANA se implemente de tal manera que sea
necesario «la obtención del consentimiento de las
comunidades afrodescendientes e indígenas que puedan
resultar afectadas por las aspersiones con glifosato».

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 CUI 52001220400020210000701
Tutela de 2ª instancia nº 117417
Nilson Estupiñán Arboleda, en nombre propio y en representación de las comunidades
adscritas a la REDPHANA

Pues, de acuerdo con los parámetros fijados por la

máxima autoridad de la jurisdicción constitucional, la
consulta previa «debe asegurar una participación activa y
efectiva de los pueblos interesados» . Que la participación
sea activa significa, en palabras de la Corte
Constitucional, que no equivale a la simple notificación a
los pueblos interesados o a la celebración de reuniones
informativas; y que sea efectiva, se refiere, según dicha
Colegiatura, que su punto de vista debe tener incidencia
en la decisión que adopten las autoridades concernidas (T-

129 de 2011, C-389 de 2016, SU- 217 de 2017, T-103 de 2018 y SU-123 de 2018).

De ese modo, se insiste, la prerrogativa fundamental

a la consulta previa y las órdenes que interesan a la parte
accionante en este caso, fueron cubiertas en aquel
proceso constitucional (52-001-33-33-002-2020-00051-
01).

Si bien es cierto, las personas que figuran como

demandantes o coadyuvantes en este trámite no son las
mismas obrantes en el otro. También lo es que el amparo
y las directrices emitidas en el último en mención no
deben entenderse que benefician únicamente a personas
consideradas individualmente, sino a colectividades
indígenas y afrodescendientes. Pues, la naturaleza jurídica
del derecho fundamental a la consulta previa en casos
como los analizados aglomera comunidades étnicas y
ancestrales.

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Tutela de 2ª instancia nº 117417
Nilson Estupiñán Arboleda, en nombre propio y en representación de las comunidades
adscritas a la REDPHANA

Por ende, la Sala considera que no existe déficit de

protección en este caso particular, en la medida que, se
repite, fue objeto de resguardo en el pronunciamiento
proferido dentro del asunto rotulado con el número 52-
001-33-33-002-2020-00051-01.

Es más, en esa misma labor de búsqueda oficiosa, se

corroboró que el referido caso fue seleccionado para
revisión por la Corte Constitucional, en auto de 29 de
enero de 2021 (T8020871). Fue repartido al Magistrado
Sustanciador/Sala Revisión el 12 de febrero siguiente.
Finalmente, dicha autoridad dispuso suspender los
términos para la práctica de pruebas, en auto de 9 de
abril último.

Entonces, las presuntas fallas advertidas por la Sala

Penal del Tribunal Superior de Pasto en aquel otro fallo de
tutela, no pueden convertirse en patente de corso para
permitir la interposición de otra demanda de amparo,
donde supuestamente se pretenda abordar de una mejor
manera y con mayor espectro de protección la situación
por la cual protesta REDPHANA. Pues, para ese fin, la
parte accionante puede acudir a la Corte Constitucional,
como sujetos interesados en las resultas del asunto
T8020871, y nutrir el debate que se ha suscitado en sede
de revisión. Ese escenario es idóneo y adecuado para lo
pretendido en esta ocasión por la libelista.

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Tutela de 2ª instancia nº 117417
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Si la parte accionante estima que la Resolución 0001

de 10 de marzo de 2020 emitida por la Dirección de
Consulta Previa del Ministerio del Interior, por algún
motivo ha cobrado vigencia, bien puede acudir al
incidente de desacato (artículos 27 y 52 del Decreto 2591
de 1991). Ello, con la finalidad de materializar su derecho
fundamental a la consulta previa, así como la orden de
suspensión del procedimiento ambiental en mención,
dada dentro del asunto radicado con el número 52-001-
33-33-002-2020-00051-01. Ese es el trámite donde la
parte interesada debe capitalizar tal inconformidad.

Ahora bien, en el supuesto que el juez encargado de

ventilar dicho trámite incidental efectúe una
interpretación restrictiva de los mandatos impartidos en
los pronunciamientos en comento, contrario a como lo
«precisó» el fallador de primera instancia, la Sala sostiene
que la parte interesada puede cuestionar tal raciocinio,
incluso vía tutela. Pues, la providencia contentiva de esa
apreciación puede llegar a ser catalogada como una
providencia incursa en causales de procedibilidad.

En todo caso, se enfatiza que ese mecanismo, a la

postre, resulta ser mucho más expedito que la presente
actuación, para ventilar lo pretendido por esta vía (CC C-
637-2014). Pues, ya existe una orden judicial de amparo

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Tutela de 2ª instancia nº 117417
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que colma lo requerido por la organización REDPHANA, y

debe ser acatada.

Lo explicado no significa que en el caso 52-001-33-

33-002-2020-00051-01 hubo «cosa juzgada», conforme
insistentemente lo han sostenido las autoridades
accionadas, en tanto que no habido pronunciamiento de
fondo por parte de la Corte Constitucional. Lo que existe
es un pronunciamiento judicial que, se repite, debe ser
cumplido.

