Sentencia C-712/05

COSA JUZGADA RELATIVA IMPLICITA-Concepto

ACCION DE NULIDAD DE ACTOS PRECONTRACTUALES-

Impugnación cuando se ha celebrado contrato estatal/ACCION DE
NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DE ACTOS
PRECONTRACTUALES-Impugnación cuando se ha celebrado
contrato estatal/CONTRATO ESTATAL-Conocimiento sobre la fecha
de su celebración

Ha de determinar la Corte si el hecho de que la posibilidad de interponer las

acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento contra los actos
precontractuales deje de operar con la celebración del contrato, implica una
violación del derecho al debido proceso en la medida en que el acto de
suscripción del contrato es, según alega el actor, desconocido para los
interesados. Sobre este particular, comparte la Corte las apreciaciones del
Procurador General de la Nación cuando afirma que no asiste razón al
demandante, por cuanto el momento de la celebración del contrato, por
disposición legal, debe especificarse en el pliego de condiciones o en los
términos de referencia, que son de naturaleza pública. De esta forma, no es
cierto que la fecha de celebración del contrato estatal sea, como afirma el
actor, desconocida para todos los interesados salvo para las partes que lo
suscriben. La fecha de celebración del contrato ha de estar claramente
establecida en los términos de referencia, que son de público conocimiento
por mandato del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, y cualquier prórroga
introducida por el jefe o representante de la entidad contratante habrá de
efectuarse mediante acto administrativo sujeto al principio de publicidad que
ha de guiar la actividad administrativa por mandato constitucional (art. 209,
C.P.). Ahora bien, considera la Corte que la disposición en comento impone
una carga procesal mínima a los interesados en ejercer la acción de nulidad o
nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos precontractuales, a
saber, la de estar debida y oportunamente informados, por medio de los
canales públicos establecidos en la ley, sobre la fecha en que según los
pliegos de condiciones, términos de referencia o actos administrativos
pertinentes habrá de suscribirse el contrato administrativo correspondiente.
Se trata de una carga que no resulta manifiestamente desproporcionada ni
irrazonable, y que -se reitera- es de fácil cumplimiento, por la naturaleza
pública tanto de los pliegos de condiciones y términos de referencia como de
los actos administrativos mediante los cuales se introduzcan modificaciones a
la fecha de celebración del contrato inicialmente prevista (art. 24, Ley 80 de
1993).

Referencia: expediente D-5523

 Demanda de inconstitucionalidad contra el
inciso segundo del artículo 32 de la Ley
446 de 1998, por la cual “se adoptan como
legislación permanente algunas normas del
Decreto 2651 de 1991, se modifican
algunas del Código de Procedimiento
Civil, se derogan otras de la Ley 23 de
1991 y del Decreto 2279 de 1989, se
modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan
otras disposiciones sobre descongestión,
eficiencia y acceso a la justicia”.

Actor: Álvaro Benito Escobar Henríquez

Magistrado Ponente:
Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Bogotá, D.C., seis (6) de julio de dos mil cinco (2005)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y de los trámites establecidos en el decreto
2067 de 1991, ha proferido la siguiente

SENTENCIA

0 ANTECEDENTES

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la

Constitución, el ciudadano Álvaro Benito Escobar Henríquez demandó el
inciso segundo (parcial) del artículo 32 de la Ley 446 de 1998. Mediante Auto
del quince (15) de diciembre de dos mil cuatro (2004), el Magistrado
Sustanciador admitió la demanda.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de

constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la
demanda en referencia.

1 NORMAS DEMANDADAS

A continuación se transcribe el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, demandado

parcialmente en el presente proceso, y se subrayan los apartes acusados:
 “LEY 446 DE 1998
(julio 7)
Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas
normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código
de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del
Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código
Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre
descongestión, eficiencia y acceso a la justicia”

Artículo 32. De las controversias contractuales. El artículo 87 del

Código Contencioso Administrativo, quedará así:

"Artículo 87. De las controversias contractuales. Cualquiera de las

partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia
o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o
restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se
declare su incumplimiento y que se condene al responsable a
indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y
condenas.

Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión

de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones
de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso,
dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación,
notificación o publicación. La interposición de estas acciones no
interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del
contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos
solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del
contrato.

El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés

directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El Juez
Administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté
plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha
declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las
partes contratantes o sus causahabientes.

En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la

Jurisdicción Contencioso Administrativa se aplicará la regulación del
proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código
de Procedimiento Civil."

2 LA DEMANDA

1. El demandante considera que el aparte acusado desconoce el artículo 29 de

la Constitución, de conformidad con el cual las personas tienen derecho a un
“debido proceso público”. Explica que “La norma impugnada desconoce la
necesidad constitucional de ‘un debido proceso público’ y otorga efectos en
derecho a un acto privado de la administración pública y oculto a quienes no
participan en él, cual es la simple firma de un contrato, que afecta los
derechos procesales de los terceros no intervinientes en tal acto privado”. En
sustento de esta afirmación, el actor presenta los siguientes argumentos:

1.1. La norma demandada “otorga a la simple celebración o firma de los

contratos estatales (acto privado y oculto a los terceros) el efecto jurídico de
terminar el plazo para la interposición de demandas de nulidad y de nulidad y
restablecimiento del derecho contra los actos administrativos
precontractuales y cambiar las normas de impugnación judicial de los actos
precontractuales de la administración pública a quienes no intervienen en la
firma de los mismos” (sic). En otras palabras, “un acto privado y oculto a las
personas en general y a los terceros interesados, produce el efecto en derecho
de cambiar las reglas de presentación de las demandas legalmente admisibles
contra los actos precontractuales de las entidades públicas”.

1.2. Para el ciudadano demandante, “de acuerdo con las normas

constitucionales, las normas jurídicas que establecen los términos procesales
y también en lo contencioso administrativo para la presentación de demandas,
caducidades de las mismas y ejercicio de acciones judiciales contra actos de
la administración, cuentan dichos términos a partir de publicaciones,
notificaciones, ejecutorias y otros actos públicos semejantes, con base en los
cuales, el particular afectado o la persona en general, puede computar el
vencimiento de términos para incoar sus acciones a partir de situaciones
públicas que ofrecen plena seguridad jurídica. Los hechos con base en los
cuales se cuentan los términos procesales son y deben ser hechos públicos,
puesto que así lo exige el artículo 29 de la Carta, pues solamente así puede
garantizarse la existencia del debido proceso”. Precisa a este respecto que los
actos jurídicos realizados en forma privada, que son ocultos a terceros,
“solamente son procesalmente oponibles entre las partes que intervienen en
ellos”, y no a tales terceros. En esa misma medida, “los actos con efectos
procesales deben ser públicos tal y como expresa el artículo 29 de la Carta
Constitucional para que realmente produzcan efectos”.

