Sentencia 32-18-IN/24

Juez ponente: Jhoel Escudero Soliz

Quito D.M., 08 de febrero de 2024

CASO 32-18-IN

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR,

EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y LEGALES,
EMITE LA SIGUIENTE

SENTENCIA 32-18-IN/24

Resumen: La Corte Constitucional resuelve la acción pública de inconstitucionalidad propuesta

en contra del artículo 46 del Código Orgánico Monetario y Financiero y del artículo 170 del
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas. Los accionantes alegaron que la
inembargabilidad de las cuentas del Estado es incompatible con el derecho a la tutela judicial
efectiva, porque cuando se ordena el pago de haberes laborales a cargo de instituciones públicas
no se puede materializar el cumplimiento del derecho tutelado. La Corte distingue las
instituciones de ejecución de la sentencia y del embargo. Concluye que estas normas no resultan
contrarias a la tutela judicial efectiva porque no constituyen una justificación ni excusa para
incumplir sentencias, sino que su finalidad se justifica en la necesidad de garantizar principios
constitucionales tales como la planificación, liquidez y estabilidad de las finanzas públicas. En
consecuencia, la Corte desestima la acción.

1. Antecedentes Procesales

1. El 27 de junio de 2018, Jaime Luis Acurio Onofre, Agnelido Isaías Aguilar Sánchez,
Fausto Cristóbal Arguello Naranjo y otros (“accionantes”) presentaron una acción
pública de inconstitucionalidad en contra del artículo 46 del Código Orgánico Monetario
y Financiero (“46 COMF”) y el artículo 170 del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas (“170 COPFP”), normas que se refieren a la inembargabilidad de los
depósitos y recursos públicos. Son un total de 25 accionantes ex obreros municipales del
GAD de Montalvo, en la provincia de Los Ríos. 1

1
Los accionantes en su demanda se refieren a dos procesos laborales, que comenzaron antes de la presentación
de la demanda de acción pública de inconstitucionalidad. En relación al primer proceso laboral, se inició por la
demanda de Segundo Porfirio Ramírez Sinmaleza, en contra del Municipio del cantón Montalvo, provincia de
Los Ríos, se sustanció en la Unidad Judicial Multicompetente con sede en el cantón Montalvo. El 23 de agosto
de 2019, se emitió el mandamiento de ejecución, y se ordenó al municipio el pago de USD 74.856,86, a favor
del accionante, por concepto de la indemnización o compensación económica por acogerse a la jubilación. Los
accionantes advirtieron que el Municipio nunca cumplió con ese pago y el accionante falleció el 26 de agosto
de 2020, a la edad de 103 años de edad, sin cobrar dicho rubro por la prohibición de embargar los fondos
públicos establecida en las normas impugnadas. Así mismo, indicaron dentro del otro proceso laboral que
Segundo Reinaldo Flores Albán presentó una demanda laboral contra el Municipio, dentro del juicio 12313-
2017-00391, proceso en el cual tampoco se hizo efectivo el pago de la indemnización ordenada en sentencia,

1
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2. El 10 de abril de 2019, la Sala de Admisión conformada por los ex jueces constitucionales

Ramiro Avila Santamaría, Agustín Grijalva Jiménez y Hernán Salgado Pesantes admitió
a trámite la demanda el caso 32-18-IN. Esta Corte deja expresa constancia de que el
Tribunal de Sala de Admisión no se pronunció acerca del pedido de suspensión
provisional de las normas impugnadas.

3. El 15 de mayo de 2019, la Procuraduría General del Estado (“PGE”) ingresó el escrito de

contestación a la demanda. El 16 de mayo de 2019, la secretaria general jurídica, en
representación del presidente de la República, también presentó escrito de contestación a
la demanda.

4. Finalmente, después de la renovación parcial del Pleno, el 17 de febrero de 2022, la

sustanciación de la mencionada causa correspondió al juez constitucional Jhoel Escudero
Soliz, quien avocó conocimiento de la presente causa mediante auto emitido el 13 de abril
de 2023, y solicitó que la Asamblea Nacional, la presidencia y la PGE presenten un
informe sobre los cargos de inconstitucionalidad formulados sobre dichas normas.

5. El 20 de abril de 2023, presentó un informe Christian Fabricio Proaño Jurado, procurador

judicial del ex presidente de la Asamblea Nacional del Ecuador.

2. Competencia

6. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver la presente

acción pública de inconstitucionalidad de conformidad con lo previsto por el artículo
436.2 de la Constitución de la República del Ecuador (“CRE”), en concordancia con los
artículos 75.1.d y 98 de la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control
Constitucional (“LOGJCC”).

3. Normas impugnadas

7. Los accionantes impugnan el artículo 46 del Código Orgánico Monetario y Financiero y

el artículo 170 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, que disponen:

Art. 46.- Inembargabilidad.- Los depósitos de entidades públicas y los recursos de la

Corporación de Seguro de Depósitos, Fondo de Liquidez y Fondo de Seguros Privados en el

debido a la inembargabilidad de fondos públicos. El 12 de noviembre de 2020, los accionantes entregaron

información sobre el juicio laboral 12313-2017-00450.

