DEFINE:

Integración Latinoamericana
es un movimiento político y social que aboga por una estrecha coordinación, relación, asociación y
cooperación entre los países de América Latina, desde México hasta Argentina y Chile, acorde a sus
similitudes políticas, sociales, económicas, culturales, religiosas, lingüísticas, ideológicas y
geográficas, entre otras.
Consiste en un conjunto de acciones cuya finalidad es consolidar la comunicación de los países
mediante una unión económica y política, abogando por una estrecha coordinación, compartiendo
sus soberanías nacionales y cediendo parte de sus atribuciones de gobierno (en mayor o menor
medida, dependiendo del grado de supranacionalidad) a organismos internacionales, como es el
caso de la Unión Europea. Se ha discutido también la creación de la unión Latinoamericana.
Importancia de la Integración Latinoamericana
1. Es una fórmula ya probada. El impulso actual hacia la integración regional ha sido
influenciado por el éxito de la región de Asia Oriental y el Pacífico, donde el comercio
intrarregional y las exportaciones al resto del mundo han aumentado significativamente los
ingresos. A primera vista, esto sugiere que perseguir acuerdos políticos formales para
fortalecer los lazos económicos dentro de la región podría impulsar el crecimiento en
Latinoamérica y Caribe.
2. Es clave para mejorar la conectividad. Una mayor integración regional podría impulsar
políticas que mejoren la calidad de la infraestructura y conectividad. En la actualidad, los
costos logísticos de la región están dentro de los más altos del mundo. Los obstáculos
geográficos hacen que la región enfrente costos mayores que otras regiones. De hecho, la
calidad de las rutas de transporte es relativamente pobre con respecto al resto del mundo:
casi el 70% de las carreteras no están pavimentadas, un porcentaje bastante alto en
comparación con Asia Oriental y el Pacífico y Medio Oriente y Norte de África (menos del
30%).
3. El gusto está en la diferencia. El estudio establece que mientras más diversos son los
países que pactan acuerdos comerciales, más se pueden complementar y mayores son las
ganancias, ya sea comprando o vendiendo productos que componen una misma cadena de
valor o intercambiando tecnología, conocimientos y talentos. Una integración más profunda
entre pequeños y grandes países de Sudamérica, Centroamérica y México sería mucho más
beneficiosa.
4. Menores costos aduaneros y menos barreras. Bajar las barreras arancelarias es otra
manera de abrirse a la regionalización. De esta manera, se podría facilitar la capacidad de la
región para conectarse entre los países, ser más eficientes y mejorar el aprendizaje mutuo.
5. La integración regional es clave para integrarse al mundo. Una estrategia comercial
puede hacer una región mucho más eficiente y poderosa. Permite compartir conocimientos;
tener tarifas más competitivas entre los socios que abaraten el costo de los productos;
generar más negocios; y, en última instancia, ser económicamente más competitiva con el
resto del mundo. Una regionalización abierta permite que el intercambio de bienes clave para
la competitividad regional como la electricidad y el transporte terrestre, sean mucho menos
costosos.
VENTAJAS Y DESVENTAJAS
Implica una expansión industrial y un mejor - Pérdida de autonomía de cada estado
aprovechamiento de los factores de la frente al otro.
producción al establecerse producciones en
escala
- Optimiza la eficiencia y productividad - Encarecimiento de importaciones
gracias a la complementación industrial extrazona
- Genera un estímulo a la competencia y el - Acentuación de las disparidades iniciales
consabido beneficio para los consumidores en cuanto a grado de desarrollo.
por las bajas de precios.
- Por la expansión y diversificación del
comercio se acelera el crecimiento
económico.
- Se desarrollan actividades diversificadas y
se logran productos mejorados por la
apertura de nuevos mercados gracias a
mejor poder de negociación de los países
que conforman el bloque económico.

ETAPAS
La mayoría de los tratadistas de la integración están de acuerdo que la misma no es un suceso, sino
un proceso constituido por cinco etapas : la zona o área de libre comercio, la unión aduanera, el
mercado común, la unión económica y la comunidad económica o integración económica total. Estas
etapas consideran que la economía internacional es un fenómeno de tipo comercial, en la cual están
contenido los siguientes aspectos: comercio de bienes y servicios, pagos internacionales, problemas
monetarios, transporte y comunicaciones, finanzas y seguros, movilización de personas, etc.
Siguiendo esta clasificación clásica aportada por Balassa (1964: 3-5), describiremos a continuación
de menor a mayor, estas cinco tipologías o fórmulas de integración:
 Algunos autores señalan un Acuerdo Preferencial como la primera etapa de la integración
económica, que consiste en que los países miembros se conceden entre sí una serie de
preferencias, como la reducción de aranceles o de otras formas de protección, generalmente
en el sector industrial. Un Acuerdo Preferencial tenía el inconveniente de chocar contra las
normas del extinto GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio), que no
consideraban tales acuerdos incluidos en las excepciones al principio de no discriminación.
Sin embargo, para Balassa (1964) y Moavro (1992) un acuerdo preferencial constituye una
forma inicial de integración sin mayor importancia dado su corto alcance.

ZONA O ÁREA DE LIBRE COMERCIO

Comprende la eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias a las exportaciones e
importaciones de bienes que son originarios de los Estados miembros del área, al tiempo que cada
uno de ellos mantiene sus propios aranceles frente a terceros. Un ejemplo de este esquema de
integración es el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAFTA, siglas en
inglés) firmado por Canadá, Estados Unidos y México, cuyo tratado está vigente desde el 1 de enero
de 1994.
El problema que se deriva de una zona de libre comercio es la necesidad de mantener controles
fronterizos para los productos que procedan de países pertenecientes al área de libre comercio pero
que hayan sido producidos total o parcialmente en el exterior; para tratar de evitar el problema se
establecen “reglas de origen”7 de los bienes que se importan, de manera de diferenciar la
procedencia de un producto y permitir a las autoridades portuarias saber qué producto amerita recibir
las ventajas arancelarias. Por ejemplo, una regla es considerar bienes originarios de un área de libre
comercio a aquellos que incorporan materiales procedentes del exterior pero sin exceder 50% del
total del producto.
UNIÓN ADUANERA
En este modelo los Estados que conforman el área de libre comercio establecen un arancel Externo
común frente a terceros países. La unión aduanera requiere de mayores esfuerzos de negociación y
acuerdo, ya que cada miembro puede ver modificada su estructura productiva, en mayor o menor
grado, como consecuencia de decisiones comunes, bajo este esquema permanecen las barreras que
impiden la libre circulación de los factores de la producción.
Las normas de origen son los criterios necesarios para determinar la procedencia nacional de un
producto. Su importancia se explica porque los derechos y las restricciones aplicados a la
importación pueden variar según el origen de los productos importados. Las prácticas de los
gobiernos en materia de normas de origen pueden variar considerablemente. Si bien se reconoce
universalmente el criterio de la transformación sustancial, existen otros criterios que algunos
gobiernos aplican que es el de la clasificación arancelaria, otros, el criterio del porcentaje ad
Valorem, incluso otros, de la operación de fabricación o elaboración. En un mundo en proceso de
globalización es más importante aún lograr un cierto grado de armonización entre las prácticas
adoptadas por los miembros para aplicar tal prescripción.
MERCADO COMÚN
Un mercado común supone, la existencia de una unión aduanera, pero además requiere de la
liberalización de los factores productivos, pues no se limita únicamente a las mercancías, como es el
caso de los dos estadios anteriores. En este sentido, el mercado común implica la liberalización
efectiva de mercancías, personas, servicios y capitales, por lo que no existen obstáculos a la entrada
y salida de personas que se desplacen con una finalidad económica (empresarios y trabajadores) en
ninguno de los Estados miembros.