1.3. Ese es el sentido, afirma el demandante, del debido proceso público que
protege el artículo 29 Superior: “por que los procesos y todas las fases que en
ellos inciden, deben ser públicas, abiertas o conocidas; actuaciones y
diligencias ocultas no garantizan ni pueden garantizar la existencia de un
debido proceso”.

1.4. Indica que en relación con los actos de la administración pública, los
artículos 44 y 46 del Código Contencioso Administrativo establecen el
principio de publicidad, es decir, la obligación de notificarlos a los
interesados, y de publicar la parte resolutiva en un medio idóneo cuando las
decisiones afecten directa e inmediatamente a terceros que no hayan
intervenido en la actuación. “Con ello –expresa el actor-, es claro que el
mencionado Código ha establecido disposiciones que garantizan el respeto
del principio de la publicidad en las actuaciones de la administración pública
como parte del debido proceso. Principio que solicito sea amparado frente a
la norma impugnada mediante esta demanda”.

1.5. Precisa adicionalmente que en virtud de la disposición acusada, una

actuación privada y oculta a terceros, como es la firma de un contrato, afecta
directa e inmediatamente a los referidos terceros, ya que “la norma acusada
dispone que desde el instante mismo de la firma del contrato estatal, tanto los
terceros interesados como los ciudadanos en general quedan obligados a
cambiar la forma de presentación de las demandas tendientes a impugnar los
actos administrativos previos a la firma del contrato. A partir de ese instante,
a los terceros interesados en la licitación les está vedado presentar demandas
de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos
administrativos precontractuales. A partir de ese instante, a los ciudadanos en
general les está vedado presentar demandas de nulidad contra los actos
administrativos precontractuales”. Sin embargo, ni los terceros interesados ni
los ciudadanos en general se pueden enterar sobre el momento de firma del
contrato “que les modifica los términos y condiciones procesales dentro de los
cuales pueden impugnarse los actos precontractuales”. Esta situación “afecta
sus posibilidades de impugnación adecuada de los actos precontractuales y es
contraria al debido proceso, dada la falta de publicidad del acto de firma del
contrato, que es la columna vertebral del sistema de impugnación de los actos
precontractuales”.

1.6. Finalmente, expresa que “lo anterior es cierto, independientemente de

que puedan los ciudadanos acudir a otra vía judicial para pedir la nulidad del
contrato estatal alegando la ilegalidad de sus actos previos, por que las
personas no conocen el momento a partir del cual deja de ser conducente la
acción de nulidad del acto administrativo y empieza a ser obligatoria la
acción de nulidad del contrato”.

2. El actor también señala las razones por las cuales, en su criterio, no se ha

presentado el fenómeno de la cosa juzgada constitucional respecto del aparte
acusado, que fue objeto de un pronunciamiento previo de esta Corte, en la
sentencia C-1048 de 2001. La parte resolutiva de esta sentencia fue la
siguiente:

“En los términos de la parte considerativa de la presente decisión,

declarar EXEQUIBLES las expresiones: ‘Una vez celebrado este’ y
‘solamente’, contenidas en el segundo inciso del artículo 87 del
Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo),
modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998”.

Para el demandante, el hecho de que la Corte hubiese declarado estos apartes

exequibles “en los términos de la parte considerativa de la presente decisión”,
implica que “el pronunciamiento de exequibilidad contenido en la citada
sentencia está expresamente referido a los argumentos, cargos y conceptos de
violación de las normas constitucionales expresamente tratadas en la parte
considerativa de la mencionada sentencia, en la cual, en ninguno de sus
apartes se hace un juicio de constitucionalidad frente a todo el texto de la
Carta Política, sino únicamente frente a los conceptos de impugnación que la
misma sentencia estudia y sobre los cuales se pronuncia”. En otras palabras,
este pronunciamiento generó, respecto de los apartes demandados, un efecto
de cosa juzgada relativa.

El actor cita el siguiente aparte de la sentencia C-1048 de 2001, en la que la

Corte resumió los cargos de inconstitucionalidad respecto de los cuales habría
de pronunciarse:

“Sostiene que las disposiciones demandadas generan inseguridad

jurídica, no están acordes con el principio de razonabilidad y
lesionan las normas constitucionales citadas, por que la
celebración del contrato que ha sido adjudicado hace imposible
demandar mediante la acción de nulidad o de nulidad y
restablecimiento del derecho, los actos administrativos previos a
dicha celebración, para los cuales el Código Contencioso
Administrativo había concedido un término de caducidad de 30
días. // Mediante la exposición de dos ejemplos ilustrativos, el
demandante intenta demostrar cómo las normas acusadas impiden,
una vez suscrito el contrato administrativo de que se trate, que
cualquier persona pueda demandar la nulidad de algunos de los
actos preparatorios del mismo a través de las acciones de nulidad o
nulidad y restablecimiento del derecho, de tal modo que la
suscripción del contrato se convierte en la mejor vía para sustraer
dichos actos del control jurisdiccional del Estado. // Dice que la
norma acusada impide a los ciudadanos acceder a una correcta
administración de justicia, niega su participación en las decisiones
que los afectan, rompe con el principio de protección de los
derechos de los asociados y vulnera las previsiones del debido
proceso, porque la decisión sobre la legalidad de los actos previos
pasa a depender de la voluntad de quienes tienen a su cargo la
suscripción del contrato respectivo, de tal modo que para atacarlos
se impone necesariamente demandar todo el contrato, y no
únicamente los actos previos, lo cual bien puede ser la pretensión
única de la demanda”.

Con base en esta síntesis, afirma el actor que en la demanda por él presentada
no se repite ninguno de los cargos señalados y resueltos en la sentencia C-
1048/01. “El cargo único de esta demanda consiste en que la norma acusada
otorga efectos procesales a un acto privado, el cual carece de las condiciones
de publicidad exigidas por el artículo 29 de la Carta y por el principio del
debido proceso. // En la presente demanda, a diferencia de lo que ocurre en la
demanda que dio origen a la sentencia C-1048/01, no alegamos que la norma
acusada: haga imposible demandar los actos previos al contrato; se convierta
en la mejor vía para sustraer los actos previos al contrato al control
jurisdiccional del Estado; impida a los ciudadanos acceder a una correcta
administración de justicia; niegue la participación de los ciudadanos en las
decisiones que los afectan; rompa el principio de protección de los derechos
de los asociados; vulnere las previsiones del debido proceso porque la
decisión sobre la legalidad de los actos previos pase a depender de la
voluntad de quienes tienen a su cargo la suscripción del contrato respectivo,
de tal modo que para atacarlos se imponga necesariamente demandar todo el
contrato, y no únicamente los actos previos, lo cual bien puede ser la
pretensión única de la demanda. (…) Tampoco en la presente demanda se
aduce el supuesto quebranto de la norma constitucional por lo incierto que
deviene el término para la presentación de las demandas de nulidad y nulidad
y restablecimiento del derecho (como se hace la sentencia C-1048/01). En este
escrito nuestra inconformidad con la norma legal atacada se expresa por que
se confieren importantes efectos procesales a un acto privado de la
administración pública, sin respetarse el principio de la publicidad
establecido en el artículo 29 de la Constitución Nacional”. Respecto de este
cargo, afirma el actor, no se pronunció la sentencia C-1048 de 2001 citada. De
esta forma, el fenómeno de cosa juzgada relativa que generó dicha sentencia
no cobija el cargo presentado para ser resuelto por la Corte en el presente
proceso.