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Banco Central del Ecuador o en sus cuentas, tanto en el país como en el exterior, son
inembargables, gozan de inmunidad soberana y no pueden ser objeto de ningún tipo de
apremio ni medida preventiva o cautelar. El Estado ecuatoriano otorgará igual trato a los
activos depositados o encomendados en el país por bancos centrales o autoridades monetarias
de otros países, bajo el principio de reciprocidad.2

Art. 170.- Sentencias.- Las entidades y organismos del sector público deberán dar
cumplimiento inmediato a las sentencias ejecutoriadas y pasadas en autoridad de cosa
juzgada, y si implican el egreso de recursos fiscales, dicha obligación se financiará con cargo
a las asignaciones presupuestarias de la respectiva entidad u organismo, para lo cual si es
necesario se realizarán las reformas respectivas en el gasto no permanente. Los recursos de
la cuenta única del tesoro son inembargables y no pueden ser objeto de ningún tipo de
apremio, medida preventiva ni cautelar.3

4. Pretensión y fundamentos

[Link] y pretensión de los accionantes

8. Las normas impugnadas al prohibir el embargo de ciertos recursos públicos, impiden la

ejecución de aquellas sentencias que ordenan el pago de haberes laborales a cargo de
instituciones públicas y, en consecuencia, son incompatibles con el derecho a la tutela
judicial efectiva (art. 75 de la Constitución).

9. Indican que, la inembargabilidad de las cuentas de entidades públicas blinda los recursos
estatales y da lugar a que las sentencias, que han reconocido el derecho de percibir
indemnizaciones o haberes laborales a cargo de instituciones del sector público, estén
impedidas de hacerse efectivas. Agregan, que esa inembargabilidad afecta a la celeridad
del sistema procesal, para realizar la justicia, especialmente en aquellos casos en que una
persona ya litigó y esperó un tiempo razonable, obtuvo una sentencia definitiva, en donde
ya se reconoció el derecho reclamado a percibir indemnización y no se hace efectivo el
pago.

10. Además, advierten que no existe otro mecanismo eficaz para garantizar el cumplimiento
de una sentencia de índole laboral contra una institución del Estado. En ese sentido,
señalan que en el último inciso del artículo 36 del Código de Trabajo se incluyó que no se
puede ordenar una medida cautelar o ejecutarse sentencia alguna en contra de los
representantes legales o administradores de las entidades públicas, con lo cual advierte
que los representantes legales o personeros de instituciones públicas dejaron de tener

2
Publicado en el segundo suplemento del Registro Oficial 332 de 12 de septiembre de 2014.
3
Publicado en el segundo suplemento del Registro Oficial 306 de 22 de Octubre 2010.

3
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obligación o responsabilidad solidaria en materia laboral para responder ante el

incumplimiento de una sentencia donde se disponga el pago de haberes laborales y no se
puede ejecutar la medida de embargo de bienes del sector público, por cuanto implica
paralización de servicios públicos en los términos del artículo 326 numeral 15 de la
Constitución de la República.

11. En relación con el artículo 170 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas,
reclaman que si bien dicho enunciado establece que las entidades y organismos del sector
público deberán dar cumplimiento inmediato a las sentencias ejecutoriadas en autoridad
de cosa juzgada, y si implican el egreso de recursos fiscales, dicha obligación se deberá
financiar con cargo a asignaciones presupuestarias con las reformas respectivas, la norma
nada dice en aquellos casos en donde aquello no ocurra.

12. A criterio de los accionantes, no existe ninguna ilegalidad en financiar o cumplir con el
pago de una sentencia con cargo al gasto no permanente, y en aquellos casos cuando no
se pagó la obligación no debería ser ilegal el embargo de fondos, y no puede quedar a
discreción el pago de la sentencia de acuerdo a la voluntad del personero de la entidad. La
problemática ocurre cuando no se cumple con el pago de las sentencias de manera
oportuna, y no existe un mecanismo legal para hacer efectivo el cumplimiento de la
sentencia, lo cual violenta el derecho de ejecutar las sentencias en materia laboral cuando
se expide una sentencia en contra de entidades que manejan recursos públicos.

13. Finalmente, pidieron que se declare la inconstitucionalidad de las normas impugnadas y

su exclusión del ordenamiento jurídico, y como medida cautelar solicitaron que expida
normativa sustitutiva de los artículos impugnados.

5. Contestación de las entidades accionadas

[Link]ón de la Asamblea Nacional

14. La Asamblea Nacional señaló que, el derecho a la tutela judicial efectiva es un derecho
compuesto, y en lo atinente a la potestad de ejecutar lo juzgado, este derecho se
interrelaciona con otros derechos, como el de defensa.

15. Indicó que las normas impugnadas no contrarían a la tutela judicial efectiva, en atención
a que no impiden que los justiciables concurran ante los tribunales u órganos de justicia
para hacer valer sus derechos, incluso el texto de las normas contiene una obligación para

4
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las entidades del sector público, para cumplir con una resolución judicial, con cargo a las
asignaciones presupuestarias en el momento de la ejecución de lo resuelto.

