LECCIÓN 1.

ACTIVIDADES
DE ORDENACIÓN Y
CONTROL.

1. FINALIDADES DE LA ACTIVIDAD DE ORDENACI ÓN Y

CONTROL

Antes de estudiar los instrumentos de ordenación y control, conviene explicar

brevemente qué finalidades persigue hoy la función administrativa que a través de
ellos se desarrolla. En términos generales, cualquier medida de intervención de esta
naturaleza pretende conciliar el respeto a la libertad y a la iniciativa privada con las
exigencias del interés general. Su finalidad primordial es la garantía de la
seguridad.

Hablamos de seguridad ciudadana en sentido estricto, que hoy se entiende no ya

como mera defensa del orden público, sino como un bien jurídico colectivo
indispensable para el pleno ejercicio de los derechos y libertades y que consiste en
la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los
ciudadanos. Hablamos también de otros tipos de seguridad, como la seguridad vial,
la seguridad marítima y aérea, la seguridad industrial, la seguridad del tráfico
jurídico, etc.

Además, las medidas que tratamos pretenden asegurar también la protección de

determinados bienes colectivos, esto es, intereses de naturaleza difusa que no
tienen un titular determinado, sino que afectan a la sociedad en su conjunto o
amplios grupos sociales y que constituyen elementos esenciales de nuestro modelo
de convivencia. Es el caso de la tutela del medio ambiente y la lucha contra el
cambio climático, o la ordenación del territorio.

Por último, otras muchas actividades administrativas de regulación y control se

dirigen a defender el sistema económico y social, atendiendo al objetivo de lograr
un crecimiento económico equilibrado y sostenible.

La legislación vigente, de acuerdo con la jurisprudencia europea, sistematiza esos

fines de interés público que justifican la intervención administrativa en las
actividades económicas bajo el concepto de razones imperiosas de interés general.
Estas razones son muy variadas: el orden público, la seguridad pública, la
protección civil, etc. Pero conviene señalar aquí que no todas las actividades
económicas privadas están sujetas a regulación y control en la misma medida. En la
mayoría de casos la intervención administrativa debe limitarse a lo estrictamente
necesario para salvaguardar alguno de esos fines de interés público, pues prima el
principio de libertad económica. Mientras que otras están sometidas a una
intervención administrativa muy intensa, tanto que para definirlas se ha acuñado el
concepto de actividades reguladas. Aunque el concepto es impreciso, hace
referencia a las que están sometidas a un control plural y permanente o dinámico
por la administración competente, en particular por los entes de regulación u
organismos supervisores (Banco de España…), que impone severas restricciones a
la libertad de empresa.

2. INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN

LEYES Y REGLAMENTOS. LA RESERVA DE LEY EN MATERIA DE

POLICÍA Y DE REGULACIÓN ECONÓMICA Y LA APLICACIÓN DE LOS
PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y UNIDAD DE MERCADO.

La regulación del régimen de las actividades privadas para salvaguardar los

intereses generales se lleva a cabo primordialmente a través de leyes y
reglamentos, en el derecho interno, dicho sea, sin perjuicio de la regulación que
tiene lugar mediante normas de la UE. Todas estas normas establecen limitaciones
al ejercicio de derechos y actividades privadas, o imponen deberes y obligaciones a
los particulares.

En cualquier caso, en todas estas materias rige en nuestro derecho una exigencia
de reserva de ley, que deriva del art. 53.1 CE, tanto si se trata de medidas que
afectan al ejercicio de los DDFF, como si afectan a otros derechos constitucionales
de los ciudadanos, tales como la propiedad o la libertad de empresa.

Por lo que se refiere a la regulación mediante leyes, ha de tenerse en cuenta que

las que prevén límites, condiciones y potestades administrativas de intervención
para el ejercicio de los DDFF y libertades públicas reconocidos en la CE han de ser
leyes orgánicas (art. 81.1 CE). Y así sucede tanto si se trata de leyes generales
(LOPSC), como si se trata de leyes especiales relativas a derechos determinados
como LO reguladora del derecho de reunión. La colaboración del reglamento se ciñe
en cambio a aspectos complementarios, por lo general organizativos y de
procedimiento.

Por el contrario, la ordenación administrativa de otro tipo de actividades privadas se

regula por ley ordinaria, del Estado o de las CCAA, que muchas veces, sobre todo en
materias económicas y de medio ambiente, trasponen o complementan legislación
europea. Es frecuente, por lo demás, tratándose de medidas de intervención
económica, que su regulación se acometa mediante decretos-leyes y más aun en
períodos de crisis, en los que urge adoptar medidas para responder a circunstancias
que cambian con rapidez. En cualquier caso, las medidas de intervención
económica no suponen de por sí restricciones ilícitas de la libertad de empresa o de
la economía de mercado, sino que pueden y deben tener como fin prevenir y
corregir situaciones que afecten a su estructura y la defensa de los intereses
generales ya señalados. Pero han de respetar los principios y reglas del derecho
europeo.

En cualquier caso, las medidas de intervención económica y demás limitativas de

los DDFF y libertades individuales que se establezcan por la Administración debe
respetar un estricto principio de proporcionalidad, “deben elegir la medida menos
restrictiva, motivar su necesidad para lo protección del interés público, así como
justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún
caso se produzcan diferencias de trato discriminatorio” (art. 4.1 LRJSP). Las
administraciones competentes deben evaluar periódicamente los efectos y
resultados de dichas medidas.

