TEMA 12: RÉGIMEN GENERAL DEL DOMINIO PÚBLICO (II):UTILIZACIÓN
I. LA UTILIZACIÓN DE LOS BIENES AFECTADOS A UN SERVICIO PÚBLICO
1. CARACTERÍSTICAS
Régimen jurídico de utilización del dominio público.
- Dispersión normativa: prevalece la normativa específica reguladora de cada bien demanial
- LPAP: régimen supletorio para supuestos de ausencia o insuficiencia de las normas especiales (84.3
LPAP)
Necesidad de título habilitante: Necesario para ocupación o utilización del dominio público en forma que exceda
del derecho de uso que corresponde a todos (84.1 LPAP).
Distinción de las formas de uso según afectación: Al servicio públic o Al uso público
2. UTILIZACIÓN DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO
Uso por los particulares: uso común-general o especial (autorización), uso privativo (concesión)
Uso por la administración: reserva demanial-potestad de la administración de reservarse el uso exclusivo de
bienes demaniales de su titularidad (art.104 LPAP)
3. UTILIZACIÓN DE LOS BIENES AFECTADOS A UN SERVICIO PÚBLICO
Está totalmente subordinada al servicio público de que se trate (lo esencial no es el bien y su uso, sino el
servicio público que presta). Se supedita a lo dispuesto en las normas reguladoras del servicio público y,
subsidiariamente, se rige por la ley.
4. DISPOSICIONES GENERALES (art.84 LPAP)
Utilización de los bienes de dominio público:
Nadie puede, sin título que lo autorice otorgado por la autoridad competente, ocupar bienes de dominio público o
utilizarlos en forma que exceda el derecho de uso que, en su caso, corresponde a todos (Art. 84.1 LPAP).
- El uso común es el que corresponde a todos, y es el uso o aprovechamiento NORMAL de los bienes de
dominio público (no hace falta título)
- Los usos que excedan del que corresponde a todos, necesitará titulo habilitante (autorización –
licencia-, o concesión).
Defensa de la correcta utilización de los bienes de dominio público:
Las autoridades responsables de la tutela y defensa del dominio público vigilarán el cumplimiento de lo
establecido en el apartado anterior y, en su caso, actuarán contra quienes, careciendo de título, ocupen bienes
de dominio público o se beneficien de un aprovechamiento especial sobre ellos, a cuyo fin ejercitará las
facultades y prerrogativas previstas en el artículo 41 de esta ley (deslinde, recuperación posesoria, desahucio...)
(Art. 84.2)
Régimen juridico - (aplicación supletoria LPAP)
Las concesiones y autorizaciones sobre bienes de dominio público se regirán en primer término por la
legislación especial reguladora de aquéllas y, a falta de normas especiales o en caso de insuficiencia de éstas,
por las disposiciones de esta ley (Art. 84.3 LPAP)
5. RÉGIMEN SUPLETORIO
Sujeción a las normas reguladoras del servicio (art. 87) y a lo dispuesto en el acto de afectación o adscripción
(art. 88)
5.1. Uso por la administración titular del servicio
Libre, con limitaciones:
- Fines del propio servicio público
- Deber de conservación y uso general
- Deber de buena administración y optimización del Patrimonio
Ej. LFPN (arts. 11 y 12)
- Planes de Gestión patrimonial
- Planes de optimización de edificios administrativos
5.2. Uso por los usuarios del servicio público
- Deber general de respeto a la propiedad ajena y reglas de orden interno (seguridad, horarios)
- Sujeción a las reglas del servicio (acceso, disfrute, control, etc.
5.3. Uso excepcional por terceros
Ocupación por terceros de espacios en edificios administrativos (art. 89)
Para dar soporte a servicios dirigidos al personal público o al público visitante (cafeterías, oficinas bancarias,
cajeros). Necesidad de título: autorización (instalaciones desmontables), concesión (instalaciones fijas) o
contrato público.
Otros usos especiales autorizables (art. 90)
Uso esporádico o temporal para fines o funciones públicas ≈> autorizable con plazo máximo de 4
años
Uso para otros fines o funciones ≈> autorizable sin sujeción a plazo exclusivamente
Para fundaciones estatales y organismos internacionales. Para usos de plazo inferior a 30 días o la organización
de conferencias, seminarios, presentaciones u otros eventos
5.4. Utilización de los bienes afectados a los servicios públicos
Utilización de los bienes de dominio público
Para el ejercicio de sus PROPIAS FUNCIONES (contenido normal del derecho de propiedad). Ahora bien, la
Administración no es un propietario común, ni dispone de plena libertad.