16. Las normas impugnadas no están direccionadas hacia un grupo determinado, sino que
reconocen la igualdad formal que debe ser efectivizada en el momento de cumplir con el
pago de las obligaciones de todas las entidades y organismos del sector público, en
consecuencia, no vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva.

[Link]ón de la PGE

17. La PGE señala que las normas impugnadas no son contrarias a la Constitución, ya que
existe el mandato de disponer que las entidades y organismos del sector público den
cumplimiento a las sentencias ejecutoriadas y pasadas por autoridad de cosa juzgada.
Estas normas prevén que el egreso de recursos fiscales se financie con cargo a las
obligaciones presupuestarias, y dispone que de ser el caso se efectúen las reformas en el
gasto no permanente. Indica que el espíritu de la norma se orienta a proteger y
salvaguardar los intereses del beneficiario de la sentencia incluso efectuando reformas en
el gasto no permanente.

18. Además, la inembargabilidad de los depósitos y fondos públicos obedece a la naturaleza,

significado y connotación de los fondos públicos, que constituyen aporte de los
contribuyentes, es decir, dinero de los ciudadanos. No se trata de fondos particulares
provenientes de actividades con afán de lucro, sino que son una contribución colectiva de
los asociados. Señalan que el retirar el carácter de inembargable a las cuentas de depósitos
y fondos públicos para cubrir cuantías súbitas y exorbitantes altera lo previsto en la
aprobación del Presupuesto General del Estado, y al cumplimiento oportuno y eficaz de
los servicios públicos, y estaría en contra del artículo 83 numeral 7 de la CRE, que trata
sobre el deber de promover el bien común y anteponer el bien común y el interés general
al interés particular.

19. Manifiesta que las normas impugnadas son armónicas con las disposiciones
constitucionales contenidas en el artículo 83 numerales 1, 7 y 8 de la CRE que prescriben
como deberes de los ecuatorianos acatar y cumplir la Constitución, la ley y las decisiones
legítimas de autoridad competente, promover el bien común y anteponer el interés general
al interés particular y administrar honradamente y con apego irrestricto a la ley y
patrimonio público.

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20. Así mismo, indica que las normas impugnadas guardan relación con el deber del Estado
de garantizar la distribución equitativa y solidaria del presupuesto para la ejecución de
políticas públicas y prestación de bienes y servicios públicos, y dichas normas están
circunscritas al concepto de que la administración pública constituye un servicio a la
colectividad y debe regirse a los principios de planificación y transparencia.

21. Señala que las normas en cuestión se relacionan con los principios que rigen las finanzas
públicas en todos los niveles de gobiernos, que exige que se conduzcan de forma
sostenible, responsable, transparente, que deben procurar la estabilidad económica,
observando que los egresos permanentes deben financiarse con ingresos de la misma
naturaleza.

22. Advierte que las normas impugnadas guardan relación con otras normas infra legales
como el artículo 416 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, norma que dispone que los bienes de dominio público son inalienables,
inembargables e imprescriptibles. Además, señala que el artículo 282 del Código
Orgánico Integral Penal COIP tipifica el incumplimiento de decisiones legítimas de
autoridad competente, y constituye un mecanismo para exigir en la vía penal ordinaria el
cumplimiento de las decisiones. Por tanto, el pretender convertir los recursos y fondos en
embargables atenta contra el principio de legalidad y seguridad presupuestaria, lo que
afectaría al presupuesto general del Estado y a la oportunidad y calidad de la prestación
de servicios públicos.

23. Finalmente, alega que las normas impugnadas fueron emitidas de manera posterior a la
vigencia de la actual Constitución y gozan del respaldo de varios principios y reglas, se
presumen constitucionales en atención al in dubio pro legislatore, pues los accionantes no
han podido demostrar que violen derechos constitucionales y el examen de
constitucionalidad debe estar orientado a la permanencia de la norma en el ordenamiento
jurídico interno.

24. Solicitan que este Organismo, concluya que la pretensión de los accionantes es
contradictoria, pues, por un lado, solicitan que se declare la inconstitucionalidad de las
disposiciones impugnadas y, por otro lado, requieren que se expida normativa sustitutiva
de los artículos impugnados, y se regule el embargo de las cuentas de entidades del sector
público para el caso de las sentencias ejecutoriadas en materia laboral.

[Link]ón de la Presidencia de la República

6
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25. La secretaria general jurídica de la Presidencia de la República compareció al amparo del

artículo 80, numeral 2, letra c) de la LOGJCC, norma en la cual se faculta al presidente de
la República a comparecer en calidad de colegislador.

26. A criterio de la Presidencia de la República, es aventurado el postulado de los accionantes

de señalar que se afecta el núcleo duro del derecho a la tutela judicial efectiva, debido a
la inembargabilidad de fondos públicos. Por cuanto, el tesoro nacional se maneja por una
cuenta única, y de esta manera el Banco Central del Ecuador maneja de forma centralizada
e integrada la liquidez del sector público.

