ESTRUCTURA ECONÓMICA DE ESPAÑA

EN EL MARCO DE LA UNIÓN EUROPEA

Grado en Economía

Tema 9
El sector público en España
 2

índice
1. Definición, organización y funciones del sector público
1.1. El papel económico desempeñado por el sector público
1.1. Organización del sector público español
2. El Presupuesto del sector público
2.1. Definición, principios y estructura
2.2. El saldo presupuestario
3. Los presupuestos públicos españoles
 3

1.1. El papel económico desempeñado por el sector público

• Sector público: concepto amplio y complejo. Generalmente se utiliza, frente al
sector privado, para referirse a la intervención del Estado en la economía.

Sector Público – funciones económicas:

Redistribución Estabilización
Regulación Asignación de del ciclo
jurídico - recursos, de la renta
mediante el económico y
económica mediante: crecimiento
sistema fiscal
Prestación de Formación
«servicios no de Bruta de Capital Gastos en
Fijo a través de Ingresos en forma
mercado», destinados de impuestos transferencias sociales:
al Consumo Final de la Inversión
directos y pensiones, desempleo,
los Hogares Pública
cotizaciones vivienda, maternidad,
sociales dependencia, etc.

Reglas de funcionamiento del marco Políticas, fiscales y monetarias,

económico en el que actúan los agentes expansivas y contractivas
económicos. Muy diversas…
 4

• Estas funciones son ejercidas por el sector público de acuerdo con el «principio
de autoridad». Ello, entre otras cosas, le permite asignar sus recursos al
margen de los precios de mercado y prescindiendo, en cierto modo, del
criterio de rentabilidad (económica).
• En el caso español, la C.E. de 1978:

No obstante, los poderes

Reconoce la libertad de públicos →
Reconoce la iniciativa
empresa en el marco de Sostenimiento del
pública en la actividad
una economía de Estado de Bienestar a
económica
mercado través de la política
social y económica (Art. 128 a 136)
(Art. 38)
(Art. 39 a 52)

Resultado: España = economía mixta de mercado

 5

Justificación de la intervención del sector público en la economía

• Por la existencia de Fallos de mercado:
Fallo de competencia: posiciones de “abuso de posición dominante” en
mercados con pocos operadores.

Opacidad del mercado: información imperfecta, incompleta, asimétrica.

Externalidades negativas: costes no soportados por quienes los generan,

causando un perjuicio sin contraprestación a terceros o la colectividad.
Bienes Públicos no suministrados por el mercado o en cantidades
insuficientes.
Desequilibrios coyunturales y estructurales: paro, inflación, desequilibrio
exterior.
Distribución no equitativa de la renta y la riqueza, contraria al bienestar
colectivo.
 6

1.2. Organización del sector público español

• A efectos de la Contabilidad Nacional (CNE):
Sector Público Empresarial
Sector Público Administrativo (Entidades Públicas Sector Público Fundacional
Empresariales, Sociedades
(Administraciones Públicas) (Fundaciones Públicas)
Mercantiles e Instituciones
Financieras)

Administración Central: Estatal Estatal

Administración General
del Estado, Organismos Autonómico
Autónomos y Seguridad Autonómico
Social
Local Local
Administración
Autonómica

Administración Local

Nota: entidades como Consorcios u Otras Entidades de Derecho Público pueden formar parte del Sector Público Administrativo o del Empresarial.
 7

Evolución de la intervención del sector público en la economía española

Adhesión a  tamaño y funciones

Estado de las Autonomías Comunidades Europeas sector público
(Proceso convergente) Sin embargo, en
 intervención del sector público en últimas décadas:
la economía del país, a través de:

Los criterios de ajuste

La  sector público presupuestario en el acceso La creciente prestación
empresarial: procesos La desregulación y a la UEM y el posterior de “servicios
de privatización de liberalización de cumplimiento PEC + política típicamente públicos”
los 1990s y desarrollo sectores y mercados de austeridad derivada de la por parte de la iniciativa
de sociedades mixtas. crisis del Euro. privada
(Mercado Interior Europeo)
 8

