Documento

CONPES 4094
CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
REPÚBLICA DE COLOMBIA
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

LINEAMIENTOS DE POLÍTICA PARA IMPLEMENTAR EL ARREGLO

INSTITUCIONAL DEL ESTADO PARA LA EJECUCIÓN DE LOS COMPONENTES
DE LAS SANCIONES PROPIAS Y M EDIDAS DE CONTRIBUCIÓN A LA
REPARACIÓN

Departamento Nacional de Planeación

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
Ministerio de Justicia y del Derecho
Ministerio de Defensa Nacional
Agencia para la Reincorporación y la Normalización
Agencia de Renovación del Territorio
Unidad para la Reparación Integral a las Víctimas
Jurisdicción Especial para la Paz

Versión aprobada

Bogotá, D.C., 21 de junio de 2022

 CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL
CONPES

Iván Duque Márquez

Presidente de la República

Marta Lucía Ramírez Blanco

Vicepresidenta de la República

Daniel Palacios Martínez Marta Lucía Ramírez Blanco

Ministro del Interior Ministra de Relaciones Exteriores

José Manuel Restrepo Abondano Wilson Ruíz Orejuela

Ministro de Hacienda y Crédito Público Ministro de Justicia y del Derecho

Diego Andrés Molano Aponte Rodolfo Enrique Zea Navarro

Ministro de Defensa Nacional Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural

Fernando Ruíz Gómez Ángel Custodio Cabrera Báez

Ministro de Salud y Protección Social Ministro del Trabajo

Diego Mesa Puyo María Ximena Lombana Villalba

Ministro de Minas y Energía Ministra de Comercio, Industria y Turismo

María Victoria Angulo González Carlos Eduardo Correa Escaf

Ministra de Educación Nacional Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible

Susana Correa Borrero Carmen Ligia Valderrama Rojas

Ministra de Vivienda, Ciudad y Territorio Ministra de Tecnologías de la Información y las
Comunicaciones

Ángela María Orozco Gómez Angélica María Mayolo Obregón

Ministra de Transporte Ministra de Cultura

Guillermo Antonio Herrera Castaño Tito José Crissien Borrero

Ministro del Deporte Ministro de Ciencia, Tecnología e Innovación

Alejandra Carolina Botero Barco

Directora General del Departamento Nacional de Planeación

Laura Milena Pabón Alvarado Amparo García Montaña

Subdirectora General de Prospectiva y Subdirectora General del Sistema General de
Desarrollo Nacional (E) Regalías

Yesid Parra Vera Lorena Garnica De La Espriella

Subdirector General de Inversiones, Subdirectora General de Descentralización y
Seguimiento y Evaluación (E) Desarrollo Territorial

2
 Resumen ejecutivo

El presente documento de lineamientos de política tiene por objeto implementar el

arreglo institucional del Estado para la ejecución de los componentes de las sanciones
propias y medidas de contribución a la reparación. Esta política se enmarca en los esfuerzos
del Gobierno nacional para consolidar una paz con legalidad, concentrándose en las
víctimas, atendiendo los principios de verdad, justicia, reparación y no repetición.
Adicionalmente, se sustenta en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad y la Política de Paz con Legalidad1; el Acuerdo Final para
la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante,
Acuerdo Final); el Acto Legislativo 01 de 20172; y, la Ley 1957 de 20193.

Bajo este contexto es importante resaltar que el Gobierno nacional permanentemente

ha adelantado actividades con el propósito de garantizar la centralidad de las víctimas en
los procesos de justicia transicional y posibilitar el goce efectivo de sus derechos a la verdad,
justicia, reparación y no repetición. Teniendo en cuenta lo anterior y, dado que dentro del
proceso judicial especial adelantado por la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) se
aproxima la etapa de imposición de las primeras sanciones propias a los comparecientes,
ante esta instancia, que han sido imputados4, se requiere poner en marcha un arreglo
institucional del Estado, principalmente entre el Gobierno nacional y la JEP, respetando las
competencias de todas las entidades, para facilitar la implementación de los componentes
de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación que estarán en cabeza
de los mencionados comparecientes.

Para cumplir con este propósito, el presente documento CONPES traza la ruta operativa
para implementar el arreglo institucional del Estado, principalmente entre el Gobierno
nacional y la JEP, para la ejecución de los mencionados componentes y medidas de
contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP. Estos lineamientos
de política plantean tres objetivos específicos: (i) fortalecer los mecanismos de articulación
institucional del Estado para la implementación de los componentes de las sanciones propias
y medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP; (ii)

1
Ley 1955 de 2019.
2
Acto Legislativo 01 de 2017, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución
para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras
disposiciones <[Link]
3
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.
4
Al respecto ver el comunicado 037 de 2022 de la JEP [Link]
el-inicio-de-las-audiencias-de-reconocimiento,-la-JEP-se-acerca-la-imposici%C3%[Link].

3
clarificar las competencias institucionales en la Rama Ejecutiva y las condiciones de viabilidad
y sostenibilidad para la implementación de los componentes de las sanciones propias y
medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP; y (iii)
implementar una oferta gubernamental adecuada para ejecutar los componentes de las
sanciones propias y medidas de contribución a la reparación, en el marco de las funciones
jurisdiccionales de la JEP.

Los objetivos específicos de la política se concretarán en la ejecución de un conjunto

de acciones dentro de un horizonte de cinco años de 2022 a 2026, con recursos indicativos
de 1.852 millones de pesos, y serán implementadas por la Consejería Presidencial para la
Estabilización y la Consolidación, la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y el Ministerio
de Justicia y del Derecho. Las acciones contenidas en el plan de acción y seguimiento que
acompaña a este documento, así como las recomendaciones que se formulan en la política,
se desarrollarán con recursos de acuerdo con el Marco de Gasto de Mediano Plazo de cada
sector participante. La elaboración de estos lineamientos de política es producto de una labor
interinstitucional y conjunta entre los actores del Gobierno nacional y la JEP.

Clasificación: I38, K19.

Palabras clave: justicia transicional, sanciones propias, medidas de contribución a la reparación,
oferta gubernamental adecuada, víctimas, paz, Jurisdicción Especial para la Paz, Acuerdo de Paz.

4
 TABLA DE CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 9

2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN ....................................................................... 11

2.1. Antecedentes ............................................................................................... 11
2.2. Justificación ................................................................................................. 19
3. MARCO CONCEPTUAL ..................................................................................... 21

4. DIAGNÓSTICO .............................................................................................. 29
4.1. Insuficiente articulación interinstitucional del Estado ......................................... 29
4.1.1. Insuficiente articulación entre la JEP y el Gobierno nacional ............................. 30

4.1.2. Insuficiente articulación entre las entidades del Gobierno nacional ................... 32

4.1.3. Insuficiente articulación del Gobierno nacional, la JEP y agentes interesados ..... 33
4.2. Insuficiente precisión de competencias institucionales en la Rama Ejecutiva y de las
condiciones de viabilidad y sostenibilidad para la implementación de los
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a
cargo de los comparecientes ante la JEP ........................................................ 37
4.2.1. Falta de instrumentos normativos para la clarificación de competencias en la Rama
Ejecutiva para la implementación de los componentes de las sanciones propias y
medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP
.................................................................................................................. 38

4.2.2. Falta de lineamientos conjuntos (Gobierno JEP) para definir las condiciones de
viabilidad y sostenibilidad para la implementación de los componentes de las
sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP ........................................................................... 41
4.3. Ausencia de la identificación, adecuación e implementación de la oferta
gubernamental para los componentes de las sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación, en el marco de las funciones jurisdiccionales de la JEP
.................................................................................................................. 43
4.3.1. Falta de criterios interinstitucionales entre Gobierno y la JEP para identificar los
planes, programas y proyectos que servirán para implementar los componentes de
las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP ........................................................................... 44

4.3.2. Identificación parcial dentro de la oferta gubernamental nacional y territorial de

planes, programas y proyectos que servirían para implementar los componentes de

5
 las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP ........................................................................... 45

4.3.3. Falta de adecuación e implementación de los planes, programas y proyectos para

la ejecución de los componentes de las sanciones propias y medidas de contribución
a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP .............................. 47

5. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA .............................................................................. 48

5.1. Objetivo general ......................................................................................... 48
5.2. Objetivos específicos ................................................................................... 48
5.3. Plan de acción ............................................................................................ 48
5.3.1. Fortalecer los mecanismos de articulación institucional del Estado para la
implementación de los componentes de las sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP ............ 49

5.3.2. Clarificar las competencias institucionales en la Rama Ejecutiva y las condiciones de

viabilidad y sostenibilidad para la implementación de los componentes de las
sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP ........................................................................... 51

5.3.3. Implementar la oferta gubernamental adecuada para ejecutar los componentes de

las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación, en el marco de
las funciones jurisdiccionales de la JEP ........................................................... 52
5.4. Seguimiento ................................................................................................ 54
5.5. Financiamiento ............................................................................................ 55
6. RECOMENDACIONES ...................................................................................... 57

ANEXOS ........................................................................................................... 59
Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS)............................................................. 59
BIBLIOGRAFÍA ..................................................................................................... 60

6
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1. Cronograma de seguimiento ......................................................................... 54
Tabla 2. Financiamiento estimado de la política .......................................................... 55
Tabla 3. Costos indicativos por entidad ...................................................................... 56

7
SIGLAS Y ABREVIACIONES

ARN Agencia para la Reincorporación y la Normalización

CONPES Consejo Superior de Política Económica y Social
CPEC Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación
CPI Corte Penal Internacional
DDHH Derechos Humanos
DIH Derecho Internacional Humanitario
JEP Jurisdicción Especial para la Paz
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción
LEAJEP
Especial para la Paz
PIRC Plan integral de Reparación colectiva
PDET Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
PNARIV Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas
PMI Plan Marco de Implementación
RRI Reforma Rural Integral
RUV Registro Único de Victimas
SIIJT Sistema de Información Interinstitucional de Justicia Transicional
SIVJRNR Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición
SNARIV Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas
SRC Sujetos de Reparación Colectiva
TOAR Trabajos, obras o actividades con contenido reparador
Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación
UARIV
Integral a las Victimas

8
1. INTRODUCCIÓN

El Gobierno nacional ha realizado importantes esfuerzos para consolidar una paz

con legalidad garantizando la centralidad de las víctimas, bajo los principios de verdad,
justicia, reparación y no repetición. Esos esfuerzos se han adelantado conforme a lo
establecido en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2018-2022 Pacto por Colombia, Pacto
por la Equidad y la Política de paz con legalidad,5, y en el marco del Acuerdo Final, el Acto
Legislativo 01 de 20176 y la Ley 1957 de 20197.

En el marco de la construcción de paz, el Gobierno nacional expidió la Política

pública de Paz Con Legalidad (2018-2022), que ratificó el compromiso institucional con
la paz y la justicia de los colombianos. Para la implementación de esta política, con el
liderazgo de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC), se
sentaron las bases de la articulación entre el Gobierno nacional y las entidades que
componen el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR).
Adicionalmente, desde la justicia transicional también se han hecho numerosos esfuerzos
para consolidar lineamientos, mecanismos y espacios que permitan conocer la verdad,
reparar a las víctimas y establecer la responsabilidad de quienes ocasionaron daños en el
marco del conflicto. En ese sentido, el Estado colombiano demuestra su compromiso de
garantizar el principio de centralidad de las víctimas y su derecho a la justicia.

En este contexto, La JEP, como el órgano competente para administrar justicia del
SIVJRNR y único intérprete judicial autorizado de la legislación transicional que
implementa el Acuerdo Final, es la encargada de imponer sanciones o medidas de
reparación sobre los comparecientes. A través de las decisiones de la JEP se busca: (i)
brindar seguridad jurídica y garantizar el derecho a la justicia a las víctimas y
comparecientes; (ii) asegurar la participación de las víctimas y comparecientes en el proceso;
(iii) determinar las sanciones y medidas a imponer, definiendo el contenido sustantivo de sus
componentes, y los elementos de viabilidad y sostenibilidad para su ejecución.

El proceso judicial especial adelantado por la JEP se acerca la etapa de imposición

de las primeras sanciones propias y medidas de contribución a cargo de los

5
Ley 1955 de 2019. Por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 Pacto por
Colombia, Pacto por la Equidad.
6
Acto Legislativo 01 de 2017, por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución
para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras
disposiciones [Link]
7
Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.

9
comparecientes ante esta instancia8. Teniendo en cuenta lo anterior, se requiere poner en
marcha un arreglo institucional del Estado, principalmente entre el Gobierno nacional y la
JEP que respete las competencias de todas las entidades, para facilitar la implementación de
los componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo
de los comparecientes ante la JEP. Para implementarlo, este documento CONPES plantea tres
objetivos específicos: (i) fortalecer los mecanismos de articulación institucional del Estado
para la implementación de los componentes de las sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP; (ii) clarificar las
competencias institucionales en la Rama Ejecutiva y las condiciones de viabilidad y
sostenibilidad para la implementación de los componentes de las sanciones propias y
medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP, y (iii)
implementar una oferta gubernamental adecuada para ejecutar los componentes de las
sanciones propias y medidas de contribución a la reparación, en el marco de las funciones
jurisdiccionales de la JEP.

Estos objetivos específicos se concretarán por medio de la ejecución de un conjunto

de acciones en un horizonte de cinco años, con recursos indicativos de 1.852 millones
de pesos. Las acciones serán implementadas por la CPEC y el Ministerio de Justicia y del
Derecho, y son las que se detallan en el Plan de Acción y Seguimiento que acompaña a este
documento. Tanto el Plan de Acción y Seguimiento, como las recomendaciones que se
formulan acá, se desarrollarán con recursos de acuerdo con el Marco de Gasto de Mediano
Plazo, de cada sector participante.

La elaboración de estos lineamientos de política fue producto de una labor

interinstitucional entre el Gobierno nacional y la JEP. Sobre el alcance del documento es
preciso mencionar tres consideraciones.

En primer lugar, en los distintos ámbitos de la implementación de las sanciones

propias y medidas de contribución a la reparación, está garantizada la participación de
las víctimas y de los comparecientes. Por tal motivo, el presente documento no pretende
condicionar su participación, la cual está regulada en las Leyes 1922 de 20189 y 1957 de
2019. De igual manera, el documento no sustituye los componentes de justicia del Acuerdo
Final, ni su desarrollo normativo. En este sentido, es imperativo reiterar que, en el marco del
procedimiento judicial ante la JEP, las víctimas son el centro del proceso.

8
Al respecto ve el comunicado 037 de 2022 de la JEP <[Link]
el-inicio-de-las-audiencias-de-reconocimiento,-la-JEP-se-acerca-la-imposici%C3%[Link]>.
9
Por medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz.

10
 En segundo lugar, el arreglo institucional que se deriva de la ejecución de las
acciones del presente documento CONPES no agota las condiciones que se requieren
para la implementación de sanciones propias y medidas de contribución a la reparación.
En efecto, dichas condiciones requieren de un proceso más amplio, en el que estarán
involucrados la JEP, la Rama Ejecutiva y otros agentes interesados.

En tercer lugar, el proceso de identificación, adecuación e implementación de la

oferta gubernamental para implementar los componentes de las sanciones propias y
medidas de contribución a la reparación, no se realiza en este documento de política. Lo
anterior será producto del desarrollo de las tres líneas estratégicas que este documento
presenta para dar cumplimiento a lo establecido, especialmente, por los artículos 38, 135 y
136 de la Ley 1957 de 2019 y demás textos normativos concordantes.

El documento está conformado por seis secciones. La primera es esta introducción.

La segunda contiene los antecedentes y la justificación de la presente política. La tercera
presenta el marco conceptual y los principios que orientan el análisis y recomendaciones de
la política. En la cuarta sección se expone el diagnóstico del estado actual para la
implementación de las sanciones propias y de las medidas de contribución a la reparación.
El quinto capítulo incorpora los objetivos de política, las acciones para su consecución y los
responsables de su ejecución. Finalmente, el documento termina con recomendaciones a los
miembros del CONPES dirigidas a mejorar los mecanismos de articulación existentes y
contribuir al fortalecimiento de la justicia transicional en el país.

2. ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN

2.1. Antecedentes

El Gobierno nacional, en su ineludible compromiso con la implementación de la

paz, ha formulado y fortalecido las políticas y los diferentes instrumentos normativos para
garantizar una paz integral, como un derecho fundamental, en el marco de lo
consagrado en el artículo 22 de la Constitución Política. A manera de ejemplo, el Gobierno
promovió y sancionó la Ley 2078 de 202110, con el fin de extender por diez años la vigencia
de la Ley 1448 de 201111, que establece las medidas de atención, asistencia y reparación

10
Por medio de la cual se modifica la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley Étnicos 4633 de 2011, 4634 de
2011 y 4635 de 2011, prorrogando por 10 años su vigencia.
11
Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas
del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.

11
integral a las víctimas del conflicto armado interno. Igualmente, prorrogó los decretos ley
étnicos 463312, 463413, y 463514 de 2011.

De la misma forma, el Gobierno nacional formuló el Documento CONPES 403115

aprobado en 2021, el cual desarrolla la Política nacional de atención y reparación
integral a las víctimas con un horizonte a 10 años, guardando relación con la prórroga
de la ley establecida a través de la Ley 2078 de 2021 16. Lo anterior, implicó la necesidad
de revisar y ajustar el universo de víctimas, demarcar los lineamientos para su atención y
reparación integral, así como definir metas concretas, costos asociados y mecanismos de
seguimiento. Como resultado de ello, dicho documento CONPES buscó optimizar el acceso
de las víctimas del conflicto armado a las medidas de prevención, protección, atención,
asistencia y reparación a partir de la actualización de las orientaciones del Plan Nacional
de Atención y Reparación Integral a Víctimas (PNARIV), involucrando tanto a entidades del
Sistema Nacional de Atención y Reparación a Víctimas como a entidades del SIVJRNR. Con
esta apuesta del Gobierno nacional, el cumplimiento de los compromisos planteados en el
Acuerdo Final ha estado centrado en la necesidad de que, a través de planes, programas y
proyectos se propenda al resarcimiento del daño causado a las víctimas con ocasión del
conflicto.

Además, este documento de política introdujo varias acciones encaminadas a la

planeación de los trabajos, obras y actividades con contenido reparador (TOAR) y las
sanciones propias, cuya formulación ha liderado el Gobierno nacional, a través de la
CPEC. En efecto, la acción 4.16 del Documento CONPES 4031, a cargo del Departamento
Nacional de Planeación (DNP), se concentra en el diseño de un plan de acción que facilite
la articulación interinstitucional entre el SIVJNR y el Sistema Nacional de Atención y
Reparación Integral a las Víctimas (SNARIV), enmarcado en catorce acciones que involucran
esfuerzos conjuntos entre los sistemas. Entre estas, la acción 4.22, a cargo de la JEP, busca
contribuir a operativizar los TOAR y las sanciones propias, de manera que logren alinearse
con la política de víctimas en materia, por ejemplo, de la planeación nacional y territorial.

12
Decreto Ley 4633 de 2011, por medio del cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral
y de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas.
13
Decreto Ley 4634 de 2011, por el cual se dictan medidas de Asistencia, Atención, Reparación Integral y
Restitución de Tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rrom o Gitano.
14
Decreto Ley 4635 de 2011, por el cual se dictan medidas de asistencia, atención, reparación integral y de
restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y
palenqueras.
15
Disponible en [Link]
16
Ley 2078 de 2021, por medio de la cual se modifica la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley Étnicos 4633
de 2011, 4634 de 2011 y 4635 de 2011, prorrogando por 10 años su vigencia.

12
Por su parte, la acción 4.23, también responsabilidad de la JEP se orienta hacia la asistencia
técnica a las autoridades locales, cuyo objetivo consiste en poner en conocimiento del
territorio tanto el contenido como el alcance de los TOAR, que harán parte de las sanciones
propias que imponga el Tribunal para la Paz, desde julio de 2021 hasta el 31 de diciembre
de 2031.

Como política de Estado, el Gobierno nacional ha realizado diferentes esfuerzos

dentro de un marco de justicia transicional y posibilitando el goce efectivo de los
derechos de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición. En el marco de
esos procesos institucionales, se expidió la Ley 975 de 200517, conocida como Ley de Justicia
y Paz, la cual estableció un marco jurídico en materia de justicia transicional, cuyo objetivo
era conceder una pena alternativa a miembros de grupos armados al margen de la ley por
la contribución a la verdad, a la justicia y a la reparación de las víctimas, con el propósito
de aportar de manera efectiva a la consecución de la paz nacional. Por otra parte, con la
Ley 1448 de 2011 se logró definir las medidas de atención, asistencia, y reparación integral
a las víctimas del conflicto armado, desde los ámbitos judicial, administrativo, social,
económico, individual, y colectivo.

Con la firma del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción
de una Paz Estable y Duradera en 2016 se creó, en aras de velar por la centralidad y el
goce efectivo de derechos de las víctimas, el SIVJRNR. El punto 5 del Acuerdo contempló
cinco componentes del Sistema Integral18 que, como mecanismos y medidas de justicia
transicional, cumplen dicho objetivo, entre los que se encuentra la creación de la JEP.
Adicionalmente, definió ciertos principios básicos del componente de justicia; los contenidos,
alcances, y límites de la concesión de amnistías e indultos; el procedimiento, órganos y
sanciones del sistema; las medidas de reparación integral; y, el compromiso con la
promoción, respeto y la garantía de los derechos humanos.

A finales del 2016, la Ley 182019 definió las disposiciones sobre amnistía, indulto
y tratamientos penales especiales diferenciados, en el marco de la implementación del
Acuerdo Final. Esta norma definió que dichas disposiciones hacen parte del SIVJRNR en la

17
Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al
margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras
disposiciones para acuerdos humanitarios.
18
Los componentes del Sistema Integral son: (i) la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia
y la No Repetición; (ii) la Unidad Especial para la Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas en el Contexto
y en Razón del Conflicto Armado; (iii) la Jurisdicción Especial para la Paz; (iv) las Medidas de reparación integral
para la construcción de paz; y, (v) las Garantías de No Repetición.
19
Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras
disposiciones.

13
medida en que se adopten brindando seguridad jurídica y satisfagan los derechos de las
víctimas.

En 2017, el Estado colombiano, mediante Acto Legislativo 01 20, incluyó un nuevo

título transitorio a la Constitución Política, por medio del cual se dispusieron una serie de
normas para dar sustento jurídico a la creación del SIVJRNR. El Acto Legislativo de
referencia, a través del artículo 5 º transitorio, creó la JEP con el objeto de administrar justicia
en procura de la protección de los derechos de las víctimas; aportar a la verdad; y, contribuir
al logro de una paz estable y duradera. El texto normativo también definió las condiciones
por las cuales se puede aplicar la sustitución de la sanción penal, la función restaurativa y
reparadora que deben tener las sanciones, su clasificación (propias, alternativas u
ordinarias), y su cumplimiento por parte de los comparecientes. Además, se planteó un
tratamiento diferenciado, equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico, para Agentes del
Estado21 que hubieren cometido delitos relacionados con el conflicto armado y con ocasión
de este. Se determinó así, que se trata de una política de Estado encaminada a materializar
el derecho y deber de la paz, vinculante para todos los órganos, instituciones y autoridades
del Estado22.

El contenido del Acuerdo Final será parámetro obligatorio de interpretación, y

referente de desarrollo y validez en lo relacionado con normas de Derecho Internacional
Humanitario, derechos fundamentales, o aquello que resulte conexo con los dos
anteriores. De acuerdo con el Acto Legislativo 02 de 201723, lo anterior resulta trascendental
en el marco de la implementación normativa del Acuerdo Final, pues obliga a todas las
instituciones y autoridades del Estado, según el artículo 1 º, a cumplir de buena fe y de forma

20
Por medio del cual se crea un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del
conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones.
21
Se entiende por Agentes del Estado a efectos de la Jurisdicción Especial para la Paz toda persona que al
momento de la comisión de la presunta conducta criminal estuviere ejerciendo como Miembro de las
Corporaciones Públicas, como empleado o trabajador del Estado o de sus Entidades Descentralizadas
Territorialmente y por Servicios, que hayan participado en el diseño o ejecución de conductas delictivas,
relacionadas directa o indirectamente con el conflicto armado (Artículo 17 del Acto Legislativo 1 de 2017).
Disponible en [Link]
22
La referencia a la paz está a lo largo de toda la Constitución: el artículo 22 que reconoce la paz como un
derecho y deber que debe ser cumplido por todos los colombianos; el artículo 95 sobre los deberes de las
personas al logro y mantenimiento de la paz; y los artículos 12 y 13 transitorios que habilitaron al Gobierno
Nacional para adoptar medidas de diferente tipo encaminadas a la reintegración social y política de grupos
guerrilleros vinculados a procesos de paz, entre otros. La Corte Constitucional ha manifestado que la paz tiene
una triple connotación como un valor, un derecho y un deber. Un valor por cuanto es el fundamento y el fin
esencial del Estado que irradia toda la actividad de las autoridades públicas.
23

propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la

14
coherente e integral su contenido, sus compromisos, y su espíritu bajo los principios de
integralidad y progresividad.

En 2018, entró en vigor la Ley 1922 24 y definió las reglas de procedimiento

aplicables a la JEP. Se establecieron los parámetros de participación de las víctimas; el
régimen probatorio; cuestiones procesales que deben seguirse en caso de reconocimiento de
verdad y responsabilidad y, en caso de ausencia de reconocimiento de verdad; las garantías
procesales para los comparecientes; criterios para la graduación de las sanciones, y
finalmente, los organismos y monitoreo del cumplimiento de estas.

Posteriormente, en 2019, entró en vigor la Ley Estatutaria 1957 25 que delimita

aspectos fundamentales de la administración de justicia a cargo de la JEP. Mediante esa
ley se estableció la obligación a cargo del Gobierno nacional de promover y poner en
marcha las medidas necesarias que contribuyan con la satisfacción de las víctimas y las
comunidades, a cargo de quienes cometieron daños en el marco del conflicto, mediante
acciones concretas de reparación26. También dispuso que quienes recibirían las
denominadas sanciones propias son los partícipes determinantes que hayan reconocido
responsabilidad y verdad exhaustiva, detallada y plena, frente a las graves infracciones al
Derecho Internacional Humanitario y violaciones graves a los Derechos Humanos.
Igualmente, señaló que el Gobierno nacional brindará a la JEP el apoyo que se requiera para
el cabal cumplimiento de sus funciones27.

Adicionalmente, estableció que la JEP es la entidad competente para determinar las

condiciones de restricción efectiva de libertades y derechos que garanticen el
cumplimiento de las sanciones propias, las cuales no pueden consistir en ningún caso en
cárcel o prisión o medidas de aseguramiento que se entiendan como equivalentes. Al
respecto de la sanción, deberá garantizarse la restricción efectiva de libertades y se precisó
que dicha sanción consiste en mecanismos adecuados de monitoreo y seguimiento que
permitan garantizar el cumplimiento efectivo de las sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación. Además, le corresponde al Tribunal para la Paz de la JEP,
definir, de manera concreta, los espacios territoriales donde estarán ubicadas las personas
sancionadas, durante la ejecución y cumplimiento de sanciones propias, los cuales tendrán

24
Ley 1922 de 2018, por medio de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción
Especial para la Paz.
25
Ley 1957 de 2019 Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.
26
Artículo 38 de la Ley 1957 de 2019. Disponible en
[Link]
27
Parágrafo 2 del artículo 112 de la Ley 1957 de 2019.

15
un tamaño máximo equivalente al de las Zonas Veredales Transitorias de Normalización 28.
Por su parte, para los comparecientes miembros de la Fuerza Pública que se les imponga la
restricción efectiva de la libertad a través de la sanción propia, se estableció que la fijación
de su residencia será en Unidades Militares o Policiales cercanas al lugar de cumplimiento
de la sanción29.

El Acuerdo Final, estableció en el punto 5.1.2 numeral 6.2., que las actividades de
seguimiento y verificación del cumplimiento de las sanciones que imponga la JEP, podrían
ser adelantadas por un componente específico de la Misión de Verificación de las
Naciones Unidas. De igual manera, en el punto 6.3.3 se determinó el mandato de verificar
el proceso de reincorporación y medidas de seguridad de los exintegrantes de las FARC-EP.
La Ley 1957 de 2019 previó que, con el fin de realizar el monitoreo, para el seguimiento y
verificación del cumplimiento de las sanciones impuestas la JEP podría apoyarse en un
mecanismo internacional. Este mecanismo será un componente específico de la Misión
Política de verificación de las Naciones Unidas30.

En ese sentido, desde el Gobierno nacional se ha propiciado la coordinación y

apoyo para la ampliación de las funciones de la Misión de Verificación de las Naciones
Unidas en Colombia. A raíz de las gestiones adelantadas, el 13 de enero del 2021 el
Gobierno solicitó formalmente al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas la
ampliación del mandato de la Misión. En especial, se solicitó que se añadiera al mandato la
tarea de verificar el cumplimiento de las sanciones denominadas propias de la JEP, tal como
se prevé en el Acuerdo Final de Paz. Esta aprobación se dio a través de la Resolución 2574
del 11 de mayo de 2021, prorrogada por la Resolución 2603 del 29 octubre del 2021. Allí
se dispuso que las autoridades estatales colombianas deben establecer las condiciones
necesarias para el cumplimiento de las sanciones propias, y se reconoció la función de
coordinación que desempeña la CPEC en la materia.

Con respecto al componente restaurativo de las sanciones propias y medidas de

contribución a la reparación, el ordenamiento jurídico estableció que los proyectos que
presenten los comparecientes deben tener un mecanismo de consulta con los
representantes de las víctimas ubicadas en el lugar geográfico en el que se vayan a
ejecutar las sanciones. No obstante, se dejó claridad de que el Tribunal tendrá plena

28
Artículo 127 de la Ley 1957 de 2019.
29
Ibid.
30
La Ley 1
las funciones de la Misión de Naciones Unidas encargada de verificar el cese al fuego bilateral y definitivo, en
coordinación con la Oficina del Alto Comision
(art. 111, numeral 12).

16
autonomía para decidir sobre los proyectos31. El Gobierno por su parte, tiene la
responsabilidad de promover las medidas para que los causantes de daños en el marco del
conflicto y, aquellos que resulten obligados conforme al ordenamiento jurídico, puedan hacer
parte de acciones específicas de reparación.

Al tratarse de una Ley Estatutaria, la 1957 de 2019, tuvo control previo y

automático de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, contrast ando su
articulado con la Constitución y expuso ese análisis en la Sentencia C-080 de 2018 32.
Dentro de las precisiones de mayor relevancia se encuentra que la JEP podrá requerir ayuda
de las tres ramas del poder público, en el marco del principio de colaboración armónica.
Adicionalmente, estableció, en cuanto a las disposiciones sobre el componente restaurativo
de las sanciones propias33, que la JEP podrá ejercer facultades de certificación y valoración
de los TOAR que realicen los comparecientes cuando cumplan esta función restaurativa y
respeten las tradiciones y costumbres étnicas y culturales de las diferentes comunidades. Por
otro lado, precisó que le corresponde a la JEP, como autoridad judicial, definir y autorizar
los desplazamientos de todos los sancionados con reglas estrictas supervisadas por la
referida jurisdicción especial.

En ese mismo sentido, indica la Corte Constitucional, que las sanciones propias o
restaurativas deben estar dirigidas a restaurar el daño causado y también implican
restricciones efectivas de derechos y libertades, las cuales deben contar con supervisión
estricta por parte de la JEP. Lo anterior, sin perder de vista que la Corte Constitucional es
clara en que los lugares donde residan los comparecientes durante el cumplimiento de las
sanciones deben cumplir condiciones adecuadas de habitabilidad y dignidad. De igual
forma, se establece como prioritaria, la implementación de programas de reparación
colectiva, además de un régimen de condicionalidad mayor al de los delitos amnistiables
para los comparecientes que están comprometidos en la presunta comisión de crímenes
graves. De otro lado, con respecto al derecho de participación de las víctimas, la Corte
Constitucional señala que para una correcta ponderación entre los derechos de las víctimas
y los de los procesados, la JEP debe utilizar mecanismos de representación colectiva de las
víctimas.

En 2019, la Corte Constitucional profirió la Sentencia C-588 de 2019, mediante

la cual se declaró inexequible, con efectos diferidos, el aparte de los artículos 194 y

31
Artículo 141 de la Ley 1957 de 2019.
32
Sentencia C-080 de 2018 Disponible en [Link]
[Link]
33
Aplicables a quienes reconozcan verdad exhaustiva, detallada y plena en la Sala de Reconocimiento de
Verdad y Responsabilidad.