UNIÓN ECONÓMICA
La unión económica supone un grado más avanzado en el proceso de integración económica
regional. En efecto, la realización de ésta implica la existencia previa de un mercado común, pero
además que haya armonización de las políticas económicas de los Estados miembros. La unión
económica incluye la unión monetaria o de las paridades de las monedas, cuya fase más avanzada
puede conducir a la circulación de una moneda única y a la instauración de una autoridad monetaria
central, como es el caso, por ejemplo, de la Eurozona.
COMUNIDAD ECONÓMICA O INTEGRACIÓN ECONÓMICA TOTAL
La integración económica, finalmente, implica la aparición de una autoridad supranacional que
adoptará las decisiones de política fiscal, monetaria y cambiaria. Cualquier decisión particular dirigida
al fomento de una rama productiva o a la corrección de un desequilibrio regional deberá ser
autorizada por dicha autoridad.
Requeijo (2002) sostiene que conviene hacer tres precisiones sobre las etapas de la integración: 1)
las etapas no presentan perfiles nítidos. Por razones taxonómicas se efectúa esta clasificación que
se enumera, pero la realidad demuestra que existen fórmulas intermedias con mezcla de
características, 2) Existe un código de la integración en virtud del cual o bien el proceso se
interrumpe, porque algunos miembros son incapaces de soportar los costes que entraña, o bien el
proceso continúa en busca de una fase superior y 3) A pesar de la dinámica integradora, el paso de
un estadio a otro es una decisión política que entraña costes y dificultades y que, consecuentemente
no puede ser adoptada en solitario por los dirigentes políticos, sino que ha de ser entendida y
refrendada por una mayoría de los ciudadanos.
OBJETIVOS DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA
Las razones para la integración son de tipo económico y político. Las económicas tienen que ver con
las ganancias asociadas al libre juego del mercado y a una ampliación de los mercados , lo que
permite una mayor división del trabajo en el seno del espacio integrado y, consecuentemente, una
mejor asignación de recursos reales y financieros: será más fácil para las empresas obtener
economías de escala y alcance, lo que debe permitir un mayor ritmo de crecimiento de las
economías además de una mejora del bienestar general.
La integración busca también aumentar la competencia en el conjunto de los países miembros. A
través de una mayor competencia, la inversión debe acelerarse y provocar una revitalización de las
economías de bloque; también, de esa forma, debe acelerarse el ritmo de crecimiento y potenciarse
el bienestar social.
Las políticas se refieren esencialmente al aumento de cohesión que proporcionan mayores vínculos
económicos o a la conveniencia de formar unidades políticas amplias capaces de hacerse oír en el
concierto internacional, pero en ocasiones pueden presentarse más bien reticencias políticas a la
integración, que sólo los beneficios económicos pueden disipar. Los objetivos de la integración
económica pueden resumirse de la siguiente manera:
- Preservar la paz y la seguridad (Tratado de la CECA).
- Poder suficiente para determinar los términos de intercambio-precios internacionales-OPEP.
- Ganar poder de negociación en los foros políticos internacionales y económicos (Mercosur).
- Seguro contra eventos futuros como las guerras comerciales o la discriminación comercial (Grecia,
España y Portugal ganaron credibilidad política cuando se unieron a la CE por los compromisos
adoptados).
- Motivos puramente económicos: aumentar el bienestar social a través de diferentes mecanismos
económicos: economías de especialización, economías de escala, mayor competencia, mejor y más
rápido acceso e implementación de los avances tecnológicos y mejoras de calidad.
8 Adam Smith (2001) en 1776 publicó su obra clásica “Una investigación sobre la naturaleza y
causas de la riqueza de las Naciones”(o simplemente la riqueza de las Naciones), tras resaltar el
papel central de la especialización y la división del trabajo como base del crecimiento de la
productividad y la eficiencia, señalaba como la principal limitación a tales mecanismos es el tamaño
limitado del mercado.
9 La CECA fue una entidad supranacional del ámbito europeo que regulaba los sectores del carbón y
del acero de los estados miembros. Fue promovida y alentada desde 1950 por los franceses Robert
Schuman, entonces ministro de Relaciones Exteriores de Francia, y Jean Monnet, negociador
designado por el gobierno francés y más tarde primer presidente de la Alta Autoridad (organismo
rector) del CECA, a quien se le atribuyó, por su perseverancia y sentido diplomático, finalmente la
paternidad de la Comunidad ya que fue el antecedente directo de la Europa de los Seis: Francia,
Alemania Occidental, Italia, Bélgica, Luxemburgo y los Países Bajos cuya unión se pactó en 1957
mediante el Tratado de Roma.
Los objetivos de la integración económica están relacionados directamente con los beneficios que
trae a los países que se asocian en un esquema de integración, sin embargo, también hay que
evaluar los costes que tienen que asumir dichos países.
Costos-beneficios de la integración económica
Todo proceso de integración entraña costos, que deben ser valorados y afrontados, en cuanto sea
posible, de lo contrario, y a medida que el proceso avance, las resistencias de los sectores afectados
se irán intensificando y se correrá el peligro de desvirtuar, de alguna forma, el empeño.
Requeijo (2002) sostiene que al iniciar un proceso de integración es preciso recordar a la sociedad
que hay unos costes que deberán asumirse y que, normalmente, aparecerán antes que los
beneficios del mercado ampliado, y recordarlo con insistencia para que ningún reducto productivo o
social pueda alegar ignorancia10. Siguiendo a este autor, los costos que puede generar un proceso
de integración son los siguientes:
a) Al eliminar las fronteras económicas y aumentar la competencia, aparecen continuamente
ganadores y perdedores. Los ganadores serán, generalmente, los sectores o empresas más
competitivos del espacio integrado, su superior competitividad se apoyará, unas veces, en los
menores costos laborales, otras, en la diferenciación productiva basada en los niveles tecnológicos
más elevados. Cierto es que, como se indicará al analizar los efectos de la integración, la misma
competencia acrecentada puede modificar, al impulsar la inversión, la situación relativa de sectores o
empresas, pero esta transformación requerirá tiempo y, consecuentemente, no evitará la
desaparición de las empresas más débiles. Es muy posible, por tanto, que los reclamos protectores
se sucedan, conforme la competencia golpee las partes más blandas del tejido productivo.
b) En un espacio integrado, la transmisión del ciclo es más rápida y acentúa las crestas y valles de la
actividad productiva, situación que, en ambos casos, pero sobre todo en la segunda, planteará
dificultades adicionales a las políticas económicas de los países miembros.
c) Conforme avance el proceso integrador, las políticas económicas nacionales tropezarán con más
restricciones porque se exigirá una mayor armonización de las mismas en el seno del bloque. Es
más, el país más fuerte terminará por imponer sus criterios en determinadas políticas y los demás
deberán acomodar las suyas. En el fondo, el país guía de la Comunidad Económica Europea (CEE),
Alemania ha condicionado, en buena medida, las políticas económicas de sus socios comunitarios.
d) Dado que el crecimiento tiende a polarizarse, por acumulación de economías externas, la
integración acentuará, probablemente, los desequilibrios regionales y las disparidades sociales, y lo
hará aunque existan mecanismos de compensación, los cuales, generalmente financieros, pueden
paliar las situaciones extremas pero no corregir la tendencia acumulativa del crecimiento.
e) Finalmente, en los estadios superiores de la integración, habrá cesiones importantes de
soberanía, lo que muy probablemente despertará las reacciones nacionales tas y complicará el
proceso. A partir de la fase del mercado común no es posible acentuar la integración sin armonizar
determinadas políticas e imponer otras: se tenderá a armonizar las políticas monetarias y fiscales, y a
imponer, por ejemplo, las comerciales o medioambientales.
En cuanto a los argumentos empleados por los teóricos en apoyo a los beneficios de la integración,
existe un amplio repertorio de razonamientos. Tamanes (1990) y Tugores (2002) señalan lo
siguiente: las economías derivadas de la producción en gran escala (o abreviadamente, economías
de escala).