En lo que se refiere específicamente a la intervención administrativa en las

actividades económicas, se reiteran esos principios de necesidad y
proporcionalidad, a los que se añaden los de no discriminación, transparencia y
simplificación de cargas.

Corresponde en última instancia a los tribunales garantizar el respeto de estos

principios.

LOS PLANES

Los planes son decisiones generales de los poderes públicos que, normalmente
sobre la base de un análisis de problemas y situaciones existentes, fijan unos
objetivos a lograr en un período de tiempo más o menos largo, y prevén y regulan
las actuaciones públicas y en su caso privadas necesarias para alcanzarlos, así
como los medios y recursos apropiados. Como ha señalado la mayoría de la
doctrina, la idea de planificación tiene por finalidad racionalizar la actividad de los
poderes públicos, excluyendo la improvisación y eliminando incertidumbres e
inseguridades.

Por una parte, hemos de referirnos a los planes y programas de acción

administrativa. A través de estos instrumentos, las administraciones establecen sus
objetivos para un período determinado, con carácter más o menos flexible, pero en
todo caso orientativo de su propia actuación. Este tipo de programación de
actividad, que no vincula a otros sujetos ajenos a la Administración y sólo puede
afectarles de manera indirecta, está cada vez más difundido, ya que toda
organización precisa fijarse objetivos y ordenar los medios de que puede valerse
para actuar con eficacia. El plan, en esta acepción, es el instrumento clave de la
denominada dirección por objetivos. Algunos de estos planes, por su trascendencia,
pueden ser incluso debatidos en el Parlamento, pero no se traducen en norma
jurídicas. Otros están previstos en las leyes y pueden ser objeto de consulta o
negociación previa con sectores afectados, o bien tienen una regulación legal
formalizada, que establece criterios vinculantes y procedimientos de elaboración
como son los planes provinciales de obras y servicios. La mayoría son, en cambio,
planes puramente internos.
Distintos son aquellos planes que la Administración aprueba no sólo para dirigir su
propia acción sino para orientar también, de manera indicativa y muchas veces
concertada, actuaciones de los operadores económicos privados. Este tipo de
planificación no vinculante sigue presente en sectores o actividades en que existe
un interés público relevante que, sin embargo, ha de lograrse con la colaboración
de la iniciativa privada. Es el caso de la planificación eléctrica.

Por último, hay que aludir a la planificación administrativa vinculante para los
particulares, que se establece en algunas leyes sectoriales. En tales casos el plan
asume una función de ordenación semejante a la de un reglamento por sus efectos
jurídicos, es decir, establece derechos, obligaciones, limitaciones y cargas para los
interesados, aunque su contenido incluya también la previsión de sanciones
administrativas e inversiones y su programación temporal, medidas de fomento y
otras actuaciones. Ejemplos característicos de este tipo de planes son los de
urbanismo y ordenación del territorio.

Las leyes y reglamentos de desarrollo regulan, en consecuencia, incluso de manera

minuciosa en algunos casos, el procedimiento de elaboración de estos planes, que
incluye trámites de participación de los interesados o de los ciudadanos en general,
su contenido característico o necesario, sus efectos jurídicos, su plazo de vigencia y
las condiciones y modalidades de su modificación o revisión. Como es lógico, todos
estos planes pueden ser objeto de recurso ante los tribunales contencioso-
administrativos, salvo aquellos que se aprueban por ley, los cuales sólo pueden ser
objeto de control mediante los procedimientos de declaración de
inconstitucionalidad de las leyes.

“Hay otros planes regulados por la legislación sectorial que si son vinculantes e imponen
obligaciones, restricciones, límites, cargas… a los particulares afectados. El ejemplo más
característico, la figura jurídica mas relevante, son los planes de urbanismo. Es una figura muy
importante en el DA. Hay diferentes tipos de planes urbanísticos, y el más importante es el plan
general municipal (a veces plan general, a veces plan de ordenación urbana). Es un plan que
regula la ordenación del territorio y urbanística en un término municipal. Regula y ordena
urbanísticamente todo ese territorio determinando donde se puede construir, que se puede
construir en cada caso, que alturas, que volumen, que superficie, que características estéticas…
estos planes vinculan a todas las administraciones y a particulares y empresas, de manera que
solo se podrá construir conforme a lo que el mismo dispone. Disponen una medida de control: la
licencia urbanística. No se puede construir nada si no se dispone de la correspondiente licencia
urbanística. Este tipo de planes se reproducen también en otros sectores del OJ, como en la
legislación de espacios naturales protegidos. En este caso se denominan planes de ordenación de
los recursos naturales. También existen, por ejemplo, planes hidrográficos, que establecen el
régimen de las aguas (protección, distribución, etc)”.

LA AUTORREGULACIÓN TÉCNICA

Es el recurso a normas técnicas elaboradas por organizaciones privadas, que son

aceptadas por las empresas de un determinado sector o bien se declaran
vinculantes por una decisión pública. Este supuesto debe ser explicado partiendo de
la base de la necesaria existencia de normas de contenido técnico, por lo general
muy minuciosas, que regulan las especificaciones o características de productos o
instalaciones. Este tipo de normas son hoy muy numerosas y la mayoría se
aprueban como reglamentos o se contienen en anexos técnicos de las normas
reglamentarias, de cuya naturaleza jurídica participan.

