LECCIÓN 3.

LA ACTIVIDAD PRESTACIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS:

LOS SERVICIOS PÚBLICOS Y DE INTERÉS GENERAL

Nos aporta un servicio que necesitamos.

1. LA NOCIÓN DE SERVICIO PÚBLICO Y SU CRISIS

Bajo el presente epígrafe nos referimos a un conjunto de actividades regidas total o parcialmente por el
derecho administrativo, que tienen por objeto no limitar sino ampliar la esfera vital de los ciudadanos,
mediante la organización de servicios a los que tienen derecho a acceder según las leyes, con los
requisitos y condiciones que establezcan en cada caso. La actividad de servicio público se diferencia así, a
priori, de las otras formas clásicas de intervención administrativa, como son las de ordenación y control o
de policía, y la de fomento. Aquélla se caracteriza por su objeto prestacional.

Conviene, sin embargo, profundizar en la noción de servicio público, que no es precisamente unívoca ni
tiene perfiles claramente delimitados en nuestro derecho. Antes al contrario, el concepto de servicio
público se utiliza con significados diferentes por la propia legislación y por la jurisprudencia, mientras
que en la doctrina jurídica pueden encontrarse posiciones encontradas y numerosos matices al respecto.

Hay dos conceptos de servicios públicos. La noción amplia de servicio público integra prácticamente toda
la actividad pública o del sector público. Inclusive la Administración de Justicia puede considerarse como
un servicio público más. Y, si bien se mira, cualquier actividad pública tiene efectivamente una
dimensión prestacional. Incluso las más actividades de policía.

Una segunda noción, más restringida, lo identifica tan solo con las actividades de titularidad pública que
tienen como objeto directo la prestación material de un servicio a los ciudadanos, servicios de los que
éstos pueden beneficiarse, normalmente uti singuli, como usuarios (la enseñanza pública, la sanidad
pública, el abastecimiento de agua y gestión de residuos, los servicios públicos culturales –bibliotecas,
museos, espectáculos, musicales…– y deportivos, etc.). es este concepto más limitado el que permite
diferenciar como específica la actividad pública prestacional o de servicio de aquellas cuyo objeto directo
es la regulación, la ordenación o el control de actividades privadas o el fomento y apoyo de iniciativas
privadas. Las notas que caracterizan esta segunda noción de servicio público son: la atribución del
servicio a la titularidad de una administración, ya sea en régimen de monopolio o en competencia con la
iniciativa privada (enseñanza y sanidad), y la finalidad prestacional. Ello no supone que la gestión del
servicio público haya de corresponder siempre a la administración titular, pues puede ser adjudicada a
empresas privadas, que, sin embargo, necesitan de un título jurídico habilitante (contrato, concesión, etc.)
para gestionar el servicio. Tampoco es imprescindible que el acceso a los servicios públicos sea siempre
universal, libre y gratuito, pues puede someterse a condiciones y requisitos (existencia de plazas y
vacantes en la educación universitaria) o al pago de una tasa, precio público o tarifa. Los servicios
públicos así concebidos, se rigen, al menos en algunos aspectos esenciales, por principios específicos, en
gran medida deducidos ya por los teóricos de la Escuela del Servicio Público, y por normas de derecho
público.

2. LOS SERVICIOS DE INTERÉS GENERAL

La liberalización del régimen de prestación de servicios económicos básicos fue acometida en Europa con
la finalidad de progresar en la integración económica y aumentar la competitividad de la economía
europea en el nuevo mundo globalizado. Sus partidarios afirman que, además de alcanzar estos objetivos,
ha aportado otras ventajas en el plano de la modernización de las empresas, su interconexión y, en
algunos casos notorios –transporte aéreo, telefonía– una moderación de los precios, aparte de un aumento
del empleo y de las posibilidades de elección de los consumidores. Para sus críticos, tales efectos
positivos no son perceptibles en todos los casos, y por el contrario, se ha puesto de manifiesto que la
liberalización ha sustituido los antiguos monopolios públicos por nuevos monopolios u oligopolios
privados.

A raíz de este debate se ha elaborado en el ámbito de la UE una nueva doctrina sobre los servicios de
interés general, cuyas bases se hallan en sucesivos documentos de la Comisión sobre “los servicios de
interés general en Europa”. En todos ellos se parte de la idea de que los servicios de interés general
constituyen un elemento esencial del modelo europeo de sociedad; que son parte de los valores
compartidos por todas las sociedades europeas. Esa misma idea ha sido traducida a normas jurídicas.
También el art. 36 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE acoge una previsión correlativa desde
el punto de vista de los derechos individuales “la Unión reconoce y respeta el acceso a los servicios de
interés económico general, tal como disponen las legislaciones y prácticas nacionales, con el fin de
promover la cohesión social y territorial de la Unión”.

Conviene clarificar la terminología y el significado de los servicios de interés general en el ámbito

europeo. Debe entenderse que el punto de partida no es otro que la regulación de la libre competencia
económica y sus excepciones. La UE admite, en lo relativo a las empresas, tanto su titularidad pública
como privada. Sin embargo, tiene como regla general que los Estados no pueden dispensar a las empresas
públicas un trato de favor que distorsione la libre competencia, ni atribuirles derechos, poderes o
prerrogativas exorbitantes, aunque tengan por finalidad el beneficio de los ciudadanos o usuarios. Como
excepción, el art. 106.2 TFUE dispone que “Las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés
económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas de los
Tratados, en especial a las normas sobre competencia, en la medida en que la aplicación de dichas normas
no impida, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada”. El Tratado
se refiere a estos servicios de interés económico general y admite que para su prestación puedan
reconocerse excepciones, privilegios o prerrogativas, aunque afecten a la libre competencia con las
empresas privadas.

Se intenta clarificar qué son los servicios de interés general, cuáles de ellos tienen carácter económico y
cuáles no y qué principios y reglas específicas son aplicables a unos y otros.

Por servicios de interés general se entiende, en este contexto, aquellos servicios y actividades que las
autoridades públicas consideran de interés general por su relevancia y que, sometidos o no a una
disciplina de mercado, están sujetos a obligaciones específicas de servicio público.

Servicios de interés económico general son, de entre aquéllos, los que consisten en una actividad por la
que se ofrecen servicios a un determinado mercado. Se distinguen de las actividades puramente
mercantiles porque están sujetos a las citadas obligaciones específicas de servicio público, que son
impuestas por la legislación y por las autoridades públicas. Entre ellos se encuentran los grandes servicios
económicos organizados en redes, tales como el transporte, los servicios postales, la energía y las
telecomunicaciones, pero la expresión comprende otras actividades en las que concurran semejantes
exigencias de interés público. Los Estados son libres de definir qué servicios se consideran de interés
económico general.

Los servicios de interés económico general, así definidos, pueden ser de titularidad pública o privada. Se
ha producido una gran privatización en los últimos años. Puede tratarse de servicios públicos o no,
aunque si lo son, difícilmente podrán configurarse como monopolios públicos ya estarán sometidos al
régimen de la competencia.

No obstante, lo característico es que los poderes públicos no hacen dejación, en relación con todos estos
servicios, de las responsabilidades que les corresponden para garantizar el interés general. Por eso, tales
servicios pueden ser sometidos a una estricta regulación y, lo que es más significativo, a las empresas y
entidades que presten el servicio, ya sean públicas o privadas, les son impuestas obligaciones de servicio
público y, en su caso, de servicio universal.