17
208, referidos a la vigencia por 10 años, de la Ley 1448 de 2011, cuyo efecto sería la
pérdida de vigencia de la política de víctimas a partir de 2022. Atendiendo a que la Ley
1448 de 2011 constituía un mecanismo necesario para garantizar efectivamente los
derechos fundamentales de las víctimas, la Corte Constitucional exhortó al Congreso para
que prorrogara la ley o adoptara las medidas que considerara necesarias para evitar la
afectación de los derechos de las víctimas. Asimismo, la Sentencia C-588 de 2019,
estableció que la Ley 1448 de 2011 constituye el componente de reparación del SIVJRNR.

En cumplimiento de los compromisos pactados en el Acuerdo Final, la primera

aproximación de una política para garantizar la reincorporación integral de
exintegrantes de las FARC-EP y sus familias a la vida civil, se materializó en el Documento
CONPES 3931 Política nacional para la reincorporación social y económica de
exintegrantes de las FARC-EP34 aprobado en 2018. Esta política planteó entre sus líneas
de acción: (i) emprender procesos de articulación interinstitucionales efectivos para la
reincorporación; (ii) fortalecer el tejido social a través de la promoción de la reincorporación
comunitaria en el territorio; (iii) acceder a recursos y mecanismos para la estabilización y
proyección económica y social; y (iv) generar condiciones para el acceso y atención de los
derechos fundamentales e integrales. De esta forma, se promovieron acciones que han
permitido avanzar en la reincorporación social, económica, individual y colectiva de
exintegrantes de las FARC-EP, lo que ha marcado una ruta de acción para la plena garantía
de sus derechos ciudadanos, buscando asegurar una paz estable y duradera. Bajo esta
premisa, se ha buscado el fortalecimiento de las capacidades institucionales para la efectiva
reincorporación a la vida social de exintegrantes de las FARC-EP, teniendo en cuentas sus
intereses y necesidades.

Ahora bien, con el objetivo de promover la sostenibilidad y coherencia de t odas

las políticas orientadas a construir una paz estable y duradera, se formuló el Documento
CONPES 3932 Lineamientos para la articulación del Plan Marco de Implementación del
Acuerdo Final con los instrumentos de planeación, programación y seguimiento a
políticas públicas del orden nacional y territorial 35 aprobado en 2018. Este documento
vinculó los compromisos del Plan Marco de Implementación (PMI)36 con los instrumentos de
planeación, programación y seguimiento de políticas públicas del Estado hasta 203137.

34
Disponible en [Link]
35
Disponible en [Link]
36
El Plan Marco de Implementación es un instrumento que toma los contenidos explícitos del Acuerdo Final y los
organiza en una estructura de punto, pilar, estrategias, líneas de acción, metas trazadoras, productos,
indicadores, vigencia y responsables.
37
Plazo establecido por este instrumento para cumplir varias de las medidas establecidas en el mismo.

18
Además, para asegurar la transparencia durante el proceso de la construcción de paz se
definieron mecanismos de información que permiten el seguimiento de los recursos invertidos
en la implementación del Acuerdo Final y los avances obtenidos. Lo anterior, reconociendo
la importancia de armonizar las nuevas instancias creadas por el Acuerdo Final con las
entidades de Gobierno del orden nacional y territorial. Esto muestra la congruencia y
necesidad de articular adecuadamente la institucionalidad existente para el cumplimiento
efectivo de los compromisos establecidos en el Acuerdo Final.

2.2. Justificación

La presente política busca dar continuidad a los avances realizados por el Gobierno
nacional para garantizar una paz con legalidad. El presente documento busca atender la
necesidad de implementar el arreglo institucional del Estado para la ejecución de los
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo
de los comparecientes, ante la JEP. Esto se traducirá en el robustecimiento de la coordinación
entre las entidades involucradas, así como el aseguramiento de las condiciones que permitan
la ejecución de las sanciones o medidas de contribución a la reparación. Lo anterior,
responde, además, al elemento de atención y reparación a las víctimas establecido en el
Pacto por la Construcción de Paz: Cultura de la legalidad, convivencia, estabilización y
víctimas del Plan Nacional de Desarrollo 2018 2022 Pacto por Colombia, Pacto por la
Equidad.
En virtud de la firma del Acuerdo Final y con la expedición del Acto Legislativo 01
de 2017, se fortaleció38 el sistema de justicia transicional en el país. La JEP, como el
órgano competente para administrar justicia y único intérprete judicial autorizado de la
legislación transicional que implementa dicho Acuerdo, conoce de las conductas cometidas
en relación, por causa o con ocasión del conflicto armado y, en especial, de las que se
constituyen en graves infracciones al Derecho Internacional Humanitario o graves violaciones
de los Derechos Humanos. Así, se busca satisfacer el derecho de las víctimas a la justicia,
ofrecer verdad a la sociedad sobre lo ocurrido en el marco del conflicto, proteger los
derechos de las víctimas y contribuir al logro de una paz estable y duradera.

Estos objetivos se aseguran a través de la competencia privativa de la JEP para

emitir decisiones en las que se establezca la responsabilidad o no de los comparecientes
y se definan los componentes de las sanciones propias y las medidas de contribución a
la reparación. Además, se determina la imposición de sanciones o la atribución de otros

38
El Sistema se adoptó inicialmente por medio de la Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones.

19
tratamientos especiales de justicia, que tendrán la mayor función restaurativa y reparadora
posible del daño causado. En la imposición de sanciones, que pueden ser propias,
alternativas u ordinarias, las sentencias deben establecer de manera precisa, cuál es el
contenido de la sanción, sus componentes reparador-restaurador, las condiciones de
restricción efectiva de derechos y libertades, cuando procedan, el lugar donde esta se
ejecutará, las condiciones y efectos de las sanciones impuestas a delitos no amnistiables39,los
enfoques diferenciales y, en suma, una oferta que garantice la centralidad de las víctimas.

A su vez, el Gobierno nacional tiene la obligación constitucional 40 de prestarle los

auxilios necesarios a la JEP, de acuerdo con las leyes, para la efectividad de sus
decisiones, en virtud del principio de colaboración armónica de los poderes del Estado.
En virtud de la Ley 1957 de 2019, el Gobierno nacional debe promover y poner en marcha
las medidas necesarias para que quienes ocasionaron daños en el marco del conflicto,
puedan generar acciones concretas de reparación. Así, se debe asegurar que los
comparecientes que defina la JEP, de acuerdo con el orden jurídico, dentro de quienes se
incluye a quienes hayan reconocido su responsabilidad en la comisión de estos daños y que
hayan expresado su voluntad de satisfacer los derechos de las víctimas y las comunidades,
puedan generar acciones específicas de reparación, conforme a las condiciones legales.

De esta forma, el Gobierno nacional ha concentrado sus esfuerzos en la

operativización de los distintos mecanismos, instancias y recursos para la implementación
de las sanciones, buscando así un esquema robusto de justicia transicional. Esto, en la
medida en que el desarrollo de los procesos de la JEP, y en especial el nuevo modelo de
justicia transicional y su puesta en marcha, requiere una adecuación institucional que facilite
la implementación de componentes que convergen en el proceso judicial. En efecto, esto
denota la necesidad de un arreglo institucional estatal que responda a los particulares retos
y coyunturas relacionados con la implementación de los componentes, principalmente, de las

39
La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) tiene competencia para imponer tres tipos de sanciones. La aplicación
de cada una dependerá del grado de reconocimiento de la verdad y la responsabilidad, así como del momento
en el que se realice dicho reconocimiento. Los tipos de sanciones que componen este régimen diferenciado de
sanciones son: (i) las sanciones ordinarias, que se impondrán cuando no exista reconocimiento de verdad y
responsabilidad en ninguna etapa del procedimiento surtido ante la JEP y tendrán una duración de 15 a 20 años;
(ii) las sanciones alternativas, cuando el reconocimiento de verdad y responsabilidad se realiza de forma tardía,
pero en todo caso antes de que el Tribunal dicte sentencia y cuya duración estará entre los 5 y 8 años; y (iii) las
sanciones propias, cuando el reconocimiento se realiza ante la Sala de Reconocimiento, cuya duración está entre
los 5 y 8 años en relación con las funciones reparadoras y restauradoras. Las sanciones propias y alternativas
tendrán una duración de entre 2 y 5 años para quienes no hayan tenido una participación determinante en las
conductas más graves y representativas.
40
De acuerdo con el numeral 1 del artículo 201 de la Constitución Política, corresponde al Gobierno nacional
prestar los auxilios necesarios a los funcionarios judiciales, con arreglo a las leyes, para hacer efectivas sus
decisiones.

20
sanciones propias y medidas de contribución a la reparación. En este sentido, el Gobierno
nacional, en cabeza de la CPEC, ha liderado un proceso de articulación en los últimos años
que involucra diferentes entidades para lograr la correcta ejecución de las sanciones.

Sin embargo, dado que el proceso judicial especial adelantado por la JEP se acerca
una importante etapa, como lo es la imposición de las primeras sanciones propias a los
comparecientes ante esta jurisdicción41, se evidencia la importancia de poner en marcha
un arreglo institucional del Estado, principalmente entre el Gobierno nacional y la JEP,
respetando el marco de sus competencias, para facilitar la implementación de los
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo
de los comparecientes ante la JEP. Este despliegue requiere de una articulación entre la JEP
y las entidades del Gobierno nacional, la clara definición de competencias institucionales, la
definición de condiciones de viabilidad y sostenibilidad para la implementación de los
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo
de los comparecientes ante la JEP, así como la identificación y el diseño de una oferta
institucional que responda a los componentes esenciales de la justicia transicional. A través
de este lineamiento de política se busca entonces implementar dicho arreglo institucional,
permitiendo la adecuada implementación de sanciones propias y medidas de contribución a
la reparación por parte de los comparecientes ante la JEP, respetando el marco de
competencias del Gobierno nacional y la JEP, y las garantías y espacios de participación de
los sujetos procesales y los intervinientes en el marco del proceso judicial.

3. MARCO CONCEPTUAL

Justicia Transicional
La justicia transicional ha sido definida institucionalmente como una variedad de
procesos y mecanismos que buscan resolver los problemas de un pasado de abusos a
gran escala, a fin de que los responsables rindan cuentas de sus actos, servir a la justicia
y lograr la reconciliación (Organización de las Naciones Unidas (ONU, 2004). La justicia
transicional, en Colombia, tiene como finalidad prevalente facilitar la terminación del
conflicto armado interno y el logro de una paz estable y duradera, a través de diversos
mecanismos que persiguen garantizar los derechos de la sociedad y de las víctimas a la
verdad, la justicia, la reparación, la no repetición y la memorialización de lo ocurrido (ONU,

41
Al respecto ve el comunicado 037 de 2022 de la JEP <[Link]
Prensa/Paginas/Con-el-inicio-de-las-audiencias-de-reconocimiento,-la-JEP-se-acerca-la-imposici%C3%B3n-de-
[Link]>.

21
2012). En el marco de la justicia transicional se plantea tanto el paradigma de justicia
retributiva como de justicia restauradora.

En este sentido, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-080 de 2018 definió

que la justicia transicional busca: la superación de un conflicto armado y a los conflictos
sociales que surjan en el seno de un Estado Social de Derecho, con la garantía del
reconocimiento de los derechos humanos, la confianza y la reconciliación. Para lo
anterior, define la Corte Constitucional que la justicia transicional surge como un proceso
estructural de transformación social y política con la creación de mecanismos judiciales y no
judiciales de carácter especial, excepcional, y transitorio.

Enfoque diferencial
En la implementación de las sanciones propias y medidas de contribución a la
reparación de los comparecientes se tendrán en cuenta la condición de discapacidad; la
orientación sexual o la pertenencia a la población LGBTI; la raza o etnia; la religión o
creencia; la pertenencia a la tercera edad; o ser niños, niñas y adolescentes; entre otros;
y la diversidad territorial. Este principio de diversidad se traduce en la obligación de adoptar
medidas adecuadas y suficientes a favor de los sujetos de especial protección constitucional42.

Sanciones propias
Son sanciones del sistema de justicia transicional colombiano 43, previstas por la
Constitución y la ley, para aquellos comparecientes ante la JEP que hayan sido
seleccionados por la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad (SRVR) por
su especial participación en crímenes graves, siempre y cuando reconozcan
responsabilidad y aporten la verdad exhaustiva, detallada y plena (Ley Estatutaria de la
Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz, (LEAJEP), art. 126). De
esta forma, las sanciones propias tienen como finalidad esencial satisfacer los derechos de
las víctimas y consolidar la paz44, por lo que exigen la realización de TOAR en cuya
ejecución se incluye necesariamente un componente de restricción efectiva de libertades y
derechos, y que será por un tiempo de entre 5 a 8 años para los partícipes determinantes, y
de 2 a 5 años para quienes fueron partícipes no determinantes (LEAJEP, art.126).

Medidas de contribución a la reparación

42
Ley 1922 de 2018 artículo 1, c.
43
Las sanciones propias corresponden al contexto transicional del Acto Legislativo 01 de 2017
44
Artículo transitorio 13, Acto Legislativo 1 de 2017

22
 El marco jurídico transicional de la JEP prevé que todos quienes reciban tratamientos
no sancionatorios deben contribuir a la reparación integral, adecuada, diferenciada y
efectiva del daño causado a las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos
e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. El daño puede haber sido individual
o colectivo, pero con ocasión del conflicto armado, y la contribución a la reparación se define
en relación con el grado de reconocimiento de verdad y de responsabilidad45.

Sin embargo, esta exigencia de contribuir a la reparación integral no es igual para

todos los comparecientes, sino que debe ser proporcional a los delitos cometidos y a su
grado de participación en ellos. Así, a quienes se les imponga una sanción propia, se les
obliga al desarrollo de TOAR, y al cumplimiento de un componente restrictivo de derechos y
libertades, por los plazos antes señalados. Por otra parte, quienes estén vinculados a hechos
graves, pero no sean seleccionados por la JEP para responder ante el Tribunal para la Paz,
podrán acceder a tratamientos no sancionatorios, pero deberán, como parte de su régimen
de condicionalidad, hacer aportes concretos a la reparación de las víctimas que serán objeto
de seguimiento y supervisión por parte de la Jurisdicción. Por su naturaleza no sancionatoria,
estas últimas contribuciones no pueden contemplar un componente restrictivo de derechos y
libertades. Por último, quienes estén involucrados en crímenes amnistiables, se entiende que
contribuyen a la reparación esencialmente con su aporte a la verdad plena y reconocimiento
de responsabilidad, y con las demás condiciones que fije la JEP con arreglo a la ley (Corte
Constitucional, Sentencia C-080 de 2018).

Compareciente
La Ley 1922 de 2018 incluyó la definición de compareciente señalando que se
entiende es aquella persona que se haya acogido o haya sido puesta a disposición de
la JEP, una vez dicha Jurisdicción asume la competencia, de acuerdo con la LEAJEP. A
partir de que se haya presentado el escrito de acusación, se entenderá que la persona pasa
a ser acusado46.

Componente reparador-restaurador
El componente restaurador-reparador de las sanciones propias hace referencia, por
una parte, al proceso de imposición de la sanción como dialógico restaurativo, y por
otra parte a los TOAR, que deben cumplir los comparecientes sancionados como parte
de su sanción y que deben efectivamente contribuir a la reconstrucción del tejido social

45
En concordancia con el artículo transitorio 66 de la Constitución Política; los artículos transitorios 13 y 18 del
Acto Legislativo 01 de 2017 y el parágrafo 19 del artículo 19 LEAJEP.
46
Art 5 de la 1922 de 2018.

23
afectado por los crímenes cometidos y a una transformación de la sociedad que garantice
la efectiva superación del conflicto (JEP, 2020). Aportar a la reparación y restauración
integral de los daños ocasionados como consecuencia de los delitos cometidos en el marco
y con ocasión del conflicto armado a las víctimas, comunidades y sociedad colombiana, es
uno de los componentes de la sanción propia que podrá imponer el Tribunal para la Paz de
la Jurisdicción Especial para la Paz. Por tanto, uno de los paradigmas orientadores de la JEP
será la aplicación de una justicia restaurativa (AL 1/17 art trans. 1). Este paradigma se
caracteriza por permitir a los interesados participar en la solución a los conflictos que
enfrentan y llegar a acuerdos para la superación del daño y la reconstrucción de los lazos
sociales afectados o desintegrados por el conflicto, como elementos necesarios para la no
repetición.