Los servicios públicos

• En las últimas décadas se asiste a un  prestación por parte de la iniciativa

privada, de servicios tradicionalmente públicos, como sanidad, educación o
seguridad, diluyéndose la tradicional frontera entre ambos.
• Las principales razones que lo explican son:

La limitación presupuestaria del

El importante  de su demanda. Sector Público en la Eurozona (PEC).
 9

• No obstante, el optimismo generado durante la larga fase expansiva 1995–2007

había permitido una proliferación de organismos públicos, fundamentalmente
autonómicos.
Nº de Entidades Tamaño del sector público autonómico español
2.600 2.529 2.532
2.471
2.435
2.403
2.400
2.283 2.268

2.200 2.138
2.093 2.087
2.002 2.032
1.977 1.986
2.000 1.921 1.947
1.897
1.875 1.876 1.878
1.827 1.835 1.805
1.800 1.788 1.785
1.800 1.739 1.723
1.681 1.651 1.632
1.600

1.400

1.200

1.000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Sin País Vasco Con País Vasco
Fuente: Ministerio de Hacienda (Inventario de Entes dependientes de las Comunidades Autónomas)
 10

Distribución espacial de las entidades públicas autonómicas (2024)

Fuente: Ministerio de Hacienda (Inventario de Entes dependientes de las Comunidades Autónomas)

 11

• Esta circunstancia invita a reflexionar sobre posibles:

➢ Gastos que no respondan a prioridades de actuación del sector público.
➢ Duplicidades en funciones desempeñadas por varios organismos públicos, de distinto
nivel, lo que supondría mayor gasto, en gran medida innecesario.
➢ Ineficiencias e incertidumbres en la actuación de los agentes económicos por causa de
la fragmentación territorial de la Administración: 17+2 administraciones autonómicas con
sus respectivas normativas en numerosas competencias, no siempre adecuadamente
armonizadas.

1 2
Perspectivas: Peso del sector
público en la
 participación del Paradoja: economía española
sector público La lógica indicaría todavía < media UE
que España debiera
converger con UE
 12

Peso del sector público en la economía

% (Gasto Público/PIB)
65
COVID-19 UE-27
60
Alemania
57,0
55
Irlanda
50 48,3
47,2 49,0 Grecia
-3,6
-4,6
45 45,4
España
-8,8 43,7
40
Francia
38,4
35
Italia
30
Holanda
25
22,7 Portugal
20
Suecia

Fuente: Eurostat (Economy and Finance → Government Statistics→ Annual government finance statistics → Government revenue, expenditure and main aggregates)
 13

Peso del sector público en la economía

% (Ingresos Públicos/PIB)
60

55
UE-27
51,6
50 Alemania
48,8
46,4 48,2
44,8
45,5
Irlanda
45
-3,6
-5,1
-8,0 41,9 Grecia
40
39,7 España
38,4
35 Francia

30
Italia
Holanda
25 24,2
Portugal
20 Suecia

Fuente: Eurostat (Economy and Finance → Government Statistics→ Annual government finance statistics → Government revenue, expenditure and main aggregates)
 14

2. El presupuesto del sector público

 15

2.1. Definición, principios y estructura

Presupuestos públicos

Instrumento de Rango de norma

Descripción por
programación, Vehículo de la legal (Ley de
parte del Sector
racionalización y Política Presupuestos*)
público y para
eficiencia de la Económica del →deben ser
un ejercicio
actividad financiera Gobierno: aprobados por el
económico de:
del sector público Poder Legislativo

Asigna recursos a
Planes Ingresos Dimensiona
las principales
de gasto previstos ingresos
funciones del
necesarios
sector público
Sistema Tributario Sistema Tributario
* Ley General Presupuestaria
 16

Principios presupuestarios
• El proceso de elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto está
sujeto a determinados principios:
Principio de Universalidad
Principio de Unidad Unidad de caja = la totalidad de
Ingresos financian la totalidad de
Todos los ingresos y gastos deben Gastos.
recogerse en un único documento.
Como regla general, no hay correlación
entre un ingreso y un gasto determinados.