27. Sostiene que, si las cuentas del tesoro nacional fueran susceptibles de ser embargadas, no
habría un control determinado de todos los egresos posibles, y sería imposible establecer
los valores que se deben pagar mediante sentencias al Estado. Por tanto, al permitir el
embargo de las cuentas del tesoro nacional se afectaría los niveles de liquidez global, la
ejecución presupuestaria, el programa económico y el cumplimiento de los fines
esenciales del Estado. De manera especial advierte sobre el riesgo de iliquidez que podría
incidir en los gobiernos autónomos descentralizados.

28. Señala que uno de los objetivos de las finanzas públicas, contenidos en el artículo 3 de
Código Orgánico Monetario y Financiero es el de asegurar los niveles de liquidez de la
economía, para contribuir al cumplimiento del programa económico.4 Además, entre los
objetivos del sistema nacional de finanzas públicas están la sostenibilidad, estabilidad,
consistencia de las finanzas públicas, la efectividad y el manejo integrado de la liquidez
de los recursos del sector público.5

29. Asimismo, sostiene que el artículo 170 COPFP ordena que las obligaciones de pago, que
se originen en sentencias deben ser cumplidas de forma inmediata, y se financiarán con
cargo a las asignaciones presupuestarias de la respectiva entidad u organismo, para lo cual
se pueden realizar las reformas presupuestarias en el gasto no permanente.

4
Art. 3.- Objetivos. Los objetivos de este Código son: (…) 3. Asegurar los niveles de liquidez de la economía
para contribuir al cumplimiento del programa económico.
5
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, artículo 70: Sistema Nacional de Finanzas Públicas
(SINFIP).- El SINFIP comprende el conjunto de normas, políticas, instrumentos, procesos, actividades,
registros y operaciones que las entidades y organismos del Sector Público, deben realizar con el objeto de
gestionar en forma programada los ingresos, gastos y financiamiento públicos, con sujeción al Plan Nacional
de Desarrollo y a las políticas públicas establecidas en esta Ley. Todas las entidades, instituciones y organismos
comprendidos en los artículos 225, 297 y 315 de la Constitución de la República se sujetarán al SINFIP, en los
términos previstos en este código, sin perjuicio de la facultad de gestión autónoma de orden administrativo,
económico, financiero, presupuestario y organizativo que la Constitución o las leyes establecen para
determinadas entidades.

7
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30. En ese mismo sentido, precisa que el artículo 163 del Código Orgánico de Planificación
y Finanzas Públicas ordena que la salida de recursos de la cuenta única del tesoro se debe
realizar sobre la base de autorizadores de pago de las entidades y organismos pertinentes.
La salida de recursos se realizará cuando existan obligaciones de pago legalmente
exigibles -entre las que se encuentran las sentencias ejecutoriadas-, debidamente
determinadas por las entidades responsables correspondientes previa afectación
presupuestaria o registro contable. Por tanto, no se puede poner en riesgo la sostenibilidad
fiscal con situaciones no determinadas, que afectarían el cumplimiento de los fines
estatales.6

31. El permitir el embargo de las cuentas estatales es una amenaza a la liquidez global, lo cual
pone en riesgo la capacidad del Estado para hacer frente a las obligaciones y cumplir sus
fines.7 Así mismo, causaría un desequilibrio en las finanzas de los diversos organismos y
dependencias estatales. Al no cumplir con la programación presupuestaria, se dificulta el
acceso a recursos por parte de gobiernos autónomos descentralizados o carteras de
gobierno, se pone en riesgo la prestación de servicios públicos como el agua potable,
energía eléctrica, telecomunicaciones y el ejercicio de derechos como la salud y
educación.

32. La ejecución de sentencias para su efectivo cumplimiento puede consolidarse a través de

varias vías, el embargo de las cuentas del Estado sería solo una de las tantas herramientas.
Además, existe la acción constitucional de incumplimiento, en la cual se obliga al Estado
a presupuestar los montos requeridos para el cumplimiento de la sentencia, sin necesidad

6
Art. 163.- Gestión y acreditación de los recursos públicos.- El Presupuesto General del Estado se gestionará a
través de la Cuenta Única del Tesoro Nacional abierta en el depositario oficial que es el Banco Central del
Ecuador, con las subcuentas que el ente rector de las finanzas públicas considere necesarias. (…) La salida de
recursos de la Cuenta Única del Tesoro Nacional se realizará sobre la base de las disposiciones de los
autorizadores de pago de las entidades y organismos pertinentes y del ente rector de las finanzas públicas. Dicha
salida de recursos se efectuará cuando existan obligaciones de pago, legalmente exigibles, debidamente
determinadas por las entidades responsables correspondientes, previa afectación presupuestaria o registro
contable.
7
Constitución de la República, artículo 3: Son deberes primordiales del Estado: 1. Garantizar sin discriminación
alguna el efectivo goce de los derechos establecidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales,
en particular la educación, la salud, la alimentación, la seguridad social y el agua para sus habitantes. 2.
Garantizar y defender la soberanía nacional. 3. Fortalecer la unidad nacional en la diversidad. 4. Garantizar la
ética laica como sustento del quehacer público y el ordenamiento jurídico. 5. Planificar el desarrollo nacional,
erradicar la pobreza, promover el desarrollo sustentable y la redistribución equitativa de los recursos y la
riqueza, para acceder al buen vivir. 6. Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio,
mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización. 7. Proteger el patrimonio natural y
cultural del país. 8. Garantizar a sus habitantes el derecho a una cultura de paz, a la seguridad integral y a vivir
en una sociedad democrática y libre de corrupción.