Trabajos, obras y actividades con contenido restaurador-reparador (TOAR)

Son acciones que desarrollan los comparecientes: (i) como consecuencia de la
imposición del régimen de condicionalidad; (ii) como acciones realizadas de forma
previa a la imposición de una sanción, es decir, como un TOAR anticipado; y finalmente,
(iii) como cumplimiento de las sanciones propias impuestas en la sentencia. La Ley 1957
de 2019 contempla un listado no taxativo de trabajos, obras y actividades que pueden tener
contenido reparador e impacto restaurador, bajo ciertas condiciones. No obstante, la JEP
podrá valorar otras acciones, obras o actividades distintas a esas, para determinar si fueron
reparadoras-restauradoras. Los comparecientes podrán presentar a la JEP proyectos de
sanción propia antes de impuesta la sanción y si se establece que el proyecto de sanción
propia cumple con el contenido reparador y restaurador podrá aplicarse, de no ser así el
Tribunal para la Paz establecerá e impondrá el proyecto TOAR. Atendiendo a que las
sanciones propias serán impuestas principalmente a los máximos responsables de los delitos
más graves y representativos47. Aquellas deben consultar los principios de efectividad y
proporcionalidad, así como los demás principios de la justicia transicional. Cabe mencionar
que, en este contexto, el ordenamiento jurídico colombiano exige interpretar esos principios
en un marco normativo especial más amplio, y con unas implicaciones especiales.

En todo caso, los TOAR deberán ser compatibles con las políticas públicas del
Estado y, cuando corresponda, armonizarse con las tradiciones y costumbres de las
comunidades étnicas del país. En aras de definir si un trabajo, obra o actividad tiene
contenido reparador-restaurador, se tienen en cuenta criterios tales como la participación de
las víctimas, la aptitud para atender las afectaciones causadas, el respeto de los derechos de
las víctimas, su capacidad para reconstruir lazos sociales o transformar un ámbito de la

47
Sentencia del Tribunal para la Paz, Sección de Apelación. TP-SA 230 2021, párr. 13.

24
sociedad dentro del objetivo de superar el conflicto, y su vocación de reintegrar al
compareciente a la sociedad.

Componente de restricción de libertades y derechos

Este componente se refiere a la restricción de las libertades y derechos, que
constituye uno de los componentes de la sanción propia que podrá imponer el Tribunal
para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz. Es preciso señalar que, en ningún
caso, las restricciones se entenderán como cárcel o prisión o medida de aseguramiento
equivalente. La JEP determinará el lugar de residencia de la persona sancionada durante la
ejecución de la sanción, que como se estableció anteriormente deberá ser en sitios distintos
a centros penitenciarios y carcelarios, y podrá cambiar los lugares de residencia, si se impone
la realización de distintos proyectos.48 Para los miembros de la Fuerza Pública, la restricción
efectiva de la libertad de la sanción propia incluirá la fijación de su residencia en Unidades
Militares o Policiales cercanas al lugar de cumplimiento de la sanción durante los días en que
esta se cumpla (LEAJEP, art. 127 parágrafo 1).

Por su parte, durante los horarios de ejecución de la sanción, cualquier

desplazamiento del sancionado, para atender actuaciones diferentes a la sanción,
deberá ser autorizado por el Tribunal para la Paz 49. Por fuera de los horarios de ejecución
de la sanción, le corresponde a la JEP definir y autorizar lo correspondiente a los
desplazamientos de todos los sancionados, dentro de un régimen que debe obedecer a reglas
estrictas, autorizadas y supervisadas por la JEP (Corte Constitucional, sentencia C-80 de
2018)50.

Conviene señalar, que las restricciones de derechos o libertades que se definan por
el Tribunal para la Paz en las sanciones propias que imponga, deberán ser compatibles
con el cumplimiento de otras tareas u obligaciones derivadas del Acuerdo Final (LEAJEP,
art. 127 literal f). De tal modo, que se ejecutarán en coordinación con lo acordado sobre
dejación de armas y reincorporación de las FARC-EP a la vida civil (LEAJEP, art. 141).
Asimismo, se deberán emplear mecanismos idóneos de monitoreo y supervisión para
garantizar el cumplimiento de las restricciones ordenadas por el Tribunal (LEAJEP, art. 127).

Régimen de condicionalidad

48
Ley Estatutaria 1957 de 2019, artículo 127, literales 127 literales d y e.
49
Ley Estatutaria 1957 de 2019, artículo 127, literal 127 literal c.
50
Sentencia C-80 de 2018, examen del artículo 129 del entonces proyecto de ley, actualmente artículo 127 de
la ley 1957 de 2019.

25
 El Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR)
funciona a través de diferentes mecanismos y medidas de verdad, justicia, reparación y
no repetición que se encuentran interconectados a través de relaciones de
condicionalidad e incentivos para el acceso y conservación de tratamientos especiales
de justicia, según el reconocimiento de verdad y de responsabilidad (AL 1/17 art tr ans.
1). La existencia de estos incentivos condicionados fue reconocida en la sentencia C-674 de
2017 51(párr. [Link].2), donde se empleó por primera vez, en las fuentes normativas, el
término régimen de condicionalidades, para agrupar, bajo una sola noción, la relación de
condicionalidad que existe entre la diversidad de tratamientos especiales y el cumplimiento
de ciertas obligaciones relativas a la contribución a la verdad, a la no repetición, y a la
reparación de las víctimas (AL 1/17, art. Tran, 5°, inc. 8°).

En virtud del régimen de condicionalidad, el componente judicial del SIVJRNR no

constituye una instancia de aplicación exclusiva de beneficios para presuntos o probados
victimarios, sino que es también un escenario para la dignificación de las víctimas. Lo
anterior, en tanto supedita el acceso y el mantenimiento a cualquier tratamiento beneficioso
a la disposición a contribuir o a la contribución proporcional y efectiva a la verdad, la justicia,
la reparación, la no repetición, la paz, la reconciliación y el fortalecimiento del Estado de
Derecho.

Sistema restaurativo
Se trata de un sistema que tendría en cuenta los enfoques diferenciales y estaría
conformado por un conjunto cohesionado e interrelacionado de autoridades,
procedimientos y medidas, cuyo objetivo común es facilitar y poner en marcha las
instituciones restaurativas sancionatorias y no sancionatorias referidas. El sistema
restaurativo presupondría que, para implementar sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación, es necesaria una oferta institucional común de planes,
programas o proyectos que sean aptos para ello, y que garanticen condiciones de viabilidad
y sostenibilidad, y de monitoreo y seguimiento, y que sean coherentes con los procesos de
reincorporación de comparecientes de las FARC-EP, así como con los procesos relativos a
comparecientes de la Fuerza Pública, y de los demás comparecientes ante la JEP.

La literatura sobre la materia reconoce que la expresión justicia restaurativa no tiene

un significado único completamente establecido, sino un núcleo claro y un remanente de
sentido que se encuentra aún abierto a precisiones y desarrollos (Johnstone & Van Ness,
2017). Por eso, en lugar de un concepto de justicia restaurativa, se habla de concepciones

51
Declara la Exequiblidad del Acto Legislativo 01 de 2017, disponible en
[Link]

26
que varían según si lo esencial se hace descansar en el proceso o en el resultado y, dentro
del resultado, cambian en torno a lo que la justicia restaurativa debe lograr (la reparación o
la transformación) (Luna, 2011:589). Pese a estos desacuerdos, es indudable que cuando la
justicia contribuye a la reparación apropiada del daño, se inscribe en una de las
concepciones de la restauración.

Programa de Reparación Colectiva

El Programa de Reparación Colectiva es el componente de la política pública de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas dirigido a reparar a los sujetos
de reparación colectiva que hayan sufrido alguno de los eventos definidos en el artículo
151 de la Ley 1448 de 2011. De tal modo, comprende las medidas de restitución,
indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición, en los componentes
político, material y simbólico.

Sujetos de Reparación Colectiva (SRC)

El Decreto 1084 de 2015 52 en el artículo [Link].2, reconoce la existencia de tres
tipos de sujetos colectivos susceptibles de ser reparados colectivamente: comunidades
(étnicas y no étnicas), grupos y organizaciones (sociales, sindicales o políticas). Son
aquellos colectivos que han sufrido daños en términos de los artículos 151 y 152 de la Ley
1448 de 2011, y el artículo 3 común, de los decretos ley étnicos 4633, 4634 y 4635 de
2011.

Plan Integral de Reparación Colectiva

Es un instrumento que define las acciones de los mecanismos dirigidos a reparar
los daños colectivos ocasionados en el marco del conflicto armado a los sujetos de
reparación colectiva. De tal modo que el Plan Integral de Reparación Colectiva (PIRC)
contiene los objetivos, productos, actividades, costos, indicadores y cronograma acordado
con el SRC y que están asociados a las categorías de daño colectivo, es decir, a las
afectaciones a los atributos del sujeto. Es construido de manera participativa con los sujetos
de reparación colectiva.

Plan de Retornos y Reubicaciones

Es un instrumento de planeación de carácter comunitario, que recoge las acciones
a desarrollar con las comunidades que solicitan acompañamiento en su proceso de

52
Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y Reconciliación.

27
retorno, reubicación o integración local. Este plan se construye de manera participativa con
las comunidades retornadas o reubicadas.

Comunidades retornadas o reubicadas

Son los grupos de personas conformados por diez o más hogares, o por cincuenta
o más personas víctimas del desplazamiento forzado que han manifestado su intención
de compartir un mismo territorio, ya sea retornándose, reubicándose o integrándose
localmente. Estas comunidades son incluidas en el Registro Único de Víctimas (RUV).

Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)

El PDET según el Acuerdo Final tiene por objeto lograr la transformación estructural
del campo. El Acuerdo Final creó en el punto 1.2 los Programas de Desarrollo con Enfoque
Territorial (PDET) posteriormente incorporados al ordenamiento jurídico a través del Decreto
Ley 893 del 2017. El artículo 1 º del mencionado Decreto establece que los PDET
implementan de manera prioritaria los planes sectoriales y programas teniendo en cuenta la
Reforma Rural Integral (RRI) y las medidas que establece el Acuerdo Final a partir de
instrumentos de planificación y gestión.

El PDET busca focalizar así la intervención del Estado en aquellas zonas clasificadas
como las más afectadas por la violencia y la pobreza. Por lo cual, el Decreto Ley 893 del
2017 identificó 170 municipios que hacen parte de 16 zonas que fueron priorizados
respondiendo a cuatro criterios. Estos son: altos niveles de pobreza, grado de afectación del
conflicto, debilidad institucional, presencia de cultivos ilícitos.

Ahora bien, el artículo 4 º del Decreto Ley 893 de 2017 establece que los Planes
de Acción para la Transformación Regional (PATR) son las herramientas a través de las
cuales se instrumentalizan los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Los
PATR se componen a su vez, de un trabajo participativo con las comunidades y los actores
de la sociedad civil realizado desde nivel veredal, municipal hasta el subregional, de cada
una de las 16 subregiones que abarcan los 170 municipios más afectados por el conflicto.
Este ejercicio participativo, permitió identificar 32.808 iniciativas o acciones a desarrollar
por parte de la institucionalidad en aras de lograr los propósitos dispuestos en el Acuerdo
Final. En particular, se identificaron las principales necesidades de la comunidad,
reconociendo los rasgos diferenciadores de cada región, atendiendo a sus características
históricas, sociales, culturales ambientales y productivas.

28
4. DIAGNÓSTICO

El arreglo institucional del Estado para la imposición de las primeras sanciones

propias a los comparecientes es de vital importancia para materializar el principio de
centralidad de las víctimas y garantizar sus derechos. El Gobierno nacional ha realizado
esfuerzos permanentes para garantizar la centralidad de las víctimas en el marco de los
procesos de justicia transicional y posibilitar el goce efectivo de sus derechos a la verdad,
justicia, reparación y no repetición. A pesar de lo anterior, dado que en el proceso judicial
especial adelantado por la JEP se acerca la etapa de imposición de las primeras sanciones
propias a los comparecientes ante esta instancia, es necesario poner en marcha un arreglo
institucional del Estado, respetando las competencias de cada una de las entidades, para
facilitar la implementación de los componentes de las sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación, a cargo de los comparecientes ante la JEP.

Esta sección del documento está compuesta por tres apartados. En cada uno de
ellos se desarrollarán los ejes problemáticos que han sido identificados como las causas
que generan la falta del arreglo institucional del Estado para la implementación de los
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo
de los comparecientes ante la JEP. Estas son: (i) la insuficiente articulación interinstitucional
del Estado; (ii) la falta de clarificación de competencias institucionales en la Rama Ejecutiva
y de las condiciones de viabilidad y sostenibilidad para la implementación de los
componentes de sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de
los comparecientes ante la JEP; y (iii) la ausencia de la identificación, adecuación e
implementación de la oferta gubernamental para los componentes de las sanciones propias
y medidas de contribución a la reparación, en el marco de las funciones jurisdiccionales de
la JEP.

4.1. Insuficiente articulación interinstitucional del Estado

El primer eje problemático identificado como causa que genera el problema es la

insuficiente articulación interinstitucional del Estado para la implementación de las
sanciones propias y medidas de contribución a la reparación. Esa insuficiente articulación
se refiere principalmente a la ausencia de instancias para el efecto entre la Rama Ejecutiva y
la JEP, señalando los vacíos institucionales que han entorpecido el proceso.

Se requiere una respuesta institucional ágil para garantizar la efectividad de la JEP

de cara a las decisiones que proferirá próximamente. Si bien el Gobierno nacional ha
realizado esfuerzos fundamentales para implementar una paz con legalidad, en el marco de
lo que consagra el artículo 22 de la Constitución Política y el Plan Nacional de Desarrollo,
se han identificado algunas dificultades en la articulación que han repercutido en la

29
capacidad del Estado para consolidar el accionar del sistema restaurativo, garantizando la
eficacia de las decisiones que dicte la JEP. Sin perjuicio de que el SIVJRNR cuenta con pocos
años de creación, es necesaria una respuesta institucional más rápida que garantice la
efectividad de la JEP para brindar justicia y garantizar la centralidad de las víctimas en el
marco de la justicia transicional. Esto es aún más necesario cuando a la fecha se está a la
espera de que la JEP profiera decisiones determinando la responsabilidad o no de los
comparecientes.

En ese sentido, se identifican entonces tres escenarios que explican esa dificultad
en la articulación. (i) Insuficiente articulación entre la JEP y el Gobierno nacional; (ii)
Insuficiente articulación entre las entidades del Gobierno nacional; e (iii) Insuficiente
articulación del Gobierno nacional, la JEP y agentes interesados.

4.1.1. Insuficiente articulación entre la JEP y el Gobierno nacional

La implementación adecuada de las instancias y rutas para la implementación de

las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación por parte de los
comparecientes ante la JEP agilizará el proceso de ejecución de dichas sanciones y
medidas, garantizando el principio de centralidad de las víctimas de cara a los
componentes reparador-restaurador y retributivo. En este escenario, el Gobierno nacional
y la JEP contarían con un gran mecanismo articulador institucional que facilite, entre otras
cosas, el intercambio de la información, la toma de decisiones, la adopción de los
lineamientos para la adecuación, la solución de controversias, planeación y seguimiento lo
cual contribuiría a la ejecución expedita de las decisiones sobre sanciones propias y medidas
de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP. Sin embargo, en
el período de implementación del Acuerdo Final no se han establecido instancias,
lineamientos o rutas claras entre el Gobierno nacional y la JEP que permitan implementar las
sanciones propias o medidas de contribución a la reparación.

Los mecanismos de articulación permitirían tomar decisiones oportunas atendiendo

obstáculos y dificultades para la implementación de las sanciones propias o medidas de
contribución a la reparación a cargo de comparecientes ante la JEP. Una debida
articulación contribuye a identificar con claridad los problemas de implementación desde
diferentes perspectivas institucionales, quiénes son los responsables de tomar las decisiones,
cuál sería la solución óptima, y facilitaría el seguimiento permanente de las condiciones
institucionales y materiales de la implementación de sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación, y la adopción de correctivos oportunos, cuando sean
necesarios.