Obligaciones de servicio público son aquellas obligaciones específicas impuestas por los poderes públicos
al proveedor del servicio con el fin de garantizar determinados objetivos de interés público . Estas
obligaciones pueden ser de muy distinto tipo: estándares de calidad, seguridad del suministro, límites
tarifarios, garantías para los consumidores y usuarios, creación y mantenimiento de ciertas
infraestructuras, etc. Tales obligaciones pueden venir impuestas por la legislación europea o interna.

El concepto de servicio universal hace referencia a ciertas prestaciones básicas o de servicio público que
deben ser aseguradas en todo caso y para cualquier usuario por los operadores de los servicios de interés
general, inclusive y particularmente cuando se trata de servicios liberalizados que se prestan en régimen
de libre competencia, y ello en condiciones específicas de calidad, a un precio asequible y con una
cobertura territorial completa.

Los servicios de interés general no económicos son aquellos en que no predomina la finalidad lucrativa
sino otra naturaleza cívica o social. estos servicios no están sujetos necesariamente a las reglas de la libre
competencia, conforme al derecho europeo, de manera que los Estados podrían incluso reservar la
titularidad de algunos de ellos a una administración pública. Pero se trata también de un concepto
dinámico, ya que muchas actividades han adquirido una dimensión que antes no tenían o viceversa. La
sanidad, educación, servicios asistenciales y otros no se consideran servicios económicos. Éste es sin
duda el núcleo de los servicios de solidaridad y de ciudadanía, que en la mayor parte de los Estados
europeos se organizan básicamente como servicios de titularidad pública o servicios públicos en sentido
estricto. Ello sin perjuicio de la posible concurrencia de la iniciativa privada, sometida en el ámbito
educativo y sanitario especialmente a rigurosas normas, obligaciones y controles públicos.

3. LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL SERVICIO P ÚBLICO Y DE INTERÉS GENERAL

CONTINUIDAD

La continuidad (o seguridad) del servicio es el primero de los principios a considerar y deriva de la

esencialidad que los servicios públicos y de interés o una mayoría de ellos-- tienen para la vida cotidiana.
Continuidad significa, en todo caso, regularidad, permanencia y no interrupción injustificada, aunque sólo
en ciertos servicios (electricidad, telefonía, servicios sanitarios de urgencia, abastecimiento de agua, etc.)
supone la disponibilidad del servicio para los usuarios las veinticuatro horas del día. Corresponde a la
Administración establecer las obligaciones de continuidad apropiadas para cada servicio, ya sea mediante
reglamentaciones u otras decisiones unilaterales o al aprobar las cláusulas de los contratos de concesión
de servicios o de servicios [arts. 288.a) y 312.b) LCSP], y también las de garantía de suministro de
servicios básicos, incluida la construcción de las infraestructuras suficientes.

El incumplimiento de tales obligaciones, esto es, la interrupción o suspensión del servicio sin que medien
las causas legales que lo justifiquen o el incumplimiento de las garantías de seguridad de los suministros
(reservas, inversión en infraestructuras, etc.) puede dar lugar a la imposición de sanciones, cuando se trata
de un servicio de interés general prestado en régimen de libre competencia, como el suministro de
electricidad o las telecomunicaciones; o bien, cuando se trata de un servicio público contratado, a la
resolución del correspondiente contrato de concesión o de servicios, la intervención del mismo o la
imposición de penalidades al contratista [arts. 211.f), 293 y 312.d) LCSP]. Ello aparte las medidas
disciplinarias contra los responsables, que pueden adoptarse cuando la gestión del servicio corresponde a
la propia Administración o la interrupción se debe a ella misma.
El principio de continuidad debe conciliarse, no obstante, con el derecho de huelga de los empleados del
servicio, sea éste de gestión pública o privada. A estos efectos, la Constitución (art. 28.2) y la ley (art. 10
del Real Decreto-ley 17/1977, de 4 de marzo) prevén limitaciones del derecho de huelga necesarias para
asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad, que se concretan en la
imposición de servicios mínimos de ineludible cumplimiento en caso de huelga. Debe tenerse en cuenta,
no obstante, que la expresión servicios esenciales no equivale a servicio público (o de interés general),
según constante jurisprudencia (desde las SSTC11 y 33/1981 en adelante) ni comprende todas las
prestaciones propias de un servicio público, pues de lo contrario el derecho de huelga sería inviable en
este ámbito. Sin embargo, puede entenderse que la extensión de los servicios mínimos sea habitualmente
mayor en este tipo de servicios en razón de su naturaleza.

MUTABILIDAD

Es este otro principio clásico, en virtud del cual los poderes públicos pueden modificar las condiciones de
prestación de los servicios, incluso si corresponde a empresas privadas, en la medida conveniente para
satisfacer el interés general. En consecuencia, el artículo 290.1LCSP atribuye a la Administración la
facultad de «modificar las características del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por
los usuarios, únicamente por razones de interés público». Bien entendido que, si con ello se altera el
equilibrio financiero del contrato, la Administración está obligada a compensar al contratista (art. 292.2
LCSP).

Si el servicio es de interés general pero no público y se presta en régimen de libre competencia, los
poderes públicos pueden introducir modificaciones en aquellas actividades que tengan carácter de
reguladas y en las obligaciones de servicio público que deben ser atendidas. Por ejemplo, el Gobierno
puede adoptar las medidas necesarias para garantizar el suministro de energía eléctrica y establecer
directrices de obligado cumplimiento para garantizar la seguridad y la calidad mínima de dicho servicio
Directiva 2009/72/CE y arts. 7.3 y 51 de la Ley del Sector Eléctrico), o modificar las obligaciones de
servicio público de los operadores postales y de telefonía (art. 22.5 de la Ley del Servicio Postal
Universal y art. 28.2 de la Ley General de Telecomunicaciones).

IGUALDAD

Los servicios públicos y de interés general deben prestarse respetando los principios de no discriminación
y de igualdad entre los usuarios. Cuando la gestión corresponde a una administración pública, ello no es
sino una manifestación más del principio de igualdad que establece el artículo 14 de la Constitución. Sin
embargo, el principio rige también cuando se trata de un servicio público gestionado por contrato o de un
servicio de interés general en régimen de libre competencia.