Principio de Anualidad Principio de Especialidad

Todos los Gastos deben asignarse a un
Vigencia del presupuesto = 1 año.
objetivo concreto y figurar en una partida
Debe conciliarse con la gestión de presupuestaria específica.
programas plurianuales, cuyos gastos se
Los Ingresos deben definirse de manera
extienden durante varios ejercicios.
precisa.
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Estructura de los presupuestos públicos

• Existen Distintas formas de presentar los Presupuestos públicos. Vamos a
verlo con el ejemplo de los Presupuestos Públicos en España
1. Estructura Orgánica: por tipo de organismo.
Presupuestos
Públicos

Presupuestos
Presupuestos
Presupuestos de las
Generales del
de las CC.AA. Corporaciones
Estado (PGE)
Locales

Organismos Las demás entidades

Administración
Autónomos, agrupados Seguridad que integran el Sector
General del
por Ministerio de Social Público Administrativo
Estado (AGE)
adscripción Estatal
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2. Estructura Económica: gastos e ingresos públicos expresados en forma de

agregados macroeconómicos → permite integrarlos en la Contabilidad
Nacional (CNE).
Estructura General del Presupuesto de INGRESOS
Cap. 1 Impuestos Directos y Cotizaciones Sociales
Cap. 2 Impuestos Indirectos
Cap. 3 Tasas, Precios Públicos y otros ingresos
Presupuesto de Operaciones
Cap. 4 Transferencias Corrientes (recibidas)
No Financieras (NF)
Cap. 5 Ingresos Patrimoniales(1)
Cap. 6 Enajenación de Inversiones Reales(2)
Cap. 7 Transferencias de Capital (recibidas)
Cap. 8 Activos Financieros (enajenación de...)
Presupuesto de Operaciones
Cap. 9 Pasivos Financieros (contraídos) Financieras (F)
Fuente: PGE
(1) Rentas de la propiedad (dividendos, intereses…) / (2) venta de bienes de capital, como solares, fincas rústicas y otros terrenos, así como cualquier otro activo real.
 19

Estructura General del Presupuesto de GASTOS

Cap. 1 Gastos de Personal
Cap. 2 Gastos en Bienes corrientes y Servicios
Cap. 3 Gastos Financieros(1)
Presupuesto de Operaciones No
Cap. 4 Transferencias Corrientes (otorgadas)
Financieras (NF)
Cap. 5 Fondo de Contingencia y otros imprevistos(2)
Cap. 6 Inversiones Reales(3)
Cap. 7 Transferencias de Capital (otorgadas)
Cap. 8 Activos Financieros (adquisición de...)
Presupuesto de Operaciones
Cap. 9 Pasivos Financieros (amortización de…) Financieras (F)

(1) Incluye la carga financiera de la Deuda Pública emitida por intereses (rendimientos). También gastos de emisión, modificación y cancelación de la Deuda Pública
emitida.
(2) Fondo de contingencia: fondo por importe del 2% del límite de gasto fijado, que se destinará, cuando proceda, a atender necesidades de carácter no discrecional y
no previstas en el presupuesto inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del ejercicio.
(3) Desembolso para la adquisición de bienes de capital, como solares, fincas rústicas y otros terrenos, así como cualquier otro activo real
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3. Estructura Funcional: se aplica sólo a los Gastos, con la finalidad de presentar