30
 Los esfuerzos institucionales en materia de reincorporación y reintegración, y en
reparación a las víctimas se han desarrollado hasta el momento de forma independiente
a las necesidades de implementación de las sanciones propias y las medidas de
contribución a la reparación. Si bien se han realizado esfuerzos en este frente, en la
actualidad, se evidencian oportunidades de mejora en los mecanismos de coordinación
interinstitucional, instancias, organismos y rutas, que permitan articular el trabajo entre las
funciones de administración de justicia transicional, reincorporación, reintegración, y
reparación integral de las víctimas y las entidades del Gobierno nacional.

Es preciso señalar que el marco normativo no da cuenta de una instancia formal

que permita llegar a acuerdos institucionales que sean extensibles a las partes en el marco
de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación. Lo anterior puede
ocasionar un debilitamiento institucional que genere que los esfuerzos de las entidades o
autoridades puedan resultar inocuos. Esto dificulta, entre otras cosas, la vinculación de
personas en proceso de reincorporación o reintegración a programas de reparación
pensados en beneficio de las víctimas.

Así mismo, se evidencia la necesidad de mayor precisión en la definición de

lineamientos frente a las sanciones propias y mecanismos de contribución a la reparación
por parte de la JEP. A pesar de la emisión y adopción de los lineamientos por parte de la
JEP, estos siguen siendo generales, de cara a la operativización y logística de proyectos.

Esta falta de mecanismos y de precisión en los lineamientos ha repercutido en bajos

niveles de articulación, generando esfuerzos dispersos que no favorecen la
implementación de las sanciones propias. La insuficiente articulación genera una dispersión
de esfuerzos, con entendimientos y propósitos no coincidentes, en tiempos distintos, con
dificultades de interacción institucional, que torna ineficiente la administración de justicia
transicional. A su vez, la indeterminación de rutas y competencias específicas genera
reprocesos y desgaste institucional. En caso de que las decisiones de la JEP se produzcan en
un escenario institucional inadecuado y no se tenga un esquema de coordinación operativo,
la ejecución de esas decisiones en el corto plazo se dificultaría.

Esta situación podría llegar a limitar las posibilidades de implementación de las

sanciones propias y las medidas de contribución a la reparación. La falta de coordinación
interinstitucional dificulta el cumplimiento de los objetivos misionales y de las funciones
constitucionales y legales del Gobierno nacional y de la JEP en materia de implementación
eficiente de las sanciones propias y las medidas de contribución a la reparación en cabeza
de las víctimas.

31
 Como consecuencia de esto, una insuficiente articulación entre el Gobierno
nacional y la JEP podría generar un riesgo frente a los presupuestos de la Justicia
Transicional. De presentarse dificultades para completar cabalmente la implementación del
Acuerdo Final de Paz, en especial el componente de justicia, ello podría generar un riesgo
frente a la impunidad de las graves violaciones a los Derechos Humanos (DDHH) y las graves
infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH). Lo cual, ante la omisión de cumplir
un deber internacional, abriría la posibilidad de que la Corte Penal Internacional investigue,
juzgue y sancione los hechos ocurridos con ocasión del conflicto armado.

4.1.2. Insuficiente articulación entre las entidades del Gobierno nacional

A pesar del nivel de implementación del Acuerdo Final, a la fecha está pendiente
que el marco normativo determine los mecanismos de gestión a cargo del Gobierno
nacional en el contexto del proceso de justicia transicional para contribuir al
cumplimiento de las sanciones y medidas por parte de comparecientes ante la JEP, de
una manera estrictamente respetuosa del Acuerdo Final de Paz. Con esto, definiendo las
competencias estrictamente necesarias de todas las instituciones del Gobierno nacional, se
podría apoyar de manera más precisa la implementación de las sanciones propias y medidas
de contribución a la reparación, a cargo de comparecientes ante la JEP. De igual manera,
generaría unas sinergias importantes para impulsar la ruta de reincorporación y reintegración
para el correcto desarrollo de los TOAR. Sin embargo, esto no ha sido posible principalmente,
por la falta de referentes y de un marco normativo que defina dichos parámetros de
articulación entre entidades de Gobierno.

En ese mismo sentido, las entidades del Gobierno nacional contarían con
funcionarios que tendrían dentro de sus responsabilidades específicas el manejo de temas
relacionados con el Acuerdo de Paz. Con esto, se buscaría que haya una apropiación
generalizada del Acuerdo Final, lo cual facilitaría la identificación de oferta institucional que
contribuya a su cumplimiento. De igual forma, permitiría una asignación más clara de
recursos, competencias y esfuerzos, potenciando el accionar del Estado.

Actualmente, el principal referente legislativo para el desarrollo de las sanciones

propias y las medidas de contribución a la reparación es la Ley 1957 de 2019. Sin
embargo, en ella no se definen labores, roles, funciones ni responsabilidades para las
entidades gubernamentales asociadas al cumplimiento de estas actividades. Este aspecto
condiciona a las entidades del Gobierno nacional para su desarrollo dado que no se tienen
asignadas funciones expresas en la materia, que podrían darse a través de instrumentos
normativos.

32
 Debido a la falta de lineamientos institucionales, la respuesta estatal para apoyar
la implementación de sanciones propias y medidas de contribución a la reparación es
deficiente. Al no existir un marco normativo o parámetros estrictamente necesarios de política
pública que establezcan las funciones, compromisos y responsabilidades que deben cumplir
las entidades del Estado para que los comparecientes puedan cumplir con sus sanciones, se
condiciona la realización de estos al no contar con mecanismos administrativos, operativos
y presupuestales para llevarlos a cabo. Esto genera consecuencias adversas en la realización
de los objetivos del SIVJRNR.

Dicha ausencia de lineamientos generaría dificultades para el cumplimiento de las

órdenes emitidas por parte de la JEP. Esto, toda vez que no se han podido establecer todas
las condiciones necesarias para asegurar la ejecución de las diferentes sanciones y medidas,
ni la viabilidad y sostenibilidad de todos sus componentes para que puedan ser consideradas
sanciones efectivas en el marco de la justicia transicional.

Sumado a lo anterior, se evidencian fallas en la pedagogía a nivel del Gobierno

nacional frente al Acuerdo Final que ha repercutido en bajos niveles de alistamiento y
planeación de cara a la implementación de las sanciones propias y medidas de
reparación. A pesar de los esfuerzos de la CPEC, la misión de socializar no es única y
exclusivamente de esta entidad, es de todos los sectores involucrados. Estos vacíos, han
provocado que las entidades del Gobierno nacional cuenten con una baja apropiación en
términos legales, presupuestales y operativos que apoyen la implementación, ya que
actualmente ninguna entidad tiene competencias legales asignadas, partidas presupuestales
o una planeación frente a lo que podría ser el apoyo a la implementación de las sanciones
propias y las medidas de contribución a la reparación.

En consecuencia, se evidencia una deficiencia en la articulación de las entidades

del Gobierno nacional para contribuir al desarrollo de las sanciones propias y medidas
de contribución a la reparación. En la medida en que no se definan parámetros funcionales
y de articulación entre las instituciones del Gobierno nacional que tienen incidencia directa
e indirecta en el desarrollo de estas actividades, la implementación de las sanciones propias
y medidas de contribución a la reparación por parte de los comparecientes se vería
restringida.

4.1.3. Insuficiente articulación del Gobierno nacional, la JEP y agentes interesados 53

53
Organizaciones de víctimas, otros grupos de la sociedad civil, sector privado, cooperación, gobiernos locales,
entre otros.

33
 El tercer escenario que explica la insuficiente articulación interinstitucional del
Estado se refiere a la insuficiente articulación entre entidades del Gobierno nacional, la
JEP y agentes interesados como lo son las organizaciones de víctimas y otros grupos de
la sociedad civil, sector privado, países cooperantes, gobiernos locales, entre otros, pues
a la fecha no existen procedimientos, rutas o normas que determinen cómo se debe dar
dicha articulación. Contar con una adecuada articulación entre estos tres actores facilitará
no solo la imposición de los diferentes tipos de sanciones y medidas, sino que coadyuvaría
al cumplimiento de los objetivos del Sistema.

Los esfuerzos del Estado en materia de articulación entre el Gobierno nacional, la

JEP y agentes interesados, al no tener las rutas y procedimientos que los regulen, pueden
ser ineficientes, no logrando los resultados óptimos. El lograr esta articulación permitiría
maximizar los resultados de los esfuerzos del Estado para implementar sanciones propias y
medidas de contribución a la reparación. Al coordinar los distintos esfuerzos e iniciativas
provenientes tanto del Gobierno nacional como de entes territoriales, con los de la sociedad
civil, empresas, cooperación, gobiernos locales, entre otros, se obtendría una oferta robusta
de planes, programas y proyectos para la implementación de sanciones propias y medidas
de contribución a la reparación en cabeza de los comparecientes ante la JEP. El proceso de
adecuación de esa oferta a los objetivos de la justicia transicional se optimizaría en recursos
y en idoneidad de las actuaciones institucionales, fortaleciendo, además, su legitimidad de
cara a la ciudadanía y a la comunidad internacional.

En segundo lugar, la vinculación ordenada de agentes de la sociedad civil

reforzaría el proceso de reconciliación nacional. La participación del sector privado, como
parte de la sociedad civil, en la implementación de sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación en cabeza de los comparecientes sería un referente de
reconciliación que, además, podría fortalecer modelos de desarrollo con integración social.
La vinculación de la comunidad en los procesos de sanción propia, potenciaría su capacidad
de reconstrucción del tejido social fracturado por los más de 60 años de conflicto armado
colombiano.

Tercero, el modelo de justicia transicional de la JEP, partiendo de la garantía de

justicia a las víctimas, respondería a las expectativas de la comunidad internacional y a
los principios internacionales en la materia. Una adecuada articulación entre las
instituciones estatales y el apoyo de la cooperación internacional fortalecería el respaldo
internacional al proceso de paz. Sería, además, una respuesta adecuada a la colaboración
permanente que ha recibido la justicia transicional hasta ahora. También, permitiría que la
comunidad internacional conociera mejor los avances y logros en la implementación de las
sanciones propias y medidas de contribución a la reparación y, en un diálogo respetuoso de

34
competencias y fueros, evaluar las prácticas para introducir mejoras. Esta articulación
auspiciaría una satisfacción de las expectativas de la comunidad internacional y de los
principios internacionales en este campo, lo que contribuiría a consolidar al modelo
colombiano como ejemplo replicable de justicia transicional en otras zonas del mundo.

Por último, con una adecuada articulación, existirían mayores incentivos para los
agentes interesados. La articulación adecuada y suficiente entre todos los actores mejoraría
e incrementaría los incentivos para su participación en la justicia transicional, porque podría
ser visto como una garantía de eficacia de su participación en el proceso. Además, la
existencia de articulación permitiría contar con un espacio adecuado en el que se puedan
diseñar otros incentivos específicos como, por ejemplo, beneficios tributarios, figuras jurídicas
de colaboración nación-territorio, entre otros.

Sin embargo, actualmente se está presentando una insuficiente articulación entre

estos actores, principalmente porque no se han dispuesto los espacios o rutas claras o
reconocidas para la vinculación de agentes interesados incluyendo el sector privado. La
ausencia de una ruta, institución o espacio, o su desconocimiento por parte de los agentes
interesados, es un obstáculo para la participación del sector privado en los procesos de
implementación de sanciones propias o medidas de contribución a la reparación. Distintos
agentes interesados han manifestado a la JEP que, a pesar de tener interés en apoyar la
implementación de estas instituciones jurídicas, la ausencia de canales e interlocutores claros,
así como la incertidumbre en materia de cómo se articulan los distintos esfuerzos,
desincentivan su participación porque, entre otras cosas, les exige adelantar interlocuciones
dispersas que pueden resultar muy costosas.

Por otro lado, la ausencia de los lineamientos para el desarrollo de las sanciones
propias limita las posibilidades de los agentes interesados de conocer y aportar al
desarrollo de estas actividades. En la medida en que se evidencia un desconocimiento de
los diversos sectores, se limitan las posibilidades de participación e impulso al desarrollo de
las iniciativas. En cuanto a los estamentos públicos territoriales no se tienen claridades
respecto del alcance y funciones para el desarrollo de los proyectos.

Además, no existe un marco de incentivos específicos para el sector privado.

Aunque existen incentivos tributarios para el sector privado cuando se involucra en iniciativas
relacionadas con ejercicios de responsabilidad social empresarial, hacen falta beneficios
específicos o mecanismos de promoción que motiven o refuercen el interés del sector privado
para apoyar la implementación de sanciones propias y medidas de contribución a la
reparación a cargo de comparecientes ante la JEP.

35
 Esta insuficiente articulación limita, en primera medida, el potencial restaurativo y
reparador del sistema que tiene como eje central los derechos de las víctimas. Para
conseguir la reconstrucción del tejido social, que es uno de los objetivos del modelo de justicia
restaurativa que rige el procedimiento en la JEP, es altamente deseable la participación de la
comunidad en los diálogos y en las soluciones propuestas. En este sentido, no promover
adecuadamente la participación del sector privado, de las autoridades territoriales y de la
comunidad internacional, entre otros, podría limitar el potencial restaurativo de la justicia
transicional y la efectiva reconciliación nacional.

De igual forma, esto limita o dispersa la participación tanto de actores públicos

territoriales, como de sectores empresariales y de cooperación. La participación de los
agentes en la implementación de sanciones propias y medidas de contribución a la
reparación a cargo de comparecientes ante la JEP se ve limitada porque no existen planes
articulados o parámetros de participación definidos entre el Gobierno nacional y la JEP, que
efectivamente los promueva. Es posible que se pierdan apoyos importantes que los agentes
interesados estarían dispuestos a dar por no contar con rutas y criterios precisos y articulados
sobre cómo y frente a qué instancia pueden intervenir. Por otra parte, la ausencia de un plan
unificado que coordine el apoyo recibido por parte de los agentes interesados puede generar
dispersión e ineficiencia en el uso de estos recursos.

Estas consecuencias resultan problemáticas, en primer lugar, porque se restringen

la capacidad reparadora del sistema y la reconciliación nacional. La capacidad
reparadora de las sanciones propias y las medidas de contribución a la reparación a cargo
de comparecientes ante la JEP depende, en buena medida, de que la oferta de planes,
programas y proyectos resulte tan robusta como sea posible. La participación articulada y
eficiente de los agentes interesados fortalece esta oferta. Sin ella, es posible que las
expectativas de reparación no puedan ser adecuadamente satisfechas y que no se dé la
transformación social y territorial que se espera ayude a consolidar la paz.

En segundo lugar, se corre con el riesgo de que el desarrollo de los TOAR como
sanciones propias o medidas de contribución a la reparación, no se comprendan como
un compromiso institucional en los territorios. Dada la falta de coordinación y lineamientos
para el desarrollo de los proyectos, estos pueden entenderse como no vinculantes para los
entes territoriales, limitando la ejecución de sanciones y medidas.

Adicional a lo anterior, se pueden presentar altos niveles de insatisfacción por parte

de las víctimas. Esto, en la medida en que la oferta de programas a constituirse como
sanciones o medidas pueden no reflejar de forma adecuada los componentes restaurador y
reparador que son fundamentales para el desarrollo de la justicia transicional.

36
 Por último, esta insuficiente articulación puede generar un aumento en los costos de
la implementación de sanciones propias y medidas de contribución a la reparación. Al
tener una oferta dispersa en materia de proyectos susceptibles de ser utilizados para
implementar sanciones propias o medidas de contribución a la reparación a cargo de
comparecientes ante la JEP, se aumentan los costos de gestión institucionales frente a estas
figuras. Este aumento en los costos generaría ineficiencia del Sistema para lograr los objetivos
sobre los cuales está fundado.

4.2. Insuficiente precisión de competencias institucionales en la Rama Ejecutiva y de las

condiciones de viabilidad y sostenibilidad para la implementación de los
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación
a cargo de los comparecientes ante la JEP

El segundo eje problemático identificado como causa de la falta de arreglo

institucional del Estado se refiere a competencias de la Rama Ejecutiva y de las
condiciones de viabilidad y sostenibilidad para la implementación de los componentes
de las sanciones y medidas. Esto se especifica en la falta de definición de competencias
institucionales en la Rama Ejecutiva para la implementación de sanciones propias y,
especialmente, frente al componente retributivo de las sanciones; la ausencia de definición
de las condiciones de viabilidad y sostenibilidad para la implementación de los componentes
de las sanciones propias, y de las medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP; y la falta de diseño de un mecanismo de seguimiento y, conforme
a la ley, de apoyo en el monitoreo que verifique el cumplimiento de las sanciones.