Tales reglas pueden aprobarse a través de normas vinculantes de armonización,

como son las directivas y los reglamentos europeos, aunque a veces esta solución
se sustituye por el reconocimiento mutuo de normas nacionales por otros Estados,
previa coordinación de criterios sustantivos.

Sin embargo, viene siendo más frecuente cada vez que la elaboración de dichas
especificaciones técnicas se remita a organizaciones privadas, de ámbito estatal,
europeo o internacional, que gozan del reconocimiento de las propias empresas o
sectores económicos afectados, y que suelen denominar organismos o instituciones
de normalización. El más importante, a nivel internacional, es el ISO. Las normas
técnicas elaboradas por estos organismos no tienen naturaleza jurídica pública. Su
eficacia depende de la aceptación voluntaria por las empresas interesadas y de ahí
que se defina esta modalidad de producción normativa como autorregulación.

3. LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL

Técnicas que puede utilizar la Administración, de acuerdo con las leyes, para el
control de las actividades privadas.

LAS AUTORIZACIONES

CONCEPTO

El art. 1.2 del reglamento de los procedimientos para el otorgamiento, modificación

y extinción de autorizaciones, definió a estas últimas como “todos aquellos actos
administrativos, cualquiera que sea su denominación específica, por los que, en uso
de una potestad de intervención legalmente atribuida a la Administración, se
permite a los particulares el ejercicio de una actividad, previa comprobación de su
adecuación al ordenamiento jurídico y valoración del interés público afectado”.

Mediante las autorizaciones la Administración controla, con carácter previo, que

cualquier actividad que un particular desee iniciar o realizar y que esté sometida a
esta intervención es conforme a la ley y, en su caso, no resulta contrario a los
intereses públicos. En virtud de tal verificación la Administración deniega o permite
el ejercicio de la actividad pretendida, imponiendo si procede las condiciones
necesarias para garantizar el cumplimiento de la legalidad o salvaguardar los
intereses públicos afectados, siempre que tales condiciones estén previstas por el
ordenamiento o, al menos, no sean contrarias a él.

El sometimiento de una actividad a autorización administrativa puede tener como

finalidad simplemente comprobar que la misma no es contraria a derecho o,
además que no lesiona intereses públicos que la Administración tiene el derecho de
tutelar. Pero los actos que persiguen uno u otro objetivo no son diferentes en
esencia, sino tan sólo modalidades o clases de la misma actividad autorizante.

Toda decisión administrativa por la que se permite a los particulares el ejercicio de

una actividad no reservada a la Administración en origen –como son la presentación
de servicios públicos o el uso privativo de los bienes públicos, que requieren un
contrato o un acto de concesión– es una autorización. Y lo es cualquiera que sea su
denominación específica. En efecto, la variedad de actos de autorización es hoy en
día muy amplia, al igual de las denominaciones que el OJ les atribuye: permisos,
licencias, habilitaciones, homologaciones, acreditaciones… y el más común
genérico de autorizaciones. También la inscripción en registros con carácter
habilitante tiene a todos los efectos el carácter de autorización.

CLASES

- Por un lado, diferenciamos las autorizaciones personales de las reales. Las

primeras se otorgan en función de la persona que las solicita y de las
características que reúne. Normalmente se trata de autorizaciones para
ejercer un determinado tipo de actividades y no una sola, es decir, de
habilitaciones o actos que facultan a su destinatario para realizarlas, o
acreditaciones necesarias de su capacidad legal para ello. Por ejemplo, el
permiso de conducir. La reales se otorgan en función de la actividad que se
pretende ejercer y del bien u objeto sobre el que recaen o de la
infraestructura física necesaria para realizarla, con independencia de quien
sea su titular. Por ejemplo, la homologación de un medicamento o una
licencia de obra. También existen autorizaciones que reúnen una doble
condición, real y personal. Por ejemplo, para instalar una oficina de farmacia
se requiere la cualidad de farmacéutico del peticionario y que la oficina
reúna ciertas características.
- Una segunda clasificación distingue entre autorizaciones regladas y
discrecionales. Las primeras persiguen controlar la legalidad de la actividad
privada pretendida como sucede con la licencia de obra. Para otorgar el
segundo tipo, la Administración debe comprobar además que no queden
perjudicados intereses públicos o de terceros, valorando conforme a criterios
de oportunidad política, técnicos o de experiencia, la afectación de tales
intereses por la actividad a autorizar. Tienen este carácter discrecional una
buena parte de las autorizaciones ambientales. La denegación de este tipo
de autorizaciones discrecionales, en tanto que acto desfavorable, debe ser
estrictamente motivada, por referencia a los criterios y finalidades que la ley
establezca en cada caso para este tipo de intervenciones.
- Otro tipo son las licencias simples o por actividad, es decir, para realizar una
actuación singular y aislada, que se agota con su realización en un momento
dado, y actividades operativas o de funcionamiento, que se conceden para
desplegar una actividad continua, ya sea con carácter indefinido o durante
un plazo limitado.