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de embargar las cuentas estatales. En atención al principio de legalidad, el dinero del

Estado debe usarse para los fines presupuestados, de allí la obligación de presupuestar el
pago de sentencia, y si esto no se realiza existen vías para exigir que esto se realice.

33. Finalmente, solicita que se deseche la demanda debido a la insuficiente justificación de

los accionantes para desvirtuar la presunción de legitimidad.

6. Planteamiento y resolución del problema jurídico

34. Los argumentos de los accionantes se fundamentan en que la regulación de la

inembargabilidad de las cuentas del Estado vulnera la tutela judicial efectiva en el
componente de cumplimiento o ejecución efectiva de sentencias, en donde se haya
condenado al Estado al pago de indemnizaciones. Ello afectaría a la celeridad del sistema
procesal, cuestión que vendría acompañada por la inexistencia de otros mecanismos
eficaces para el cumplimiento de sentencia laborales.

35. Los demandados, tanto la AN, la PGE y el presidente de la República, por otra parte,
manifiestan que la prohibición de embargo establecida en las normas impugnadas persigue
el objetivo constitucional de asegurar los niveles de liquidez de las finanzas públicas. Las
normas impugnadas establecen que las obligaciones legales imputadas a los recursos
públicos son cumplidas de forma inmediata con cargo a las asignaciones presupuestarias
de la respectiva entidad u organismo.

36. Con base en estos cargos y descargos, la Corte resolverá el siguiente problema jurídico:

6.1. ¿Los artículos 46 del Código Orgánico Monetario y Financiero y 170 del
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas son contrarios al
artículo 75 de la Constitución, al impedir el cumplimiento efectivo de
sentencias en las cuales se haya condenado al Estado al pago de
indemnizaciones?

37. En esta sección, la Corte determinará que los artículos 46 del Código Orgánico Monetario
y Financiero y el artículo 170 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas
no son contrarios al derecho a la tutela judicial efectiva, previsto en el artículo 75 de la
Constitución.

38. Las normas impugnadas, al disponer que los depósitos y fondos públicos son
inembargables y señalar que las obligaciones pecuniarias de las instituciones del Estado

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se cumplen con cargo a las asignaciones presupuestarias de la respectiva entidad u

organismo, no son una justificación para el incumplimiento de las decisiones judiciales,
ni contienen restricciones que impidan el cumplimiento efectivo de las sentencias en las
que el Estado ha sido condenado al pago de indemnizaciones. En abstracto, dichas normas
tampoco afectan la celeridad de los procesos judiciales, en tanto que no configuran
excusas para incumplir obligaciones emanadas de decisiones judiciales definitivas con
fuerza de cosa juzgada. Por el contrario, las normas demandadas establecen mandatos de
planificación presupuestaria y, a su vez, vías expresas para que las entidades del Estado
honren las indemnizaciones dispuestas en procesos judiciales. De ahí que la Corte
desestimará la acción pública de inconstitucionalidad por improcedente.

39. El derecho a la tutela judicial efectiva en el componente de la ejecutoriedad de la decisión

judicial está reconocido constitucionalmente en los siguientes términos: “Art. 75.- Toda
persona tiene derecho al acceso gratuito a la justicia y a la tutela efectiva, imparcial y expedita de
sus derechos e intereses, con sujeción a los principios de inmediación y celeridad; en ningún caso
quedará en indefensión. El incumplimiento de las resoluciones judiciales será sancionado por la
ley.

40. Respecto a este derecho, la Corte Constitucional ha precisado que uno de los componentes
de la tutela judicial efectiva es la ejecución de lo resuelto en sentencia. Ello tiene relación
con los efectos materiales de un fallo y la fuerza decisional propia de la cosa juzgada
formal y material. Lo decidido se cumple, lo cual evita que el derecho sea ilusorio. Por
fuerza de la Constitución y la ley, el juez emite sentencias que deben cumplirse con arreglo
a las normas procesales de cada trámite. Por ello, la tutela judicial efectiva es un derecho
cuya finalidad es prever que el ordenamiento jurídico no imponga trabas o barreras
irrazonables a la ejecución de la sentencia que deberá ser cumplida por parte de los
destinatarios de esta.8

41. Acerca del cumplimiento de las sentencias este Organismo ha señalado que los procesos
judiciales no llegan a su fin con la expedición de la sentencia, sino cuando se haya
cumplido con todos los actos que se ha dispuesto en ella y se ha llevado a cabo la
reparación integral de los derechos vulnerados.9

42. Ahora bien, corresponde analizar si los fines de las normas impugnadas se relacionan con
la dimensión constitucional del derecho financiero público, que fundamenta la

8
CCE, sentencia 851-14-EP/20, 21 de febrero de 2020, párr. 22; CCE, sentencia 1943-12-EP/19, 25 de
septiembre de 2019, párr. 45; CCE, sentencia 019-16-SEP-CC, 20 de enero de 2016, pág. 17.
9
CCE, sentencia 002-13-SIS-CC, caso 047-10-IS, 18 de septiembre de 2013.