3. Finalmente, el actor incluye en la demanda un acápite titulado

“observaciones no relacionadas con el cargo formulado”, en el cual efectúa la
siguiente apreciación:

“Dentro del régimen de contratación estatal, los contratos de las

entidades públicas deben publicarse por mandato del Parágrafo 3º
del Artículo 41 de la Ley 80 de 1993 y en desarrollo del principio de
la publicidad exigido dentro del debido proceso. Esta actuación sí
haría pública la existencia del contrato respectivo y hubiese podido
tomarse, sin violación de las normas constitucionales, como límite
preclusivo para la instauración de las acciones de nulidad y nulidad
y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos
previos del contrato. // En caso de que la norma acusada hubiese
ordenado que las acciones de nulidad y nulidad y restablecimiento
del derecho podrían incoarse hasta la publicación del respectivo
contrato, no cabría la presente demanda”.

3 INTERVENCIÓN DE AUTORIDADES

1. Intervención de la Contraloría General de la República

El ciudadano Miguel Eduardo Zabaleta Arias, obrando en su condición de
representante de la Contraloría General de la República, intervino en el
proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de la disposición
acusada.

Explica que la argumentación del demandante carece de justificación, por

cuanto toda la actividad contractual del Estado es de carácter público, “ya sea
contratación directa, por licitación pública o concurso de mérito, así se
desprende del Estatuto contractual, cuando señala, que en los procesos
contractuales los interesados tendrán oportunidad de conocer y controvertir
los informes, conceptos y decisiones que se rindan o adopten, para lo cual se
establecerán etapas que permiten el conocimiento de dichas actuaciones y
otorguen la oportunidad de expresar observaciones. Agrega la normatividad
en comento, que las actuaciones de las autoridades serán públicas y los
expedientes que las contengan estarán abiertos al público, permitiendo en el
caso de la licitación el ejercicio del derecho de que trata el artículo 273 de la
Carta Política (principio de publicidad – audiencia pública).”

Por otra parte, indica que la disposición acusada es respetuosa del debido
proceso, pues permite a todos los ciudadanos la oportunidad de demandar
cualquier acto precontractual independiente a través del contencioso de
nulidad, “esto sí, en el término de treinta días que prescribe la norma”. En
caso de que se trate de un particular ajeno al contrato, podría ejercer la acción
de simple nulidad: “así está permitido por nuestras leyes y por la
jurisprudencia colombiana, cuando dice que los actos administrativos son
susceptibles de la acción de simple nulidad, ejercida con el exclusivo fin de la
salvaguarda o mantenimiento del orden jurídico, es por eso que la aludida
acción podrá intentarse por cualquier persona contra los actos de contenido
general como contra los de contenido particular”.

Adicionalmente, recuerda el representante de la Contraloría que en virtud del

artículo 66 de la Ley 80 de 1993, todo contrato estatal está sujeto a la
vigilancia y control ciudadano. En cuanto a la protección de los derechos de
los terceros, cita la sentencia C-1048 de 2001, en la cual la Corte afirmó sobre
la disposición acusada lo siguiente:

“De su parte, la interpretación del demandante, si bien es acertada en

cuanto reconoce que la suscripción del contrato extingue
anticipadamente el término de caducidad (como consecuencia de la
extinción de las acciones no contractuales), resulta equivocada en
cuanto afirma que dicha extinción tiene alcance de impedir la defensa
judicial de los intereses de terceros participantes en la actividad
precontractual. La disposición no desprotege estos intereses, pues
conforme ella misma lo señala en su tercer inciso, dichos terceros, por
tener un interés jurídico, pueden pedir la nulidad absoluta del
contrato con fundamento en la ilegalidad de los actos previos. No
quedan por ende desamparados, pues esta acción satisface sus
 pretensiones, amén de que dicha nulidad absoluta, por las mismas
razones, también puede ser invocada por el Ministerio Público, o aun
ser declarada de oficio por el juez administrativo”.

Por su parte, si el interesado es parte del contrato, “dispone de tres acciones,

la de simple nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho que regula el
Código Contencioso Administrativo y la contractual que trae la Ley 80 de
1993”. Así, la disposición acusada no viola el debido proceso, ni durante la
etapa precontractual, ni después de la celebración del contrato. “Cabe
recordar, que los actos administrativos previos al contrato son actos
separables, y según la jurisprudencia vigente pueden ser demandables en
forma separada o independiente”.

Por último, los ciudadanos disponen de otros medios de control distintos a las
acciones que conforman el contencioso de nulidad, sea durante la etapa
precontractual o después de ella, “allegando la respectiva denuncia ante la
Contraloría General de la República o ante la Procuraduría General de la
Nación, para que en un momento dado, adelanten las investigaciones de
carácter fiscal o disciplinario a que haya lugar, según el caso, por lo que
consideramos que al ciudadano común y corriente le sobran los mecanismos
para vigilar la contratación estatal”.

2. Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.

El Director del Ordenamiento Jurídico del Ministerio del Interior y de Justicia,

Fernando Gómez Mejía, intervino en el presente proceso para defender la
constitucionalidad de la norma demandada, con base en los siguientes
argumentos:

2.1. La Corte Constitucional ya se pronunció sobre la acción y la oportunidad

para demandar la ilegalidad de los actos precontractuales, en la sentencia C-
1048 de 2001; las consideraciones que tuvo en cuenta la Corte en tal
oportunidad resultan plenamente aplicables al caso de la referencia, “toda vez
que las mismas expresiones se encuentran contenidas en el aparte ahora
demandado y que los cargos formulados también se relacionan con la
limitación de acceso a la administración de justicia por la supuesta
imposibilidad de demandar mediante las acciones de nulidad o de nulidad y
restablecimiento del derecho los actos administrativos previos a la
celebración del contrato y de saber con certeza cuándo vencerá el plazo para
instaurar las demandas correspondientes”.