RÉGIMEN JURÍDICO

Cada modalidad de autorización tiene su regulación propia en la legislación

sectorial, que, como se deduce de lo expuesto ofrece una gran variedad de matices.
No existe, ni ha existido nunca, un régimen jurídico general o básico sobre este tipo
de actos administrativos. Sin embargo, contamos hoy con una regulación de amplio
alcance por lo que se refiere a las autorizaciones de actividades económicas. Dicha
regulación fue introducida, en primer lugar, por la Directiva 2006/123/CE, relativa a
los “servicios” en el mercado interior. La regulación de las autorizaciones contenida
en esa legislación establecía una serie de principios y reglas básicas susceptibles de
aplicación general. Y, de hecho, tales principios han sido aplicados al resto de
actividades económicas por la LGUM. Esto no significa que sea una sola normativa
aplicable a todas las autorizaciones, pues solo se regulan ciertos principios
generales ya algunas reglas concretas, estas últimas aplicables por lo común salvo
disposición especial en contrario.

Conforme al art. 17.1 LGUM, la exigencia de una autorización administrativa previa

para el acceso a una actividad económica tiene carácter excepcional y solo puede
establecerse por ley o por una norma de rango inferior si es en ejecución de una
norma europea o internacional, respetando en todo caso los principios de necesidad
y proporcionalidad.

Por otra parte, los requisitos y criterios para otorgar una autorización, cuando sea
legalmente exigible, no pueden ser discriminatorios y deben estar justificados y ser
proporcionados al objetivo de interés general perseguido, además de claros,
inequívocos, objetivos, hechos públicos con antelación, transparentes y accesibles.

Los procedimientos de otorgamiento de autorizaciones administrativas deben ser

claros e inequívocos, objetivos e imparciales. Por lo general, deben tener carácter
reglado, aunque este principio no se extiende a las autorizaciones previstas por
otras leyes. Se inician a instancia de los interesados, acompañándose de los
proyectos o documentos requeridos en cada caso. Finalizado el plazo de tramitación
sin resolución expresa, la regla general es que las autorizaciones se entienden
entregadas por silencio positivo. Ello, no obstante, la regla tiene importantes
excepciones, relativas a aquellas actividades cuyo potencial de riesgo o perjuicio
para los intereses públicos o los intereses de terceros es mayor, como por ejemplo
las actividades que pueden dañar el medio ambiente.

La legislación vigente atiende a criterios de simplificación de los procedimientos de

autorización.

Normalmente las autorizaciones se entienden entregadas sin perjuicio de tercero,

en particular las de carácter real, lo que significa que el otorgamiento de la
autorización no prejuzga la titularidad del solicitante sobre el bien o la actividad
objeto de aquella, de manera que la titularidad puede ser discutida por un tercero
con mejor derecho ante los órganos judiciales competentes.

La duración y transmisibilidad de las autorizaciones, así como sus condiciones

dependen, como es natural, de cada tipo.

Por lo que se refiere a su eficacia territorial, una ley que declaraba la eficacia a nivel
estatal fue declarada inconstitucional por vulnerar las competencias autonómicas.
Las normas aplicables suelen regular también las causas de extinción de las
autorizaciones y sus respectivas consecuencias jurídicas. Algunas diferencian a
estos efectos la revocación de las licencias por desaparición sobrevenida de las
causas que motivaron su otorgamiento o la aparición de otras que habrían
justificado su denegación, su revocación por la adopción de nuevos criterios de
apreciación y la anulación de las licencias que hubiesen sido otorgadas
erróneamente.

Otro fenómeno característico de nuestra época, que es la necesidad de obtener

varias autorizaciones concurrentes o cumulativas para ejercer una determinada
actividad. Esa situación es frecuente cuando se pretende ejercer una actividad
económica que afecta a una pluralidad de intereses públicos. Se concentra el
otorgamiento de todas las autorizaciones acumuladas en un solo procedimiento que
se resuelve coordinadamente por una sola autoridad. Pero eso no siempre es
posible o es aceptado por todas las administraciones competentes.

LAS POTESTADES DE VIGILANCIA E INSPECCI ÓN

La actividad de vigilancia suele definirse como una actividad material, de

observación y control de actividades privadas, con el fin de prevenir y, en su caso,
reprimir posibles alteraciones o incumplimientos de la legalidad, función que es
tarea primordial de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, aunque en
materias específicas puede atribuirse a otros agentes públicos. Una variante
moderna es la videovigilancia, sometida a límites estrictos para proteger el derecho
a la intimidad.

La inspección es una actividad formalizada que tiene por finalidad verificar,

igualmente con carácter preventivo o represivo, el cumplimiento de deberes u
obligaciones, prohibiciones o limitaciones impuestas por la legislación vigente. Art.
4.2 LRJSP. Normalmente esta actividad de inspección se dirige a o tiene como
consecuencia la adopción de una decisión administrativa que atañe al sujeto o al
objeto inspeccionado, ya sea el otorgamiento, modificación o revisión de una
autorización o concesión, la recaudación de una deuda tributaria o de otro tipo… A
veces, sin embargo, la inspección se lleva a cabo simplemente para mejorar la
información de la Administración sobre un asunto o materia y poder establecer las
estrategias o criterios de actuación más adecuados. Se trata de una función
reservada como regla muy general a funcionarios públicos en garantía de la
imparcialidad y de los derechos particulares afectados. La actividad de inspección
se lleva a cabo a través de un procedimiento administrativo que regulan las
normas, más o menos minuciosas, aplicables en cada caso. Las normas que
regulan el procedimiento para realizarla y la jurisprudencia establecen un conjunto
de principios y garantías de necesaria observancia. La administración debe respetar
en el ejercicio de estas funciones los derechos de los ciudadanos y muy
especialmente los DDFF a la intimidad y la inviolabilidad del domicilio y las
comunicaciones, así como el derecho a la protección de datos que se obtengan por
la administración inspectora, cuyos miembros están obligados a un estricto deber
de secreto. Los resultados de la inspección deben por lo común consignarse en las
correspondientes actas.