La hipótesis básica de la Nueva Teoría del Comercio Internacional (NTC) es que este puede
originarse no sólo por la presencia de ventajas comparativas, sino también por la existencia de
economías de escala en la producción; en términos teóricos, este enfoque supone una estructura de
mercado de competencia imperfecta compatible con la presencia de economías a escala (o retornos
crecientes de escala), a diferencia del enfoque tradicional del comercio internacional, en el cual se
presupone que la estructura de mercado es de competencia perfecta y que la tecnología es de
retornos constantes de escala. La presencia de economías de escala en la producción incentiva a los
países a que se especialicen en la producción de un número menor de bienes, pero a mayor escala;
así, venderán el excedente de producción y comprarán los bienes que no Producen (que provienen
del excedente de producción de los demás países). Entonces, de acuerdo con la clasificación de la
competencia dentro del nuevo mercado ampliado; la atenuación de los problemas de pagos por el
ahorro de divisas convertibles; la posibilidad de desarrollar actividades difícilmente abordables por
parte de determinados países individualmente, debido a la insuficiencia de sus mercados
respectivos; el aumento de poder de negociación frente a países terceros o frente a agrupaciones
regionales; una formulación más coherente de la política económica; así como la ineludible
necesidad a mediano o largo plazo de introducir reformas estructurales que en el contexto de un
status quo nacional podrían aplazarse sine die; y finalmente, la posibilidad de conseguir sobre la
base de un rápido proceso de integración una aceleración del desarrollo económico (no simplemente
del crecimiento)
a) ECONOMÍAS DE ESCALA: estas son el resultado de una mayor eficiencia, basada en una
dimensión adecuada de la planta, que permite costes medios unitarios mínimos y que posibilita la
competencia en el mercado internacional.
Las economías de escala sólo son posibles cuando la producción se lleva a cabo masivamente, esto
es, en plantas de gran dimensión y en series, todo ello apoyado en un fuerte avance tecnológico.
Para que estas economías se den en la realidad, son necesarias grandes empresas, que unicamente
pueden surgir con vistas a mercados muy amplios (nacionales o internacionales), o como
consecuencia de la concentración de empresas preexistentes dentro de un área en proceso de
integración.
b) INTENSIFICACIÓN DE LA COMPETENCIA: la ampliación del mercado resultante de la
integración puede conducir a una cierta intensificación de la competencia. En un mercado nacional
estrecho, determinadas producciones para ser rentables han de ser realizadas por una sola firma;
por el contrario, en un vasto mercado común, pueden ser varias las empresas que trabajen en una
dimensión próxima a la óptima, compitiendo entre sí, y con una serie de efectos favorables para el
consumidor: precios más bajos, mejor calidad, aceleración del proceso tecnológico, etcétera.
c) ATENUACIÓN DE LOS PROBLEMAS DE PAGOS INTERNACIONALES: En general, los
problemas de balanza de pagos comienzan a considerarse graves cuando conducen a la contracción
de las reversas de divisas convertibles. Por ello, todo lo que suponga un mejor aprovechamiento de
esas divisas (merced al NTC, la presencia de economías de escala también puede generar comercio
internacional y ganancias derivadas de este, incluso si no existen ventajas comparativas.
d) POSIBILIDAD DE DESARROLLAR NUEVAS ACTIVIDADES DIFÍCILES DE EMPRENDER
AISLADAMENTE: La cooperación y la integración económica ofrecen numerosos ejemplos de que
existe la posibilidad de desarrollar nuevas actividades en el campo tecnológico e industrial,
prácticamente impensables a escala nacional. Las grandes obras hidroeléctricas, las nuevas
industrias (electrónica, informática, satélites, etc.), el desarrollo de la petroquímica hasta sus últimas
ramificaciones, la energía atómica de fusión, son todas ellas, empresas que normalmente los países
más pequeños no pueden desarrollar por sí mismos de forma individual; pero en las que sí pueden
participar efectivamente, en mayor o menor medida, sí se agrupan regionalmente.
e) AUMENTO DEL PODER DE NEGOCIACIÓN: En un intento de medir el poder de negociación de
un país, haciendo abstracción de su fuerza militar, pueden tomarse algunos índices formados a base
del PIB, el volumen de comercio, o la capacidad de financiación exterior. Normalmente, un país tiene
mayor poder de negociación en sus relaciones económicas internacionales cuando mayores son las
tres magnitudes citadas. En ese sentido, el poder de negociación crece más que proporcionalmente
por medio de la integración. Por otra parte, en los organismos y conferencias internacionales, que
hoy se celebran tan frecuentemente, un grupo de países en curso de integración -cada país con un
voto–, con una actitud común pensada y resuelta frente a los problemas debatidos, tiene sin duda;
una mayor fuerza que la de un país cualquiera cuya potencia económica sea equivalente a lo que
suma en conjunto el grupo de países en curso de integración. Además, a la inversión extranjera, al
contar con nuevos alicientes (el acceso a un mercado mucho mayor), se le podrían imponer
determinadas condiciones mínimas (dimensión de la planta, valor añadido, compromisos de
exportación, etc.), prácticamente inaceptables en las condiciones poco atractivas de un estrecho
mercado interno y de aislamiento del país de cualquier clase de bloque económico.
f) LA FORMULACIÓN MÁS COHERENTE DE LA POLÍTICA ECONÓMICA NACIONAL: Este es un
elemento que con frecuencia se olvida al estimar las ventajas de la integración económica, siendo no
obstante; uno de los que tienen mayor relevancia a corto y a mediano plazo. Un país, mientras se
desenvuelve al margen de toda clase de cooperación e integración, puede llevar a cabo la política
que mejor le parezca en tanto que sea compatible con sus aspiraciones unilaterales. La participación
en determinados organismos internacionales o la adhesión a acuerdos del mismo tipo (OMC, FMI,
BM, etc.) supone ya la aceptación de una cierta disciplina monetaria, arancelaria y comercial. Es un
paso adelante, la integración económica, por los mayores compromisos que entraña, y por los
mayores riesgos que implica, generalmente obliga al mejoramiento de la propia política económica,
implica la realización de transformaciones importantes de la estructura económica nacional.
g) LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y LAS TRANSFORMACIONES ESTRUCTURALES: La
integración externa no puede considerarse como una panacea, no puede pensarse per sé que la
integración vaya a suponer la demolición de los atavismos estructurales de las economías en
integración. La integración supone una gran movilidad de políticos, economistas, intelectuales y
líderes sindicales.
El mantenimiento de masas importantes de población marginadas del circuito monetario social y
cultural, se hace cada vez más difícil, al acentuarse el contraste entre los países más y menos
evolucionados. Los grandes cambios tienden a producirse precisamente cuando las diferencias se
hacen más visibles, por ello más insoportables, cuando el pueblo y sus dirigentes verdaderos toman
conciencia de ellas. No existe contradicción entre integración externa e interna. Carece de sentido
atribuir a los grupos industriales y urbanos el liderazgo de la integración (evidentemente, son los
primeros en apoyarla) para, sobre esa base, atacar los proyectos en curso, infravalorando las
posibilidades que ofrecen para la integración interna.
La promoción de transformaciones estructurales es algo que a la larga necesariamente habrán de
apoyar los grupos integracionistas. La integración se hace fundamentalmente para fomentar una
industrialización competitiva, a su vez, la industrialización no es posible sin un sector agrario que
garantice el abastecimiento de alimentos a bajo coste, esto último sólo es factible con una política
que canalice hacia el campo los recursos necesarios para introducir la necesaria revolución
tecnológica y la reestructuración de las explotaciones. En otras palabras, en un área en curso de
integración tiende a imponerse el patrón más evolucionado de los vigentes en cada materia: el
sistema fiscal más progresivo, el educacional más completo, el de seguridad social más avanzado.
h) LA ACELERACIÓN DEL RITMO DE DESARROLLO Y EL LOGRO DE UN ALTO NIVEL DE
EMPLEO: la mejor prueba de eficacia de la integración –se puede afirmar, incurriendo tal vez en el
clásico tópico del crecimiento– estriba en si acelera o no el desarrollo económico si contribuye o no a
mantener altos niveles de empleo.