los recursos asignados a las distintas funciones del sector público, de
acuerdo con las prioridades establecidas por la Política Económica.
Servicios Públicos Básicos
─ Justicia
Área de Gasto 1 ─ Defensa
─ Seguridad Ciudadana e Instituciones Penitenciarias
─ Política Exterior y de Cooperación para el Desarrollo
Actuaciones de Protección y Promoción Social
─ Pensiones
─ Otras prestaciones económicas
─ Servicios sociales y promoción social
Área de Gasto 2
─ Fomento del empleo (1)
─ Desempleo (2)
─ Acceso a la vivienda y fomento de la edificación
─ Gestión y administración de la Seguridad Social
Continúa...
Conforme se vio en el Tema 3, al hablar de las políticas laborales: (1) Políticas Activas de empleo / (2) Políticas Pasivas de Empleo.
 21
...Continuación

Producción de Bienes Públicos de Carácter Preferente

─ Sanidad
Área de Gasto 3
─ Educación
─ Cultura
Actuaciones de Carácter Económico
─ Agricultura, pesca y alimentación
─ Industria y Energía
─ Comercio, Turismo y PYMES
Área de Gasto 4
─ Subvenciones al transporte
─ Infraestructuras
─ Investigación, desarrollo e innovación
─ Otras actuaciones de carácter económico
Actuaciones de Carácter General
─ Órganos Constitucionales, Gobierno y otros (Alta dirección del Estado y del Gobierno)
─ Servicios de carácter general
Área de Gasto 9
─ Administración Financiera y Tributaria
─ Transferencias a otras AA.PP. (CC.AA., corporaciones locales, UE)
─ Deuda Pública (amortización y gastos financieros)
Fuente: PGE
 22

1.2. El saldo presupuestario

• Saldo presupuestario = Ingresos Públicos – Gastos Públicos.
• Diversas clasificaciones; la más habitual: Saldo No Financiero, resultante
de Operaciones Corrientes y de Capital; es decir excluyendo el Presupuesto de
Operaciones Financieras*: SNF = IP(NF) – GP(NF).

Debe captar recursos

GP(NF) financieros,
IP(NF) Necesidad de contrayendo pasivos,
SNF< 0 financiación del principalmente
Déficit Sector Público emitiendo Deuda
presupuestario Pública

* Según Estructura Económica del Presupuesto

 23

IP(NF)
GP(NF) Capacidad de Puede prestar
SNF> 0 financiación del recursos financieros,
Superávit Sector Público adquiriendo activos
presupuestario
 24

3. Los presupuestos públicos españoles

 25

Estructura del Presupuesto Funcional (de Gastos) del Sector Público

Español
• Área de gasto de mayor importancia = “Actuaciones de Protección y
promoción social”: pensiones, desempleo, promoción del empleo y otras
prestaciones económicas (familia e infancia, exclusión social, vivienda…). Supone
> 1/3 del gasto total → importancia de las políticas sociales.
• Son también importantes las partidas de gasto destinadas a:
➢ Producción de Bienes Públicos de Carácter Preferente: Sanidad y Educación
principalmente.
➢ Actuaciones de Carácter General: Transferencias a otras AA.PP., Deuda Pública y
Servicios de carácter general, cuyo peso relativo ha sido, sin embargo, decreciente.
➢ Actuaciones de Carácter Económico: Infraestructuras, I+D+i, Agricultura, Pesca y
Alimentación…
 26