10
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institucionalidad y actividad financiera fiscal de crédito público, ingresos, gastos,

planificación y control, teniendo presente que es obligación del Estado conducir las
finanzas públicas de manera que se garantice la estabilidad económica (artículo 286 de la
CRE). Además, la Norma Fundamental dispone que la liquidez económica es uno de los
objetivos de la política financiera y monetaria del Estado (artículo 302 de la CRE).

43. La planificación, en el ámbito de la constitución económica y del derecho administrativo

económico, se trata de potestades obligatorias o de competencias administrativas
atribuidas jurídicamente al gobierno nacional y a los gobiernos locales para disponer de
los recursos públicos, asignarlos definiendo sus destinatarios y conseguir determinados
objetivos constitucionales que corresponden a la programación y ejecución del
presupuesto del Estado; y la inversión de recursos públicos.

44. En suma, el objeto del derecho del gasto y del derecho presupuestario está orientado, el
primero, a satisfacer los derechos ciudadanos y el cumplimiento de los objetivos del
Gobierno, y del segundo para regular el presupuesto con la finalidad de que cumpla con
los objetivos señalados en la Constitución y la planificación nacional.

45. Las normas impugnadas también regulan la inembargabilidad de depósitos de entidades

públicas y los recursos de la Corporación de Seguro de Depósitos, Fondo de Liquidez y
Fondo de Seguros Privados en el Banco Central del Ecuador o en sus cuentas, tanto en el
país como en el exterior. De allí que la Corte estima necesario precisar que el embargo se
define como la afectación de un bien del deudor, para pagar el crédito en ejecución. Esta
medida solamente puede ser ordenada por un juez, persigue la individualización y la
indisponibilidad del bien afectado, y de esta manera asegura que con el importe obtenido
por la realización judicial del mismo se va a satisfacer el interés del acreedor.

46. El embargo no implica desapropio o pérdida, pues la cosa embargada continúa siendo de
propiedad del ejecutado, mientras no proceda a su enajenación por orden judicial. No
constituye un derecho real ni le atribuye al acreedor ningún poder sobre la cosa
embargada. El efecto del embargo consiste en poner la cosa a disposición del juez que
ordenó esta medida, autoridad competente que a su vez puede darle otro destino o
someterlo a una afectación diferente.

47. En este contexto, la Corte debe establecer si las normas impugnadas restringen el derecho
a la tutela judicial efectiva en el componente de cumplimiento de decisiones judiciales al
otorgar el carácter de inembargables a los depósitos y recursos públicos, frente a los

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derechos de los acreedores del Estado, quienes persiguen el pago de una obligación
contenida en una sentencia ejecutoriada.

48. Ahora bien, por un lado, se encuentra el deber del Estado de cumplir con el pago de la
obligación que ha sido dispuesta en una sentencia y por otro lado existe el principio de
planificación que rige el gasto y las finanzas públicas. Al respecto, este Organismo
observa que el artículo 170 COPFP ya contempla un mecanismo para dar cumplimiento
al mandamiento judicial y es que se efectúen las correspondientes reformas
presupuestarias para realizar el pago de gastos no permanentes.

49. Esta reforma presupuestaria supone el cumplimiento de varias condiciones, en tanto que
el presupuesto general del Estado tiene un ciclo de cumplimiento obligatorio que debe
observarse por parte de todas las entidades del sector público. En ese sentido, cobra una
especial relevancia la programación, que consiste en definir los programas, proyectos, y
actividades que se van a desarrollar en el año. También, es necesario identificar las metas,
recursos, resultados y plazos, y se fundamenta en los objetivos de la planificación y la
disponibilidad de recursos.

50. Por lo tanto, el procedimiento de reforma presupuestaria, previo al pago de una obligación
dispuesta en una sentencia judicial obedece al principio de planificación que rige las
finanzas públicas y que determina que todo gasto público debe estar previamente
programado, y aprobado, a fin de contar con disponibilidad de recursos, y ordenar el gasto
público, mas no puede ser una justificación para el incumplimiento de la decisión judicial.
En suma, la reforma presupuestaria persigue que se cumpla con un requisito técnico para
que se asignen mayores recursos al presupuesto de una entidad pública, para que cuente
con fondos suficientes para cumplir con el pago de sus obligaciones.

51. Además, las normas impugnadas son necesarias por cuanto impiden que las cuentas
públicas sean objeto de una limitación que afecte el orden público, se ponga en riesgo la
liquidez y la estabilidad del presupuesto general del Estado, y exigen que todos los pagos
o erogaciones que deba realizar cualquier entidad pública cumplan con las etapas
previstas, esto con la finalidad de programar los pagos y asegurar la provisión de fondos.
Si bien este proceso de programación de gastos toma su tiempo este también debe ser
razonable y no excesivo, y requiere el cumplimiento de varios procesos, obedece a los
principios que rigen el presupuesto general del Estado, y en abstracto no constituyen una
excusa para incumplir sentencias ni una barrera a la tutela judicial efectiva, sino que son
herramientas técnicas para ordenar el gasto.