En atención a que se reporta que en el trasegar del

mecanismo tuitivo fue expedido el Decreto 380 el 12 de
abril de 2021, siendo este el supuesto jurídico que dio
lugar a la reanudación del PECIG con la modificación al
Plan de Manejo Ambiental al cual se opone la parte
accionante por la no garantía de la consulta previa, a
través del Auto 02134 de 13 de abril de 2021 y de la
Resolución 00694 de 14 de abril de 2021, ambos emitidos
por la ANLA, por medio de la cual se aprobó el Plan de
Manejo Ambiental para la retoma del PECIG, se considera
pertinente realizar un análisis al respecto, como hecho
novedoso.

El Decreto 380 de 2021,7 en su artículo 2.2.2.7.2.3.,

estableció que la Policía Nacional deberá presentar Planes

7
[p]or el cual se regula el control de los riesgos para la salud y el medio ambiente
en el marco de la erradicación de cultivos ilícitos mediante el método de
aspersión aérea, y se dictan otras disposiciones.

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de Manejo Ambiental Específicos para cada polígono de

intervención y tales planes deberán estar acompañados
de la certificación de la Autoridad Nacional de Consulta
Previa, que determine la procedencia o no de la consulta
previa.

Específicamente, el artículo 2.2.2.7.2.3. dispone lo

siguiente:

Concepto previo ambiental. El concepto previo ambiental de

que trata el literal g) del artículo 91 de la Ley 30 de 1986, es
emitido por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
(ANLA) a través del acto administrativo mediante el cual
decide establecer o no el Plan de Manejo Ambiental o su
modificación, para lo cual seguirá el procedimiento
consagrado en el artículo 2.2.2.3.8.1 del Decreto 1076 de
2015. Para efectos de que la Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales (ANLA) emita el acto administrativo
mediante el cual decide establecer o no el Plan de Manejo
Ambiental o su modificación, el ejecutor del programa de
erradicación de cultivos ilícitos mediante el método de
aspersión aérea debe presentar, según aplique, un estudio
de impacto ambiental o su complemento, de conformidad
con los términos de referencia específicos que expida dicha
autoridad acorde con lo dispuesto en el artículo 2.2.2.3.3.2
del Decreto 1076 de 2015. La Autoridad Nacional de
Licencias Ambientales (ANLA) establecerá o modificará,
previa evaluación, un Plan de Manejo Ambiental General
para el programa de erradicación de cultivos ilícitos
mediante el método de aspersión aérea. En el evento de
que el Consejo Nacional de Estupefacientes disponga la
destrucción de cultivos ilícitos mediante el referido
programa, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales
(ANLA) efectuará control y seguimiento ambiental de que
trata el artículo 2.2.2.7.4.1. de este capítulo, con base en los
Planes de Manejo Ambiental Específicos, los cuales deberán
ser radicados previo a la ejecución de la actividad en cada
polígono específico. Con el fin de proteger el derecho

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fundamental a la consulta previa, el momento

procesal oportuno para allegar el requisito de acto
administrativo de determinación de procedencia y
oportunidad de dicho mecanismo consultivo será la
radicación del Plan de Manejo Ambiental Específico
respectivo.” (Negrillas fuera del texto)

La Resolución 0694 de 14 de abril de 20218, terminó

el procedimiento administrativo de modificación del PMA
del PECIG. Fijó requisitos y condiciones específicos para la
Policía Nacional que deben ser cumplidos de manera
previa a cualquier intervención en el marco del
mencionado programa de erradicación. Sobre este acto
administrativo es relevante resaltar lo siguiente:

- Consagra obligaciones a cargo de la Policía

Nacional, las cuales hacen parte de un esquema de
seguimiento y control que se realizará a través de los
PMAE. Estos últimos conllevan ejercicios de socialización
a nivel departamental y municipal en los territorios del
área de influencia.

- Establece que la Policía Nacional está obligada a

acompañar los PMAE del acto administrativo proferido por
la Dirección de la Autoridad Nacional de Consulta Previa
del Ministerio del Interior, en el que conste si procede la
consulta previa. El acto administrativo que certifique la
procedencia de la consulta previa debe referir a los

8
[p]or la cual se modifica un Plan de Manejo Ambiental y se toman otras
determinaciones.

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polígonos específicos de aspersión de cada uno de los

Núcleos de Operación del Programa.

- Menciona un «Componente Político Organizativo»

que consiste en establecer que deberán llevarse a cabo
procesos de participación y socialización de los PMAE. En
concreto, se deberá tener en cuenta si las instituciones,
entidades y organizaciones comunitarias (entre las cuales
se encuentran uniones sindicales, movimientos
populares, asociaciones, corporaciones, fundaciones,
entre otros) son actores relevantes, potenciales, latentes
y/o se encuentran presentes en cada polígono definido
para aspersión.

