DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

SEMINARIO 3. Curso 2024/25

STJ de 10.1.2006, as. Convenio de Rotterdam (Comisión c. Consejo) (C-94/03)

Resumen de los hechos

En septiembre de 1998 se adoptó el Convenio de Rotterdam sobre procedimiento de consentimiento
fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objete de comercio
internacional. El Consejo de la UE aprobó la conclusión definitiva, en nombre de la UE, de este tratado
internacional por medio de la Decisión 2003/106/CE. Ésta se fundaba en el apdo. 1 del art. 175 Tratado CE
[actual art. 192 TFUE], base jurídica en materia de medio ambiente. La Comisión interpuso contra dicha
Decisión un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia, al considerar que debía haber descansado en el
art. 133 Tratado CE [actual art. 207 TFUE], base jurídica en materia de política comercial.
El Parlamento Europeo y varios Estados miembros solicitaron intervenir en el asunto en apoyo de la posición
del Consejo. El Tribunal de Justicia lo admitió.

Sentencia (extracto, con aclaraciones a pie de página que no figuran en la sentencia)

“[…]
34. Debe recordarse, con carácter preliminar, que según reiterada jurisprudencia, la elección del fundamento
jurídico de un acto comunitario, incluido el acto adoptado con miras a la celebración de un acuerdo
internacional, debe basarse en elementos objetivos susceptibles de control jurisdiccional, entre los que
figuran, en particular, el objetivo y el contenido del acto (v. las sentencias de 26.3.1987, as.
Comisión/Consejo, 45/83; de 11.6.1991, as. Comisión/Consejo, denominada «Dióxido de titanio», C-300/89;
de 3.12.1996, as. Portugal/Consejo, C-268/94; dictamen 2/00, de 6.12.2001; y sentencia de 13.9.2005, as.
Comisión/Consejo, C-176/03).
35. Si el examen de un acto comunitario muestra que éste persigue un doble objetivo o que tiene un
componente doble, y si uno de ellos puede calificarse de principal o preponderante, mientras que el otro sólo
es accesorio, dicho acto debe fundarse en una sola base jurídica, a saber, aquella que exige el objetivo o
componente principal o preponderante (v. las sentencias de 30.1.2001, as. España/Consejo, C-36/98; de
11.9.2003, as. Comisión/Consejo, C-211/01; y, de 29.4.2004, as. Comisión/Consejo, C-338/01).
36. Con carácter excepcional, si se demuestra, por el contrario, que el acto persigue al mismo tiempo varios
objetivos, vinculados entre sí de modo indisociable, sin que uno de ellos sea secundario e indirecto en
relación con el otro, tal acto podrá fundarse en las distintas bases jurídicas correspondientes (v., en este
sentido, en particular, las sentencias de 19.9.2002, as. Huber, C-336/00; de 12.12.2002, as.
Comisión/Consejo, antes citada; y, de 11.9.2003, as. Comisión/Consejo, antes citada).
37. En el caso de autos, como han destacado el Consejo y las partes coadyuvantes en sus observaciones
escritas u orales1, no puede negarse que la protección de la salud humana y del medio ambiente era la
cuestión que preocupaba esencialmente a los signatarios del Convenio. En efecto, la importancia de este
objetivo se deduce claramente no sólo de la lectura del preámbulo del Convenio, sino también del propio
texto del mismo, ya que numerosas disposiciones confirman incontestablemente su relevancia.
38. Así ocurre, en particular, con el art. 5 del Convenio, que instituye un procedimiento de intercambio de
información relativa a las medidas adoptadas por las Partes en el Convenio para prohibir o restringir
rigurosamente el uso de un producto químico en su territorio, así como con el art. 12 del Convenio, el cual,
por su parte, impone a estas mismas Partes la obligación de enviar una notificación de exportación a la Parte
importadora cuando un producto químico prohibido o rigurosamente restringido se exporte desde su
territorio y, en aras de la transparencia, conmina también a dicha Parte a acusar formalmente recibo de la
citada notificación. Como puso de relieve la Abogado General en el punto 37 de sus conclusiones2, estos