Sobre este punto, la discusión podría ser inacabable; así ha sucedido entre
Tamanes (1990: 202) señala al respecto que los partidos políticos de izquierda han sido en general
bastante miopes, aunque no cabe duda de que en Europa han cambiado su actitud inicial. los críticos
de la integración económica europea que durante los años 1960 sustentaron dos tesis abiertamente
contrapuestas14: “la integración económica en Europa –decían unos– ha sido posible gracias a que
en su comienzo coincidió con una excelente fase de la coyuntura”. La tesis contraria: “la integración
económica ha contribuido a acelerar el desarrollo de la economía europea”. Las pruebas que pueden
aducirse en defensa de cada una de esas dos tesis tienen fuerzas considerables, pero en fin de
cuentas, es evidente que la Europa de los años 1960 y de nuestros días no habría sido ni sería la
misma sin la EFTA y CEE. También está claro que esa Europa de hoy asombra por su desarrollo a
un conocedor cualquiera de la Europa de 1948 o, incluso de la década de 1960.
Efectos estáticos y dinámicos de la integración
La teoría de la integración económica trata de conocer y comprender los cambios que se producen
como consecuencia de la unificación de los mercados de diversos países en sus distintas fases o
grados. Normalmente se suele estudiar la simple “unión aduanera” por lo que también se la llama
“Teoría de las Uniones Aduaneras”. El libro que se considera que abrió este campo de estudio es
“The Customs Unions Issue”, de Jacob Viner, publicado en 1950 en el que se analizaban los efectos
sobre los sistemas de producción, la estructura del consumo, la balanza de pago y el desarrollo
económico. Hasta ese momento había un consenso general de que las uniones aduaneras
permitirían una mejora del bienestar mundial y que serían un paso hacia el libre comercio. Viner
(1950) demostró, en cambio, que las uniones aduaneras producían tanto efectos positivos como
negativos. Todo proceso de integración económica implica un sistema de discriminación aduanera
entre naciones ya que las importaciones de un mismo producto están sujetas a distintos aranceles y
barreras dependiendo de que el país de origen pertenezca o no al grupo que Se integra.
La polémica sobre la relación causa-efecto en el crecimiento europeo a partir de 1957, se suscitó en
1961 por un artículo del economista belga Alexander Lamfalussy titulado “Europe`s Growth is due to
Common Market?”, aparecido en la Lloyds Bank Review, octubre 1961. Con la crisis que se
desencadenó en 1973, nadie ha sostenido el fracaso de la CEE por no haberla compensado; a pesar
de las no pocas frustraciones cabe afirmar que existe un consenso implícito de que, sin las
Comunidades Europeas, los efectos de la recesión habrían sido aún peores.
Esto implica que alguien se beneficia y alguien se perjudica. Los economistas utilizan el concepto de
óptimo de Pareto que se define como una situación en la que nadie puede mejorar si no es a costa
de que otro sea perjudicado. No es posible hacer comparaciones objetivas entre dos situaciones
diferentes si el paso de una a otra implica beneficio para uno y perjuicio para otro. No hay ningún
juez en esta tierra con capacidad para sentenciar que el perjuicio que recibe uno queda compensado
por el beneficio que obtenga otro. Por tanto, al analizar los efectos de una integración económica,
hay que partir de la base de que inevitablemente unos se beneficiarán y otros serán perjudicados y
de que no podemos justificar éticamente ese perjuicio de ninguna forma. La integración económica
produce cambios en la eficiencia global, es decir, en la capacidad total de producir bienes y servicios
que satisfagan necesidades humanas, y en la forma de distribución de lo producido, pero, como no
es posible comparar los beneficios de unos con los perjuicios de otros, la teoría de la integración
económica se centró inicialmente en estudiar los efectos sobre el sistema productivo, dejando de
lado los efectos redistributivos. Lógicamente esto ha dado origen a estudios críticos alternativos que
lo que tratan es de medir los efectos de la integración sobre el bienestar social, es decir, analizando
conjuntamente todos los efectos.
La teoría establece también la distinción entre efectos estáticos y dinámicos de las uniones
aduaneras. Los efectos estáticos son principalmente los de la reasignación de recursos en el sistema
productivo, los de los cambios en la estructura y pautas de consumo. Los efectos dinámicos son las
consecuencias a largo plazo sobre la tasa de inversión, el cambio tecnológico y el crecimiento. Es
posible que ambos efectos vayan en sentido opuesto, en otras palabras, es posible que los
resultados sean perjudiciales a corto plazo y beneficiosos a largo plazo o viceversa.

La Teoría del Segundo Mejor, Teoría del Segundo óptimo, Teorema de la segunda opción (Theory of
the Second best) es uno de los teoremas económicos más importantes avanzados en la segunda
mitad del siglo XX. El teorema fue introducido formalmente por Lipsey y Lancaster (1956: 1132) “El
teorema establece que si una de las condiciones necesarias para lograr un Óptimo de Pareto no es
obtenible, las otras, a pesar de ser teóricamente posibles, dejan de ser deseables. En otras palabras,
si una de las condiciones para lograr el óptimo de Pareto no es lograble, sólo es posible conseguir un
óptimo abandonando las otras condiciones. El óptimo así logrado puede ser llamado el Segundo
Mejor porque se logra sujeto a un constreñimiento que, por definición, previene el logro de un óptimo
de Pareto”. Alternativamente, se ha sugerido que “En breve, esta teoría establece, sobre las bases
de un argumento matemático, que en una situación concreta caracterizada por cualquier desviación
del óptimo perfecto, medidas parciales que eliminan solo algunas de esas desviaciones del arreglo
óptimo pueden resultar en una disminución neta del bienestar social” nótese que esto no implica que
la aproximación a las reformas no deba ser por parte o paulatina. “Propondría, en su lugar, que uno
debe evitar aproximaciones poco a poco a mejoras que no han sido avaladas por un análisis
cuidadoso y el uso extensivo del sentido común. Se podría esperar plausiblemente que muchas
políticas produzcan una mejora a pesar que las cosas en otras partes no estén organizadas
óptimamente”.
LA INTEGRACIÓN EUROPEA Y LATINOAMERICANA
Introducción
La evolución de la integración europea desde la creación de la Comunidad Económica
Europea (CEE) en 1957 hasta la actual Unión Europea (UE) no ha estado exenta de periodos
problemáticos y críticos. Sin embargo, no ha impedido que su contribución al proceso de desarrollo
económico haya sido positiva, lo que explica que un número creciente de países europeos haya
decidido participar plenamente del proyecto de integración. De los seis miembros fundadores, se ha
pasado a una UE con 27 socios y con diversos países candidatos a la adhesión.
La creación de la CEE también estimuló el interés por la integración económica en los países en
desarrollo, entre ellos los latinoamericanos. Desde los 60, se han venido llevando a cabo diferentes
iniciativas de integración económica en América Latina, que han tomado como referencia el modelo
europeo. Pero los resultados de la mayoría de las iniciativas no han estado a la altura de las
expectativas iniciales. Las diferencias estructurales imperantes entre ambas regiones son uno de los
factores que explican este desempeño tan dispar, pero solo parcialmente y no de un modo
determinante. Hay otros factores –particularmente tres: el compromiso político, el sistema jurídico e
institucional y las políticas y acciones comunes– cuyo adecuado manejo en Europa ha permitido
establecer un «triángulo virtuoso», que contrasta con el «triángulo vicioso» de la integración
latinoamericana.
El objetivo es comparar los procesos de integración económica en Europa y América Latina e inferir
lecciones que puedan servir para superar las actuales limitaciones del regionalismo latinoamericano.