Ahora bien, eso significa simplemente que los usuarios tienen derecho a acceder a los servicios en
condiciones de igualdad y sin ser discriminados, pero no que no puedan establecerse modalidades o
condiciones de acceso diferentes, siempre que sean razonables y proporcionadas. Estas diferencias
pueden obedecer a finalidades sociales o de discriminación positiva (por ejemplo, la reducción de los
precios del transporte para personas de la tercera edad o para jóvenes, o el llamado «bono social
eléctrico» en favor de personas o familias en situación económica precaria), pero también a estrategias
comerciales en el caso de los servicios liberalizados (piénsese en las ofertas económicas de las compañías
telefónicas a empresas o grupos de personas determinados), siempre que se ofrezcan condiciones
transparentes y no discriminatorias. Incluso el acceso a un servicio puede quedar sujeto a requisitos de
vecindad y así sucede por lo general en el caso de los servicios públicos municipales, para acceder a los
cuales se exige estar inscrito en el padrón municipal con independencia de la nacionalidad e inclusive,
para algunos servicios sociales, con independencia de la legalidad o no de la residencia . En definitiva, la
igualdad impone simplemente que a usuarios que se hallen en una situación comparable se les debe
dispensar el mismo tratamiento y reconocer el derecho a las mismas prestaciones. Una consecuencia
específica del principio de igualdad, en relación con los servicios liberalizados que se gestionan en red -
telefonía fija, electricidad, gas, ferrocarriles, aeropuertos de interés general-- es la garantía del acceso o
interconexión a la red de todos los operadores. Por ejemplo, las empresas que prestan el servicio
telefónico tienen derecho a acceder a la red establecida por el operador preexistente a la liberalización del
servicio y otros derechos de interconexión sin discriminación alguna (art. 12 de la Ley General de
Telecomunicaciones), mientras que las empresas productoras de energía tienen también un derecho de
acceso a las redes de transporte y distribución de la energía (arts. 33, 37 y 41 de la Ley del Sector
Eléctrico y RD 984/2015, de 30 de octubre, sobre acceso a las instalaciones del sistema de gas natural).
De lo contrario, se mantendrían monopolios de facto sobre ciertos servicios, quebrándose la igualdad de
la competencia.

Otra consecuencia, en este caso relacionada con la igualdad material y no sólo formal, es el concepto
mismo de servicio universal y las obligaciones anejas a él. De hecho, no todos los servicios públicos o de
interés general tienen una cobertura territorial completa y alcanzan a todos los ciudadanos. Pero las
obligaciones de servicio universal contribuyen a paliar las condiciones de desigualdad real y de
oportunidades.

CALIDAD

Es éste un principio que tiene cada vez mayor importancia social y mayor reflejo en la regulación de los
servicios públicos y de interés general. La calidad del servicio se define por relación a un conjunto de
factores variables en cada caso -seguridad, volumen y características de las prestaciones, puntualidad o
tiempos de espera, exactitud, cobertura, transparencia de la facturación, información al usuario, etc. y
sujetos a cambios dinámicos. La calidad es siempre relativa, por lo que la virtualidad práctica del
principio no es otra que atribuir a las administraciones competentes facultades de regulación,
planificación, ejecución, evaluación y control que permitan asegurar y mejorar los niveles o estándares de
prestación de cada servicio. Los instrumentos que prevé la legislación con este fin varían según el servicio
se preste por una entidad pública, por una empresa contratista o en régimen liberalizado.

En el primer supuesto y aparte de las reglamentaciones propias del servicio, que pueden fijar las
prestaciones a que los usuarios tienen derecho, se han difundido paulatinamente las denominadas cartas
de servicio. Se trata de documentos por los que una entidad o un departamento o unidad administrativa
asume objetivos y compromisos específicos en relación con los servicios que presta e informa de ello a
los ciudadanos. En el ámbito del Estado su regulación se contiene en el RD951/2005, de 29 de julio. Estas
cartas de servicios y sus actualizaciones son aprobadas por el subsecretario de cada departamento, previo
informe del Ministerio de Hacienda, y; entre otras cosas, establecen compromisos, niveles de calidad y
plazos de actuación. Sin embargo, la carta de servicios no tiene valor normativo, por lo que no confiere de
por sí derecho a los usuarios al cumplimiento de los estándares de calidad por ella fijados, sin perjuicio de
las quejas que puedan formular ante la Administración en caso de incumplimiento. Como mucho e
indirectamente, dichos estándares pueden ser tenidos en cuenta para determinar la responsabilidad de la
Administración por los daños que puedan causarse con ocasión de la prestación u omisión del servicio
(piénsese, por ejemplo, en la responsabilidad de los servicios hospitalarios públicos por defecto o retraso
en la atención), pero el incumplimiento de los compromisos de cada carta no da lugar, por sí mismo, a
responsabilidad patrimonial de la Administración.

Un segundo tipo de instrumentos dirigido a garantizar la calidad de los servicios es la evaluación de

calidad. Éste es un proceso al que se somete una entidad o unidad administrativa para medir el grado de
calidad de los servicios que presta, en relación con los estándares o compromisos asumidos y con las
expectativas de los usuarios. Su regulación general, en el ámbito de la Administración del Estado, se
encuentra en el citado RD951/2005, aunque existen modalidades especiales para algunos servicios y en el
ámbito de otras administraciones públicas (véase, por ejemplo, la Ley 5/2013, de 20 de junio, de calidad
de los servicios públicos de la Comunidad Autónoma de Aragón y la Ley 1/2015, de 1 de abril, de
Galicia, de garantía de la calidad de los servicios públicos y de la buena administración).
Una de ellas es la que afecta a las universidades, confiada a una Agencia Nacional de Evaluación de la
Calidad y Acreditación (ANECA) (arts.31 y 32 LOU) y órganos similares de las Comunidades
Autónomas. La evaluación de calidad no tiene como objetivo, sin embargo, verificar el grado de
cumplimiento de las normas jurídicas que rigen el servicio ni adoptar medidas disciplinarias o deducir
responsabilidades. No se trata, pues, de un control interno de legalidad. Lo que se pretende es obtener
información sobre el rendimiento del servicio y analizarla de modo transparente, con la participación de
los propios responsables y gestores del mismo -_fase de autoevaluación--. de los usuarios y de órganos o
evaluadores especializados evaluación externa--, con el fin de adoptar medidas y programas de mejora.

Cuando se trata de un servicio público que se presta indirectamente mediante concesión o contrato de
servicios, los niveles o estándares de prestación se establecen en los pliegos de cláusulas del contrato o en
reglamentaciones del servicio -modificables, como se ha dicho que forman parte de aquél o integran a
posteriori sus estipulaciones. El contratista tiene la obligación de prestar el servicio del modo dispuesto y
de cuidar del buen orden del mismo, sin perjuicio de los poderes de policía o control que la
Administración conserve para asegurar la buena marcha del servicio [arts. 287.2, 288.b) y 312.b) y e)
LCSP]. El incumplimiento del contratista dará lugar a las sanciones previstas en el contrato y, en su caso,
a la resolución del mismo.

En fin, también en relación con los servicios de interés general liberalizados, la legislación, europea e
interna, impone o permite a las administraciones competentes imponer requisitos y niveles mínimos de
calidad, mediante las correspondientes regulaciones (por ejemplo, art. 51 de la Ley del Sector Eléctrico,
art. 50 de la Ley General de Telecomunicaciones y art. 8 de la Ley del Servicio Postal Universal). En
tales casos, por regla general, los usuarios tienen derecho a acceder al servicio en las condiciones de
calidad fijadas y las empresas que lo prestan deben facilitar información a la Administración sobre los
indicadores de calidad. A veces se impone también a estos operadores y a los contratistas de servicios
públicos una obligación más genérica de promover la incorporación de los avances tecnológicos que se
vayan produciendo, que es lo que suele denominarse cláusula de progreso.

ASEQUIBILIDAD

Dado que los servicios públicos y de interés genera) deben ser accesibles a cualquier persona (acceso
universal); pues son elemento esencial de la cohesión económica y social, han de prestarse en condiciones
económicas que los hagan asequibles. Y ello tanto si se trata de servicios públicos en sentido estricto,
cualquiera que sea la forma de prestación, como si se trata de servicios que se prestan en régimen de libre
competencia.