El uso de los bienes se haya condicionado por dos principios:
1. Deber de conservación y utilización nacional (la Administración no es más que un titular fiduciario)
2. Reglas de servicio: su utilización se supedita a las normas reguladoras del servicio público a que están
afectos los bienes
Uso por usuarios del servicio y terceros
Usuarios de los servicios
• Uso normal, como usuarios de los servicios públicos
• Uso más excepcional (ej. acceso a las dependencias públicas para resolver cuestiones sobre expedientes en
los que se sea interesado)
• Usos excluidos (por su propia naturaleza) (Ej.: un particular no puede usar un campo de tiro militar ni los
equipos informáticos del Ayuntamiento para usos particulares)
• EL interés propio
• Para dar soporte a servicios dirigidos al personal destinado en los edificios públicos o al público visitante
(cafeterías, oficinas bancarias, oficinas postales, explotación de espacios no necesarios para servicios
administrativos
• Hace falta autorización o concesión o por un contrato que permita la ocupación formalizado de acuerdo con lo
previsto
• No puede interponerse la utilización del inmueble.
•Realización esporádica o temporal de fines o funciones públicas, o utilización para organizar
conferencias,seminarios, presentaciones u otros eventos
• Hace falta autorización
II. LA UTILIZACIÓN DE LOS BIENES AFECTADOS A UN USO PÚBLICO
1. CARACTERÍSTICAS
Uso común general (85.1): Corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos
Uso común especial (85.2): Implica aprovechamiento especial
Sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias (peligrosidad, intensidad, preferencia en
caso de escasez, rentabilidad singular) que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a
todos o un menoscabo de éste.
Uso privativo (85.3): Determina la ocupación de una porción del dominio público de modo que se limita o
excluye la utilización del mismo por otros interesados. Utilización directa por la Administración = reserva
demanial
Uso común (art.85.1 LPAP): Consiste en la utilización de los bienes de uso público por igual por todos los
ciudadanos, de modo que, el uso de unos no impide el de los demás interesados. Ej. Pasear por las calles,
conducir un vehículo, bañarse en el mar o tomar el sol en la playa
Principios básicos:
1.Compatibilidad: el uso realizado por cada sujeto no debe impedir o perturbar el de los
demás (salvo de manera transitoria)
2.Prioridad temporal: preferencia del usuario primero (que llega antes)
3.Indemnidad: no debe causarse al bien demanial daños que impidan o menoscaben el uso de otros
4.Ordenación: potestad de la Administración de establecer normativamente reglas que disciplinen el uso
general, para asegurar la efectividad de los anteriores principios. Ej. Ordenanza de tráfico, de conductas cívicas,
etc
2. DIFERENCIA DE USO COMÚN GENERAL Y ESPECIAL
Uso común general: Podrá realizarse libremente, sin más limitaciones que las derivadas de su naturaleza, lo
establecido en los actos de afectación o adscripción, y en las disposiciones que sean de aplicación” (art. 85.1).
Ej: el uso de una calle o una plaza por los ciudadanos
No requiere título habilitante. No es excluyente: el uso realizado no impide ni perturba el de los demás. Es
gratuito
Uso común especial: Sin impedir el uso común, supone la concurrencia de circunstancias tales como la
peligrosidad o intensidad del mismo, preferencia en casos de escasez, la obtención de una rentabilidad singular
u otras semejantes, que determinan un exceso de utilización sobre el uso que corresponde a todos o un
menoscabo de éste” (Art. 85.2)
Requiere título habilitante (autorización o concesión –si su duración excede de 4 años). No excluye el uso
común (salvo de manera transitoria). Puede hallarse sujeto a contraprestación (tasa). Concurren circunstancias
singulares (intensidad, peligrosidad, etc...), que determinan un exceso de utilización. El régimen de las
Autorizaciones y las concesiones es el mismo que en el uso privativo.
3. UTILIZACIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO
3.1. Uso público elemental
Régimen juridico:
Libre, sin necesidad de título jurídico. Se realiza libremente sin más limitaciones que las derivadas de su
naturaleza, lo establecido en los actos de afectación o adscripción y en las disposiciones que sean de aplicación
(Art. 86.1 LPAP)
Principios basicos de su regulación:
- Compatibilidad: sin impedir ni perturbar el uso de los demás
- Prioridad temporal: respeto a los usuarios anteriores
- Indemnidad: no causar daños que menoscaben su utilización posterior
- Ordenación: posibilidad de disciplinar el uso para garantizar la efectividad de las condiciones
anteriores. Ej. normas de tráfico, ordenanzas cívicas.
- Gratuidad: no se pagan tasas ni contraprestaciones económicas
3.2. Uso común especial
Aprovechamiento especial con exceso de utilización. Circunstancias de peligrosidad, intensidad, preferencia en
caso de escasez, rentabilidad singular, etc.