1
Se denominan “partes coadyuvantes” a los terceros que intervienen en un procedimiento pendiente ante el TJUE, en apoyo de
las pretensiones del demandante o del demandado.
2
El Tribunal de Justicia se componen de dos tipos de miembros: jueces y abogados generales. Respecto de su número y de la
función que desempeñan, nos remitimos al artículo 252 TFUE, insistiendo en la idea de que el papel del abogado general
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artículos pretenden, ante todo, impedir que una Parte –en particular, un país en desarrollo– se vea en la
situación de importar productos químicos peligrosos sin haber tenido antes ocasión de adoptar las medidas
necesarias para proteger el medio ambiente y la salud humana.
39. En este mismo sentido, deben traerse a colación los arts. 10 y 11 del Convenio que, al tiempo que
establecen las obligaciones que pesan sobre la importación y la exportación de los productos químicos
incluidos en el anexo III del Convenio, contienen también ciertas normas similares a las contempladas en los
arts. 10, apdo. 9, letra b), u 11, apdo. 1, letra c), también del Convenio –relativas a la producción y a la
gestión nacional de dichos productos– que tratan de garantizar un nivel elevado de protección de la salud y
del medio ambiente, al margen de cuál sea el origen o la procedencia de los productos químicos en cuestión.
40. Por último, en este contexto cabe citar también los arts. 13 a 16 del Convenio, puesto que en éstos se
contempla, concretamente, la creación de una hoja técnica de seguridad (art. 13, apdo. 4), el intercambio de
información de todo tipo sobre los productos comprendidos en el ámbito de aplicación del Convenio,
incluida la información toxicológica y ecotoxicológica o relativa a la seguridad de dichos productos [art. 14,
apdo. 1, letra a)] y el acceso del público a la información sobre la manipulación de productos químicos y la
gestión de accidentes y sobre alternativas «más seguras para la salud humana o el medio ambiente» (art. 15,
apdo. 2). Todas estas disposiciones así como, por otra parte, el art. 16 del Convenio, relativo a la asistencia
técnica a favor de los países en desarrollo o con economías en transición, ponen claramente de manifiesto la
necesidad de velar por la seguridad de los productos químicos y de garantizar una gestión apropiada y
sostenible de éstos. Por lo demás, el Convenio autoriza expresamente a las Partes a adoptar medidas más
estrictas que las establecidas en él para proteger más adecuadamente la salud humana y el medio ambiente,
siempre que tales medidas sean compatibles con sus disposiciones y conformes con el Derecho internacional
(art. 15, apdo. 4).
41. Así pues, la lectura de las disposiciones anteriores pone de relieve la importancia que revisten los
componentes medioambiental y sanitario en el sistema del Convenio. Como destacó acertadamente el
Consejo, esta importancia se aprecia también al considerar los foros internacionales en los que dicho
Convenio fue discutido o negociado (el PNUMA3 y la FAO4, la Conferencia de Río de Janeiro de 1992 y la
Cumbre de Johannesburgo de 2002), y las discusiones que aún se están celebrando a nivel comunitario,
puesto que la pronta ratificación del Convenio figura entre las acciones prioritarias identificadas en el art. 7,
apdo. 2, letra d), de la Decisión nº 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de julio de
2002, por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente (…).
42. Sin embargo, no cabe deducir de los apartados precedentes que el componente comercial del Convenio
sea meramente accesorio. En efecto, una lectura de las disposiciones de éste y, en particular, de sus artículos
sobre el procedimiento PIC5, induce a concluir que dicho Convenio contiene también normas que regulan los
intercambios de productos químicos peligrosos y que tienen efectos directos e inmediatos sobre estos
intercambios (v., en este sentido, el dictamen 2/00, antes citado, y la sentencia de 12.12.2002,
Comisión/Consejo, antes citada).
43. Constituyen muestra de la presencia de estas normas tanto el art. 1 del Convenio, según el cual las Partes
en él afirman que su objetivo es promover la responsabilidad compartida y los esfuerzos conjuntos «en la
esfera del comercio internacional de ciertos productos químicos peligrosos», como la propia Decisión objeto
del presente recurso. En efecto, el Consejo reconoce expresamente, en el tercer considerando de la
exposición de motivos de ésta, que el Convenio «es un paso importante para mejorar la regulación
internacional del comercio de determinados plaguicidas y productos químicos peligrosos, con objeto de
proteger la salud humana y el medio ambiente frente a posibles daños y promover la utilización
ambientalmente racional de tales productos». Por tanto, las Partes en el Convenio pretenden conseguir el
objetivo de protección de la salud humana y del medio ambiente mediante la adopción de medidas de índole
comercial, relativas a los intercambios de determinados plaguicidas y productos químicos peligrosos.