Asequibilidad no supone necesariamente gratuidad del servicio. Algunos servicios públicos o de interés
general son gratuitos y en algún caso deben serlo por imperativo constitucional, como ocurre con la
enseñanza básica obligatoria (art. 27.4 CE), obviamente sin perjuicio del derecho de los padres a elegir un
centro de enseñanza no gratuito. En tal caso, se financian con cargo a los presupuestos si se trata de
servicios de gestión directa, o mediante subvenciones o convenios con la entidad privada que presta el
servicio, de modo que su coste sea asumido por la Administración así en el caso de los conciertos
educativos--, esto es, por el conjunto de los contribuyentes. Pero no existe un principio general de
gratuidad, ni siquiera para servicios muy esenciales (se debate hoy, por ejemplo, el copago de algunos
servicios sanitarios con la finalidad de moderar su uso y contribuir a su costosa financiación y ésa es la
fórmula elegida por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y
atención a personas en situación de dependencia), de manera que puede imponerse a los usuarios la carga
de financiar en todo o en parte el servicio, mediante tasas o precios públicos, si el servicio es prestado por
la Administración, o mediante precios privados en caso contrario. La regla general al respecto es que
dichas tasas o precios públicos deben tender a cubrir el coste del servicio (principio de equivalencia: arts.
7 y 25 de la Ley de Tasas y Precios Públicos). Ahora bien, los precios han de estar al alcance de todos (o
de la mayoría), tanto más cuanto más básico sea el servicio, lo que permite fijar precios inferiores previa
cobertura presupuestaria de la parte subvencionada (art. 25.3 de la misma Ley) e incluso tener en cuenta,
cuando lo permitan las características del servicio, la capacidad económica de quienes deban satisfacer las
tasas (principio de capacidad económica: art. 8 de la citada Ley).

Cuando el servicio es de titularidad pública pero se presta por un concesionario o contratista, el coste del
servicio se financia por lo general mediante las tarifas aprobadas por la Administración. Estas deben ser,
en principio, igualmente suficientes para la autofinanciación del servicio (art. 107.2 TRRL), pero para
garantizar la asequibilidad se pueden establecer cuantías inferiores; acordando compensaciones a los
contratistas a cargo de la Administración contratante.

También cuando se trata de servicios económicos de interés general liberalizados, en los que el precio del
servicio se determina en principio por el mercado, la legislación europea e interna permite establecer un
sistema de tarifas o precios máximos en garantía del citado principio, teniendo en cuenta los costes de
prestación (véase art. 17 de la Ley del Sector Eléctrico, sobre los «precios voluntarios para el pequeño
consumidor» y «tarifas de último recurso», art. 34 de la Ley del Servicio Postal Universal, etc.). Incluso
impone, excepcionalmente, algunas prestaciones gratuitas, como las llamadas telefónicas de emergencia
(art.28.4 de la Ley General de Telecomunicaciones). Estas limitaciones de la libertad de precios afectan,
por lo general, a la financiación de las obligaciones de servicio universal y de servicio público, pero no a
otras prestaciones.

El principio de asequibilidad tiene consecuencias específicas en atención a los grupos de personas con
mayores necesidades. Para observarlo, pueden concederse ayudas o subvenciones a los propios usuarios
(las becas escolares y universitarias, las ayudas para la adquisición de medicamentos, etc.) o, como se ha
dicho, establecerse tasas o tarifas reducidas (véase, por ejemplo, el art. 52 de la Ley General de
Telecomunicaciones, relativo a las condiciones básicas de acceso por personas con discapacidad, y el
artículo 45 de la Ley del Sector Eléctrico, que regula el «bono social» a los «consumidores vulnerables»
de electricidad, modificado por el Real Decreto-ley15/2018, de 5 de octubre).

4. LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN SENTIDO ESTRICTO

Expuestos los principios generales aplicables a todos los servicios de que tratamos, es necesario
centrarnos en el régimen de los servicios públicos en sentido estricto, es decir, de aquellas actividades
prestacionales de titularidad pública. Como es lógico, no es posible estudiar aquí la legislación reguladora
de todos estos servicios, ni siquiera de los más importantes, como la educación, la sanidad o los
transportes públicos. Nos limitamos a exponer algunas reglas derivadas de la legislación administrativa
general, que se encuentran sobre todo en la de régimen local y la de contratos públicos.

LA CREACIÓN DEL SERVICIO

La creación de un servicio público supone una decisión de los poderes públicos por la que se publifica
una actividad, es decir, se asume como propia del Estado o de cualquier otra administración pública, en el
marco de sus respectivas competencias y por razones de interés general. A ello se une-con posterioridad o
en la misma norma de creación- la regulación de la organización del servicio o su forma de gestión, de su
contenido prestacional, de los derechos y deberes de los usuarios y de su financiación. Veamos ahora en
qué casos es necesario y en cuáles sólo posible la creación del servicio, qué modalidades puede asumir
esa asunción de actividades y qué requisitos jurídicos se precisan para ello.