LA IMPOSICIÓN DE OBLIGACIONES MEDIANTE ÓRDENES

CONCEPTO

Para la tutela de la legalidad y de los intereses públicos, la Administración puede

también dirigir órdenes a los ciudadanos, que son actos administrativos por los que
les impone un deber u obligación concreta de hacer o no hacer algo. En estos casos
la obligación nace del acto administrativo correspondiente y no de una norma
general, legal o reglamentaria.

Deben distinguirse, no obstante, las órdenes de servicio que se imparten a los

empleados y agentes o mandatarios públicos en virtud de las relaciones de
jerarquía, o a los concesionarios de un servicio por la administración concedente en
virtud de sus potestades de dirección y control del servicio, de aquellas que pue
den dirigirse a cualquier ciudadano en tanto que instrumento de la actividad
general de policía administrativa. Estas últimas, de muy antiguo origen, son las que
ahora consideramos.

CLASES

Las órdenes a que nos referimos pueden ser de diverso tipo. Singulares o generales,
según tengan por destinatario uno o varios sujetos determinados (por ejemplo, la
orden de evacuación de una casa en estado de ruina inminente) o una pluralidad
indeterminada (por ejemplo, la orden de sacrificar animales eventualmente
afectados por una epidemia en un área geográfica o una orden de confinamiento
general para combatir una epidemia, como la que hemos conocido recientemente).

Pueden ser órdenes positivas, de hacer (por ejemplo, instalar un dispositivo

anticontaminante en una industria), u órdenes negativas o prohibiciones (no
aparcar en una calle para permitir la limpieza). Entre las primeras pueden incluirse
también aquellas órdenes que imponen una prestación económica o patrimonial,
como es natural siempre con arreglo a la ley (art. 31.3 CE).

Por último, se suele distinguir entre órdenes directivas, que prescriben el tipo de
conducta a realizar por un sujeto para salvaguardar un interés público (la restricción
de aprovechamiento de agua en caso de sequía); preventivas, que son la mayoría y
que pretenden evitar posibles lesiones concretas del interés público afectado (la
demolición de un edificio en ruinas), y reparadoras, tendentes a restablecer una
situación ilegalmente alterada (la demolición de una construcción ilegal o la
restauración ambiental de un río contaminado, etc.), órdenes estas últimas que no
constituyen medidas sancionadoras en sentido estricto, aunque puedan imponerse
en paralelo a ellas.

RÉGIMEN JURÍDICO

La doctrina actual y la jurisprudencia consideran que las órdenes de que tratamos

sólo pueden dictarse previa habilitación legal específica, salvo en supuestos de
emergencia. Lo normal es que la ley determine al menos el tipo de obligación que
puede imponerse mediante ellas, las circunstancias en que pueden dictarse y sus
límites. Así, por ejemplo, la LOPSC permite a la administración competente ordenar
el cierre o desalojo de locales, la evacuación de inmuebles o espacios públicos, la
prohibición y suspensión de espectáculos y actividades recreativas, la disolución de
reuniones y manifestaciones, la retirada de vehículos u obstáculos, la restricción del
tránsito en las vías públicas y la prohibición de paso, estableciendo los supuestos de
hecho que legitiman en cada caso este tipo de intervenciones y algunos límites
generales o específicos (arts. 15 a 23 y 27). La legislación urbanística, por su parte,
prevé que pueden impartirse a los propietarios de inmuebles órdenes de
conservación, mantenimiento o restauración de los mismos, o bien órdenes de
demolición en supuestos igualmente definidos por las normas aplicables. Pero,
como es obvio, no se excluye la colaboración reglamentaria en la definición de los
presupuestos de hecho y el tipo de medida a adoptar.

Las órdenes administrativas deben imponerse además, cuando procedan,

observando el principio de proporcionalidad, como ejemplifica el artículo 14 LOPSC:
«Las autoridades competentes, de acuerdo con las leyes y reglamentos, podrán
dictar las órdenes o prohibiciones y disponer las actuaciones policiales
estrictamente necesarias para asegurar la consecución de los fines previstos en
esta Ley, mediante resolución motivada». Y, en efecto, en tanto que actos de
gravamen, deben motivar se adecuadamente [art. 35.1.a) LPACAP]. Pero, en
cualquier caso, las órdenes de ben ser cumplidas por sus destinatarios, dado que
han de presumirse válidas y son actos ejecutivos, sin perjuicio del derecho a
impugnarlos en las vías procedentes y a solicitar la suspensión cautelar de su
eficacia. El incumplimiento de las órdenes constituye por regla generalísima una
infracción tipificada en las leyes administrativas correspondientes e inclusive, en
casos graves, puede tener trascendencia penal como hecho constitutivo de delito
de desobediencia (art. 556 del Código Penal).