2.2. Recuerda que en dicha providencia, la Corte afirmó que las reformas
introducidas por la Ley 446 al artículo 87 del Código Contencioso
Administrativo “tienen amplios alcances en lo que tiene que ver con el tema
del control judicial de los actos previos o preparatorios del contrato
administrativo, pues buscan ampliar el espectro de garantías jurídicas
reconocidas a los participantes en el proceso de contratación, que no obstante
ser ajenos a la relación contractual pueden verse perjudicados por la
actuación administrativa en las etapas precontractuales, pues aquéllos
pueden demandar independientemente del contrato y desde el momento de su
expedición los actos administrativos ilegales que resulten lesivos de sus
intereses (antes sólo podían demandarlos después de suscrito el contrato a
través de las acciones contractuales, salvo por las excepciones previstas). No
obstante lo cual, la posición garantista se ve acompasada por un término de
caducidad corto y por la fijación de un límite a la separabilidad de los actos
previos que viene marcado por la celebración del contrato, pues a partir de la
suscripción del mismo los actos precontractuales, unilaterales de la
administración, se hacen inseparables para efectos de su control judicial, de
tal manera que sólo pueden atacarse a través de la acción de nulidad
absoluta del contrato”.

2.3. Indica que para la Corte, estos límites buscan agilizar el proceso
licitatorio y brindar estabilidad a las etapas ya cumplidas del mismo, “proceso
que se dificultaría si cada uno de los actos administrativos separables se
sometiera a plazos de caducidad más extensos y a la acción de simple nulidad
sin término de caducidad, según la regla general”. Por otra parte, tales
limitaciones buscan preservar la firmeza de los contratos administrativos ya
suscritos, preservándolos de demandas que provienen de terceros sin interés
directo, ajenos a la relación contractual. “Estos límites en principio no tienen
el alcance de eliminar ni la protección de los derechos de terceros interesados
(quienes pueden impugnar los actos que los perjudiquen dentro del plazo de
los treinta días que señala la disposición), ni la del interés general, pues éste,
después de la celebración del contrato, puede ser protegido a través de la
acción de nulidad absoluta del contrato, que puede ser alegada por las partes,
por el agente del ministerio público, por cualquier persona que acredite un
interés directo, o declarada de oficio”.

2.4. Expresa que la Corte indicó, en esta providencia, que la voluntad del
legislador había sido la de “impedir la interposición de las acciones no
contractuales con posterioridad a la celebración del contrato”, es decir, de
“fijar un límite a la separabilidad de los actos previos, definiendo que a partir
de la firma del contrato tales actos se hacen inseparables del mismo”.

2.5. Aunque la firma del contrato extingue el término de caducidad, no es

cierto que tal extinción tenga como efecto “impedir la defensa judicial de los
intereses de terceros participantes en la actividad precontractual. En efecto,
la disposición no desprotege estos intereses, pues conforme ella misma lo
señala en su tercer inciso, dichos terceros, por tener un interés directo,
pueden pedir la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la
ilegalidad de los actos previos. No quedan por ende desamparados, pues esta
acción satisface sus pretensiones, amén de que dicha nulidad absoluta, por las
mismas razones, también puede ser invocada por le Ministerio Público, o aun
ser declarada de oficio por el juez administrativo”.
2.6. Finalmente, recuerda que para la Corte, “actualmente los terceros pueden
demandar la nulidad de los actos previos al contrato, a través de las acciones
de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, dentro del término de
caducidad de 30 días siguientes a su comunicación, notificación o
publicación. Pero que una vez expirado este término o suscrito el contrato,
desaparece la posibilidad de incoar tales acciones respecto de esta categoría
de actos previos. A partir de ese momento, los referidos actos previos sólo
podrán ser impugnados a través de la acción de nulidad absoluta, la cual
puede ser incoada, entre otras personas, por los terceros con interés directo –
interés que ha sido reconocido por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado
como existente en cabeza de los licitantes o proponentes-. En este caso, la
ilegalidad de los actos previos se puede alegar como fundamento de la
nulidad absoluta del contrato.”

En consecuencia, el interviniente solicita a la Corte “estarse a lo dispuesto en

la sentencia C-1048 de 2001 o, en su defecto, declarar exequible la
disposición acusada”.

4 INTERVENCIONES CIUDADANAS

1. Intervención de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del

Rosario

El Decano de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario,

Alejandro Venegas Franco, intervino en este proceso para solicitar que la
Corte declare la exequibilidad del artículo 32, inciso 2, de la Ley 446 de 1998.

Precisa en primer lugar que esta misma disposición ya fue objeto de un

pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional en la sentencia C-1048
de 2001; sin embargo, afirma que no existe cosa juzgada constitucional, “y
por lo tanto esta demanda debe ser resuelta y estudiada, pues lo que se alegó
en aquella oportunidad como preceptiva constitucional violada fue el derecho
de acceso a la administración de justicia, mientras que en esta oportunidad se
alega la vulneración del derecho constitucional al debido proceso”.

Recuerda a continuación la trayectoria jurídica de la figura de los actos

separables, en los siguientes términos:

“Es pertinente anotar que los actos separables del contrato fueron
una invención del Consejo de Estado Francés, en 1905 con el caso
Martín, para proteger los derechos de toda persona interesada
durante la etapa de formación del contrato. // Nuestro ordenamiento
jurídico acogió esta teoría por interpretación jurisprudencial del
Consejo de Estado, quien derivó su aplicación del artículo 2 de la
Ley 50 de 1936. Posteriormente el actual Código Contencioso
acoge directamente los actos separables en el artículo 87. // La ley
 80 de 1993 en su artículo 77 desarrolló los actos separables, pero
sólo instituyó como tales el acto de adjudicación de la licitación
pública, el de declaratoria de desierta de la misma y el que califica
y clasifica a los proponentes inscritos en la Cámara de Comercio.
Dichos actos eran atacables por medio de la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho. El resto de los actos se consideraron
como contractuales y se impugnaban por medio de la acción de
controversias contractuales. // Posteriormente, la ley 446 de 1998
permitió demandar por las acciones de nulidad y de nulidad y
restablecimiento del derecho cualquiera de los actos separables, su
caducidad se estableció en 30 días contados a partir de la
notificación, comunicación o publicación y no se limitó el número
de actos separables en la ley.”