A. SERVICIOS OBLIGATORIOS Y NO OBLIGATORIOS

La decisión de crear un servicio público, como la de ampliarlo o suprimirlo, no es una decisión
enteramente libre o discrecional de la Administración Pública. Muy al contrario, la Constitución
y las leyes establecen prescripciones de obligado cumplimiento al respecto.
a) De la Constitución, en efecto, deriva la necesaria existencia de determinados servicios
públicos. En algunos casos, las previsiones constitucionales son claras e inequívocas.
Así por lo que se refiere al servicio público de educación, pues el artículo 27.4 establece
 que los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la educación, entre otras
cosas, mediante la creación de centros docentes.
Este deber afecta sobre todo al nivel de la enseñanza básica, que es obligatoria y
gratuita (art. 27.4), pero no sólo. Por su parte, el artículo 41 dispone que «<los poderes
públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos
que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de
necesidad, especialmente en caso de desempleo»>. El artículo 43.2 les atribuye también
«organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las
prestaciones y servicios necesarios». El artículo 50 les impone garantizar a los
ciudadanos un sistema de «<pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas» y
crear un «sistema de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de
salud, vivienda, cultura y ocio».
De todos estos preceptos se deduce la necesariedad de un conjunto de servicios sociales
básicos de solidaridad y protección social, que no puede quedar a expensas de la
decisión del legislador, pues constituyen garantías institucionales (STC 84/2015). De
manera más indirecta, otros preceptos constitucionales, en particular los que concretan
los principios rectores de la política económica social, avalan la creación de otros
servicios públicos y no sólo de intervenciones reguladoras o de fomento y promoción
de actividades privadas (por ejemplo, en el ámbito de la educación física y el deporte -
art. 43.3-, el acceso a la cultura-art. 44.1-, la investigación científica y técnica -art.
44.2-, el derecho a una vivienda digna -art. 47-, etc.). También en los Estatutos de
Autonomía-muy en particular los modificados a partir de 2006- pueden encontrarse
algunas alusiones a servicios públicos necesarios de la competencia de las respectivas
Comunidades Autónomas (por ejemplo, archivos, bibliotecas y museos, transportes
públicos, radio y televisión públicas, asistencia sanitaria, servicios sociales y
educativos, cultura, etc.).
En todos estos casos, el legislador puede determinar el alcance de las prestaciones o la
extensión del servicio, dentro de los límites que permitan conseguir la finalidad
constitucionalmente prevista. De hecho, ningún ciudadano tiene derecho, más allá de
esos límites generales, a que se establezcan y se mantengan por la ley prestaciones
determinadas (SSTC 134/1987, 97/1990, 38/1995, 213/2005 y 84/2015). Por el
contrario, conforme al artículo 53.3 de la Constitución, los derechos relativos al acceso
a tales servicios públicos necesarios sólo pueden ser alegados ante la Jurisdicción
ordinaria «de acuerdo con lo que dispongan las le yes que los desarrollen»>. Por
consiguiente, el legislador tiene un amplio margen de libertad para configurarlos,
ampliando o reduciendo las prestaciones, según los casos, en función de las
circunstancias económicas o de las prioridades políticas. Ahora bien, dichos servicios
públicos no pueden ser suprimidos por el legislador, ni reducidos a un mínimo
incompatible con su propia finalidad, sin infringir la Constitución.
b) Por lo que se refiere en concreto a los servicios públicos locales, la legislación básica,
en concreto el artículo 26 LBRL, impone a los municipios la obligación de prestar un
conjunto de servicios mínimos, que en su momento ya mencionamos, si bien muchos de
ellos pueden ser prestados por mancomunidades, consocios u otras formas de gestión
compartida o con la asistencia de las diputaciones provinciales y de la respectiva
Comunidad Autónoma.
Más aún, el artículo 18.g) LBRL confiere a los vecinos del municipio el derecho a
«exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio
público en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter
obligatorio». Este derecho puede hacerse efectivo por cualquier vecino, ante la eventual
inactividad de la administración municipal o frente a la supresión de un servicio
obligatorio, bien presentando reclamación contra los presupuestos municipales que no
prevean los créditos necesarios (art. 112.3 LBRL) y, en su caso, impugnándolos ante los
 tribunales contencioso-administrativos, bien formulando una solicitud de
establecimiento del servicio para recurrir judicialmente su eventual desestimación
expresa o presunta. Inclusive, si se reclama una prestación concreta y obligatoria que no
precise de actos administrativos previos de reconocimiento-supuesto no frecuente-, se
puede interponer recurso contencioso-administrativo contra la inactividad municipal,
previo requerimiento a la Administración.
También las administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, у en el
ámbito de sus respectivas competencias materiales, deben velar por el cumplimiento de
los servicios mínimos municipales. Para ello pueden y deberían impugnar en vía
contencioso-administrativa los actos y acuerdos que impliquen incumplimiento de
dichas obligaciones o, en su caso, ejercer el control sustituto rio a que se refiere el
artículo 60 LBRL, adoptando las medidas necesarias para la prestación de los servicios
a costa del municipio incumplidor.
c) Ello no obstante y salvo que en virtud de ley o de reglamento se impongan estándares o
prestaciones determinadas, la discrecionalidad de la administración municipal para
determinar el contenido y extensión de los servicios obligatorios es amplia, aunque no
absoluta. No se cumplirá la obligación legal cuando el servicio previsto no cumpla su
finalidad propia (por ejemplo, si la limpieza viaria o la recogida de residuos se limita a
una parte del término municipal) o resulte manifiestamente insuficiente para cubrir las
necesidades de los vecinos, interpretando estas necesidades de acuerdo con el desarrollo
económico y la evolución social.
d) El resto de los servicios, no obligatorios, puede ser establecido, conformado y, en su
caso, extinguido por el legislador o por la administración competente de conformidad
con lo previsto por las leyes o, en ausencia de éstas, por decisión propia y discrecional,
pues la creación de los servicios públicos prestacionales no está sujeta de por sí a
reserva de ley. En el caso de las administraciones territoriales y siempre en el marco de
la competencia de cada una, la facultad de promover actividades y crear servicios
públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades de los ciudadanos es amplia,
como se deduce de lo previsto en el artículo 25.1 LBRL para los municipios. Pero se
encuentra limitada por el principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera, sancionado en el artículo 135 CE, así como por la prohibición de establecer
servicios o prestaciones que dupliquen los que ya ofrecen otras administraciones (art.
7.4 LBRL).

B. SERVICIOS EN RÉGIMEN DE LIBRE CONCURRENCIA Y SERVICIOS RESERVADOS

Los servicios públicos pueden crearse en régimen de libre concurrencia o mediante la reserva de
una actividad a la Administración en ese concepto.
a) La creación de servicios públicos en régimen de libre concurrencia con la iniciativa
privada es hoy la regla general, habida cuenta de la garantía del mar co de la economía
de mercado que se contiene en el artículo 38 de la Constitución y de las exigencias del
mercado común europeo contempladas en el TFUE, que incluyen la libre prestación de
servicios y la libertad de establecimiento. En estos casos, la asunción de una actividad
precisamente como servicio público no excluye la realización de actividades semejantes
y concurrentes por las empresas o entidades privadas. Así sucede con algunos servicios
de interés económico, de manera que coexisten, por ejemplo, iniciativas y empresas
públicas y privadas para la prestación de servicios postales o funerarios, o en el caso de
servicios no económicos, pues existen museos y bibliotecas, centros de enseñanza y
universidades, hospitales y centros de salud o servicios sociales que tienen la
consideración de servicio público junto a otros creados por la iniciativa privada.
El artículo 106.1 TFUE prohíbe a los Estados miembros otorgar un trato de favor que
perjudique o distorsione la competencia a las empresas o entidades públicas y a aquellas
otras a las que concedan derechos especiales o exclusivos. Bien entendido que esta
 regla cede en el caso de que se impongan a las empresas o entidades encargadas del
servicio, sean públicas o privadas, obligaciones de servicio público o de servicio
universal y en la medida en que lo exija la misión que se les confíe, en los términos ya
examinados (STJUE de 24 de julio de 2003, Altmark Trans, por ejemplo).
b) Ahora bien, la ley puede reservar al sector público servicios esenciales, especialmente
en caso de monopolio, tal como establece el artículo 128.2 de la Constitución. Este
precepto permite al legislador crear servicios públicos reservados a la titularidad de las
administraciones públicas, esto es, actividades o géneros de actividades en que no
puede desplegarse libremente la iniciativa privada.
Esta posibilidad de reserva supone una restricción del ejercicio de la libertad de
empresa en el marco de la economía de mercado y por esta razón está sometida a un
conjunto de límites jurídicos. Uno de orden formal, pues se requiere para declarar la
reserva una intervención del legislador. Ésta puede ser específica y directa, o bien
puede ser general, como la que se contiene en el artículo 86.2 LBRL, que declara la
reserva a favor de las entidades locales de una serie de actividades o servicios, que se ha
ido reduciendo cada vez más y hoy se limita al abastecimiento domiciliario y
depuración de aguas, la recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos y el
transporte público (urbano) de viajeros.
En segundo lugar, debe tratarse de servicios esenciales, concepto este indeterminado,
pero que excluye la reserva sobre cualquier servicio o actividad que no sea básico o
vital para la sociedad. La Constitución alude en especial a los casos de monopolio, con
lo que quiere hacer referencia a los denominados monopolios naturales.
Pero el desarrollo tecnológico ha permitido superar el carácter monopolístico de
algunas actividades esenciales, aquellas que gestionan las grandes industrias en redes
(telefonía y redes electrónicas, electricidad, gas, transportes, servicios postales). Ello ha
llevado a la Unión Europea a liberalizar estos ser vicios, de manera que sobre ellos no
puede ya establecerse reserva al sector público, en virtud de la supremacía del derecho
europeo. En tales casos y más en general, la libre prestación de servicios sólo puede
limitarse por ley en virtud de razones justificadas y proporcionadas de interés general
(véase, por ejemplo, la STJUE de 9 de marzo de 2006, Comisión c. España, que declara
ilegítima la reserva como servicio público del transporte marítimo de viajeros en la ría
de Vigo por ley de la Comunidad Autónoma de Galicia). Además, de la propia
Constitución se deduce esta misma consecuencia para algunos servicios esenciales no
económicos, como la enseñanza (art. 27.6) y la asistencia y prestaciones
complementarias de la Seguridad Social, que son libres (art. 41). En fin, en la
legislación reciente se observa la tendencia a suprimir antiguas reservas (por ejemplo, el
Real Decreto-ley 7/1996, de 7 de junio, liberalizó los servicios mortuorios, antes objeto
de reserva a favor de los ayuntamientos) o a redefinir en términos más estrechos el
ámbito reservado al servicio público en algunas actividades.
En cualquier caso, la declaración formal de una actividad como servicio público,
incluso mediante reserva de la misma al sector público, no significa que no puedan
intervenir en su prestación o gestión las empresas privadas. Pueden hacerlo, pero no
libremente o por iniciativa propia, sino en virtud de un título habilitante que otorga la
administración titular del servicio. Este título puede ser un verdadero contrato público
de concesión o de servicios, como es regla general, o algunas autorizaciones especiales.