Régimen jurídico: Sujeción a las normas específicas. Necesidad de título jurídico. Autorización previa
Concesión administrativa SI:
- Ocupación con instalaciones fijas
- La duración excede de 4 años
Probable pago de tasa o contraprestación
3.3. Uso privativo
Ocupación de una porción del dominio público de modo que se limita o excluye la utilización del mismo por otros
interesados.Derecho real limitado que permite la ocupación para disfrute del bien con exclusión de terceros
(inscribible y transmisible).
Régimen jurídico:
• Sujeción a las normas reguladoras de cada uso
• Necesidad de título jurídico (salvo reconocimiento ex lege)
• Autorización
• Ocupación con instalaciones desmontables o con bienes muebles
• Uso que no exceda de 4 años
• Concesión
• Ocupación con instalaciones fijas
• Duración que excede de 4 años
• Pago de tasa o contraprestación
Ejemplos: La instalación de un quiosco en la vía pública/La utilización del subsuelo a los efectos de
construcción y gestión de un aparcamiento/La instalación de gasolineras o establecimientos de servicio en una
carretera./La utilización de una frecuencia de radio o televisión./El uso del agua para el riego/La ocupación de
parte de un puerto con fines comerciales
3.4. Títulos habilitantes
En el uso común especial es un uso que implica un aprovechamiento especial del dominio público. Uso no
excluyente (salvo de manera transitoria). Puede hallarse sujeto a contraprestación (tasa). Concurren
determinadas características: peligrosidad o intensidad, generación del aprovechamiento de una rentabilidad
singular, preferencia en casos de escasez..
Derecho de uso o utilización por encima del que corresponde a los demás. Precisa de acto habilitante.
En el uso privativo determina la ocupación (prolongada) de una porción del dominio público. Limita o excluye el
uso común. Puede hallarse sujeto a contraprestación (canon). Precisa de título habilitante. Siempre debe quedar
sometido al interés general.
● Autorizaciones:
Acto de tolerancia por parte de la administración. Menos de 4 años. Instalaciones desmontables.
Otorgamiento: Directo, salvo número limitado ≈> en concurrencia o sorteo (si no se valora
condiciones de solicitantes)
Transmisibilidad: Autorizable salvo Nº limitado o valoración personal
Duración: Máximo 4 años (prórrogas incl.)
Revocabilidad: Unilateral y en cualquier momento por razones de interés público
Sin derecho a indemnización si se justifica por motivos muy abiertos (92.4)
● Concesiones:
Uso más intenso del dominio público. Más de 4 años. Instalaciones permanentes.
Otorgamiento: En concurrencia, salvo supuestos excepcionales ≈> otorgamiento directo
(supuestos 137.4)
Transmisibilidad: Previa autorización
Duración: Máximo 75 años (prórrogas incluidas)
Revocabilidad: Unilateral y en cualquier momento por razones de interés público
Derecho a indemnización del concesionario [100, d) LPAP]
● Reglas aplicables a títulos habilitantes:
Artículo 86 de la Ley 33/2003: cuando se trate de un uso común especial de duración no superior a cuatro años
o de un uso privativo cuando la ocupación que el uso representa se efectúe únicamente con instalaciones
desmontables o bienes muebles y por plazo no superior a cuatro años, el título administrativo habilitante para
ese uso será la AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
En todos los demás casos de uso común especial o de uso privativo será precisa una CONCESIÓN
ADMINISTRATIVA de dominio público o también llamada CONCESIÓN DEMANIAL; en particular, porque así lo
dice la Ley, para el «uso privativo de los bienes de dominio público que determine su ocupación con obras o
instalaciones fijas» (artículo 86 de la Ley 33/2003).
Normalmente, el derecho al uso privativo de los bienes demaniales se adquirirá por medio del otorgamiento de
dicha CONCESIÓN DEMANIAL o concesión de dominio público. Sólo en ciertos supuestos de usos privativos,
de menor entidad o de vocación pasajera o transitoria, bastará con una AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA.
Existe únicamente un supuesto en el que cabría decir que no cabe una concesión o autorización, aquel en el
que la Administración titular del demanio celebra un contrato administrativo con el usuario que por su propia
naturaleza supone la utilización del dominio público. El titular del bien demanial, al celebrar el contrato con el
usuario, formaliza una decisión que supone necesariamente la utilización del bien (en realidad, ya se ha
producido una decisión administrativa de autorización).
Art. 91 de la Ley 33/2003: «no será necesario obtener estas autorizaciones o concesiones cuando el contrato
administrativo habilite para la ocupación de los bienes de dominio público». En estos casos se entiende, pues,
que el titular demanial al celebrar el contrato está implícitamente habilitando la ocupación del bien en cuestión.