Con este fin, el texto se estructura en tres secciones: la primera analiza las principales características
del triángulo virtuoso de la integración europea, la segunda las compara con las existentes en
América Latina y la tercera desarrolla las principales conclusiones obtenidas de esa comparación.
El «triángulo virtuoso» de la Unión Europea
Aunque se han producido avances significativos en la dimensión política del proceso de integración
europeo, la dimensión económica ha sido la dominante. Tradicionalmente, las propuestas de
integración política –como el reciente proyecto de Constitución Europea– han generado más
resistencia que las iniciativas económicas. En este contexto, la integración económica ha sido usada
exitosamente como un medio directo para conseguir objetivos económicos –en particular, el
desarrollo de los Estados miembros–, pero también como un medio para lograr, de manera indirecta,
objetivos no económicos de gran relevancia, tales como la pacificación tras la Segunda Guerra
Mundial y la superación de los nacionalismos destructivos.
No obstante, el éxito del modelo europeo de integración no solo se fundamenta en los componentes
económicos, como la aplicación de políticas y acciones comunes favorecedoras de la integración,
sino que también se basa en la adopción de otros componentes, como el compromiso político y el
sistema jurídico e institucional. Estos tres componentes han ido conformando el triángulo virtuoso de
la integración europea. A continuación se examinan con más detalle.
Compromiso político. La exitosa evolución del proceso de integración europeo sugiere que el
compromiso político es una precondición básica que debe cumplirse para que un acuerdo regional
produzca los efectos positivos identificados por la teoría de la integración económica. La integración
regional requiere un fuerte compromiso político por parte de los gobiernos participantes para avanzar
hacia objetivos comunes. Este compromiso político no debe limitarse a las etapas iniciales del
proceso, sino que debe ser sostenido a lo largo del tiempo. Merece la pena señalar que, a más de
medio siglo de su inicio, la característica más destacable de la integración europea es su
irreversibilidad, resultado de ese fuerte y sostenido compromiso político.
Sistema jurídico e institucional supranacional. Aunque la UE es principalmente un proceso de
integración económica, también está basado en el derecho. La mayor parte de la actividad de la UE –
y particularmente la económica– está cubierta por el derecho comunitario, esto es, está sujeta a un
sistema jurídico supranacional. El derecho comunitario se caracteriza por dos rasgos fundamentales:
su primacía y su directa aplicabilidad. La primacía sobre los ordenamientos jurídicos nacionales
asegura que el derecho comunitario no pueda ser alterado por ningún Estado miembro, mientras que
la aplicabilidad directa sobre los países garantiza su carácter vinculante.
Las dos características mencionadas explican que el derecho comunitario se haya convertido en un
instrumento de integración de significativa importancia, ya que ha dado lugar a una aproximación
gradual de las legislaciones nacionales, al tiempo que ha contribuido a crear un ordenamiento
jurídico común de la UE. Esta integración por medio del derecho ha sido posible porque –y esto es
particularmente pertinente para la posterior comparación con el caso latinoamericano– los Estados
miembros han actuado de acuerdo con el derecho comunitario: es decir, han cumplido los
compromisos suscritos en los tratados (derecho originario) e introducido las normas vinculantes que
han desarrollado dichos tratados (derecho derivado).
Pero no solo el ordenamiento jurídico común ha impulsado los esfuerzos integracionistas, sino
también el establecimiento de instituciones comunes dotadas de un poder de decisión supranacional,
un conjunto claro de competencias y una cierta cantidad de recursos financieros propios. Estas
instituciones han contribuido a que el proceso de integración persiguiera intereses comunes
claramente identificados y no se dispersara en los diferentes intereses nacionales de los Estados
miembros.

Las instituciones comunes han adquirido una naturaleza supranacional gracias a la transferencia
parcial de soberanía nacional desde los Estados miembros hacia ellas. Tanto poderes de toma de
decisión como de gestión han sido cedidos a estas instituciones comunes, de tal modo que una gran
parte de sus acciones tienen carácter vinculante para los países que integran la UE. En otras
palabras, el funcionamiento de las instituciones comunes es un ejercicio de soberanía compartida.
Esto ha hecho que estas instituciones hayan desempeñado un papel esencial en el fortalecimiento
del proceso de integración económica.
La última transferencia significativa de soberanía nacional se ha producido en el ámbito monetario
con la introducción del euro como moneda única. Los Estados miembros que han adoptado el euro
han renunciado al control nacional de dos políticas económicas fundamentales –la política monetaria
y la política cambiaria–, que han pasado a ser potestad exclusiva de una nueva institución común: el
Banco Central Europeo. Asimismo, la adopción del euro ha impuesto límites a la política fiscal, ya
que el Pacto de Crecimiento y Estabilidad obliga a los gobiernos a mantener bajo control su déficit
público y su financiación por medio de la deuda.
La transferencia de soberanía a las instancias supranacionales no ha sido igual en todas las áreas
económicas. Mientras que en algunas de ellas ha sido muy importante (por ejemplo, en temas
comerciales, agrícolas y monetarios), en otras prácticamente no se ha producido (por ejemplo, en
cuestiones impositivas y sociales). Las instituciones comunes tienen un ámbito de acción limitado
únicamente a aquellas atribuciones asignadas por el Tratado de la UE (conocido como Tratado de
Maastricht). Además, el principio de subsidiariedad ha contribuido a definir los límites de las
competencias de las instituciones comunes y a repartir los ámbitos de acción entre ellas y los
Estados miembros. En línea con este principio, la responsabilidad para enfrentar un tema ha sido
mantenida lo más cercana posible a la población afectada por él. Esa responsabilidad solo ha sido
transferida subsidiariamente a un nivel comunitario cuando se consideró que el tema podía ser
resuelto mejor por medio de una acción conjunta de la UE. Esto ha implicado que las instituciones
comunes no hayan actuado en ciertos ámbitos que podían ser manejados de manera adecuada por
los propios países miembros.
Además de crear instituciones comunes, la UE las ha dotado de recursos financieros propios. Este
sistema es el que ha financiado los gastos del presupuesto comunitario, es decir, las políticas y
acciones comunes por parte de las instituciones supranacionales. Esto ha permitido que tales
instituciones alcancen un importante grado de autonomía presupuestaria, indispensable para llevar a
cabo sus actividades sin depender de la voluntad de los Estados miembros.
Por último, es relevante destacar que el sistema jurídico e institucional descrito ha sido lo
suficientemente flexible como para permitir su adaptación a las cambiantes circunstancias históricas.
Esto ha facilitado la consecución de avances importantes en el proceso de integración, que, aunque
lentos, han sido irreversibles. Solo se han dado aquellos pasos que han sido aceptados por todos los
Estados miembros, lo que muchas veces implicó posponer decisiones sobre temas en los que no se
había alcanzado un consenso. Nunca se ha intentado ir más deprisa de lo que el contexto histórico
permitía.
Esta dinámica no solo ha hecho posible acordar lo que era factible en cada momento, sino que
también ha permitido considerar las diferentes velocidades de progreso. La experiencia europea
demuestra que no es realista esperar que todos los Estados miembros avancen a la misma
velocidad, a menos que se acepte que esa velocidad sea establecida por los más rezagados. Esta
situación ha tendido a hacerse más compleja a medida que el número de países participantes se ha
incrementado, lo que ha dificultado la consecución de las políticas y acciones [Link] principio
de geometría variable ha permitido que un número limitado de Estados miembros –con voluntad y
capacidad para asumir mayores compromisos– pueda adoptar iniciativas destinadas a profundizar el
proceso de integración dentro del marco institucional común, sin que el resto de los países pueda
bloquear la iniciativa. La aplicación de este principio implica la existencia previa de un grupo de
Estados miembros con capacidad para asumir el liderazgo regional del proceso de integración: por
ejemplo, el eje franco-alemán.