(figura desconocida en el sistema judicial español) consiste en proponer a los jueces, con toda imparcialidad, la solución al
asunto en el que ha intervenido.
3
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.
4
Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.
5
“Procedimiento de consentimiento informado previo”, previsto en el Convenio de Rotterdam.
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44. En este contexto, debe destacarse asimismo que, como alegaron en sus escritos el Consejo y varias partes
coadyuvantes, si bien es cierto que el procedimiento de consentimiento fundamentado previo constituye
efectivamente un instrumento típico de la política del medio ambiente, no lo es menos que su aplicación en el
marco del presente Convenio se rige por disposiciones que regulan directamente el comercio de los
productos objeto de éste. En efecto, tanto del propio título del Convenio como del art. 5, apdo. 6, del mismo
–en relación con el anexo II, letra c), punto iv), también del Convenio– se desprende que éste sólo es
aplicable a determinados plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto del comercio internacional,
circunstancia que constituye, a su vez, un requisito imprescindible para la inclusión de dichos productos en el
anexo III del Convenio y, por tanto, para que participen en el procedimiento PIC. En el Protocolo de
Cartagena, examinado por el Tribunal de Justicia en el dictamen 2/00, antes citado, no existía un vínculo tan
evidente entre el comercio y el medio ambiente.
45. Siguiendo al Convenio sobre la diversidad biológica, firmado en 1992 por la Comunidad Económica
Europea y sus Estados miembros y aprobado mediante la Decisión 93/626/CEE del Consejo, de 25 de
octubre de 1993 (…), el objetivo principal del Protocolo de Cartagena, como destacó el Tribunal de Justicia
en el apdo. 34 del dictamen 2/00, antes citado, es proteger la diversidad biológica contra los efectos
perjudiciales que pueden derivarse de las actividades que impliquen el tratamiento de organismos vivos
modificados y, concretamente, de los movimientos transfronterizos de éstos. El comercio de dichos
organismos es sólo uno de los aspectos regulados por dicho Protocolo, mientras que el sistema del Convenio
constituye el elemento del que depende la aplicación del procedimiento PIC.
46. Según aparece definido en el Convenio, este procedimiento incluye además varias medidas que deben
calificarse de medidas que «regulan» o «reglamentan» el comercio internacional de los productos de que se
trata y que pertenecen, por tanto, al ámbito de la política comercial común. A este respecto cabe mencionar
especialmente la obligación que pesa sobre las Partes en el Convenio de adoptar el régimen de importación
aplicable a los productos sujetos a este procedimiento (art. 10, apdos. 1 a 5), la comunicación de los
elementos esenciales de este régimen a cualquier persona física o moral interesada (art. 10, apdo. 8) o la
obligación impuesta a las Partes exportadoras de garantizar que los exportadores sujetos a su jurisdicción
respeten los regímenes establecidos por las Partes importadoras y, en particular, de prohibir, salvo
excepciones claramente determinadas, cualquier importación de productos incluidos en el anexo III del
Convenio destinada a una Parte en él que no haya comunicado a la Secretaría el régimen de importación
aplicable a estos productos o que únicamente le haya comunicado una respuesta provisional que no contenga
ninguna decisión relativa al régimen de importación provisional aplicable [art. 11, apdos. 1, letra b), y 2].
47. A este respecto, el art. 10, apdo. 9, del Convenio –que obliga a las Partes en él que tomen la decisión de
no otorgar su consentimiento a la importación de un producto químico determinado, o de consentirla sólo en
determinadas condiciones, a prohibir o a restringir simultáneamente la importación de este producto, con
independencia de cuál sea su procedencia, así como la producción nacional de dicho producto– es
especialmente revelador de las estrechas imbricaciones existentes, en el marco de este acuerdo, entre la
política comercial y la medioambiental. Efectivamente, en la medida en que este artículo también contempla
la producción nacional de los productos químicos de que se trata, es innegable que pertenece al ámbito de la
política de protección de la salud humana y del medio ambiente. Al mismo tiempo, sin embargo, no puede
negarse que dicha disposición tiene un alcance comercial evidente, ya que la medida de prohibición o
restricción adoptada por las Partes importadoras debe aplicarse a todas las importaciones de los productos de
que se trata, con independencia de cuál sea su procedencia. Esta disposición también afecta a los países que
no hayan suscrito el Convenio, puesto que puede influir directamente en los flujos de intercambio cuyo
origen o destino sean dichos países.
48. Por último, el art. 13 del Convenio y más concretamente, sus apdos. 2 y 3, que imponen una obligación
de etiquetado apropiado cuando se exporten productos químicos peligrosos, puede incluirse asimismo entre
las normas del Convenio que «regulan» o «reglamentan» el comercio internacional de los productos de que