Respecto a la definición de competencias, esta se refiere a los instrumentos de

planeación, gestión y normativos que permiten el accionar de las diferentes entidades de
la Rama Ejecutiva para la implementación de las sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP. Si bien, algunas
entidades de la Rama Ejecutiva, tales como la UARIV, cuentan con un marco de competencias
y funciones generales para la implementación exclusiva de los componentes restaurador y
reparador, la mayoría, por el contrario, no tienen asignado dicho ámbito competencial para
la ejecución de ninguno de los componentes en las sanciones propias. De igual manera, en
la esfera de las medidas para la contribución a la reparación, ninguna entidad tiene
asignada la competencia integral para la ejecución concurrente de los componentes del
sistema, es decir, el restaurador, reparador y retributivo.

Por otro lado, hay ausencia de una definición de las condiciones de viabilidad y
sostenibilidad para asegurar la implementación de las sanciones propias y las medidas
de contribución a la reparación. Precisamente, si bien se denota que la viabilidad podría

37
estar referida, entre otros aspectos, al alojamiento, alimentación, salud, transporte,
seguridad, riesgos ocasionados en la ejecución de dichas sanciones y medidas; y la
sostenibilidad que alude, entre otros, a los rubros y disponibilidad presupuestal54, no hay un
instrumento que precise la conceptualización y contenido de dichos términos. Lo anterior, al
tener en cuenta que este tipo de sanciones difieren de aquellas establecidas para las
sanciones aplicadas en la justicia ordinaria, toda vez que requieren de una planeación,
especificación y la ejecución de recursos para que cumplan con su función reparadora,
restauradora y retributiva, y que puedan ser efectivamente ejecutables por parte de los
comparecientes.

Por lo anterior, se identifican entonces dos situaciones específicas que explican la

falta de definición de competencias institucionales y de condiciones de viabilidad y
sostenibilidad, que serán desarrolladas a continuación. Estas se refieren a: (i) la falta de
instrumentos normativos que reglamenten las competencias en la Rama Ejecutiva para la
implementación de los componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a
la reparación; y (ii) la falta de lineamientos conjuntos entre el Gobierno y la JEP para definir
las condiciones de viabilidad y sostenibilidad para la implementación de los componentes
de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP.

4.2.1. Falta de instrumentos normativos para la clarificación de competencias en la

Rama Ejecutiva para la implementación de los componentes de las sanciones
propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes
ante la JEP

A pesar de que se han expedido diferentes instrumentos normativos que regulan el

ámbito de aplicación del componente de justicia del SIVJRNR, existen vacíos en las
disposiciones que se refieren a las funciones de las entidades de la Rama Ejecutiva.
Entidades como el Ministerio de Justicia y del Derecho, el Ministerio de Defensa Nacional, la
UARIV y la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), juegan un papel
importante en la implementación de los componentes de las sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación. Sin embargo, su actuación se ve limitada al no contar con
facultades legales específicas.

En primera medida, la Ley 1957 de 201955 es insuficiente en cuanto a las funciones

del Gobierno nacional respecto de la ejecución de acciones concretas de reparación por

54
En todo caso, la definición y contenido de estos dos conceptos requeriría de un desarrollo mediante un
instrumento normativo. Los elementos que se incluyen en este apartado son meramente ejemplificativos.
55
Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz.

38
parte de los comparecientes ante la jurisdicción. Por ejemplo, el artículo 38, establece que
el Gobierno nacional promoverá y pondrá en marcha medidas necesarias para que los
comparecientes puedan participar de estas acciones. Sin embargo, no precisa en qué se
concreta la promoción y puesta en marcha de medidas, ni qué entidades son responsables
de realizarlas, prestándose para interpretaciones diferentes frente al mandato.

En segundo lugar, no existe un desarrollo preciso que establezca las funciones de

las entidades de la Rama Ejecutiva en concordancia con la mencionada Ley 1957 de
2019. Además, las normas específicas que determinan las funciones propias de cada
entidad no reflejan ajustes o modificaciones que permitan desarrollar funciones necesarias
para asegurar la implementación de las sanciones propias y las medidas de contribución a
la reparación en sus diferentes componentes.

En lo que respecta al Ministerio de Justicia y del Derecho, no existe una norma que
determine sus competencias en el marco de la implementación de sanciones y medidas
de reparación. Sus funciones y objetivos se encuentran determinadas en el Decreto 1427 de
201756, y particularmente, el artículo 20 se refiere a aquellas que le asisten a la Dirección
de Justicia Transicional. Entre ellas se resaltan asesorar y proponer la política del Estado en
materia de justicia transicional, la coordinación y articulación de comités, apoyar a instancias
competentes para el desarrollo de actividades en ejecución de procesos de justicia
transicional, apoyar la coordinación de procesos de reinserción y resocialización, entre otros.
No obstante, estas funciones no desarrollan lo requerido para dar aplicación a las sanciones
propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la
JEP.

Para el caso de la UARIV, esta no cuenta con disposiciones normativas que asignen
funciones específicas frente a la aplicación de las medidas de contribución a la
reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP. La Ley 1448 de 201157 y el Decreto
1084 de 201558 definen competencias para facilitar acciones interinstitucionales en los
territorios en donde se adelantan procesos con comunidades retornadas o reubicadas, y con
sujetos de reparación colectiva. La Unidad cuenta también con competencias para facilitar
la implementación del componente reparador restaurador de las sanciones propias que
versen sobre asuntos previamente establecidos en el Programa Administrativo de Reparación.
Sin embargo, no existe un mandato específico para la implementación general de las

56
Por el cual se modifica la estructura orgánica y se determinan las funciones de las dependencias del Ministerio
de Justicia y del Derecho.
57
Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado
interno y se dictan otras disposiciones.
58
Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Inclusión Social y Reconciliación.

39
medidas de contribución a la reparación, o dejando por fuera nuevas medidas, por ejemplo,
que sean solicitadas por víctimas acreditadas.

En lo que se refiere a las funciones de la ARN frente a estas sanciones y medidas,

la entidad no tiene facultades legales para el apoyo a su implementación. El Decreto Ley
4138 de 2011 establece en sus artículos 4 y 5 el objeto y funciones que le competen. Sin
embargo, no hay referencia a la facultad de acompañamiento a la implementación de
sanciones propias y las medidas de contribución a la reparación.

En el caso del Ministerio de Defensa Nacional, respecto a lo establecido en la Ley

Estatutaria, solo existen dos artículos que mencionan la participación del Ministerio de
Defensa Nacional y la Fuerza Pública en lo relacionado con las sanciones propias. Por
un lado, el artículo 127 de la Ley 1957 de 2019 establece que la restricción efectiva de la
libertad de la sanción propia para los comparecientes miembros de Fuerza Pública incluirá
la fijación de su residencia en unidades militares o policiales. Por otro lado, el artículo 136
de la citada ley, frente al seguimiento y monitoreo de las sanciones propias, define que el
Tribunal para la Paz podrá contar con la colaboración del Ministerio de Defensa Nacional,
a través de la dependencia que para tal fin sea designada. Lo anterior, sin perjuicio de las
competencias de verificación de la Sección de Primera Instancia del Tribunal para la Paz
para casos de reconocimiento de verdad y responsabilidad respecto al cumplimiento de las
sanciones impuestas por dicho tribunal, y sin perjuicio, a su vez, de las competencias de
verificación y cumplimiento de la sanción que se otorgan al mecanismo de verificación y
cumplimiento de las sanciones.

Las insuficiencias normativas frente a las competencias de las distintas entidades de

la Rama Ejecutiva en el marco de la aplicación de sanciones y medidas, exclusivamente
enunciativas, conllevan consecuencias negativas para el SIVJRNR. En primer lugar, la falta
de claridad frente a las actividades que se pueden realizar por parte de estas entidades
dificulta actualmente dar aplicación a las acciones que se requieren para la ejecución de las
sanciones y medidas que sean adoptadas por la JEP como componente de justicia del sistema.
Esto, a su vez, genera impactos respecto de los derechos de las víctimas y frente a la
reconstitución del tejido social, en la medida en que los procesos de justicia restaurativa
buscan resarcir los daños y afectaciones y asegurar la no repetición. Al no poder garantizar
el correcto cumplimiento de las sanciones se está frente a la posibilidad de que no se cumpla
con los objetivos del sistema y que exista un escenario de impunidad.

Además, esta situación respecto del marco normativo que define las funciones de
estas entidades impacta también la operativización de aspectos fundamentales para el
desarrollo de sanciones y medidas. Así, actualmente persisten dificultades para el desarrollo

40
administrativo y la destinación presupuestal que permita sufragar los gastos que se
desprendan del desarrollo de sanciones propias y medidas de contribución a la reparación.

4.2.2. Falta de lineamientos conjuntos (Gobierno JEP) para definir las condiciones de
viabilidad y sostenibilidad 59 para la implementación de los componentes de las
sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP

El sistema de justicia transicional creado en virtud del Acuerdo Final y las

instituciones que lo componen son nuevas, singulares y complejas, lo que ha implicado
un desafío para la institucionalidad. La firma del Acuerdo Final llevó a la adopción de
figuras jurídicas como las sanciones propias y las medidas de contribución a la reparación
a cargo de comparecientes ante la JEP. Esto representa un desafío para la institucionalidad,
debido a que no estaba diseñada para atender la singularidad y complejidad de nuevas
figuras jurídicas que, además, por definición, deben entenderse a la luz de otros puntos del
Acuerdo.

El principio de división del poder como garantía democrática ha generado

prevenciones a la hora de actuar en puntos de intersección. En las sanciones propias y
medidas de contribución a la reparación a cargo de comparecientes ante la JEP confluyen
funciones propias del Ejecutivo, en materia de implementación, y de la JEP, en materia de la
administración de justicia. La falta de precisión en la comunicación y colaboración armónica
entre las diferentes ramas y autoridades del Estado, a partir de las competencias específicas
que tienen, ha dificultado la adopción de lineamientos de referencia necesarios para la
implementación de estas figuras jurídicas.

Aunque existen instrumentos normativos que regulan el marco institucional de la

Justicia Transicional, faltan parámetros normativos detallados estrictamente necesarios
para definir el marco de competencias al interior del Gobierno nacional. Esto ha
condicionado la aplicación de un modelo conjunto en el que se puedan asignar facultades,
competencias, responsabilidades específicas y recursos a las entidades del Gobierno
nacional en materia de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a
cargo de los comparecientes ante la JEP. El amplio margen de interpretación del marco
normativo ha tenido incidencia en la falta de una postura unánime sobre el alcance y
contenido de las obligaciones de las distintas entidades del Gobierno nacional. Así, la falta
de definición de las competencias institucionales ha ocasionado dispersión de los esfuerzos

59
Incluye condiciones de habitabilidad y dignidad (Art. 141 Ley 1957 de 2019).

41
para la implementación de sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a
cargo de los comparecientes de la JEP.

La ausencia de criterios comunes para la comprensión de varios elementos de las

sanciones propias y las medidas de contribución a la reparación en cabeza de los
comparecientes ante la JEP dificulta la articulación, el trabajo coordinado y la
comunicación entre las instituciones competentes para su implementación. La carencia de
normas específicas y lineamientos conjuntos genera una falta de comprensión unánime sobre
esta materia, que restringe la puesta en marcha de las sanciones y medidas mencionadas.
De otro lado, el marco normativo es insuficiente en materia del reparto de competencias
institucionales relacionadas con la implementación del componente retributivo de las
sanciones.

Aunado a lo anterior, no hay un entendimiento común entre el Gobierno nacional

y la JEP de cuáles son las condiciones de viabilidad y sostenibilidad requeridas, ni sus
protocolos o procedimientos, para la implementación de las sanciones propias y medidas
de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP. Si bien, la Ley
1957 en su artículo 141, establece que las sanciones impuestas por el tribunal
preestablecerán los lugares donde residirán los comparecientes que ejecutarán los proyectos
y estos lugares deberán contar con las condiciones apropiadas de habitabilidad y
dignidad60, no existe un marco normativo que indique lo estrictamente necesario sobre cuáles
son los organismos o entidades competentes que de manera coordinada se encargarán de
garantizar esas condiciones de habitabilidad y dignidad. El término condiciones apropiadas
de habitabilidad y dignidad que se utiliza en la Ley 195,7 no especifica en qué consisten
dichas condiciones, tema que resulta de la mayor importancia para una efectiva
implementación de las sanciones propias y las medidas de contribución a la reparación a
cargo de comparecientes ante la JEP, pues son las condiciones que la ley ha establecido
como las necesarias para que los comparecientes cumplan ante la jurisdicción con su deber
de contribución a la reparación de las víctimas por medio de TOAR o de sanciones propias.
Si bien podría decirse que la viabilidad eventualmente abarcaría temas como el alojamiento,
alimentación, salud, transporte, seguridad, riesgos ocasionados en la ejecución de dichas
sanciones y medidas; y la sostenibilidad, en términos de los rubros y disponibilidad
presupuestal, como se mencionó, no hay un instrumento que precise la conceptualización y
contenido de dichos términos61.

60
Ley 1957 de 2019. Disponible en:
[Link]
61
En todo caso, la definición y contenido de estos dos conceptos requeriría de un desarrollo mediante un
instrumento normativo. Los elementos que se incluyen en este apartado son meramente ejemplificativos.

42
 Por último, hay riesgo de una implementación tardía o parcial de los mecanismos
fundamentales para la consolidación de la paz. La ausencia de criterios comunes de
viabilidad y sostenibilidad puede llevar a que, ante falta de acuerdo, no se den las
condiciones institucionales necesarias para la implementación adecuada y oportuna de las
sanciones propias y las medidas de contribución a la reparación a cargo de comparecientes
ante la JEP. Una implementación no exitosa de estas instituciones transicionales afectaría los
derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la garantía de no repetición,
lo que, a su vez, puede afectar el proceso de consolidación de la paz.

4.3. Ausencia de la identificación, adecuación e implementación de la oferta

gubernamental para los componentes de las sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación, en el marco de las funciones jurisdiccionales de la
JEP

Según las normas que han desarrollado el Acuerdo Final, para implementar los
componentes de las sanciones propias y las medidas de contribución a la reparación, es
necesario contar con una oferta gubernamental e institucional62 adecuada para ello. El
ordenamiento jurídico establece que dicha oferta debe observar los principios de la justicia
transicional, ha de contar con componentes reparadores-restauradores, con las condiciones
para aplicar restricciones a libertades y derechos en las sanciones propias, con
características que aseguren habitabilidad y dignidad a quienes deben cumplir con las
sanciones o las contribuciones a la reparación, con atributos que consulten los enfoques
diferenciales, con una configuración que asegure la centralidad de las víctimas, entre otras
exigencias fijadas normativamente. Se requiere sentar las bases de un arreglo institucional
que posibilite alcanzar ese objetivo.

En ese sentido, el tercer eje problemático identificado que genera dificultades es la

ausencia de la identificación, adecuación e implementación de la oferta gubernamental
para los componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la
reparación, en el marco de las funciones jurisdiccionales de la JEP. Si bien se ha avanzado
por parte del Gobierno nacional en la identificación de la oferta que podría utilizarse para
la implementación de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación, se
requiere de unos criterios o parámetros definidos, que permitan realizar esa identificación
con mayor precisión para que no se trate de esfuerzos atomizados.

Esta falta de identificación, adecuación e implementación de la oferta

gubernamental genera una dificultad para cumplir con las obligaciones consagradas en

62
En virtud de lo establecido en la Constitución Política, artículos 113 y 189 #10 y 11, 201; y la Ley 1957 de
2019, artículos 38 y 141.

43
el Acuerdo Final, y la normativa que busca garantizar el derecho a la justicia, y la
centralidad de las víctimas en la justicia transicional. A pesar de que las diferentes
entidades de las ramas del poder público han avanzado en el diseño y ejecución de las
medidas para tal fin, en el marco de sus competencias, la proximidad de la expedición de
sanciones por parte de la JEP demanda una serie de actividades para garantizar los
componentes que exige el marco normativo para las sanciones propias.