Luego de este recuento, indica que no asiste razón al demandante cuando

afirma que la disposición acusada otorga efectos trascendentales a la firma del
contrato en tanto acto privado, puesto que “la firma hace parte de la etapa de
perfeccionamiento del contrato, y en el pliego de condiciones se debe
establecer con claridad cuál debe ser el término para que esto se lleve a cabo,
luego todos los licitantes conocen en qué tiempo se surtirá el
perfeccionamiento.” Agrega, así mismo, que “la fijación de esta etapa de la
firma, no viola los derechos de los interesados, ni de la sociedad en general,
pues esta última se ve salvaguardada por el ejercicio de la acción de nulidad
simple, que puede ejercer cualquier ciudadano contra los actos separables,
pero con la particularidad de tener una caducidad de treinta días.
Adicionalmente, el Ministerio Público luego de producirse el
perfeccionamiento está habilitado para interponer la acción contractual
alegando una nulidad absoluta del mismo; de igual forma los interesados
pueden atacar por acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos
separables y luego de la firma también lo pueden hacer si demuestran un
interés directo. Así las cosas, es palpable el interés garantista de la norma
acusada, pues no podemos decir que se conculcan los derechos por el solo
hecho de existir acciones diferentes para etapas distintas, pues ellos se
encuentran amparados tanto en la etapa precontractual como en la del
contrato en sí”.

Por último, argumenta el interviniente que sería contrario al principio de

seguridad jurídica el admitir que los actos precontractuales puedan ser
demandados indefinidamente durante la etapa de desarrollo del contrato,
“pues podrían intervenir personas que no tienen interés alguno y entorpecer
la ejecución contractual. Adicionalmente esas intervenciones ocasionarían un
desgaste innecesario para la administración y para la jurisdicción
contenciosa, violándose así los principios constitucionales de eficiencia,
eficacia y economía de la administración pública.”
5 CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION

Mediante concepto No. 3765, recibido en la Secretaría General de esta

Corporación el 1 de marzo del año en curso, el señor Procurador General de la
Nación solicitó que la Corte declare exequible la disposición acusada. Afirma,
en relación con el cargo específico planteado por el actor, lo siguiente:

“No asiste razón al ciudadano Escobar Henríquez cuando afirma

que el acto de suscripción del contrato es oculto y que por ello sus
efectos desconocen el derecho de las personas al debido proceso,
toda vez que en virtud de lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 –
Estatuto General de la Contratación Pública- el proceso de
contratación es público y la fecha para la suscripción del contrato
con el cual termina la etapa de su perfeccionamiento es de
conocimiento de las partes y de los terceros con interés directo. En
efecto, prevé el ordenamiento citado:

‘Artículo 24. Del principio de transparencia. En virtud de este

principio: (…) 3. Las actuaciones de las autoridades serán públicas
y los expedientes que las contengan estarán abiertos al público,
permitiendo en el caso de la licitación el ejercicio del derecho de
que trata el artículo 273 de la Constitución Política’.

‘Artículo 30. De la estructura de los procedimientos de selección.

La licitación o concurso se efectuará conforme a las siguientes
reglas: (…) 9. Los plazos para efectuar la adjudicación y para la
firma del contrato se señalarán en los pliegos de condiciones o
términos de referencia, teniendo en cuenta su naturaleza, objeto y
cuantía’.”

También señala el Procurador que, de conformidad con la sentencia C-1048 de

2001, las modificaciones introducidas al Código Contencioso Administrativo
por la Ley 446 de 1998 en este punto tienen una finalidad constitucionalmente
útil y válida, “pues apunta a la protección y armonización del orden jurídico
en cuanto contribuye a preservar la seguridad jurídica contractual
racionalizando el ejercicio de las acciones contenciosas derivadas de la
expedición de los actos previos al contrato y, de otra parte, no vulnera los
derechos de las personas para acceder a la administración de justicia a través
del ejercicio de las acciones con las cuales se les garantiza la defensa de sus
intereses en la actividad contractual, pues, los terceros con interés jurídico en
el contrato, pueden acudir ante la jurisdicción especializada para impugnar por
ilegalidad, los actos administrativos precontractuales, en una primera etapa u
oportunidad procesal, a través de las acciones de nulidad y nulidad y
restablecimiento del derecho y, en una etapa posterior, una vez suscrito el
contrato, a través de la acción de nulidad absoluta del contrato –artículo 87 del
Código Contencioso Administrativo-.
6 CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

De acuerdo con el artículo 241 de la Carta Política, la Corte Constitucional es

competente para resolver la demanda de la referencia toda vez que las normas
acusadas hacen parte de un Decreto expedido por el Presidente con
fundamento en facultades extraordinarias, modificado por una ley de la
República.

2. Problemas jurídicos

Corresponde a la Corte determinar en esta oportunidad si se desconoce el

artículo 29 de la Constitución Política por el hecho de que, en virtud de la
disposición acusada, la celebración de los contratos estatales haga cesar la
posibilidad de demandar los actos administrativos precontractuales
correspondientes por vía de las acciones contencioso-administrativas de
nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho. Antes, sin embargo, es
necesario determinar si sobre la disposición acusada ha operado el fenómeno
de la cosa juzgada constitucional.

3. Ausencia de cosa juzgada constitucional en el caso concreto.

Mediante sentencia C-1048 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), la

Corte se pronunció sobre la constitucionalidad del artículo 87 (parcial) del
Código Contencioso Administrativo, tal y como fue modificado por el artículo
32 de la Ley 446 de 1998, en el mismo aparte que se demanda. En tal
oportunidad, la Corte resumió así los cargos que había de resolver:

“la norma agrega que una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de

los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de la
nulidad absoluta del mismo, restricción que el demandante estima
contraria a los principios de seguridad jurídica y de buena fe, así
como al derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez
que hace imposible demandar mediante las referidas acciones de
nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho los actos
administrativos previos a dicha celebración, una vez ésta se ha
verificado; así mismo, hace que no se pueda saber con certeza cuando
vencerá el plazo para instaurar las demandas correspondientes”.

Luego de pronunciarse sobre estos cargos, la Corte declaró exequible la

norma, en los siguientes términos:
 En los términos de la parte considerativa de la presente decisión,
declarar EXEQUIBLES las expresiones “Una vez celebrado éste” y
“solamente”, contenidas en el segundo inciso del artículo 87 del
Decreto 01 de 1984 (Código contencioso Administrativo), modificado
por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998.

En el presente proceso, como se deduce del problema jurídico recién

planteado, el cargo a resolver es diferente, y de carácter mucho más específico
que los resueltos por la Corte en la sentencia C-1048 de 2001. En efecto, en
este caso se trata de determinar si el hecho de que con la celebración del
contrato cese la posibilidad de demandar los actos precontractuales por la vía
del contencioso de nulidad, implica una vulneración del derecho
constitucional al debido proceso en la medida en que los interesados no tienen
la posibilidad de conocer con certeza cuándo se ha de celebrar el contrato, y
por ende hasta cuándo tienen derecho a interponer las acciones de nulidad o
nulidad y restablecimiento del derecho contra tales actos.