se trata. Además, el apdo. 1 del mismo artículo confirma el impacto del Convenio sobre el comercio
internacional; en dicho artículo se alienta a la Organización Mundial de Aduanas a asignar a los productos
químicos o grupos de productos químicos incluidos en el anexo III del Convenio un código específico del
Sistema Aduanero Armonizado, que deberá constar obligatoriamente en el documento de transporte cuando
el producto en cuestión se exporte.
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49. El hecho de que el Convenio tienda más bien a restringir el comercio de estos productos que a
promoverlo no basta para desvirtuar las afirmaciones precedentes respecto al componente comercial del
mismo. Efectivamente, como ha destacado acertadamente la Comisión en sus escritos, numerosos actos
comunitarios han sido adoptados sobre la base del art. 133 CE o, anteriormente, sobre la del art. 113 del
Tratado CE [actual art. 207 TFUE], a pesar de que su objetivo declarado era restringir e incluso prohibir
totalmente la importación o la exportación de ciertos productos (en este sentido, véanse, en particular, las
sentencias de 17.10.1995, as. Werner, C-70/94 y, as. Leifer, C-83/94, y de 14.1.1997, as. Centro-Com,
C-124/95).
50. Por último, en lo que atañe a la circunstancia, alegada por varias de las partes coadyuvantes, de que otros
acuerdos o reglamentos comunitarios similares se basen en los arts. 130 S de los Tratados CEE o CE o en el
art. 175 CE [actual art. 192 TFUE], ésta no resulta en absoluto pertinente en el marco del presente asunto.
En efecto, la determinación de la base jurídica de un acto debe realizarse teniendo en cuenta su finalidad y su
contenido propios, y no la base jurídica empleada para la adopción de otros actos comunitarios que, en su
caso, presenten características similares (v., en particular, la sentencia de 28.6.1994, as. Parlamento/Consejo,
C-187/93, que se refería, precisamente, a la elección de la base jurídica del Reglamento nº 259/93, invocada
por el Consejo y varias de las partes coadyuvantes en el presente asunto en apoyo del empleo del art. 175 CE
[actual art. 192 TFUE]).
51. Por tanto, a la vista del conjunto de las consideraciones precedentes, y como se deriva además
explícitamente del octavo considerando del preámbulo del Convenio, según el cual las políticas comerciales
medioambientales de las Partes en el Convenio deben apoyarse mutuamente con miras a lograr el desarrollo
sostenible, procede concluir que dicho instrumento, tanto en el plano de las finalidades perseguidas como en
el de su contenido, integra dos elementos vinculados indisociablemente, sin que quepa considerar que uno es
secundario o indirecto respecto al otro, uno de los cuales pertenece a la política comercial común y el otro, a
la política de protección de la salud humana y del medio ambiente. De acuerdo con la jurisprudencia citada
en el apdo. 36 de esta sentencia, la Decisión por la que se aprueba este Convenio en nombre de la
Comunidad debería estar basada en los dos fundamentos jurídicos correspondientes, es decir, en este caso, en
los arts. 133 CE [actual art. 207 TFUE] y 175 CE [actual art. 192 TFUE], apdo. 1, en relación con las
disposiciones pertinentes del art. 300 CE [actual art. 218 TFUE]6.
52. Ciertamente, como declaró el Tribunal de Justicia, sustancialmente, en los apdos. 17 a 21 de la sentencia
Dióxido de titanio, antes citada, no cabe recurrir a una doble base jurídica cuando los procedimientos
previstos para una y otra base jurídica son incompatibles y/o cuando la acumulación de bases jurídicas puede
vulnerar los derechos del Parlamento (véanse también, en este sentido, las sentencias de 25.2.1999, as. ac.
Parlamento/Consejo, C-164 y C-165/97; y, de 29.4.2004, as. Comisión/Consejo, antes citado). Sin embargo,
en el caso de autos, del hecho de recurrir conjuntamente a los arts. 133 CE [actual art. 207 TFUE] y 175 CE
[actual art. 192 TFUE], apdo. 1, no se desprende ninguna de estas consecuencias.
53. En efecto, por una parte, el Convenio no pertenece a la categoría de los acuerdos que, conforme al art.
133 CE, apdo. 5, [en la actualidad art. 207, apdo. 4, párrs. 2º y 3º, TFUE] requieren la unanimidad en el
seno del Consejo, de modo que en el caso de autos, el hecho de invocar adicionalmente el art. 133 CE [actual
art. 207 TFUE] no podía ejercer ninguna influencia sobre las normas de votación aplicables en el seno del
Consejo, puesto que la disposición mencionada prevé, en principio, al igual que el art. 175 CE [actual art.
192 TFUE], apdo. 1, que se decida por mayoría cualificada.
54. Por otra, invocar conjuntamente los arts. 133 CE [actual art. 207 TFUE] y 175 CE [actual art. 192
TFUE], apdo. 1, tampoco mina los derechos del Parlamento, puesto que si bien el primer artículo, en relación
con el art. 300 CE, apdo. 3, párrafo primero, no establece que se consulte previamente a esta institución para
la adopción de un acto en el ámbito de la política comercial, el segundo, por el contrario, conduce a este
resultado7. Por tanto, a diferencia de lo que ocurría en el asunto objeto de la sentencia Dióxido de titanio,