Actualmente, no existen criterios claros de condiciones de viabilidad y

sostenibilidad. Lo anterior obedece principalmente a la ausencia de espacios para la
construcción colectiva entre la JEP y el Gobierno nacional para establecer los conceptos,
procesos y lineamientos que permitan estructurar y definir las condiciones de (i) viabilidad y
(ii) sostenibilidad para la implementación de sanciones propias y de mecanismos de
contribución a la reparación. Lo anterior, a partir de las capacidades y limitaciones de cada
sector.

En ese sentido, se identifican tres situaciones específicas que explican esa dificultad.
Entre las que se encuentran: (i) falta de criterios interinstitucionales entre Gobierno nacional
y la JEP para identificar los planes, programas y proyectos que servirán para implementar los
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo
de los comparecientes ante la JEP; (ii) identificación parcial dentro de la oferta gubernamental
nacional y territorial de planes, programas y proyectos que servirían para implementar los
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo
de los comparecientes ante la JEP; y (iii) falta de adecuación e implementación de los planes,
programas y proyectos para la ejecución de las sanciones propias y medidas de contribución
a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP.

4.3.1. Falta de criterios interinstitucionales entre Gobierno y la JEP para identificar los
planes, programas y proyectos que servirán para implementar los componentes
de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de
los comparecientes ante la JEP

La novedad, singularidad y complejidad de las reformas institucionales introducidas

por el Acuerdo Final han necesitado un tiempo de maduración en los organismos
encargados de aplicarlas, lo cual se ha traducido en demoras en la definición de
lineamientos conjuntos. Las reformas derivadas de la implementación del Acuerdo Final han
impuesto grandes desafíos conceptuales y prácticos a la institucionalidad preexistente que
están todavía pendientes de ser atendidos íntegramente. Lo anterior se ha traducido en que
a la fecha no ha sido posible contar con unos criterios definidos que permitan identificar con
claridad los planes, programas y proyectos que puedan ser utilizados para implementar los

44
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo
de los comparecientes ante la JEP.

Por ello, la identificación de estos criterios interinstitucionales facilitaría la

identificación concreta de los planes, programas y proyectos que resultan adecuados
para la ejecución y financiación de los componentes de las sanciones propias y medidas
de contribución a la reparación. Tales criterios contribuirían a establecer las entidades
responsables con sus respectivas metas trazadoras, plazos, productos, e indicadores. En
consecuencia, a través de ellos se identificaría con claridad, la oferta existente del Gobierno
nacional. El Gobierno nacional adopt el PMI, como un documento que tiene por objetivo
orientar las políticas públicas necesarias para la implementación de los compromisos del
Acuerdo Final de Paz en un marco temporal de 15 años. Este fue posteriormente condensado
a través del Documento CONPES 3932 aprobado en 2018 que acoge los Lineamientos para
la articulación del Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final con los instrumentos de
planeación, programación y seguimiento a políticas públicas de orden nacional y territorial.
Sin embargo, esos lineamientos no tuvieron el alcance, ni sirvieron como un referente
orientador suficiente para identificar los planes, programas y proyectos que viabilicen la
implementación de los componentes de las sanciones propias y la de las medidas de
contribución a la reparación a cargo de los comparecientes.

A pesar de los esfuerzos por parte de la JEP, se han presentado demoras en el

establecimiento de lineamientos claros y específicos frente a las sanciones propias y
mecanismos de contribución a la reparación. En el año 2020, se emitieron y adoptaron los
lineamientos por parte de la Sección de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad del
Tribunal para la Paz. Sin embargo, estos siguen siendo muy generales de cara a la
operativización y logística de estos proyectos. En este sentido, no ha sido posible operativizar
dichos criterios para desarrollar el componente reparador de las sanciones propias y las
medidas de contribución a la reparación. Al no tener claro los criterios específicos, no es
posible visualizar la oferta de cada sector como un posible modelo de TOAR.

Esta falta de criterios comunes para la identificación de los planes, programas o

proyectos en los que se pueda implementar sanciones propias o medidas de contribución
a la reparación puede retrasar las decisiones judiciales y poner en riesgo su efectividad.
La ausencia de acuerdos y reglas a seguir impide que las entidades competentes en la
implementación desplieguen las acciones necesarias para la preparación institucional que
requiere la ejecución de las decisiones judiciales por parte de la administración.

4.3.2. Identificación parcial dentro de la oferta gubernamental nacional y territorial de

planes, programas y proyectos que servirían para implementar los componentes

45
 de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de
los comparecientes ante la JEP

El Gobierno nacional ha diseñado e implementado una oferta de planes, programas

y proyectos en el marco de la atención, asistencia y reparación integral hacia las
víctimas. En efecto, la Unidad para las Víctimas, bajo el sustento normativo de la Ley 1448
de 2011 y los decretos ley étnicos 4633, 4634, y 4635 de 2011, ha venido implementando
los planes integrales de reparación colectiva con el propósito de reconocer, dignificar y
reparar integralmente a las víctimas, comunidades étnicas y no étnicas, y grupos y
organizaciones que han sufrido daños colectivos. Con corte a 30 de abril de 2022, la
entidad cuenta con 842 sujetos de reparación colectiva incluidos en el Registro Único de
Víctimas, 160 planes de reparación en ejecución, y 53 ya implementados en su totalidad.

Adicionalmente, el Gobierno nacional ha formulado e implementado, de manera

participativa con las comunidades, los Planes de Retorno y Reubicación, de acuerdo con
los principios de seguridad, dignidad y voluntariedad. Con corte a 31 de mayo de 2022,
existen 921 planes de retorno y reubicación aprobados y en actualización por los diferentes
comités territoriales de justicia transicional, los cuales se han venido ejecutando, a su vez,
bajo la articulación de las entidades que componen el SNARIV.

Igualmente, en el marco de la ejecución de los PDET, previstos en el punto 1 de la

Reforma Integral y, regulados a su vez por el Decreto Ley 893 de 2017, el Gobierno
nacional ha desarrollado programas, proyectos y diferentes acciones construidas con la
comunidad, para transformar 170 municipios que han sido afectados por la violencia, la
pobreza, las economías ilícitas, y la debilidad institucional del Estado. A partir de este
esfuerzo gubernamental, se han definido 32.808 iniciativas con las comunidades, 11.120
de las cuales cuentan con una ruta de implementación activa, y se han finalizado 1.963
proyectos. Durante 2019 y 2020, se han dispuesto 14.731.887 millones entre 2019-2020,
para la implementación de los PDET.

Con base en lo anterior, y a pesar de que el Gobierno nacional ya ha identificado

diferentes planes, programas y proyectos que servirían para la implementación de los
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo
de comparecientes ante la JEP, esta identificación todavía es parcial. En efecto, el ejercicio
que ha venido adelantando la UARIV y la CPEC se ha enfocado en la aplicabilidad de estos
de acuerdo con los componentes reparador y restaurador.

Po otro lado, la no identificación de los planes, programas y proyectos que cumplan

con el componente retributivo de las sanciones propias desconocería el marco normativo
fijado por el artículo 127 de la Ley 1957 de 2019, y lo dispuesto por la Corte

46
Constitucional en Sentencia C-080 de 2018, al tratar sobre la restricción efectiva de
derechos y libertades que debe surtirse en el marco de la justicia transicional. Según la
Corte Constitucional, el derecho a la justicia por parte de las víctimas demanda ciertas
restricciones para quienes reciben tratamiento diferencial, en tanto que: (i) debe limitarse
efectivamente libertades y derechos, como los de residencia y movimiento; (ii) se debe
garantizar la existencia de un mecanismo de seguimiento y monitoreo con capacidad real
de supervisión y verificación del cumplimiento y obediencia de estas restricciones; (iii) su
lugar de ejecución debe ser distinto de un centro penitenciario y carcelario.

La identificación parcial, por ende, de los planes, programas y proyectos impediría

que el Gobierno nacional ejerza efectivamente su labor de promover y poner en marcha
todas las medidas necesarias para la implementación de los componentes de las
sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP. Factor que llevaría, además, a desconocer los derechos de las
víctimas en torno a la verdad, justicia, reparación y no repetición en el ámbito de la justicia
transicional.

4.3.3. Falta de adecuación e implementación de los planes, programas y proyectos para

la ejecución de los componentes de las sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP

Los planes, programas y proyectos diseñados e implementados actualmente por el

Gobierno nacional no contemplan, necesariamente, los componentes de las sanciones
propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante
la JEP. En efecto, la formulación y ejecución de la referida oferta gubernamental no está
adecuada a los requisitos de las sanciones propias ni a los de las medidas de contribución
a la reparación. Lo anterior dificulta que, en la actualidad, se implementen de manera efectiva
y exitosa.

En el mismo sentido, los planes, programas y proyectos del Gobierno nacional no

contemplan, en la actualidad, las condiciones de viabilidad y sostenibilidad de las
sanciones propias y las medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP. Lo anterior, se origina en la falta de lineamientos definidos
conjuntamente, entre el Gobierno nacional y la JEP, sobre la claridad técnica, operativa,
competencial, normativa y presupuestal, de las condiciones de habitabilidad y dignidad
exigidas por el artículo 141 de la Ley 1957 de 2019.

Las entidades no cuentan con información suficiente sobre los comparecientes que
permita establecer la dimensión y arreglos institucionales necesarios para la operatividad
de las sanciones propias. Existen vacíos de información en relación con el universo de

47
comparecientes, su ubicación territorial, las características ocupacionales, y demás elementos
que permitan planificar las acciones institucionales requeridas para la aplicación de las
sanciones propias en el territorio.

Ante la inexistencia de un entendimiento común sobre las condiciones de viabilidad

y sostenibilidad se generarían posibles responsabilidades jurídicas contra el Estado
colombiano. En efecto, la no adecuación de los planes, programas y proyectos para la
ejecución de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP devendría en consecuencias jurídicas si se concretan riesgos
laborales, problemas alimenticios, salubres, de seguridad, y de otro tipo por criterios y
condiciones no definidos y/o anticipados por el ordenamiento jurídico y el Estado
colombiano. De igual forma, la concreción de las sanciones propias y medidas de
contribución de contribución a la reparación podría generar problemas de su incumplimiento,
ante la incapacidad operativa para ejecutar las órdenes que emita la JEP en el marco de sus
competencias.

5. DEFINICIÓN DE LA POLÍTICA

5.1. Objetivo general

Implementar el arreglo institucional del Estado para la ejecución de los componentes

de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP.

5.2. Objetivos específicos

OE1. Fortalecer los mecanismos de articulación institucional del Estado para la

implementación de los componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a
la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP.

OE2. Clarificar las competencias institucionales en la Rama Ejecutiva y las condiciones

de viabilidad y sostenibilidad para la implementación de los componentes de las sanciones
propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la
JEP.

OE3. Implementar la oferta gubernamental adecuada para ejecutar los componentes

de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación, en el marco de las
funciones jurisdiccionales de la JEP.

5.3. Plan de acción

48
 El plan de acción de esta política tiene como propósito fortalecer todos los
esfuerzos que ha venido realizando el Gobierno nacional en la implementación de una
paz con legalidad. Lo anterior, en el marco de la implementación del arreglo institucional
del Estado, principalmente entre el Gobierno nacional y la JEP, para la ejecución de los
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo
de los comparecientes ante la JEP, en el que se respete la centralidad en las víctimas y las
garantías de verdad, justicia, reparación, y no repetición.
Dentro de este contexto, en este plan de acción se establecen tres ejes estratégicos
que dan respuesta a las problemáticas anteriormente planteadas. Estos ejes estratégicos
son desarrollados a través de ocho líneas de acción que implican la ejecución de 11 acciones
de política por parte de diferentes entidades involucradas en el presente documento. El detalle
de las acciones propuestas se describe en el Plan de Acción y Seguimiento (PAS) (Anexo A),
el cual señala las entidades responsables y corresponsables, los períodos de ejecución, las
metas, así como los recursos indicativos necesarios y disponibles para su implementación.

5.3.1. Fortalecer los mecanismos de articulación institucional del Estado para la

implementación de los componentes de las sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP

Línea de acción 1. Promover la articulación institucional entre las entidades del Gobierno
nacional y la JEP
Con el propósito de contar con un mecanismo de articulación institucional que permita
facilitar y continuar la toma de decisiones, el intercambio de información, y en general, la
realización de actividades que permitan la implementación de las sanciones propias y las
medidas de contribución a la reparación, la CPEC, con apoyo de las demás entidades de
Gobierno y teniendo en cuenta los esfuerzos ya adelantados, diseñará e implementará una
instancia de articulación entre el Gobierno nacional y la JEP. De esta forma, se facilitaría
el desarrollo del trabajo conjunto entre estas entidades, estableciendo espacios de
articulación y responsabilidades, permitiendo también realizar el seguimiento a las diferentes
sanciones y medidas impuestas. En este sentido, la articulación es esencial y las líneas de
acción que se diseñan en este documento de política buscan posibilitarla y, además,
ampliarla para circunstancialmente interactuar de forma eficaz con otros agentes. Dicha
articulación podrá efectuarse con el SIVJRNR de acuerdo con lo definido por la instancia de
articulación entre el Gobierno nacional y la JEP. Esta acción iniciará en el mes de agosto de
2022 y se desarrollará hasta diciembre del mismo año. En tal instancia, además, y con la
intervención de quienes la conformen, será donde se definan los procedimientos, protocolos
y lineamientos para implementar las sanciones propias y las medidas de contribución a la

49
reparación en cabeza de los comparecientes, y para identificar la oferta institucional que
resulte adecuada a esos efectos.

Línea de acción 2. Promover la articulación entre entidades del Gobierno nacional

En concordancia con la anterior línea de acción, y considerando la importancia de
contar con una articulación efectiva entre las entidades del Gobierno nacional, la CPEC, en
articulación con las demás entidades de Gobierno y teniendo en cuenta los esfuerzos ya
adelantados, adecuará e implementará una instancia de articulación entre estas entidades
que faciliten la implementación de las sanciones propias y medidas de contribución a la
reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP. Dicha articulación podría efectuarse,
de forma intersistémica, con el SNARIV y otras instancias o sistemas definidos
normativamente. Esta acción se desarrollará entre el mes de agosto y diciembre de 2022, y
permitirá asignar de manera óptima esfuerzos y recursos para la ejecución de planes,
programas y proyectos que respondan a la imposición de sanciones y medidas por parte de
la JEP.

Línea de acción 3. Promover la articulación entre la JEP, el Gobierno nacional y agentes

interesados
Adicional a lo estipulado en las dos líneas de acción anteriores, se ha identificado que
la participación de agentes interesados como organizaciones de víctimas, otros grupos de la
sociedad civil, sector privado, cooperación, gobiernos locales, entre otros, permitiría
maximizar los esfuerzos en la implementación de las sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación, al contarse con una oferta de planes, programas y proyectos
más robusta. Así, la CPEC, en articulación con las demás entidades del Gobierno,
desarrollará en el marco de la instancia de articulación que se conforme entre el
Gobierno nacional y la JEP, una estrategia que articule y promueva la participación de
agentes interesados en la implementación de las sanciones propias y medidas de
contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP. Esta estrategia
permitirá potenciar la participación de organizaciones de víctimas, otros grupos de la
sociedad civil, sector privado, cooperación, gobiernos locales, entre otros, reforzando y
garantizando la implementación del Acto Legislativo 01 de 2017, la Ley 1957 de 2019, y
demás normas que buscan un proceso de reconciliación nacional, la participación y
satisfacción de los derechos de las víctimas, y los enfoques diferenciales de política pública.
Esta acción dará inicio en el mes de enero de 2023 y finalizará en el mes de junio del mismo
año.

50
5.3.2. Clarificar las competencias institucionales en la Rama Ejecutiva y las condiciones
de viabilidad y sostenibilidad para la implementación de los componentes de las
sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP

Línea de acción 1. Impulsar iniciativas normativas para la clarificación de las competencias

institucionales en la Rama Ejecutiva para la implementación de los componentes de las
sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes
ante la JEP
Uno de los instrumentos fundamentales para la óptima implementación de los
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación es el marco
normativo que faculta a las entidades para realizar actividades que faciliten dicha
implementación. En consideración a lo anterior, la CPEC y con el acompañamiento de las
entidades participantes, realizará un estudio, en diálogo con la JEP, para determinar los
instrumentos normativos que resultasen estrictamente necesarios para la implementación
de los componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación
a cargo de los comparecientes ante la JEP, en el marco de las competencias de las
entidades del Gobierno nacional, sin desconocer que la definición de la restricción de
libertades y derechos, en las sanciones propias, así como de las condiciones de
habitabilidad, dignidad, monitoreo, y verificación, en las sanciones propias y en las
medidas de contribución a la reparación, es de competencia privativa de la JEP. Este
estudio permitirá identificar los vacíos e imprecisiones que deben corregirse para permitir la
correcta implementación de las sanciones y medidas. Esta acción se llevará a cabo entre el
mes de agosto de 2022 y finalizará en diciembre del mismo año.