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52. De allí que, la ley cumple con ese fin constitucional, a través de la prohibición del embargo
de los depósitos de entidades públicas y los recursos de la Corporación de Seguro de
Depósitos, Fondo de Liquidez y Fondo de Seguros Privados en el Banco Central del
Ecuador o de sus cuentas, justamente para asegurar los fines constitucionales antes
anotados.

53. En consecuencia, el legislador ha justificado la necesidad de regular la excepción del

embargo judicial de cuentas públicas. En relación con el artículo 46 del COMF, esta
detalla todos aquellos recursos estatales que tienen esa calidad de inembargables. Así
habla de los depósitos de entidades públicas, recursos de la Corporación de Seguro de
Depósito Fondo de Liquidez y Fondo de Seguros Privados en el Banco Central del
Ecuador, que se encuentren en sus cuentas en el país o en el exterior. También precisa que
el dinero que está depositado en estas cuentas es inembargable, goza de inmunidad
soberana, y no puede ser objeto de ningún tipo de apremio ni medida preventiva o cautelar.

54. Con la finalidad de clarificar el concepto de recursos públicos, es necesario considerar que
el artículo 41 del COMF a su vez dispone que dentro del sector público existen
instituciones, organismos, empresas calificadas como no financieras, las que deben
realizar de manera obligatoria todos sus pagos, operaciones, servicios, operaciones de
comercio exterior por medio del Banco Central del Ecuador “BCE”. Otras instituciones,
como el Ministerio de Finanzas, GADs, entidades de seguridad social, Corporación del
Seguro de Depósitos, pueden realizar sus pagos sin la necesidad de recurrir al BCE. Y, en
dicha norma ya se precisa que todas las operaciones que realizan las instituciones públicas
o empresas públicas por medio del BCE, son de naturaleza pública.10

55. El artículo 170 del COPFP, por su parte, consagra la obligación de dar cumplimiento
inmediato a las sentencias ejecutoriadas y dispone que las obligaciones generadas por ellas

10
Art. 41.- Operaciones financieras del sector público no financiero.- Las instituciones, organismos y empresas
del sector público no financiero deberán efectuar por medio del Banco Central del Ecuador, o las cuentas de
este, todos los pagos que tuvieren que hacer, así como todas las operaciones y servicios financieros que
requieran, inclusive las operaciones de comercio exterior, de acuerdo con las regulaciones y excepciones que
dicte la Junta de Política y Regulación Monetaria. Con excepción del ente rector de las finanzas públicas, las
entidades de segundad social, los Gobiernos Autónomos Descentralizados, y la Corporación del Seguro de
Depósitos. Fondo de Liquidez y Fondo de Seguros Privados. Las entidades del sector público no financiero no
podrán realizar inversiones financieras, salvo autorización expresa del ente rector de las finanzas públicas Las
operaciones cursadas por las instituciones públicas o empresas públicas, a través del Banco Central del Ecuador,
como agente financiero del Estado, ya sea en el país o en el exterior, son de naturaleza pública. El Banco Central
del Ecuador sancionará la inobservancia o falta de cumplimiento a las disposiciones de este artículo como
infracción grave

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serán imputables a las asignaciones presupuestarias de las entidades públicas respectivas.

Asimismo, dispone la inembargabilidad de los recursos de la Cuenta Única del Tesoro.

56. Este Organismo ya analizó dicha norma en el marco de una acción por incumplimiento y
señaló: (i) que la norma tiene como sujeto obligado a las entidades y organismos del sector
público; (ii) que el contenido de la obligación es el cumplimiento inmediato de sentencias
ejecutoriadas, así como de aquellas que tienen el efecto de cosa juzgada; y, (iii) que la
norma describe la forma de dar cumplimiento con lo dispuesto en las sentencias
ejecutoriadas, en caso de que aquello implique el egreso de recursos fiscales. Es decir, en
principio, esta Corte identifica que en el artículo 170 del COPFP se determina un sujeto
obligado a ejecutar (esto es, todas las entidades y organismos del sector público), y se
establece un contenido y una forma de ejecutar una obligación (esto es, el cumplimiento
inmediato de las sentencias).11

57. Esta Corte observa que el artículo 170 del COPFP establece el deber esencial de garantizar
el cumplimiento integral de las distintas decisiones judiciales por parte de las entidades y
organismos del sector público, en particular si el cumplimiento implica el egreso de
recursos fiscales.12

58. Esta Corte advierte también que, frente a la alegación central de los accionantes de que
las normas impugnadas limitan los efectos de una sentencia, debido a la inembargabilidad
de las cuentas, la propia norma prevé un mecanismo para solventar esas obligaciones, que
consiste en que las entidades realicen reformas en los gastos no permanentes en sus
presupuestos, y de esta manera se cumpla con el pago de estas obligaciones.