C. PROCEDIMIENTO DE CREACIÓN
En todo caso, la creación de un servicio público requiere un acto jurídico formal de publicatio o
publificación de la actividad de que se trate, esto es, de asunción por la administración
competente.
 Cuando se trata de los servicios que crean el Estado o las Comunidades Autónomas, incluso si
no se trata de servicios reservados, dicho acto suele adoptar la forma de ley, que además regula
el servicio, al menos en sus aspectos esencia les. La intervención del legislador es explicable,
incluso cuando no existe una expresa reserva constitucional de ley, tanto por las implicaciones
presupuestarias que suele tener el establecimiento de nuevos servicios públicos, como por la
trascendencia política de la decisión. También hay que tener en cuenta que no siempre quien
crea el servicio o lo regula por ley, al menos en sus aspectos básicos, tiene la competencia para
gestionarlo. Así sucede hoy con los más grandes servicios públicos en términos presupuestarios
y organizativos-, la enseñanza y la sanidad, cuya regulación básica corresponde al Estado pero
cuya titularidad se ha transferido a las Comunidades Autónomas. En cualquier caso, servicios de
menor importancia pueden crearse también por normas reglamentarias o por actos
administrativos, ya sea estableciendo una organización ex novo o mediante la adquisición
pública de empresas o entidades privadas que ya lo vinieran prestando.

En el caso de los servicios locales, el acuerdo de creación corresponde al Pleno de la

corporación, por mayoría simple, si la actividad se ejerce en régimen de libre concurrencia (art.
86.1 LBRL), acuerdo que al mismo tiempo determina la forma de gestión del servicio. Si se trata
de un servicio reservado que va a ejercerse en régimen de monopolio, se requiere el voto
favorable de la mayoría absoluta de miembros de la corporación [art. 47.1.k) LBRL, excepto en
los municipios de gran población, según el art. 123.2] y además la aprobación del órgano de
gobierno de la Comunidad Autónoma respectiva (art. 86.2). Antes de ello ha debido tramitarse
un expediente, llamado de municipalización o provincialización, en el que se justifica la
legalidad y oportunidad de la decisión y se abre un trámite de formulación de observaciones por
las personas interesadas (art. 97 TRRL). En dicho expediente debe justificarse que la iniciativa
no genera riesgo de sostenibilidad para la hacienda municipal y debe incluirse un «análisis de
mercado» relativo a la oferta y la demanda existente, la rentabilidad y los posibles efectos para la
concurrencia empresarial (art. 86.1 LBRL, modificado por la LRSAL).

Si se trata de un servicio a gestionar indirectamente mediante contrato, cual quiera que sea la
administración titular, antes de proceder a la contratación debe determinarse el régimen jurídico
del servicio, que atribuya las competencias que conserva la administración, determine el alcance
de las prestaciones a favor de los usuarios, regule los aspectos de carácter jurídico, económico
(incluido el régimen tarifario, en su caso) y administrativo del servicio y declare expresamente
que la actividad en que consista queda asumida por la Administración «como propia de la
misma» [arts. 284.2 y 312.a) LCSP].

FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

De conformidad con la legislación de contratos del sector público (arts. 30.3 y 284.1 LCSP) y de régimen
local (art. 85 LBRL), cuyas previsiones recoge también la legislación autonómica, los servicios públicos
pueden gestionarse de manera directa o indirecta. Nada se opone a la elección entre una y otra en el
derecho europeo, que reconoce expresamente la libertad de las administraciones nacionales, regionales y
locales competentes para decidir la mejor forma de prestación de servicios (art. 2 de la Directiva
2014/23/UE). También es posible legal mente recuperar la gestión directa de un determinado servicio
público por la administración titular, siempre que se respeten los plazos del contrato de gestión indirecta
anterior o se indemnice al contratista por el rescate anticipado, y se respete asimismo el principio de
estabilidad y sostenibilidad de las finanzas públicas y el de igualdad de acceso al empleo público (que
impide ingresar directamente en él a los empleados de la empresa contratista, sin someterse a
procedimientos de selección basados en los principios de mérito y capacidad).
 A. La gestión directa es la que se lleva a cabo por la propia administración titular del servicio o por
una entidad auxiliar, que podrá ser, según los casos, un organismo autónomo o agencia, una
entidad pública empresarial, una sociedad mercantil cuyo capital pertenezca íntegramente a
aquélla, una fundación pública igualmente dependiente de ella o cualquier otra entidad auxiliar.
Otras formas de gestión mediante entidad pública, aunque no dependiente de la administración
titular, son las que se llevan a cabo por entes de cooperación como las mancomunidades y
consorcios. También la delegación o encomienda de gestión del ente titular del servicio en otro
distinto. Sobre todas ellas hemos de remitirnos a los capítulos sobre la organización
administrativa.
Conviene añadir, no obstante, que en el caso de las entidades locales, el artículo 85.2 LBRL, en
su redacción actual, restringe la gestión de servicios públicos por medio de entidades públicas
empresariales y sociedades mercantiles públicas a aquellos supuestos en que se demuestre que es
más sostenible y eficiente que la gestión por la propia entidad local o por un organismo
autónomo administrativo dependiente de ella. Se manifiesta así cierta desconfianza hacia formas
de gestión sometidas al derecho privado, que suelen conllevar menores controles
presupuestarios. Además, el nuevo artículo 85 bis LBRL establece algunos requisitos
organizativos y refuerza los controles para el caso de gestión directa por organismos autónomos
o entidades empresariales. RENFE

B. La gestión indirecta es la que se realiza mediante contrato, aunque cabe también calificar como
tal otras formas de gestión por entidades privadas mediante títulos habilitantes no propiamente
contractuales (ciertas autorizaciones especiales o bien conciertos con organizaciones o entidades
privadas en el caso de la prestación de servicios sociales). Contratos públicos, contratos que se
rigen por normas administrativas.
La LCSP regula al efecto el contrato de concesión de servicios y también los contratos de
servicios que conlleven prestaciones a la ciudadanía. A ellos nos hemos referido en el capítulo
XIV, al que ahora debemos remitirnos. También se refiere a esas otras formas de prestación no
contractuales (art. 11.6 y disp. adic. 49.ª; ver igualmente la Ley 43/2015, del Tercer Sector de
Acción Social, y la legislación autonómica sobre la materia).
Debe recordarse, en cualquier caso, que no pueden prestarse por gestión indirecta los servicios
que «impliquen ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos» (arts. 17 y 284.1
LCSP), esto es, que consistan en o incluyan la adopción de decisiones unilaterales vinculantes de
derecho público o, como señala el artículo 85.2 LBRL, si se trata de funciones reservadas en
exclusiva a los funcionarios públicos por su legislación propia (art. 9.2 EBEP).