Por la diferencia entre los cargos a resolver, considera la Corte que se está
frente al fenómeno de la cosa juzgada relativa implícita. Según se ha
explicado en las sentencias C-774 de 2001 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-
030 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), este fenómeno opera “aunque en la
parte resolutiva no se indique dicha limitación”, cuandoquiera que la Corte, al
estudiar la norma demandada, “se ha limitado a cotejarla frente a una o
algunas normas constitucionales, sin extender el examen a la totalidad de la
Constitución o de las normas que integran parámetros de constitucionalidad,
igualmente opera cuando la Corte evalúa un único aspecto de su
constitucionalidad; así sostuvo que se presenta cuando: ‘el análisis de la
Corte está claramente referido sólo a una norma de la Constitución o a un
solo aspecto de constitucionalidad, sin ninguna referencia otros que pueden
ser relevantes para definir si la Carta Política fue respetada o vulnerada’ 1”.

Además, el pronunciamiento de la Corte recayó sobre una parte de la norma

acusada en esta oportunidad, lo cual conduce a que la proposición como un
todo, respecto del cargo específico ahora planteado, no haya sido objeto de
ninguna sentencia.

En esa medida, por no haber operado el fenómeno de la cosa juzgada absoluta,

la Corte mantiene la competencia para examinar la constitucionalidad de la
disposición demandada, en relación con el cargo específico formulado por el
actor en el proceso de la referencia, a lo cual se procederá en los apartados
siguientes.

4. El sentido y la justificación de la disposición que se acusa, de

conformidad con la doctrina constitucional y la jurisprudencia del
Consejo de Estado.

1
Auto 131 de 2000.
Es pertinente traer a colación en este punto la doctrina constitucional que se
sentó en la sentencia C-1048 de 2001 sobre el sentido y la justificación de la
disposición que se revisa en este caso. En efecto, en tal oportunidad la Corte
estableció lo siguiente:

“Como puede apreciarse, las innovaciones que el texto anterior

introduce, consisten en:

i) Según el régimen de la Ley 80 de 1993, los actos previos por

regla general no eran demandables separadamente, salvo las
excepciones relativas al acto de adjudicación de la licitación, al que
la declara desierta, o el que califica y clasifica a los proponentes
inscritos en las cámaras de comercio. La modificación introducida
por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 al artículo 87 del C.C.A ,
permite demandar independientemente, por la vía de la acción de
nulidad o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, todos los
actos previos separables del contrato administrativo.

ii) El término para intentar el control judicial de dichos actos

previos a través de las referidas acciones, se señala en 30 días
siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Este
señalamiento constituye una excepción a las reglas generales sobre
caducidad, pues respecto la acción de simple nulidad en los demás
casos puede interponerse en cualquier tiempo, es decir no tiene un
término de caducidad (C.C.A. art. 136, numeral 1°); y respecto de
la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, también el
plazo señalado de 30 días resulta contrario a la regla general, la
cual fija en cuatro meses el término de caducidad respectivo.
(C.C.A. art. 136 numeral 2°).

iii) Por fuera del tema de la separabilidad de los actos previos, la

disposición en comento también modificó el artículo 45 de la Ley
80 de 1993, que había ampliado la titularidad de la acción de
nulidad absoluta2 de los contratos estatales, al haber dispuesto que
podía ser alegada “...por las partes, por el agente del Ministerio
Público, por cualquier persona o declarada de oficio...” Ahora,
según el inciso tercero no acusado de la disposición bajo examen,

2
El artículo 44 de la Ley 80 de 1993 que consagra las CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA., preceptúa:
Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común y
además cuando:
1o. Se celebren con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad previstas en
la Constitución y la ley;
2o. Se celebren contra expresa prohibición constitucional o legal;
3o. Se celebren con abuso o desviación de poder;
4o. Se declaren nulos los actos administrativos en que se fundamenten; y
[Link] hubieren celebrado con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 sobre tratamiento de
ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad de que trata esta ley.
 solamente “cualquier tercero que acredite un interés directo podrá
pedir que se declare su nulidad absoluta”.

Estas modificaciones tienen para la Corte una precisa

significación: de un lado, buscan ampliar el espectro de garantías
jurídicas reconocidas a los participantes en el proceso de
contratación, que no obstante ser ajenos a la relación contractual
pueden verse perjudicados por la actuación administrativa en las
etapas precontractuales. Ahora ellos pueden demandar
independientemente del contrato y desde el momento de su
expedición, los actos administrativos ilegales que resulten lesivos de
sus intereses (antes sólo podían demandarlos después de suscrito el
contrato a través de las acciones contractuales, salvo las
excepciones vistas). No obstante, esta posición garantista se ve
acompasada por un término de caducidad corto, y por la fijación de
un límite a la separabilidad de los actos previos, que viene marcado
por la celebración del contrato. A partir de la suscripción del
mismo los actos precontractuales, unilaterales de la
Administración, se hacen inseparables para efectos de su control
judicial, de tal manera que sólo pueden atacarse a través de la
acción de nulidad absoluta del contrato. Estos límites, a juicio de la
Corte, pretenden dar agilidad al proceso licitatorio, y estabilidad a
las etapas surtidas del mismo, proceso que se dificultaría en exceso
si cada uno de los actos administrativos separables se sometiera a
plazos de caducidad más extensos, y a la acción de simple nulidad
sin término de caducidad, según la regla general. Y de otro lado, las
limitaciones comentadas también pretenden contribuir a la firmeza
del contrato administrativo una vez que este ha sido suscrito,
poniéndolo al amparo de todo tipo de demandas provenientes de
terceros sin interés directo y ajenos a la relación contractual. Ahora
bien, estos límites en principio no tienen el alcance de eliminar ni la
protección de los derechos de terceros interesados (quienes pueden
impugnar los actos que los perjudiquen dentro del plazo de los
treinta días que señala la disposición), ni la del interés general,
pues éste, después de la celebración del contrato, puede ser
protegido a través de la acción de nulidad absoluta del contrato,
que puede ser alegada por las partes, por el agente del ministerio
público, por cualquier persona que acredite un interés directo, o
declarada de oficio.

La nueva versión del artículo 87 del C.C.A. sitúa a la legislación a

medio camino entre la doctrina de la separabilidad absoluta de los
actos previos, y la de la inseparabilidad de los mismos, combinando
las ventajas garantistas y proteccionistas de los derechos de
terceros a la relación contractual, propias de la primera, con los

Mediante Sentencia C-221 de 1999, M.P Fabio Morón Díaz, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad
de la expresión “que acredite un interés directo”, contenida en el tercer inciso del artículo 87 del C.C.A,
reformado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, ahora demandado.
principios de eficacia y celeridad de la función administrativa a que
se refiere el artículo 209 de la Constitución Política, que se
vinculan a la segunda de las mencionadas doctrinas. En efecto, la
inseparabilidad una vez suscrito el contrato, pone a este último al
amparo de acciones incoadas con fines ajenos al bien común, pues
como se vio la titularidad de la acción de simple nulidad se
restringe a las personas que demuestren un interés directo en el
contrato, dejando eso si a salvo la facultad del Ministerio Público
para interponerla o del juez para decretarla de oficio.