LOS REQUERIMIENTOS

Caso distinto es aquel en que la Administración se dirige a los interesados para

recordarles la existencia de un deber previo establecido por una norma general o
un acto anterior y, en su caso, para intimarles a su cumplimiento, actividad a la que
se suele otorgar el nombre de requerimiento o intimación (por ejemplo, para que se
identifiquen o para que cumplan sus deberes tributarios). Estos requerimientos
suelen tener carácter declarativo de deberes legales, a diferencia del carácter
constitutivo de las órdenes, pero deben ser cumplidos por igual. Su incumplimiento
se considera también por las normas aplicables, como regla general, una infracción
administrativa. Si imponen obligaciones y cargas que pue dan ser
desproporcionadas o producir perjuicios irreparables, se consideran actos
impugnables y no meramente de trámite (STS de 2 de noviembre de 2015).

EL CONTROL MEDIANTE SUMINISTRO DE INFORMACI ÓN

Pues bien, la primera fórmula de control a que ahora hemos de referirnos es aquella
que consiste en imponer a las empresas y otras entidades privadas o a los
particulares la obligación de facilitar a la administración competente información
determinada y a menudo periódica sobre sus actividades y, en su caso, su
funcionamiento interno. A veces esa obligación se integra con la de informar al
público en general de las mismas materias o de algunas de ellas, a través de los
medios de comunicación, por vía electrónica o por otros medios. El control,
administrativo o difuso, se ejerce mediante la información en sí misma, pues lo que
se busca es asegurar la transparencia de los mercados o de determinadas
actividades económicas. Es lo que en el ámbito anglosajón de denomina sunshine
regulation o control a través de la transparencia. Ello con independencia de que en
ocasiones la Administración pueda adoptar otras medidas a raíz de la información
solicitada, ya sean de prohibición, inspección o sanción, y sin perjuicio de que la
omisión del deber de información o su cumplimiento irregular se sancione como
infracción administrativa.

Otras veces la obligación de información no es general y directa sino que deriva de

un requerimiento de información efectuado por la Administración. Todas las
autoridades independientes de regulación de los mercados o servicios de interés
general, por ejemplo (Banco de España, CNMV, CNMC) disponen de la facultad de
emitir dichos requerimientos para el ejercicio de sus funciones de supervisión. La
misma potestad se atribuye a otras administraciones para fines diversos, entre ellas
a la Agencia Tributaria para recabar de cualquier sujeto público o privado
informaciones, antecedentes y datos de trascendencia tributaria (art. 94 LGT).

En fin, algunas entidades u organismos tienen precisamente por función primordial

la obtención, elaboración y transmisión de la información necesaria para el ejercicio
de concretas políticas públicas (por ejemplo, la Agencia del Medio Ambiente de la
Unión Europea) y se va difundiendo también la creación de observatorios, según
término de moda, u órganos especializados en la obtención y sistematización de
datos y comunicaciones (por ejemplo, sobre violencia de género, sobre los precios
de la vivienda) como apoyo para la definición de objetivos y estrategias y la
adopción de decisiones por la Administración activa.

Aspecto jurídico relevante a considerar en relación con esta fórmula de intervención

es el deber de secreto o de reserva de las administraciones públicas y sus agentes
sobre los datos personales de que tengan conocimiento en virtud de las
informaciones suministradas por particulares o entidades privadas, deber que sólo
cede en supuestos y para finalidades determinadas de superior interés público.

DEBERES DE REGISTRO Y DOCUMENTALES

Una función semejante cumplen estos deberes impuestos por leyes y reglamentos,
que consisten los primeros en la obligación de inscribir en registros administrativos
determinados a personas físicas o jurídicas, o actos y hechos con trascendencia
jurídica, y los segundos en la de poseer, mantener y, en su caso, exhibir
determinada documentación.

a) Los deberes de registro no son nuevos, pues basta con aludir a los Registros de
la Propiedad, Mercantil y Civil como muestra de este tipo de obligaciones
administrativas. Pero en la actualidad se trata de una fórmula de control
administrativo extraordinariamente difundida (registros de asociaciones, partidos,
sindicatos, entidades y empresas de todo tipo según su objeto y finalidad, o de
profesionales u operadores económicos y sociales; registro de productos
industriales, alimenticios y farmacéuticos, de patentes, de aguas y montes, de
contratos públicos, registros o catálogos de bienes protegidos por razones
ambientales o culturales, y un largo, inacabable número de registros). Sin embargo,
la inscripción registral no tiene siempre los mismos efectos jurídicos, pues en
ciertos casos su eficacia es meramente informativa o de publicidad (el Registro de
Asociaciones, según el art. 22.3 CE), en otros es constitutiva de la personalidad
jurídica o de una relación jurídica y en muchos casos habilitante de una actividad o
de la comercialización de un producto (la colegiación profesional, los registros de
medicamentos, etc.). En estos últimos casos la inscripción tiene el carácter de
autorización administrativa y se les aplican los principios propios de ésta (art. 17.1
LGUM).