DERECHOS Y OBLIGACIONES DE LOS USUARIOS

Ya hemos señalado que los ciudadanos, y en particular los vecinos de un municipio, tienen derecho a la
creación de los servicios públicos cuando éstos tienen carácter obligatorio, pero no en caso contrario.
Tampoco tienen derecho a que la regulación legal o reglamentaria de los servicios incluya determinadas
prestaciones, más allá de las que resultan inherentes a los servicios obligatorios por su naturaleza y
finalidad. En consecuencia, el régimen de los servicios públicos tiene un carácter estatutario u objetivo,
en el sentido de que los usuarios tienen aquellos derechos y obligaciones que establecen en cada momento
las regulaciones del ser vicio (véase, por ejemplo, el Estatuto del Estudiante Universitario, aprobado por
RD 1.791/2010, de 30 de diciembre). Incluso suele ser así cuando se accede al ser vicio mediante un
contrato privado (por ejemplo, de transporte), pues las condiciones de esa relación se fijan previamente en
los reglamentos o en los pliegos de cláusulas del contrato adjudicado por la Administración para la
gestión del servicio.

A. Constituido y regulado el mismo, toda persona tiene derecho de acceso a las prestaciones,
conforme a las leyes o reglamentos que las definen, siempre que cumpla los requisitos
 establecidos al efecto. Estos requisitos, como se dijo, deben respetar el principio de igualdad y
no discriminación y demás principios del servicio público. Pero, como también se dijo, entre
ellos puede incluirse el pago de un precio o tarifa, la presentación de documentos o la necesaria
posesión de ciertas cualidades o condiciones (inscripción en el padrón para utilizar ciertos
servicios municipales, posesión de titulaciones académicas para acceder a la universidad, etc.).
También pueden establecerse restricciones por razones de necesidad o saturación del servicio
(numerus clausus de ciertos estudios, limitaciones de plazas en servicios culturales o deportivos),
ya que no todos los servicios, ni siquiera de solidaridad o asistenciales, tienen carácter universal.
La negativa de acceso injustificada o la denegación contraria a derecho de una prestación
determinada por parte de la Administración puede ser impugnada ante los órganos judiciales
competentes, en su caso por los trámites del recurso contra la inactividad de la Administración
(art. 29.1 LJCA).

B. En segundo lugar, los usuarios tienen derecho a formular quejas o reclamaciones sobre la
prestación del servicio, en particular si no cumplen los compromisos de calidad asumidos, así
como a exigir las responsabilidades de la Administración y del personal a su servicio o de los
contratistas en los casos en que proceda legalmente. A estos efectos hemos de recordar ahora la
existencia de oficinas de atención al ciudadano y libros de quejas y sugerencias en las
dependencias administrativas (RD 951/2005, de 29 de julio, para la Administración General del
Estado) y remitirnos al estudio del régimen de responsabilidad de la Administración y sus
agentes (capítulo XXI). También debe mencionarse el derecho a presentar las quejas ante el
Defensor del Pueblo o los comisionados parlamentarios de las Comunidades Autónomas y a la
intervención de uno u otros en los términos previstos por sus leyes reguladoras. Más aún, es cada
vez más frecuente la creación de instituciones u órganos de control similares para servicios
determinados de titularidad pública (el defensor del paciente, el defensor del estudiante, etc.),
que contribuyen a garantizar la calidad y el correcto funcionamiento del servicio. Menos
desarrollada está en estos casos en nuestro derecho la posibilidad de acceder a medios arbitrales
de resolución de conflictos, prevista con carácter general por los artículos 57 y 58 del Texto
Refundido de la Ley de Defensa de los Consumidores y Usuarios.
Si se trata de un servicio contratado, puede preverse también en el contrato una reclamación
contra el contratista ante la administración titular del servicio, reclamación que procede en todo
caso contra los actos del concesionario dicta dos en el ejercicio de las facultades de policía del
servicio que le haya atribuido la Administración (art. 184.2 RGCAP).

C. En tercer lugar, el régimen de organización de algunos servicios públicos de gestión directa

prevé la participación de los usuarios, directamente o a través de organizaciones representativas,
en la gestión o control del servicio. Así sucede en algunos de los grandes servicios públicos,
como la enseñanza pública o la Seguridad Social. En el primer caso, conforme a la propia
Constitución (art. 27.5 y 7) los padres y alumnos, junto con los profesores, participan en el
control y gestión de los centros, a través de los consejos escolares y otras formas de
participación, y todos los sectores afectados participan en la programación general de la
enseñanza, igualmente a través de su presencia en los consejos escolares del Estado y las
Comunidades Autónomas o de otros contactos e intervenciones puntuales. De igual manera,
aunque por razones en parte diferentes -la garantía de su autonomía-, las universidades se
gobiernan por órganos electivos, unipersonales o colegiados, que los estudiantes usuarios del
servicio contribuyen a elegir o de los que forman parte sus representantes. En el caso de la
Seguridad Social y de otros «organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad
de la vida o al bienestar general» (por ejemplo, los servicios de empleo), también la Constitución
garantiza esa participación (art. 129), que se ejerce por sindicatos, organizaciones empresariales
y otras entidades mediante fórmulas de representación de intereses (art. 60 del Texto Refundido
de la Ley General de la Seguridad Social y otras disposiciones). La participación de que ahora se
trata está particularmente desarrollada en el ámbito de los servicios públicos municipales, donde
 incluso a veces adopta forma de cogestión de los servicios (por ejemplo, bibliotecas, centros
deportivos, servicios culturales) por entidades ciudadanas. La ley (art. 70 bis.1 LBRL) alienta
esta participación, regulada en reglamentos y otros acuerdos municipales.

D. Como es lógico, los usuarios de un servicio público deben cumplir también ciertas obligaciones.
Por un lado, han de respetar la buena marcha del servicio, a cuyo efecto la Administración
conserva, o puede atribuir al contratista en casos de gestión indirecta, los necesarios poderes de
policía o disciplinarios [arts. 287.2, 288.b) y 312.b) y e) LCSP]. En virtud de ellos, puede excluir
del servicio al usuario incumplidor (expulsión de un centro escolar o universitario, por ejemplo),
o imponer multas (al viajero sin billete, por ejemplo) u otras sanciones o restricciones de acceso
o prestación.
Por otro, el usuario debe abonar los precios públicos o privados que se establezcan para acceder
al servicio, cuando éste no tenga carácter gratuito.
Por último, no debe olvidarse que es también una obligación y no sólo un derecho el acceso a
ciertos servicios públicos y así a los niveles de enseñanza de ese carácter y la afiliación a la
Seguridad Social.