Políticas y acciones comunes. La UE ha perseguido el desarrollo económico de los Estados
miembros mediante la integración de sus mercados nacionales, la creación de una moneda única y la
aplicación de medidas reductoras de las diferencias internas. Por ello, las políticas y acciones
comunes adoptadas para favorecer la integración económica han tenido tres objetivos
fundamentales: la liberalización económica intra-UE –esto es, la libre circulación de bienes, servicios,
personas y capitales en el mercado regional–, la introducción del euro y la cohesión interna.
La singularidad de este enfoque de integración económica radica en el hecho de que se ha optado
por la liberalización económica intrarregional como vía impulsora del bienestar, pero acompañándola
de mecanismos redistributivos que favorezcan la aproximación de los niveles de bienestar de los
diferentes territorios de la UE. Este enfoque acepta que un proceso de integración produce costes y
beneficios, aunque el objetivo es que su efecto neto sea potencialmente positivo, para lo cual es
necesario adoptar políticas y acciones comunes de acompañamiento y compensación.
Las políticas de acompañamiento –políticas comerciales, macroeconómicas y sectoriales– son
esenciales para que el potencial efecto positivo de la integración económica se materialice en la
práctica. De lo contrario, los beneficios de la integración económica pueden atenuarse o incluso
desaparecer. Las políticas de compensación son necesarias para enfrentar los efectos redistributivos
de la integración económica. Esa compensación se ha llevado a cabo a través de la solidaridad
financiera, materializada en los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión. Por medio de estos
instrumentos, una parte de las contribuciones de los Estados miembros al presupuesto comunitario
se transfiere hacia las regiones y los grupos sociales menos favorecidos.
El «triángulo vicioso» de la integración latinoamericana
Tras la crisis de los 80, el regionalismo se expandió por América Latina como un fenómeno
compatible con los principios del libre mercado y libre comercio del nuevo modelo económico
imperante. Este nuevo regionalismo se reflejó en la reactivación de procesos subregionales
establecidos en los 60, como el Mercado Común Centroamericano (MCCA) y la Comunidad Andina
de Naciones (CAN), y en la creación de nuevos acuerdos subregionales, como el Mrcado Común del
Sur (Mercosur).
El nuevo regionalismo latinoamericano ha conseguido impulsar sustancialmente el comercio
intrarregional, mejorar su calidad y captar nuevos flujos de inversión extranjera directa, lo que ha
contribuido al crecimiento económico de la región. Junto con estos logros, ha cosechado otros de
naturaleza no económica. Entre ellos merece especial mención la contribución de la integración al
acercamiento político de la región y a la consolidación de la democracia.
Estos éxitos parecen haber animado a los gobiernos latinoamericanos a seguir impulsando los
procesos de integración. En Centroamérica, los integrantes del MCCA han suscrito un Convenio
Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana y se encuentran negociando
un Acuerdo de Asociación con la UE. En Sudamérica, el Mercosur se ha convertido en un espacio
hacia el que intentan converger diferentes iniciativas de cooperación e integración económica. La
firma del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre el Mercosur y la CAN, la creación de la Comunidad
Sudamericana de Naciones (predecesora de la actual Unión de Naciones Sudamericanas) y las
solicitudes de adhesión de Venezuela y Bolivia son manifestaciones de esta tendencia.
Sin embargo, estos acontecimientos no han logrado alterar la débil imagen que transmiten los
procesos de integración económica en América Latina más allá de la retórica de las cumbres
presidenciales. A pesar de los logros, estos procesos continúan sujetos a importantes limitaciones
que impiden que la integración subregional contribuya eficazmente al desarrollo económico de sus
Estados miembros. Comparados con la UE, estos procesos no han sido capaces de establecer un
triángulo virtuoso. Como se muestra a continuación, el frágil compromiso político, el débil sistema
jurídico e institucional y las limitadas políticas y acciones comunes han configurado, por el contrario,
un triángulo vicioso, que explica la creciente pérdida de dinamismo de la integración latinoamericana.
Frágil compromiso político. A diferencia de la experiencia europea, el proceso de integración regional
en América Latina se ha distinguido por la ausencia de un compromiso político fuerte y sostenido. La
percepción de potenciales conflictos entre los objetivos nacionales y los regionales está en el origen
de esta ausencia. Cuando el conflicto de objetivos se ha materializado, los gobiernos
latinoamericanos han tendido a dar prioridad absoluta a sus objetivos nacionales en desmedro de los
regionales. La voluntad política para compartir soberanía, aplicar medidas comunes y repartir los
costos de la integración ha sido muy limitada. Para enfrentar esta situación, es necesario renovar el
compromiso político y sostener en el tiempo la voluntad política de consolidar la integración regional.
Débil sistema jurídico e institucional. La concepción esencialmente intergubernamental –y no
supranacional– del marco jurídico e institucional del regionalismo latinoamericano hace pivotar
excesivamente el poder de decisión sobre las cumbres de presidentes. El compromiso político de alto
nivel de las cumbres presidenciales ha sido decisivo en los primeros años de los procesos de
integración, pero ahora limita su profundización. El consenso entre los gobiernos ha estado
fuertemente condicionado por las coyunturas políticas específicas de cada Estado miembro, lo que
ha ralentizado y frenado el progreso de la integración regional.
Si se desea consolidar y profundizar la integración económica, será inevitable enfrentar un creciente
número de conflictos, tanto comerciales como en materia de armonización y libre circulación de los
factores productivos. Las tensiones desatadas en el seno del Mercosur son un claro ejemplo de este
problema. Las disputas comerciales entre Brasil y Argentina durante 1999 revelaron los límites del
sistema de solución de controversias comerciales vigente hasta entonces, basado en la constitución
ad hoc de tribunales arbitrales. Para superar estas limitaciones, en 2002 se suscribió el Protocolo de
Olivos para la Solución de Controversias, que permitió crear el Tribunal Permanente de Revisión del
Mercosur (TPRM) en 2004. Este tribunal está encargado de garantizar la interpretación y aplicación
uniforme de las normas del Mercosur, así como el cumplimiento de estas.
En este contexto, es necesario dotar a los procesos de integración subregional de mecanismos
institucionales de carácter supranacional con capacidad decisoria y financiera suficiente como para
superar con rapidez los obstáculos para una mayor integración económica. Lamentablemente, en
América Latina todavía no se ha aceptado la idea de establecer una auténtica secretaría
supranacional con funcionarios civiles, que no represente simplemente los intereses de los
gobiernos.
Un problema adicional de la construcción limitada a lo intergubernamental del proceso de integración
latinoamericana es que se ha llevado a cabo sin que existiera un grupo claro de países con
capacidad efectiva para asumir el liderazgo de cada proceso subregional. Aunque El Salvador y
Guatemala en el MCCA, Colombia y Venezuela (hasta 2006) en la CAN y Brasil y Argentina en el
Mercosur han intentado desempeñar este rol, no han logrado generar un impacto sustancial en la
dinámica de la integración regional.
Las limitaciones del enfoque intergubernamental han venido acompañadas por una institucionalidad
regional caracterizada por la excesiva complejidad y el elevado número de instituciones,
especialmente en el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y el Sistema Andino de
Integración (SAI). Esto no solo ha limitado la eficacia del sistema institucional, sino que también ha
generado un grave problema de financiación. En suma, todo ello ha contribuido a provocar una
importante debilidad institucional que obstaculiza el avance de la integración regional.
Limitadas políticas y acciones comunes. Como ya se argumentó, las políticas y acciones comunes de
acompañamiento y compensación han sido fundamentales para el éxito de la integración europea. La
debilidad de este tipo de políticas comunes en los nuevos procesos de integración latinoamericana
explica la mayor parte de sus actuales limitaciones. A diferencia de Europa, estos procesos no han
sido capaces de desplegar las políticas de acompañamiento básicas para establecer una unión
aduanera y alcanzar un grado significativo de convergencia macroeconómica. En cuanto a las
políticas de compensación, apenas han sido contempladas.