- El parágrafo segundo del artículo segundo de la

Resolución 0694 del 14 de abril de 2021 aclara que la
modificación del PMA del PECIG no implica la ejecución de
las actividades de aspersión aérea. Textualmente
establece lo siguiente:

PARÁGRAFO SEGUNDO. El establecimiento del Plan de

Manejo Ambiental General, señalado en el presente artículo,
no autoriza, la ejecución de actividades de aspersión aérea.
La reanudación efectiva del programa está [sic] queda
supeditada al levantamiento de la suspensión impuesta
mediante las Resoluciones 1214 del 30 de septiembre de
2015 y 006 del 29 de mayo de 2015 de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales y el Consejo Nacional de
Estupefacientes, respectivamente, al cumplimiento de las
condiciones establecidas por la Corte Constitucional en la
Sentencia T-236 de 2017 y en el auto de verificación 387 de

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2019 y a la presentación de los Planes de Manejo Ambiental

Específico, bajo las condiciones que adelante se señalaran.

Al analizar el contenido del Decreto 380 de 2021 y la

Resolución 0694 de 2021, se evidencia que los derechos a
la participación y a la consulta previa de las comunidades
étnicas y campesinas no están ante la inminencia de sufrir
un perjuicio (CC Auto 240 de 2021).

Esto ocurre porque (i) estos actos administrativos

imponen como obligaciones a cargo de la Policía Nacional
verificar si cada uno de los PMAE debe ser sometido a
consulta previa y realizar ejercicios de socialización a
nivel departamental y municipal en los territorios
correspondientes del área de influencia, y (ii) la
modificación del PMA del PECIG no supone la fumigación
inmediata (CC Auto 240 de 2021).

En efecto, tal y como lo señala el parágrafo segundo

del artículo segundo de la Resolución 0694 de 2021, la
reanudación efectiva del programa está supeditada a
varios factores, como son el levantamiento de la
suspensión impuesta mediante las Resoluciones 1214 del
30 de septiembre de 2015 y 006 del 29 de mayo de 2015
de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y el
Consejo Nacional de Estupefacientes, respectivamente; el
cumplimiento de las condiciones establecidas por la Corte
Constitucional en la Sentencia T-236 de 2017 y en el auto

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de verificación 387 de 2019; y la presentación de los

Planes de Manejo Ambiental Específicos (CC Auto 240 de 2021).

Es más, el parágrafo del artículo 2.2.2.7.2.1. del

Decreto 380 de 2021 establece lo siguiente:

Parágrafo 2. Cuando la ejecución del programa de

erradicación de cultivos ilícitos mediante el método de
aspersión aérea sea susceptible de afectar directamente a
comunidades étnicas, debe adelantarse el proceso de
consulta previa en los términos establecidos en el
Convenio 169 de la OIT, adoptado por el Estado
colombiano mediante la Ley 21 de 1991, Y las normas
reglamentarias sobre la materia. (Negrillas fuera del texto)

Así las cosas, se sostiene que dicho decreto

habilitaría a continuar el trámite al PECIG, pero con el
debido respeto de la consulta previa, aun cuando haya
sido cambiado el momento procesal para satisfacer tal
requisito constitucional, garantía fundamental que, se
reitera, es el fin último del amparo promovido por la
organización REDPHANA.

Se añade que en este caso, la parte accionante ni

siquiera insinuó la producción de perjuicio real y material
con el obrar desplegado hasta ahora por las autoridades
accionadas y, mucho menos, probó que ello haya
ocurrido. Pues, se detuvo a explicar y detallar los efectos
nocivos de la aspersión con glifosato en los territorios
donde presuntamente existe asentamiento ancestral o

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afrodescendiente y en los que el Gobierno Nacional

pretende erradicar los cultivos de uso ilícito, a través de
ese mecanismo.

Se insiste, no se advierte que las entidades

convocadas se encuentren en fase de materialización de
los programas ambientales y de erradicación de cultivos
de usos ilícitos en los territorios donde presuntamente
están situadas las comunidades ancestrales y
afrodescendientes representadas por la organización
REDPHANA.

Descartada, entonces, la presencia de algún perjuicio

irremediable, conforme a sus características de
inminencia, urgencia, gravedad y necesidad (CC T-225-
1993, reiterados en CC T SU-617-2013 y CC T-030-2015),
que permita la intromisión del juez constitucional en este
evento, se revocarán los numerales primero, segundo,
tercero y cuarto del fallo recurrido. En su lugar, declarar
improcedente el amparo invocado. Lo demás será
confirmado.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión de

Tutelas Nº 3 de la Sala de Casación Penal de la
Corte Suprema de Justicia, administrando justicia en
nombre de la república y por autoridad de la ley,

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RESUELVE

Primero: REVOCAR los numerales primero,

segundo, tercero y cuarto del fallo recurrido.

Segundo: Declarar improcedente el amparo

invocado.

Tercero: CONFIRMAR en lo demás el fallo

impugnado.

Cuarto: Remitir el expediente a la Corte

Constitucional para su eventual revisión, una vez
ejecutoriada esta decisión.

Notifíquese y cúmplase.

DIEGO EUGENIO CORREDOR BELTRÁN

GERSON CHAVERRA CASTRO

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EYDER PATIÑO CABRERA

NUBIA YOLANDA NOVA GARCÍA

SECRETARIA

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