5. LOS SERVICIOS DE INTERÉS ECONÓMICO GENERAL

Ya sabemos qué son estos servicios, a los que se refiere expresamente el TFUE, y conocemos la
explicación y consecuencias primarias del concepto. Ahora debemos profundizar en algunos aspectos de
su régimen jurídico, aquellos que tienen carácter más general, pues no podemos abordar aquí el estudio de
los sectores específicos que comprenden.

Los mencionados servicios se prestan, ya sea por empresas públicas o privadas, en régimen de libre
concurrencia, sin que, como es regla general en el derecho europeo, las empresas públicas puedan tener
una posición más ventajosa por el mero hecho de serlo (art. 106.1 TFUE). Las normas sobre la
competencia prohíben, por principio, que se pueda adoptar por los Estados miembros cualquier medida
que permita a una empresa la explotación abusiva de una posición dominante en el mercado, ocasionando
desventajas competitivas para otras (art. 102 TFUE). Además están prohibidas, como regla general, las
ayudas otorgadas con fondos públicos a las empresas que, bajo cualquier forma, falseen o amenacen
falsear la competencia (art. 107.1 TFUE; véase infra sobre esta cuestión).

Sin embargo, todas estas normas se aplican a las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés
económico general tan sólo «en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o
de derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada» (art. 106.2 TCE). Este precepto
permite, en consecuencia, a los Estados conceder ciertos derechos especiales o exclusivos a algunas
empresas, para atender a las obligaciones de servicio público o de servicio universal que se les encargan,
así como disponer ayudas con cargo a fondos públicos correlativas a las obligaciones de servicio público
que asumen, esto es, que les impone la legislación aplicable. Como puede entender se, la concreción de
esta regla excepcional plantea no pocos problemas en la práctica, dada la propensión de algunos Estados a
favorecer a empresas públicas o a empresas privadas en las que mantengan alguna participación o control
(por ejemplo, empresas privatizadas) o a empresas nacionales sin más. De ahí el esfuerzo de la
jurisprudencia del TJUE por precisar los supuestos y requisitos de aplicación del citado artículo 106.2
TFUE. (Según esa jurisprudencia (SSTJUE de 19 de mayo de 1993, Corbeau; 27 de abril de 1994,
Almelo; 11 de diciembre de 1997, Job Centre; 21 de septiembre de 1999, Albany; 3 de julio de 2003,
Chornopost; 24 de julio de 2003, Altmark Trans; 2 de septiembre de 2010, Comisión/Deutsche Post, etc.),
sólo es posible aplicar la citada excepción para la financiación privilegiada de servicios de interés
económico general, si: a) la empresa beneficiaria ha sido efectivamente encargada de una obligación de
servicio público por la autoridad pública competente y dichas obligaciones están claramente definidas; b)
los parámetros para el cálculo de la compensación o ayuda pública se han establecido de manera previa y
transparente; c) la medida compensatoria es efectivamente necesaria para cubrir las obligaciones de
servicio público y no excede de los gastos originados por estas obligaciones; d) la compensación se fija en
términos razonables y proporcionados cuando la empresa encargada de la misión de servicio público no
se seleccione por contrato.

Para controlar la existencia de estos requisitos puede exigirse a las empresas una contabilidad separada de
sus actividades de servicio público (Directiva 2000/52/CE) y prohibirse la financiación cruzada de dichas
actividades y las libres, tal como sucede en el caso de los servicios postales y de telecomunicaciones.

Por otra parte, los servicios económicos de interés general son actividades sometidas, por su misma
naturaleza, a una regulación pública, que puede ser muy intensa y, por consiguiente, a medidas de control
y supervisión; autorizaciones previas para los operadores y para algunas actividades concretas -hoy en
parte sustituidas por declaraciones responsables-, órdenes administrativas, tarifas públicas de algunos
servicios, sanciones, sometimiento a arbitraje público de los conflictos entre empresas y con los usuarios,
etc. La eventualidad de que el Estado mantenga empresas propias o participadas que compitan con otras
en este ámbito conlleva el riesgo de que las regulaciones y medidas de aplicación públicas favorezcan a
tales empresas.

De ahí que se establezca un principio de separación entre los reguladores y los operadores, deducido por
la jurisprudencia (SSTJUE de 19 de marzo de 1991, República Francesa c. Comisión, y 17 de noviembre
de 1992, Reino de España c. Comisión, en adelante) y concretado por las directivas vigentes en los
sectores postal, de las telecomunicaciones, la energía y los transportes. Las funciones concretas de
regulación se confían a autoridades independientes y especializadas que no pueden depender
jerárquicamente de las mismas que dirigen o tutelan las entidades operadoras del servicio (véase la STS
de 26 de enero de 2000 sobre los servicios postales). En nuestro país la autoridad reguladora es hoy la
CNMC, creada por la Ley 3/2013, de 4 de junio, que ha absorbido a la Comisión Nacional de la Energía,
la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, la Comisión Nacional del Sector Postal y el Comité
de Regulación Ferroviaria, entre otras.

En fin, una parte muy importante de los servicios de interés económico general está constituida por
sectores empresariales que precisan de una red compleja de infraestructuras para la gestión del servicio.
Es el caso de las telecomunicaciones, el gas y la electricidad, el ferrocarril y, en cuanto a los
correspondientes servicios portuarios y aeroportuarios, el transporte marítimo y aéreo. En general no es
factible, por razones técnicas, económicas o ambientales, multiplicar esas redes de infraestructuras -el
tendido eléctrico o telefónico, los gasoductos y vías férreas, de manera que una misma red debe ser
utilizada por varias empresas en competencia. A fin de garantizar esta última, la legislación impone la
separación de la titularidad y administración de la infraestructura y la gestión del servicio-así para los
servicios ferroviarios liberalizados o para el transporte de energía eléctrica o la separación de los servicios
en red de otros que puede prestar la misma empresa-así en el caso de las telecomunicaciones. Pero, en
otros, la infraestructura pertenece a un operador dominante, que normalmente la poseía con anterioridad a
la liberalización de los servicios. Para lograr la competencia se exige en tales casos la apertura de la red a
los competidores, que tienen reconocidos derechos de interconexión e interoperabilidad, mediante el pago
de peajes o cánones adecua dos y en condiciones transparentes, objetivas y no discriminatorias.

Expuesto lo cual, debemos remitirnos a la regulación específica básica de los diferentes servicios de
interés económico general, que incorpora las directivas europeas correspondientes: Ley 24/2013, de 26 de
diciembre, del Sector Eléctrico: Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones; para el gas,
el Títu lo IV de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, de Hidrocarburos y el RD 984/2015, de 30 de octubre;
Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del Servicio Postal Universal, de los Derechos de los Usuarios y del
Mercado Postal; Título IV de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del Sector Ferroviario.
Servicios públicos: servicios que prestan las administraciones a los ciudadanos, que son titularidad de
esas administraciones. Prestación que se realiza a los ciudadanos => sanidad, educación

Servicios de interés económico general: son servicios indispensables pero que se prestan por empresas
que se someten a un régimen de libre concurrencia. Se someten a las reglas del mercado, pero como son
servicios esenciales, las administraciones competentes de acuerdo con la normativa de la UE regula la
prestación de esos servicios de manera detallada.