b) Tampoco son de reciente aparición los deberes documentales, de los el más

genuino es el de obtener y conservar el DNI o la tarjeta de residencia para que los
extranjeros, que deben ser mostrados a efectos de identificación en los casos
previstos por la ley (arts. 13 a 16 LOPSC y art. 4 de la Ley Orgánica de Derechos y
Libertades de los Extranjeros en España). Pero igualmente los deberes
documentales a que nos referimos han venido aumentando y adquiriendo
complejidad con el tiempo (libros y registros de contabilidad a efectos tributarios,
incluido el NIF o CIF; documentación de los vehículos de motor y de transporte;
documentos de identificación de los residuos peligrosos o de especies vegetales y
animales amenazadas; registros documentales de actividades relevantes para la
seguridad ciudadana conforme al art. 25 LOPSC, etc.). En muchos casos la ley exige
conservar la documentación obligatoria durante períodos determinados, a efectos
del eventual ejercicio de las potestades de supervisión o inspección que atribuye a
la Administración (véase, por ejemplo, la Ley 25/2007, de 18 de octubre, de
conservación de datos relativos a las comunicaciones electrónicas y a las redes
públicas de comunicaciones). Aun a falta de estas actuaciones, la imposición de
deberes documentales tiene de por sí un efecto disuasorio de conductas ilícitas,
máxime cuando la infracción misma del deber de conseguir, generar y mantener la
documentación necesaria puede dar lugar a una sanción administrativa y puede
tener otros efectos desfavorables (expulsión de extranjeros, suspensión de
actividades, etc.).

DECLARACIONES RESPONSABLES Y COMUNICACIONES PREVIAS

En ocasiones la ley impone a los particulares el deber de comunicar a la

administración competente el anuncio o inicio de una actividad que en principio es
libre, pero que aquélla ha de conocer o que podría vetar o condicionar en un plazo
determinado. Tampoco se trata de una técnica de intervención novedosa. Incluso se
recoge en el artículo 21.2 de la Constitución para el ejercicio del derecho de reunión
en lugares de tránsito público y de manifestación, que, según su regulación legal
(arts. 8 y 9 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio), debe comunicarse a la
autoridad gubernativa con una antelación mínima de diez días, salvo excepción,
pudiendo dicha autoridad prohibir la reunión o manifestación o proponer la
modificación de fecha, lugar, duración e itinerario cuando existan razones fundadas
de alteración del orden público.
Aparte este supuesto, la legislación ha venido introduciendo otros muchos en que
se aplica esta modalidad de control, como alternativa ágil y eficaz a las
autorizaciones previas. Así ha ocurrido sobre todo en el ámbito económico:
realización de obras menores o que no requieren proyectos técnicos de edificación,
según la legislación urbanística de algunas Comunidades Autónomas; iniciación de
actividades o servicios de instalación y explotación de redes de comunicaciones
electrónicas; comunicaciones previas de exportación; apertura, traslado y
ampliación de establecimientos de comercio minorista en general (Ley 18/2014, de
15 de octubre), etc.

En aplicación de la Directiva 2006/123/CE, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre,

introdujo un nuevo precepto general, hoy recogido en el artículo 69 LPACAP, que
regula con carácter básico ese mecanismo de declaración responsable o
comunicación previa (aunque la LPACAP usa el término más genérico y confuso de
comunicación). Es esta una fórmula de intervención que en muchos casos previstos
por la propia ley y otras especiales (por ejemplo, en la Ley 7/2010, General de
Comunicación Audiovisual, en la Ley 2/2013, de modificación de la Ley de Costas o
en el art. 6.2 de la Ley 9/2014, de 9 de mayo, General de Telecomunicaciones)
pretende sustituir la exigencia de autorización administrativa para ejercer
numerosas actividades privadas. No obstante, según el artículo 17.2 LGUM,
tampoco puede imponerse en cualquier caso esta fórmula de intervención más
suave, sino solo cuando existe una razón imperiosa de interés general y resulta
proporcionado.

La declaración responsable es, según la LPACAP, un documento suscrito por el

interesado y, obviamente, presentado a la Administración competente, por el que
manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple los requisitos legales para ejercer
un derecho o actividad que pretende iniciar o realizar, que dispone de la
documentación que así lo acredita y que la pondrá a disposición de la
Administración cuando le sea requerida, así como que se compromete a mantener
el cumplimiento de tales requisitos durante el tiempo de ejercicio de tal derecho o
actividad. Mediante la comunicación (previa o no), el interesado simplemente pone
en conocimiento de la Administración competente sus datos identificativos o
cualquier otro relevante para el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad.
La presentación de una declaración responsable o comunicación de c tipo permiten,
con carácter general y en los términos de la legislación sectorial aplicable, el
reconocimiento del derecho o el inicio (o, en su caso, continuación) de la actividad
de que se trate.