59. Es decir, el artículo 170 COPFP ya contempla una herramienta para financiar las
obligaciones del Estado, que se deriven de sentencias ejecutoriadas. Por lo tanto, sí existe
un mecanismo para viabilizar los pagos que se originen en sentencias ejecutoriadas. En
ese sentido, esta norma impugnada al establecer un mecanismo para el efectivo cobro de
las obligaciones adeudadas no es contrarias al derecho a la tutela judicial efectiva, sino
que garantiza la planificación de las finanzas públicas y los objetivos económicos antes
referidos. Por lo tanto, corresponde exigir a las entidades estatales efectuar la reforma
presupuestaria correspondiente en el caso de que no cuenten con el presupuesto necesario
para el cumplimiento de la obligación.

11
CCE, sentencia 41-17-AN, 8 de julio de 2020, párrafo 45.
12
Ibíd., párrafo 48.

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60. En consecuencia, las obligaciones de pago por parte del Estado que se originen en
sentencias ejecutoriadas tienen este mecanismo para ser cumplidas, mas no se tornan
incobrables como lo mencionan los accionantes, sino que la entidad estatal deberá realizar
las gestiones pertinentes para efectuar reformas presupuestarias y obtener recursos para
cubrir los pagos ordenados en las sentencias.

61. Esta Corte estima importante precisar además que el carácter de inembargabilidad de los
depósitos de entidades públicas en el Banco Central o de sus cuentas persigue precautelar
la liquidez del Estado y que el presupuesto general del Estado no se vea afectado por el
pago de obligaciones, no contempladas. Lo que no torna incobrables las acreencias al
Estado, sino que exige la realización de reformas presupuestarias en cada entidad.

62. Es así como la inembargabilidad de las cuentas del Estado, prevista en los artículos 46 del
Código Orgánico Monetario y Financiero y 170 del Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas no resulta contraria a la Constitución, en tanto no limita la tutela judicial
efectiva, debido a que el legislador ha considerado necesario regular y ordenar las finanzas
públicas conforme los principios de sostenibilidad, responsabilidad y transparencia, según
lo establecido en el artículo 286 de la Constitución.

63. En ese sentido, el embargo de cuentas bancarias es una institución jurídica que tiene como
fin legítimo asegurar un determinado monto económico de dinero inmerso en una litis o
proceso judicial para efectivizar el pago. Es un seguro para que durante todo el proceso
dichos recursos no desaparezcan. En cambio, cuando se considera a las finanzas públicas,
la fluidez de recursos es necesaria para que el Estado pueda ejecutar el gasto conforme las
propias exigencias de las actividades públicas que deben estar planificadas y financiadas
conforme la Constitución y la ley.

64. Además, este Organismo ya ha precisado que el embargo, desde una óptica constitucional
y legal, permite asegurar el pago de una obligación, y la ejecución por parte de las
autoridades públicas debe conciliarse con el respeto a los derechos fundamentales. Y,
dicho embargo no puede vulnerar las prerrogativas fundamentales mínimas de cada
ciudadano.13

65. De ahí que es idóneo contar con reglas que aseguren ese flujo financiero público, es decir,
elementos que permitan sostener que, en abstracto, la inembargabilidad de los depósitos
de entidades públicas en el Banco Central o en sus cuentas no configura una violación a

13
CCE, sentencia 105-10-JP/21, 10 de marzo de 2021, párr. 55.

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la fase de cumplimiento de sentencias toda vez que no tiene como finalidad que el Estado
incumpla sentencias.

66. La inembargabilidad de los depósitos de entidades pública en el Banco Central o sus

cuentas, en este sentido, asegura la fluidez de la caja fiscal, mientras que la planificación
y el orden de las finanzas públicas son un medio constitucional para garantizar que se
asignen recursos para las actividades públicas incluidas las sentencias, teniendo en cuenta
que deben cumplirse de forma efectiva y ordenada.

67. En conclusión, las normas impugnadas no resultan contrarias al artículo 75 de la

Constitución porque no contienen ningún tipo de limitación para que se persiga el
cumplimiento efectivo de las sentencias donde el Estado ha sido condenado al pago de
indemnizaciones.

7. Decisión

En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la

Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional resuelve:

1. Desestimar la acción de inconstitucionalidad 32-18-IN.

2. Notifíquese, devuélvase el expediente al juzgado de origen y archívese.

ALI VICENTE Firmado digitalmente

por ALI VICENTE
LOZADA PRADO LOZADA PRADO

Alí Lozada Prado

PRESIDENTE

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Razón: Siento por tal, que la sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la Corte
Constitucional con ocho votos a favor de los Jueces Constitucionales Karla Andrade
Quevedo, Alejandra Cárdenas Reyes, Carmen Corral Ponce, Jhoel Escudero Soliz, Enrique
Herrería Bonnet, Alí Lozada Prado, Teresa Nuques Martínez y Richard Ortiz Ortiz, en sesión
jurisdiccional ordinaria de jueves 08 de febrero de 2024; sin contar con la presencia de la
Jueza Constitucional Daniela Salazar Marín, por uso de una licencia por comisión de
servicios.- Lo certifico.

Firmado electrónicamente
Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

Firmado electrónicamente por:

AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI

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