En todos los acuerdos subregionales en América Latina se ha avanzado en la constitución de una
zona de libre comercio exenta de aranceles intrarregionales como primer paso para crear una unión
aduanera. No obstante, se trata de procesos que todavía no se han completado. Se mantienen
excepciones sectoriales en el libre comercio y se continúa recurriendo a las barreras no arancelarias.
En este contexto, no es sorprendente comprobar que, a pesar de la expansión experimentada desde
principios de los 90, el comercio intrarregional sigue siendo reducido dentro del comercio total. En los
mejores años del periodo 2002-2007, las exportaciones intrarregionales no llegaron a representar
más de 10% o 20% de las exportaciones totales: en concreto, 10,5% en la CAN (en 2004), 14,9% en
el Mercosur (en 2007) y 20% en el MCCA (en 2007). Estos porcentajes están aún lejos de los que se
observan en la UE, donde el comercio intrarregional representa más de 60% del comercio total.
El predominio del comercio extrarregional explica por qué la política económica de los gobiernos
latinoamericanos ha dado prioridad a las relaciones económicas extrarregionales. También explica
por qué en momentos de conflicto –como el que se vive en la actualidad– no ha favorecido los
procesos de integración. Para que el comercio intrarregional adquiera una mayor relevancia en el
desarrollo de América Latina, es necesario adoptar acciones comunes que favorezcan su expansión.
En este sentido, medidas como la eliminación de las excepciones sectoriales, la supresión de las
barreras no arancelarias y la liberalización efectiva del comercio intrarregional de servicios pueden
contribuir a alcanzar dicho objetivo. Todo ello sin olvidar que, para lograr la completa movilidad de
bienes y servicios dentro de la unión aduanera, es preciso otorgar el mismo tratamiento a los bienes
y servicios no originarios de ella; es decir, que el libre comercio se extienda al conjunto de bienes y
servicios consumidos –y no solo producidos– dentro de la unión aduanera. Este proceso no será fácil
y requerirá –especialmente en el caso de los servicios– de cierta gradualidad.
La adopción del arancel externo común (AEC) –otro elemento esencial de una unión aduanera–
tampoco se ha completado. Todavía quedan partidas del universo arancelario sin cubrir por el AEC
debido a las excepciones sectoriales y nacionales. Por ejemplo, en el Mercosur los bienes de capital,
los productos informáticos, las telecomunicaciones, los automóviles y el azúcar están amparados por
regímenes sectoriales específicos, a los que se suman los productos incluidos por cada Estado
miembro en las respectivas listas nacionales de excepciones.
El establecimiento de un AEC obliga a adoptar una política comercial común, ya que todos los
miembros de la unión aduanera han de aplicar los mismos aranceles frente a terceros países; las
modificaciones al AEC han de ser negociadas de forma conjunta. Como parte de esa política
comercial común, se debe buscar la armonización de otras áreas, como los regímenes especiales de
importación (admisión temporal, drawback) y los instrumentos de defensa comercial (salvaguardias,
antidumping). Sin embargo, los procesos de integración subregional de América Latina apenas han
avanzado en la armonización de estas áreas, lo que retrasa la configuración de una verdadera
política comercial común y contribuye a erosionar aún más el [Link] ya se señaló, el AEC obliga
a que las negociaciones comerciales se realicen de manera conjunta, lo cual proporciona un
potencial beneficio a los miembros de una unión aduanera ya que genera un mayor poder de
negociación regional. En las uniones aduaneras formadas por países en desarrollo, la posibilidad de
aprovechar este mayor poder es singularmente importante porque permite enfrentar en mejores
condiciones las negociaciones comerciales internacionales. Sin embargo, los países
latinoamericanos apenas han aprovechado esta ventaja, como demuestra el hecho de que han
tendido a negociar bilateralmente sus TLC, erosionando la dimensión común de la protección
arancelaria garantizada por el AEC. Las recientes negociaciones de los países centroamericanos y
andinos con Estados Unidos son un claro ejemplo de ello.
La ausencia de una auténtica política comercial común no solo implica desaprovechar el poder de
negociación regional, sino que también pone en peligro los avances en la armonización del AEC. El
problema surge cuando el AEC debe convivir con una serie de TLC bilaterales que incluyen
concesiones arancelarias diferentes. Por ejemplo, la entrada en vigor del TLC entre los países
miembros del MCCA y EEUU –conocido como TLCAC-RD– está poniendo en evidencia este
problema, ya que no se está produciendo de forma homogénea en todos los países. Las concesiones
arancelarias fueron negociadas bilateralmente por cada país, lo que significa que el cronograma de
desgravación arancelaria del TLCAC-RD será distinto en cada país y, por tanto, el AEC no será
aplicado en su totalidad por todos los países. El hecho de que EEUU sea el principal socio comercial
del MCCA convierte las excepciones al AEC originadas por la aplicación del TLCAC-RD en un
potencial factor perturbador de la unión aduanera centroamericana.
Esta débil política comercial común conduce a visiones dispares entre los Estados miembros sobre
las opciones estratégicas de vinculación extrarregional. En el MCCA, por ejemplo, Costa Rica ha
cortado sus vínculos con Taiwán e iniciado la negociación de un TLC con China, mientras que el
resto de los miembros mantienen en vigor el TLC con Taiwán. En la CAN, Colombia y Perú han
negociado por separado un TLC con EEUU, al tiempo que Venezuela y Bolivia han optado por su
incorporación al Mercosur y a la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA). En el Mercosur se
han registrado menos discrepancias estratégicas, pero Uruguay ya ha manifestado su interés de
negociar un TLC con EEUU y Venezuela, una vez que se convierta en miembro pleno, puede
generar serias tensiones a la hora de elegir los socios extrarregionales del bloque, dado el discurso
antiestadounidense del presidente Hugo Chávez y su escaso entusiasmo ante la posibilidad de
negociar un Acuerdo de Asociación con la UE.
Junto con la política comercial, la administración aduanera común es el otro elemento indisociable de
la formación y el funcionamiento de una unión aduanera. El AEC no solo debe aplicarse a terceros
países en iguales términos por todos los miembros de la unión aduanera, sino que además debe ser
recaudado y administrado conjuntamente. Asimismo, la recaudación del AEC debe ser considerada
como una fuente de ingresos comunitarios destinados a la financiación de políticas y acciones
comunes que consoliden y profundicen el proceso de integración.
Hasta el momento, los avances en la constitución de una administración aduanera común son
limitados en los procesos de integración subregional de América Latina. Todavía no existe un
esquema en el que los servicios de administración aduanera estén únicamente localizados en la
periferia exterior del territorio aduanero común. Tampoco ha habido avances sustanciales en el
establecimiento de mecanismos adecuados de armonización tributaria y de recaudación y
distribución de los ingresos del AEC captados por las aduanas periféricas. Este tema reviste suma
importancia en América Latina, ya que será preciso definir el destino de los recursos que se
recaudan en las aduanas periféricas. Estos recursos incluyen tanto los ingresos de carácter
arancelario como los impuestos nacionales que se cobran en las aduanas a los bienes importados.
La estabilidad macroeconómica es otro requisito para que una unión aduanera se asiente sobre
bases sólidas. Una forma de contribuir a dicha estabilidad es la coordinación de las principales
políticas macroeconómicas entre los Estados miembros. En el caso de la nueva integración
latinoamericana, la coordinación de tales políticas es muy limitada. Como consecuencia de ello, las
medidas adoptadas por cada país para ajustarse a los cambios de la economía internacional han
terminado incidiendo desfavorablemente sobre el resto de los socios. Un claro ejemplo de ello fue la
devaluación del real adoptada en enero de 1999 por el gobierno brasileño para ajustarse a la
creciente inestabilidad financiera internacional generada por las crisis de Asia y Rusia. La
devaluación generó un impacto inmediato tanto en Argentina –que tenía un sistema de tipo de
cambio fijo– como en Paraguay y Uruguay. Las tensiones desatadas tras la devaluación entre los
miembros del Mercosur desencadenaron la crisis más seria de este bloque subregional desde su
creación en 1991. Algo similar ocurrió posteriormente, en 2001 y 2002, con el fin del plan argentino
de convertibilidad.