En concordancia, el Ministerio de Justicia y del Derecho, en acompañamiento de las

diferentes entidades de Gobierno, elaborará en diálogo con la JEP, y presentará, los
instrumentos normativos que resultasen estrictamente necesarios63 para la implementación
de los componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación
a cargo de los comparecientes ante la JEP, en el marco de las competencias de las
entidades del Gobierno nacional, sin desconocer que la definición de la restricción de
libertades y derechos, en las sanciones propias, así como de las condiciones de
habitabilidad, dignidad, monitoreo, y verificación, en las sanciones propias y en las
medidas de contribución a la reparación, es de competencia privativa de la JEP. Esta

63
En caso de concurrir los supuestos previstos en el artículo 3, numeral 6, del Decreto 1995 de 2016, la
Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI) constatará los
respectivos proyectos normativos.

51
acción, que se desarrollará entre agosto de 2022 y diciembre de 2026, deberá realizarse
dentro del respeto del Acuerdo Final de Paz y habilitará a las entidades de la Rama Ejecutiva
para que se cumpla con el mandato establecido en el artículo 38 de la Ley 1957 de 2019.

Línea de acción 2. Definir protocolos y procedimientos para asegurar la viabilidad de las

sanciones propias y las medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante la JEP
Adicionalmente, con el propósito de contar con lineamientos claros que establezcan
el concepto, el contenido y las condiciones de viabilidad y sostenibilidad mínimos para que
las sanciones y medidas impuestas cumplan con los fines de la justicia transicional, la CPEC,
en el marco de la instancia de articulación entre el Gobierno Nacional y la JEP, elaborará
protocolos y procedimientos para la implementación y seguimiento de las condiciones de
viabilidad y sostenibilidad para la ejecución de los componentes de las sanciones propias
y medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP.
Esta elaboración se llevará a cabo en el marco de la instancia de articulación entre el
Gobierno nacional y la JEP, entre los meses de enero y diciembre de 2023. Esta acción se
realizará sin perjuicio de las competencias autónomas de la JEP para definir los componentes
de las sanciones propias y de las medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante ella, y deberá tener en cuenta las decisiones que tome la Jurisdicción
en la materia.

5.3.3. Implementar la oferta gubernamental adecuada para ejecutar los componentes

de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación, en el marco
de las funciones jurisdiccionales de la JEP 64

Línea de acción 1. Diseñar lineamientos para la identificación de planes, programas y

proyectos para implementar los componentes de las sanciones propias y de las medidas de
contribución a la reparación
Al tener en cuenta la importancia de la correcta identificación de planes, programas
y proyectos para la efectiva implementación de los componentes de las sanciones propias y
medidas de contribución a la reparación, se define que la CPEC, en acompañamiento de
las entidades participantes, elaborará lineamientos que permitan realizar esa
identificación. De igual forma, esta labor se llevará a cabo en el marco de la instancia de

64
El proceso de identificación, adecuación e implementación de la oferta en materia de sanciones propias y
medidas de contribución a la reparación no se realiza en este documento de política. Lo anterior será producto
del desarrollo de las tres líneas estratégicas que este documento presenta para dar cumplimiento a lo establecido,
especialmente, por los artículos 38, 135 y 136 de la Ley 1957 de 2019 y demás textos normativos concordantes.

52
articulación entre el Gobierno nacional y la JEP para asegurar que se recojan todos los
elementos necesarios y que estos cuenten con las claridades pertinentes. Esta acción iniciará
en el mes agosto de 2022 y finalizará en el mes de diciembre del mismo año y se realizará
sin perjuicio de las competencias autónomas de la JEP para definir los componentes de las
sanciones propias y de las medidas de contribución a la reparación a cargo de los
comparecientes ante ella, y deberá tener en cuenta las decisiones que tome la Jurisdicción
en la materia.

Línea de acción 2. Identificar la oferta gubernamental para implementar los componentes de

sanciones propias y de las medidas de contribución a la reparación
En concordancia con lo anterior, una vez definidos los lineamientos, es necesario
realizar efectivamente la identificación de los distintos planes, programas y proyectos para
dar aplicación a las sanciones y medidas ya referidas. De esta forma la CPEC, con el
acompañamiento de las entidades participantes, realizará la identificación de la oferta
gubernamental para implementar los componentes de las sanciones propias y medidas
de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP, con base en
los lineamientos definidos y a los que hace referencia la línea de acción anterior. Esta acción
se llevará a cabo entre agosto de 2022 y diciembre de 2026.

Línea de acción 3. Diseñar planes, programas y proyectos para la ejecución de las sanciones
propias y medidas de contribución a la reparación
La última línea de acción planteada reconoce la necesidad de realizar ajustes o evaluar
la creación de nuevos planes, programas y proyectos para que respondan a las necesidades
de implementación de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación. De
esta forma, se establece en primera medida que la CPEC con el acompañamiento de las
entidades participantes promoverá, en el marco de la instancia de articulación entre el
Gobierno nacional y la JEP planteada en esta política, la adecuación de la oferta
gubernamental susceptible de ajuste, con base en los lineamientos definidos. Esta
actividad reconoce que los ajustes deben responder a las necesidades para la
implementación de los componentes, como también a que sea realmente factible realizarlos.
Esta acción tendrá una duración de cuatro años y será realizada entre enero de 2023 y
diciembre de 2026.

Por otro lado, la CPEC, en el marco de la instancia de articulación entre el Gobierno y

la JEP, evaluará la creación de planes, programas y proyectos en entidades
gubernamentales, para la implementación de los componentes de las sanciones propias
y medidas de contribución a cargo de los comparecientes ante la JEP. Esto responderá a
diferentes aspectos de necesidad, suficiencia, entre otros, que faciliten y permitan la

53
implementación de las sanciones y medidas. Esta acción se llevará a cabo entre el mes de
enero de 2024 y el mes de diciembre de 2026. Lo anterior, sin perjuicio de la facultad de
los comparecientes de presentar proyectos restaurativos, conforme a la Ley 1957 de 2019.

Por último, y con el fin de poner en funcionamiento todos los mecanismos referidos
anteriormente, el Ministerio de Justicia y del Derecho, adecuará e implementará un sistema
de información65 que permita activar las rutas para la implementación y seguimiento de
los componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación. Esta
última acción tendrá una duración de cuatro años y se realizará entre el 2023 y el 2026.

5.4. Seguimiento

El seguimiento a la ejecución física y presupuestal de las acciones propuestas para

el cumplimiento de los objetivos de este documento CONPES se realizará a través del
Plan y Acción y Seguimiento (PAS) que se encuentra contenido en el Anexo A. Plan de
Acción y Seguimiento (PAS). En este se señalan las entidades responsables de cada acción,
sus periodos de ejecución, los recursos necesarios y disponibles para llevarlas a cabo, y la
importancia de cada acción para el cumplimiento del objetivo general de la política.

Esta política tiene un período de implementación de cinco años, iniciando en el año

2022 hasta el año 2026. El reporte periódico al PAS lo realizarán las entidades incluidas
en este documento CONPES y señaladas como responsables en las acciones, y será
consolidado según los lineamientos del DNP. El seguimiento se hará de manera semestral
iniciando su reporte en enero de 2023 y el informe de cierre se realizará con corte a 31 de
junio de 2027, tal y como se presenta en la Tabla 1.

Tabla 1. Cronograma de seguimiento

Corte Fecha

Primer corte Diciembre de 2022

Segundo corte Junio de 2023
Tercer corte Diciembre de 2023
Cuarto corte Junio de 2024
Quinto corte Diciembre de 2024
Sexto corte Junio de 2025
Séptimo corte Diciembre de 2025
Octavo corte Junio de 2026

65
Esa adecuación e implementación se hará en el marco del Sistema de Información Interinstitucional de Justicia
Transicional (SIIJT).

54
 Corte Fecha
Noveno corte Diciembre de 2026
Informe de cierre Junio de 2027

Fuente: DNP (2022).

5.5. Financiamiento

Para efectos del cumplimiento de los objetivos de este documento, las entidades
involucradas en su implementación priorizarán en las cifras del Marco de Gasto de
Mediano Plazo del respectivo sector, los recursos suficientes para la financiación de las
acciones que se proponen en el formato PAS. Cabe aclarar, que la ejecución de las
inversiones asociadas a la implementación de esta política estará sujeta a la disponibilidad
de recursos que se apropien en el Presupuesto General de la Nación para cada uno de los
sectores responsables. La implementación de esta política tiene un costo total indicativo
estimado de 1.852 millones de pesos como se presenta en Tabla 2.

Tabla 2. Financiamiento estimado de la política

(cifras en millones de pesos)

Objetivo Costo total

OE1. Fortalecer los mecanismos de articulación institucional del Estado
para la implementación de los componentes de las sanciones propias y
111
medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes
ante la JEP.
OE2. Definir las competencias institucionales en la Rama Ejecutiva y las
condiciones de viabilidad y sostenibilidad para la implementación de los
476
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la
reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP.
OE3. Implementar la oferta gubernamental adecuada para ejecutar los
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la 1.265
reparación, en el marco de las funciones jurisdiccionales de la JEP.
Total 1.852
Fuente: DNP (2022).

El presupuesto indicativo contemplado en este documento no contiene la estimación

de los recursos que se requerirán para la ejecución de la oferta adecuada que se
identificará ni para garantizar su viabilidad y sostenibilidad. Los recursos aquí señalados
dan cuenta de aquellos necesarios para ejecutar acciones consagradas en este documento
con el propósito de implementar el arreglo institucional del Estado para la ejecución de los

55
componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo
de los comparecientes ante la JEP.

Por otra parte, la Tabla 3 detalla los costos asociados por entidad, donde se puede
apreciar las principales entidades a cargo de la implementación de la presente política.

Tabla 3. Costos indicativos por entidad

(cifras en millones de pesos)

Entidad Costo total

Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación 1.177

Ministerio de Justicia y del Derecho 675
Total 1.852
Fuente: DNP (2022).

56
6. RECOMENDACIONES

El Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el

Ministerio de Defensa Nacional, recomiendan al Consejo Nacional de Política Económica y
Social:

1. Aprobar la Política Nacional que adopta Lineamientos de Política para Implementar el

Arreglo Institucional del Estado para la Ejecución de los Componentes de las Sanciones
Propias y Medidas de Contribución a la Reparación planteada en el presente
documento, incluyendo su Plan de Acción y Seguimiento (Anexo A).

2. Solicitar a las entidades del Gobierno nacional involucradas en este documento

CONPES priorizar los recursos para la puesta en marcha de las estrategias contenidas
en el mismo, acorde con el Marco de Gasto de Mediano Plazo del respectivo sector.

3. Solicitar al Departamento Nacional de Planeación consolidar y divulgar la información

del avance de las acciones según lo planteado en el PAS (Anexo A). La información
deberá ser proporcionada por las entidades involucradas en este documento de
manera oportuna según lo establecido en la sección de seguimiento.

4. Solicitar a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación:

a. Diseñar e implementar, junto con las entidades planteadas en el PAS, la instancia

de articulación que permita coordinar a las entidades del Gobierno nacional, a
la JEP y a los actores interesados.

b. Realizar un estudio, en diálogo con la JEP, junto con las entidades definidas en el
PAS, para determinar los instrumentos normativos que resultasen estrictamente
necesarios para la implementación de los componentes de las sanciones propias
y medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la
JEP, en el marco de las competencias de las entidades del Gobierno nacional, sin
desconocer que la definición de la restricción de libertades y derechos, en las
sanciones propias, así como de las condiciones de habitabilidad, dignidad,
monitoreo, y verificación, en las sanciones propias y medidas de contribución a
la reparación, es de competencia privativa de la JEP.

c. Elaborar protocolos y procedimientos, en el marco de la instancia de articulación

entre las entidades del Gobierno nacional y la JEP y con acompañamiento de las
entidades mencionadas en el PAS, para la implementación y seguimiento de las
condiciones de viabilidad y sostenibilidad para la ejecución de los componentes
de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de
los comparecientes ante la JEP.

57
 d. Elaborar lineamientos, junto con las entidades planteadas en el PAS, que permitan
identificar la oferta de planes, programas y proyectos gubernamentales para la
implementación de las sanciones propias y medidas de contribución a la
reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP, y realizar dicha
identificación.

e. Realizar, junto con las entidades definidas en el PAS y en el marco de la instancia

de articulación entre las entidades del Gobierno nacional y la JEP, la promoción
de la adecuación de los planes, programas y proyectos, así como la evaluación
de creación de nueva oferta, para la implementación de las sanciones propias y
medidas de contribución a la reparación a cargo de los comparecientes ante la
JEP.

5. Solicitar al Ministerio de Justicia y del Derecho:

a. Elaborar, en diálogo con la JEP, y presentar los instrumentos normativos que

resultasen estrictamente necesarios para la implementación de los componentes
de las sanciones propias y medidas de contribución a la reparación a cargo de
los comparecientes ante la JEP, en el marco de las competencias de las entidades
del Gobierno nacional, sin desconocer el Acuerdo Final de Paz y que la definición
de la restricción de libertades y derechos, en las sanciones propias, así como de
las condiciones de habitabilidad, dignidad, monitoreo, y verificación, en las
sanciones propias y medidas de contribución a la reparación, es de competencia
privativa de la JEP.

b. Adecuar e implementar66, teniendo en cuenta la oferta existente, un sistema de

información que permita activar las rutas para la implementación y seguimiento
de los componentes de las sanciones propias y medidas de contribución a la
reparación a cargo de los comparecientes ante la JEP.

66
Esa adecuación e implementación se hará en el marco del Sistema de Información Interinstitucional de Justicia
Transicional (SIIJT).

58
ANEXOS

Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento (PAS)

59
BIBLIOGRAFÍA

Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. (2022). Documento

borrador Protocolo para el esquema implementación y seguimiento de los trabajos,
obras y actividades con contenido reparador y restaurador y las sanciones propias.

Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. (2022). Documento

borrador Ruta TOAR Protocolo para el esquema implementación y seguimiento de los
trabajos, obras y actividades con contenido reparador y restaurador y las sanciones
propias.

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ley 1448 de 2011 y los Decretos ley étnicos 4633 de 2011, 4634 de 2011y 4635
de 2011, prorrogando por 10 años su vigencia. Bogotá: Congreso de la República.

Congreso de la República. (2019). Ley Estatutaria 1957 de 2019. Estatutaria de la

Administración de Justicia en la Jurisdicción Especial para la Paz. Bogotá: Congreso
de la República.

Congreso de la República. (2018). Ley 1922 de 2018. Por medio de la cual se adoptan
unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz. Bogotá:
Congreso de la República.

Congreso de la República. (2017). Acto Legislativo 02 de 2017. Por medio del cual se
adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y
seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción
de una Paz Estable y Duradera. Bogotá: Congreso de la República.

Congreso de la República. (2017). Acto Legislativo 01 de 2017. Por medio del cual se crea
un título de disposiciones transitorias de la Constitución para la terminación del conflicto
armado y la construcción de una paz estable y duradera y se dictan otras disposiciones.
Bogotá: Congreso de la República.

Congreso de la República. (2016). Ley 1820 de 2016. Por medio de la cual se dictan
disposiciones sobre amnistía, indulto y tratamientos penales especiales y otras
disposiciones. Bogotá: Congreso de la República.

Congreso de la República. (2011). Ley 1448 de 2011. Por la cual se dictan medidas de
atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y
se dictan otras disposiciones. Bogotá: Congreso de la República.

Congreso de la República. (2005). Ley 975 de 2005. Por la cual se dictan disposiciones
para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de

60
 la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se
dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios. Bogotá: Congreso de la
República.

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Guatemala. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de
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vs. República Dominicana. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
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