6
El art. 300 Tratado CE [actual art. 218 TFUE] regula el procedimiento de celebración de los acuerdos internacionales por
parte de la UE. Todas las decisiones relativas a la celebración de un acuerdo (firma, conclusión, aplicación provisional, etc.)
que adopta la UE tienen su fundamento en este precepto y en la base jurídica que le corresponda por razón de la materia.
7
El art. 300 Tratado CE ha quedado renumerado como art. 218 TFUE. El art. 300 Tratado CE excluía expresamente la
participación del Parlamento Europeo de la conclusión de acuerdos en materia comercial por parte de la UE. Tras la entrada en
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antes citada, en el caso de autos la acumulación de las bases jurídicas no vulnera en modo alguno los
derechos del Parlamento.
55. Por último, debe destacarse que, al basar la Decisión de aprobación del Convenio en la doble base
jurídica de los arts. 133 CE y 175 CE [actuales arts. 207 y 192 TFUE], la Comunidad llama asimismo la
atención de las otras Partes en el Convenio sobre el alcance de la competencia comunitaria derivada de éste
que, como se ha demostrado anteriormente, pertenece tanto al ámbito de la política comercial común como
de la política comunitaria del medio ambiente, y sobre el reparto de competencias entre la Comunidad y sus
Estados miembros, reparto que también debe tenerse en cuenta en la fase de aplicación del acuerdo a escala
comunitaria.
56. Habida cuenta de cuanto precede, procede anular la Decisión impugnada en la medida en que se basa
únicamente en el art. 175 CE [actual art. 192 TFUE], apdo. 1, en relación con el art. 300 CE, apdos. 2,
párrafo primero, primera frase, y 3 CE, párrafo primero [actualmente art. 218, apdos. 2 y 6, párr. 2º, letra b),
TFUE].
[…]
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) decide:
1) Anular la Decisión 2003/106/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, relativa a la aprobación, en nombre
de la Comunidad Europea, del Convenio de Rotterdam sobre el procedimiento de consentimiento
fundamentado previo aplicable a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio
internacional.
[…]”.

vigor del Tratado de Lisboa esto dejó de ser así. En efecto, la inclusión del procedimiento legislativo en el marco del art. 207,
apdo. 2, TFUE, unida a la previsión del artículo 218, apdo. 6, párr. 2º, letra a), v), TFUE, según la cual será necesario contar
con la aprobación del Parlamento Europeo para que el Consejo pueda concluir en nombre de la UE los acuerdos relativos a
ámbitos en los que se aplique dicho procedimiento decisorio, conllevó que desde entonces es preciso que el Parlamento
Europeo autorice la conclusión definitiva de los acuerdos comerciales.