III. LA CONCESIÓN DEMANIAL
Aquel acto administrativo por virtud del cual la Administración titular confiere a un tercero un derecho de uso
privativo y temporal de una porción del dominio público o un derecho de uso común especial de duración
superior a cuatro años, conservando aquélla en todo caso su titularidad, así como las potestades de policía
necesarias para asegurar el cumplimiento de las condiciones de la concesión y la indemnidad del bien
concedido.
La concesión demanial da lugar a un vínculo estable, con derechos y deberes para ambas partes, sin perjuicio
de las facultades legales de revocación que, por razones del interés público que está llamada a proteger,
conserva la Administración titular del bien.
1. DIFERENCIAS CON EL ÁMBITO CONTRACTUAL
Semejanzas: Relación jurídica bilateral.
Naturaleza jurídica: Remisión a la legislación de contratos del sector público. Por ej.: art. 94 de la Ley 33/2003:
«en ningún caso podrán ser titulares de concesiones sobre bienes y derechos demaniales las personas en
quienes concurra alguna de las prohibiciones de
contratar reguladas en LCSP.
El que nos encontremos ante una relación jurídica bilateral y el que existan remisiones a la legislación
contractual pública no supone necesariamente que la concesión demanial sea un contrato. La bilateralidad no
implica necesariamente el carácter contractual, siendo así que normalmente un contrato supone un negocio
bilateral, pero no siempre se da la relación inversa.
2. CONCESIÓN DEMANIAL VS CONCESIÓN DE SERVICIOS
C. Demanial: Título mediante el cual se habilita el uso espacial o privativo de un bien de dominio público por un
particular.
C. Servicios: Contrato público por el que una AP encomienda a una persona natural o jurídica la gestión de un
servicio cuya prestación ha sido asumida como propia de su competencia por la Administración (se gestiona a
riesgo y ventura).
Pero el elemento clave para determinar cuándo nos encontramos ante un contrato de concesión de servicios es
el hecho de que se produzca una transferencia del riesgo operacional, es decir, el riesgo derivado la explotación
del servicio objeto de la concesión, de forma tal que no hay contrato de concesión sin una transferencia efectiva
de dicho riesgo.
2.1. Conclusiones
Las concesiones de uso privativo de bienes demaniales crean derechos y obligaciones en virtud de una decisión
administrativa aceptada por el concesionario.
Dan así lugar a una figura jurídica negocial o bilateral, pero no contractual, sometida a normas propias, sin
perjuicio de la remisión en ocasiones a la figura de los contratos, a los que, sin duda, se parece; pero con los
que no se identifica plenamente.
La concesión demanial constituye un derecho real administrativo, susceptible de ser ejercitado erga omnes, toda
vez que «participa de la naturaleza jurídica de un derecho real administrativo de los particulares para el disfrute,
uso y indicación, exclusivo de un bien de dominio público» (STS 5 de diciembre de 1990), inscribible en el
Registro de la Propiedad (artículos 31, 44, 60 y siguientes y 301 del Reglamento Hipotecario).
3. UTILIZACIÓN DE BIENES DE USO PÚBLICO
3.1. Otorgamiento en régimen de concurrencia
1.INICIACIÓN: de oficio o solicitud de interesado
Convocatoria en B.O. del anuncio del procedimiento o de la solicitud (con pliegos de condiciones). Plazo de 30
días para presentación de peticiones
2.INSTRUCCIÓN: Valoración de las propuestas
3.RESOLUCIÓN: Criterio “atendiendo al mayor interés y utilidad pública de la utilización o aprovechamiento
solicitado, que se valorarán en función de los criterios especificados en los pliegos de condiciones” (96.5). Plazo:
6 meses (silencio desestimatorio)
3.2. Indemnizaciones
- Muerte, incapacidad o extinción de la personalidad del concesionario
- Falta de autorización previa para transmisión o modificación de la personalidad jurídica del
concesionario
- Caducidad por vencimiento del plazo
- Rescate de la concesión, previa indemnización
- Mutuo acuerdo
- Falta de pago del canon o cualquier otro incumplimiento grave del concesionario
- Desaparición del bien o agotamiento del aprovechamiento
- Desafectación del bien, procediendo a la liquidación (art. 102)
3.3. Régimen económico
Régimen económico (92.5 y 93.5) → Tres opciones: 1) Gratuidad; 2) Contraprestación o
condiciones, y 3) Tasa por utilización privativa o aprovechamiento especial del dp
No sujeción a tasas cuando → La utilización no conlleve utilidad económica para el concesionario o
entrañe condiciones o contraprestaciones que la anulen o hagan irrelevante.