Precisado lo anterior, debe la Corte establecer el alcance de la

limitación impuesta por la norma acusada, cuando señala que
“(u)na vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos
solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta
del contrato.” En especial debe establecer si esta restricción tiene
el alcance de eliminar o de recortar, en ciertos casos, el plazo de
caducidad que señala la norma, desconociendo con ello el derecho
de acceso a la administración de justicia, especialmente el de
terceros a la relación contractual que hayan participado en las
etapas precontractuales, como lo alega la demanda.

10. El tenor literal de la disposición parcialmente acusada, no dice

en forma expresa que la firma del contrato extinga anticipadamente
el plazo de caducidad señalado para interponer las acciones de
nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los
actos previos al contrato administrativo. En efecto, la lectura del
segundo inciso de la norma, lleva a concluir que el mismo dispone:
i) Que “los actos proferidos antes de la celebración del contrato,
con ocasión de la actividad contractual, serán demandables
mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento
del derecho”. ii) Que el término de caducidad de las referidas
acciones será el de los 30 días siguientes a la comunicación,
notificación o publicación del acto respectivo, según el caso. iii)
Que “la interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso
licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato”. Y iv) que
una vez celebrado el contrato, “la ilegalidad de los actos previos
solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta
del contrato”.

A juicio del demandante, este último contenido regulatorio de la

disposición tiene el significado de establecer una extinción
anticipada del término de caducidad señalado por la norma, la cual
se produciría por la suscripción del contrato. Sobre este supuesto
edifica el cargo de violación constitucional, alegando que esta
extinción anticipada conduce a una inseguridad jurídica respeto a
la verdadera duración del plazo de caducidad y, además, abre la
posibilidad de que tal plazo en algunos casos no exista o sea muy
breve, amén de incierto, lo cual redunda en la denegación del
derecho de acceso a la justicia. Otros de los intervinientes llevan a
cabo la misma interpretación del demandante. La vista fiscal y el
Ministerio de Justicia, no extraen la misma conclusión, por lo cual
no comparten las acusaciones de la demanda.

La Corte estima que la norma ha sido objeto de dos

interpretaciones diversas, pero que ninguna de ellas responde a la
verdadera intención del legislador: según una la primera, la
celebración del contrato extingue anticipadamente el término de
caducidad y en consecuencia impide acudir posteriormente a las
acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho
para impugnar los actos previos, con lo cual quedan desprotegidos
los intereses de terceros no contratantes, especialmente de quienes
participaron en el proceso de licitación; según una segunda, tal
celebración no extingue dicho plazo, pues la norma no lo dice
expresamente, por lo cual, a pesar de haberse celebrado el
contrato, sigue corriendo el término de caducidad; a juicio de la
Corte las anteriores interpretaciones no consultan la verdadera
intención del legislador, la cual puede extraerse de la lectura
armónica de los incisos segundo y tercero de la disposición
acusada, interpretación armónica que la demanda, las
intervenciones y la vista fiscal han omitido hacer .

En efecto, la segunda interpretación referida es contraria al tenor

literal de la disposición, pues es clara la intención legislativa de
impedir la interposición de las acciones no contractuales con
posterioridad a la celebración del contrato. La expresión, “(u)na
vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente
podrá invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del
contrato”, a juicio de la Corte es indicativa de la voluntad del
legislador de fijar un límite a la separabilidad de los actos previos,
definiendo que a partir de la firma del contrato tales actos se hacen
inseparables del mismo.

De su parte, la interpretación del demandante, si bien es acertada

en cuanto reconoce que la suscripción del contrato extingue
anticipadamente el término de caducidad (como consecuencia de la
extinción de las acciones no contractuales), resulta equivocada en
cuanto afirma que dicha extinción tiene el alcance de impedir la
defensa judicial de los intereses de terceros participantes en la
actividad precontractual. La disposición no desprotege estos
intereses, pues conforme ella misma lo señala en su tercer inciso,
dichos terceros, por tener un interés directo, pueden pedir la
nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad de
los actos previos. No quedan por ende desamparados, pues esta
acción satisface sus pretensiones, amén de que dicha nulidad
absoluta, por las mismas razones, también puede ser invocada por
 el Ministerio Público, o aun ser declarada de oficio por el juez
administrativo. (…)”

De esta manera, ha de resaltarse para efectos del presente proceso que en la

sentencia que se cita, la Corte dejó en claro que la posibilidad de demandar los
actos administrativos precontractuales por vía de las acciones de nulidad o
nulidad y restablecimiento cesa a partir de la celebración del contrato estatal
respectivo, y que cuando tal celebración ocurre antes de que se hayan vencido
los treinta días que otorga la norma como término de caducidad, opera como
una causal de extinción anticipada del término para hacer uso de las referidas
acciones. Esta misma postura ha sido adoptada con posterioridad por el
Consejo de Estado. Por ejemplo, en providencia de la Sección Tercera del
trece de diciembre de 2001, estableció dicha Corporación:

“El inciso segundo del artículo 87 del C.C.A. modificado por el

artículo 32 de la Ley 446 de 1998, estableció una innovación
considerable en materia de caducidad de las acciones en contra de
los actos previos a la celebración del contrato, en tanto los sustrajo
de la aplicación general del plazo de caducidad de cuatro meses
previsto en el art. 136 del C.C.A. para la acción de nulidad y
restablecimiento del derecho, ya que sólo podrán impugnarse
dentro del término especial de los 30 días, siguientes a su
comunicación, notificación o publicación, según el caso, cualquiera
sea la acción que se escoja. De la misma manera, debe entenderse
modificado por la preceptiva anterior el parágrafo 1º del art. 77 de
la ley 80 de 1993, en tanto la impugnación del acto de adjudicación
debe ejercerse dentro del término especial señalado por el art. 87
del C.C.A. y no en el general previsto por el art. 136; así mismo
sufrió modificaciones lo estipulado en el parágrafo segundo, pues
aquello de que ‘para el ejercicio de las acciones contra los actos
administrativos de la actividad contractual no es necesario
demandar el contrato que los origina’, debe ahora armonizarse con
lo dispuesto en el inciso segundo del art. 87, en cuanto en algunos
casos si será necesario demandar la nulidad del contrato. Como la
norma lo indica, los actos previos a la celebración del contrato
serán susceptibles de las acciones de nulidad y nulidad y
restablecimiento del derecho las cuales caducarán en un término de
treinta días a partir de su comunicación, notificación o publicación.
De ahí que pueda afirmarse que cualquier persona dentro de ese
plazo y en interés de legalidad puede demandar la nulidad de
cualquiera de los actos previos a la celebración del contrato,
incluido el acto de adjudicación. Y a través de la acción de nulidad
y restablecimiento del derecho y en el mismo término, sólo las
personas interesadas o con interés jurídico directo. Ahora bien,
cuando la norma señala que ‘una vez celebrado éste, (se refiere al
contrato), la ilegalidad de los actos previos solamente podrá
 invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato’, haya
que entender que una vez celebrado el contrato ya no se podrá
instaurar esas acciones en forma separada o independiente y la
ilegalidad de tales actos sólo podrá alegarse como fundamento de
la nulidad absoluta del contrato. Dicho de otra manera, podrá
pedirse o bien la nulidad del contrato por ilegalidad del acto de
adjudicación o la nulidad del acto de adjudicación y como
consecuencia la del contrato, sin que pueda en esta hipótesis
hablarse de una acumulación indebida de pretensiones y en ambos
casos la acción principal será la nulidad del contrato, o sea la de
controversias contractuales prevista en el art. 87 citado. Estas
consideraciones armonizan con las apreciaciones hechas por la
Corte Constitucional en el examen de la expresión ‘una vez
celebrado este’ y ‘solamente’ contenida en el inciso segundo del art.
87 del C.C.A., expresión que fue declarada exequible en la
sentencia C-1048 del 4 de octubre de 2001. En tales condiciones, la
intención del legislador fue impedir que en contra de los actos
previos al contrato se interpusieran acciones distintas a la
contractual una vez este se hubiera celebrado. En este orden de
ideas, si el contrato adjudicado se suscribe antes del vencimiento de
los treinta días señalados para la caducidad de las acciones de
nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de los actos
previos, o vencido este término, quien esté legitimado para
impugnarlos, sólo podrá hacerlo como fundamento de la nulidad
del contrato, es decir, en ejercicio de la acción contractual y dentro
del término de caducidad de dos años previsto en el art. 136 del
C.C.A. para las acciones contractuales. Lo cual significa que esa
disposición favorece también a aquél proponente o interesado en
impugnar cualquiera de los actos previos a la celebración del
contrato y que dejó vencer el término de los 30 días fijados por la
ley, háyase celebrado o no el contrato. De persistir su interés en
impugnarlos podrá hacerlo a través de la acción contractual, a
condición de impugnar no sólo los actos sino necesariamente el
contrato, que ya para ese momento debe haberse celebrado”.

Dentro de este contexto, ha de determinar la Corte si el hecho de que la

posibilidad de interponer las acciones de nulidad o nulidad y restablecimiento
contra los actos precontractuales deje de operar con la celebración del
contrato, implica una violación del derecho al debido proceso en la medida en
que el acto de suscripción del contrato es, según alega el actor, desconocido
para los interesados.

Sobre este particular, comparte la Corte las apreciaciones del Procurador

General de la Nación cuando afirma que no asiste razón al demandante, por
cuanto el momento de la celebración del contrato, por disposición legal, debe
especificarse en el pliego de condiciones o en los términos de referencia, que
son de naturaleza pública. En efecto, dispone el artículo 30 de la Ley 80 de
1993:

“Art. 30. De la estructura de los procedimientos de selección. La

licitación o concurso se efectuará conforme a las siguientes reglas:

(…) 9. Los plazos para efectuar la adjudicación y para la firma del

contrato se señalarán en los pliegos de condiciones o términos de
referencia, teniendo en cuenta su naturaleza, objeto y cuantía.

El jefe o representante de la entidad podrá prorrogar dichos plazos

antes de su vencimiento y por un término total no mayor a la mitad
del inicialmente fijado, siempre que las necesidades de la
administración así lo exijan. (…)”

De esta forma, no es cierto que la fecha de celebración del contrato estatal sea,
como afirma el actor, desconocida para todos los interesados salvo para las
partes que lo suscriben. La fecha de celebración del contrato ha de estar
claramente establecida en los términos de referencia, que son de público
conocimiento por mandato del artículo 24 de la Ley 80 de 1993, y cualquier
prórroga introducida por el jefe o representante de la entidad contratante habrá
de efectuarse mediante acto administrativo sujeto al principio de publicidad
que ha de guiar la actividad administrativa por mandato constitucional (art.
209, C.P.).

Ahora bien, considera la Corte que la disposición en comento impone una

carga procesal mínima a los interesados en ejercer la acción de nulidad o
nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos precontractuales, a
saber, la de estar debida y oportunamente informados, por medio de los
canales públicos establecidos en la ley, sobre la fecha en que según los pliegos
de condiciones, términos de referencia o actos administrativos pertinentes
habrá de suscribirse el contrato administrativo correspondiente. Se trata de una
carga que no resulta manifiestamente desproporcionada ni irrazonable, y que -
se reitera- es de fácil cumplimiento, por la naturaleza pública tanto de los
pliegos de condiciones y términos de referencia como de los actos
administrativos mediante los cuales se introduzcan modificaciones a la fecha
de celebración del contrato inicialmente prevista (art. 24, Ley 80 de 1993).

En esa medida, al carecer de fundamento la afirmación del demandante sobre

el carácter reservado del acto de firma del contrato estatal, el cargo por él
formulado habrá de desestimarse. No sobra reiterar que, en cualquier caso, los
interesados que se sientan afectados por los actos precontractuales podrán
acudir, para la defensa de sus derechos después de la celebración del contrato,
a la vía procesal de la acción contractual, cuyo término de caducidad es de dos
años.
7 DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de

Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,

RESUELVE

Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO, en la sentencia C-1048 de 2001,

que declaró exequibles las expresiones “Una vez celebrado éste” y
“solamente” contenidas en el segundo inciso del artículo 87 del Código
Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de
1998.

Segundo.- Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado, el aparte acusado

del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, según fue modificado
por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte

Constitucional y archívese el expediente.

MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERÍA

Magistrado

ALFREDO BELTRÁN SIERRA

Magistrado

JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado
-CON IMPEDIMENTO-
 MARCO GERARDO MONROY CABRA
Magistrado

HUMBERTO SIERRA PORTO

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL

DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

HACE CONSTAR:

Que el H. Magistrado doctor RODRIGO ESCOBAR GIL, no firma la presente

sentencia por cuanto en la fecha, le fue aceptado impedimento para intervenir
en la presente decisión.

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

SECRETARIA GENERAL