No obstante, la Administración puede desplegar en estos casos sus facultades de

comprobación, control e inspección. Con la consecuencia de que la inexactitud,
falsedad u omisión de datos esenciales en los documentos presentados le permiten
dictar una resolución que determine la imposibilidad de continuar el ejercicio de la
actividad o derecho comunicado y la de instar un nuevo procedimiento con el
mismo objeto durante cierto tiempo, así como la obligación del interesado de
restituir la situación jurídica al momento previo de su declaración o comunicación,
todo ello sin perjuicio de las responsabilidades penales, civiles o administrativas a
que hubiera lugar.
El control previo se cambia, pues, por una posibilidad de control a posteriori, lo que
sin duda es mucho más favorable para la iniciativa privada y reduce sensiblemente
los costes burocráticos. No obstante lo cual, genera un mayor riesgo de ilegalidad y
perjuicio para el interés público, si la Administración no se dota de los medios de
inspección o verificación suficientes. Ahora bien, reforzar e inclusive mantener los
servicios públicos de inspección y vigilancia es difícil y costo so. Las
administraciones competentes deben buscar por ello la colaboración de la iniciativa
privada en el ejercicio de esas tareas. Por lo demás, la sustitución de la autorización
previa por comunicaciones y declaraciones responsables conduce a un modelo de
derecho administrativo basado menos en la prevención y más en la sanción.

Esta técnica de intervención no debe confundirse con una autorización tácita u

otorgada por silencio (por ejemplo, STC 195/2003), ya que la actividad comunicada
o declarada es en principio libre y sólo excepcionalmente y por motivos justificados
puede ser prohibida o condicionada por la Administración. En con secuencia, la
pasividad de la Administración no tiene en estos casos naturaleza de acto
administrativo. Por eso no obsta a una intervención posterior para restablecer la
legalidad, incluso cuando la ley establece un plazo para emitir un veto, si la
actividad comunicada se ejerce en infracción del ordenamiento o con riesgo para
los intereses generales (por ejemplo, la disolución de una manifestación no
prohibida en la que se producen alteraciones del orden).

EVALUACIONES Y AUDITORÍAS

Se trata de otros instrumentos de control relativamente recientes, pero cada vez

más frecuentes en la legislación y la práctica administrativa.

A través de ellos se pretende conocer en profundidad los efectos previsibles de una

actividad sobre determinados intereses públicos a que puede afectar, con el fin de
autorizarla o no o de someterla a condiciones y requisitos, o bien la realidad de una
actividad en curso de realización o ya culminada, para imponer modificaciones o
nuevas condiciones o bien para determinar sus efectos jurídicos.

Las evaluaciones y auditorías administrativas pueden tener un carácter mera mente

interno, es decir, referido al funcionamiento de la propia Administración y de sus
servicios y empleados. Es el caso de las auditorías de gestión económico financiera,
técnica de control interno conocida desde hace tiempo y regulada en la legislación
presupuestaria y financiera. Y también es el caso de la evaluación personal del
rendimiento de los empleados públicos y de la evaluación del funciona miento de
diferentes organismos, departamentos y servicios, como, por ejemplo, la que realiza
sobre las universidades la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y
Acreditación (ANECA; art. 32 LOU) o la que, de manera más amplia, lleva a cabo la
Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Cali dad de los Servicios.
La finalidad de estos instrumentos de control interno es mejorar la calidad y
rendimiento de los servicios públicos lato sensu. Ahora nos interesan, sin embargo,
las evaluaciones y auditorías que, realizadas por la Administración, por encargo de
ella o en cumplimiento directo de normas legales o reglamentarias, tienen por
objeto empresas o actividades privadas y se vinculan al ejercicio de funciones
administrativas de control o policía, ya sean autorizaciones o acreditaciones,
imposición de deberes o sanciones, etc.
El instrumento de esta naturaleza más conocido y seguramente el más
minuciosamente regulado es la evaluación de impacto ambiental (EIA), que, en
aplicación de la legislación europea de protección ambiental (hoy refundida en la
Directiva 2011/92/UE), regula la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, y legislación
autonómica complementaria. La EIA es un procedimiento de análisis previo de los
efectos sobre el medio ambiente que puede tener una obra pública en proyecto o
una actividad que requiere previa autorización administrativa. Su finalidad es
establecer si y en qué condiciones la obra o actividad proyectada es compatible con
la protección del medio ambiente, según la legislación que lo tutela y los estándares
admisibles. En tal sentido, la EIA constituye un procedimiento, bastante complejo y
con frecuencia dilatado, que se inserta en el procedimiento administrativo relativo a
la aprobación del proyecto de obra o la autorización de la actividad considerada y
que incluye siempre un trámite de información pública. El procedimiento de EIA,
aplicable sólo a los proyectos y actividades de mayor riesgo para el medio
ambiente, que se relacionan en la legislación estatal y autonómica, finaliza con una
declaración de impacto ambiental que ha de emitir el órgano administrativo
competente (órgano ambiental). La declaración negativa o positiva pero
condicionada vincula al órgano que ha de aprobar o autorizar la actividad o
proyecto sometido a EIA, salvo que, en caso de discrepancia entre uno y otro
órgano, resuelva lo contrario el Consejo de Ministros o el Consejo de Gobierno de la
Comunidad Autónoma, según qué administración cada caso.

EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN POR ENTIDADES PRIVADAS Y

SUPUESTOS DE AUTOCONTROL.

4. RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS ENTRE PARTICULARES POR

LA ADMINISTRACIÓN

Estas funciones pueden limitarse a la simple mediación o intento de conciliación,

que muchas veces se realiza de manera informal en aras del interés público. Puede
realizar otras intervenciones de arbitraje.