Conscientes de este problema, los gobiernos latinoamericanos han tomado medidas para avanzar en
la coordinación de sus políticas macroeconómicas. En cada grupo subregional se ha establecido un
conjunto de parámetros básicos de convergencia macroeconómica como punto de partida para esa
coordinación. La evidencia empírica disponible demuestra que el grado de cumplimiento de estos
criterios ha sido modesto. Estos criterios han acabado siendo utilizados únicamente para dar
seguimiento a la evolución económica del respectivo grupo subregional, sin un compromiso político
para cumplirlos. Las posibilidades reales de que esta situación se revierta parecen ser todavía muy
reducidas, ya que los compromisos regionales siguen ocupando una posición secundaria entre las
prioridades de los gobiernos.
En definitiva, la integración económica en América Latina no ha sido apoyada adecuadamente con
políticas y acciones comunes de acompañamiento. Ello explica que el MCCA, la CAN y el Mercosur
sigan siendo uniones aduaneras imperfectas –con zonas de libre comercio intrarregional
incompletas, AEC sujetos a excepciones, políticas comerciales comunes débiles y la ausencia de
una administración aduanera común– en las que la coordinación de las políticas macroeconómicas
es muy escasa. En este contexto, la posibilidad de que los efectos potencialmente positivos de la
nueva integración latinoamericana se materialicen en la práctica es muy limitada.
Finalmente, en lo que se refiere a las políticas de compensación, estas son prácticamente
inexistentes en el nuevo regionalismo latinoamericano a pesar de las importantes asimetrías
intrarregionales. Los Estados miembros relativamente más desarrollados de cada acuerdo
subregional son los que están en mejores condiciones para disfrutar de los potenciales beneficios
originados por la integración económica. Si los nuevos proyectos subregionales de integración
pretenden perdurar en el tiempo, deben generar un proceso que no solo mejore la eficiencia en la
asignación de los recursos productivos, sino que además sea percibido como equitativo por todos los
países miembros.
Para ello sería pertinente diseñar mecanismos que permitiesen que los potenciales ganadores de los
acuerdos subregionales compensaran a los potenciales perdedores. La experiencia europea
demuestra que una forma de llevar a cabo tal compensación es a través de la solidaridad financiera
materializada en los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión. Esta experiencia podría ser
adaptada a las peculiaridades del caso latinoamericano de manera que diera lugar a algún
instrumento estructural y de cohesión social. El establecimiento de un instrumento de estas
características enfrentaría irremediablemente el problema de su financiación, puesto que las
restricciones presupuestarias de los gobiernos no permitirían crear un mecanismo con capacidad
suficiente para incidir sobre el proceso de integración. Una forma de mitigar esta limitación sería
contar con el apoyo complementario de la cooperación internacional –especialmente de la UE–. No
obstante, sería imprescindible incluir una razonable participación latinoamericana en la financiación
de ese instrumento, pues de lo contrario se estaría adulterando el componente de solidaridad
intrarregional.
Por el momento, el interés de los gobiernos latinoamericanos en este tipo de instrumentos ha sido –
con la relativa excepción del Mercosur– más formal que real. En el caso del Mercosur, la experiencia
europea ha comenzado a ser tímidamente tenida en cuenta con la creación en 2005 del Fondo para
la Convergencia Estructural (Focem), que cuenta con un capital anual de 100 millones de dólares, de
los cuales 70% corresponde a las contribuciones de Brasil, 27% de Argentina, 2% de Uruguay y 1%
de Paraguay1. Estos porcentajes se establecieron teniendo en cuenta la participación media histórica
de cada país en el PIB del Mercosur, lo que ilustra nítidamente el importante grado de asimetría
estructural existente en el bloque. Pese a este avance, los modestos recursos del Focem ponen de
manifiesto que se trata de un instrumento de compensación muy parcial para Paraguay y Uruguay,
aunque también implica un reconocimiento político a los problemas que generan las asimetrías
estructurales y de políticas en el acceso a los potenciales beneficios del proceso de integración
económica.
En cualquier caso, conviene hacer notar que los mecanismos redistributivos como el Focem son
instrumentos que únicamente facilitan la reducción de las asimetrías originadas por los factores
estructurales (nivel de desarrollo económico, tamaño de los mercados, localización geográfica,
dotación de factores productivos, etc.). Sin embargo, estos mecanismos no son efectivos para mitigar
las asimetrías de políticas, esto es, las que se generan por la adopción de políticas públicas. Los
socios más grandes de cada acuerdo subregional pueden aplicar determinadas políticas –como los
incentivos a la producción e inversión o la promoción de exportaciones– con mayor eficacia y
alcance, distorsionando la competencia en el mercado intrarregional e incidiendo negativamente en
los socios más pequeños. La atenuación de estas asimetrías de políticas exigiría la coordinación y
armonización de las políticas públicas de los Estados miembros, un tema en el que –como se ha
indicado anteriormente– el avance ha sido prácticamente nulo.
CONCLUSIONES
El modelo europeo de integración económica se ha convertido en una inevitable referencia para
cualquier proyecto de integración. En los proyectos en los que participan países en desarrollo como
los latinoamericanos, es aconsejable utilizar la referencia europea con precaución, ya que existen
importantes diferencias estructurales entre ambos bloques. A pesar de esto, algunas características
de la praxis de la integración económica europea proporcionan útiles directrices para el nuevo
regionalismo latinoamericano. En este sentido, es relevante destacar que la experiencia europea
sugiere que:
1. El compromiso político es una precondición básica que ha de cumplirse para que la integración
económica avance.
2. El sistema jurídico e institucional es un factor clave para la integración económica. En el caso
europeo, el derecho comunitario ha dado lugar a un ordenamiento jurídico supranacional que ha
permitido una gradual aproximación de las legislaciones nacionales en temas económicos. Asimismo,
las instituciones comunes, dotadas de un poder de decisión supranacional, un conjunto claro de
competencias y una cierta cantidad de recursos financieros propios, han ayudado a perseguir
intereses económicos regionales claramente identificados.
3. Las políticas y acciones comunes de acompañamiento –tales como políticas comerciales,
macroeconómicas y sectoriales– y de compensación –fondos estructurales e instrumentos de
cohesión social– son factores claves para que los efectos netos potencialmente positivos de la
integración económica se materialicen en la práctica.
La evolución del nuevo regionalismo en América Latina difiere sustancialmente de la experiencia
europea. Los procesos subregionales de integración económica se han reactivado o creado sin un
compromiso político fuerte y sostenido y con un débil marco jurídico e institucional. Tampoco han
sido capaces de aplicar las políticas y acciones comunes de acompañamiento básicas para
establecer una unión aduanera y lograr un grado adecuado de convergencia macroeconómica. Por lo
que se refiere a las políticas y acciones comunes de compensación, estas apenas han sido
consideradas. Sin medidas adicionales destinadas a atender las necesidades específicas de los
Estados miembros relativamente menos desarrollados, los potenciales beneficios de la integración
económica apenas los alcanzarán, y las asimetrías intrarregionales se agravarán.
Todos estos factores explican las serias limitaciones de la integración económica latinoamericana. Si
estas limitaciones no se superan con medidas adecuadas, el nuevo regionalismo no podrá contribuir
eficazmente al desarrollo económico de América Latina ni tampoco podrá convertirse en un
instrumento eficaz de inserción internacional. En un mundo globalizado e inmerso en una crisis
económica con perspectivas inciertas, el costo de oportunidad de debilitar aún más la integración
latinoamericana puede ser muy alto.