Gasto Público total en España por función de gasto

Peso sobre total Gasto Público
100% Protección social
90% Educación
32,5% 32,5% 33,1% 36,4%
80% 39,0% 39,6%
Ocio, cultura y religión
70%
Sanidad
9,7% 10,4% 10,3%
60% 9,8%
3,0% 3,4% 3,6% 9,3% 9,2% Servicios a la comunidad y a
3,6%
50% 11,9% 2,6% 2,6% las viviendas
13,2% 14,7%
2,3% 14,4% 14,0% 14,6%
Protección medioambiental
40% 1,8% 3,0%
1,9% 2,2%
2,4% 1,5% 1,2% 1,0%
13,1% 2,4% 2,0% Asuntos Económicos
30% 2,2%
12,7% 13,1% 12,7% 10,3% 12,0%
4,5%
20% 3,1% 4,3%
4,6% 4,6% Seguridad y Orden Público
2,8% 4,7% 2,2% 4,1%
2,8% 2,3% 2,4%
10% 18,2% Defensa
15,9% 13,3% 12,2% 14,8% 12,3%
0% Actuaciones de carácter
1995 2000 2005 2010 2015 2022 general
Nota: Gasto referido a todos los niveles: Estatal, Autonómico y Local
Fuente: Eurostat (Economy and Finance → Government Statistics→ Annual government finance statistics → General government expenditure by function)
 27

PGE 2010 por programas de Gasto

Actuaciones Millones € Reparto %
11 Justicia 1.333 0,44%
12 Defensa 7.123 2,36%
13 Seguridad Ciudadana e Instituciones 7.267 2,41%
14 Política Exterior 1.437 0,48%
21 Pensiones 84.682 28,09%
22 Otras Prestaciones Económicas 11.972 3,97%
23 Servicios Sociales y Promoción Social 1.650 0,55%
24 Fomento del Empleo 6.527 2,16%
25 Desempleo 13.578 4,50%
26 Acceso a La Vivienda y Fomento de la Edificación 1.088 0,36%
29 Gestión y Administración de la Seguridad Social 9.277 3,08%
31 Sanidad 3.961 1,31%
32 Educación 1.935 0,64%
33 Cultura 1.028 0,34%
41 Agricultura, Pesca y Alimentación 8.570 2,84%
42 Industria y Energía 1.891 0,63%
43 Comercio, Turismo y Pymes 1.655 0,55%
44 Subvenciones al Transporte 1.580 0,52%
45 Infraestructuras 13.078 4,34%
46 Investigación, Desarrollo e Innovación 6.546 2,17%
49 Otras Actuaciones de Carácter Económico 710 0,24%
91 Alta Dirección 643 0,21%
92 Servicios de Carácter General 7.571 2,51%
93 Administración Financiera y Tributaria 1.479 0,49%
94 Transferencias a Otras Administraciones Públicas 56.146 18,62%
95 Deuda Pública 48.760 16,17%
Total 301.488 100,00% Nota: Gasto referido tan sólo a la
Fuente: PGE Administración Central
 28

Evolución del saldo presupuestario del sector público español

• Tradicionalmente deficitario; no está en la esencia del sector público no gastar
todo lo que ingresa…
• Desde mediados de 1990s tiende al equilibrio, por:
 Ingresos Públicos

Larga etapa de expansión Larga etapa de expansión

económica 1995-2007 → mayor económica 1995-2007 → menor
Gasto en Desempleo...

 Gastos Públicos
recaudación fiscal (impuestos
directos e indirectos + cotizaciones Política de ajuste fiscal para
sociales). cumplimiento criterios de
Privatizaciones de empresas convergencia nominal para acceso
públicas, mediados 90s. a UEM y posterior cumplimiento PEC.
Política Monetaria Común de bajos
tipos de interés → menor coste
financiero de la deuda pública.
 29

• Se alcanza el superávit presupuestario entre 2005 y 2007.

• Rápido deterioro con la Gran Recesión, a partir de 2008, generándose un
acusado déficit por:
«Política de choque y estímulo» (inicio de la
crisis 2008…):  Gasto Público para rescate de  Gasto en subsidio de desempleo, por la fuerte
entidades financieras, gasto de ayuntamientos, destrucción de empleo.
inversión en infraestructuras, ayudas a la venta de
automóviles...
Déficit creciente
Encarecimiento de los intereses de la deuda
 recaudación fiscal, por la  demanda, empleo y pública española (elevación de la prima de
renta. riesgo del bono español), con la Crisis de la
Zona Euro.

• Contención del déficit, a través de la adopción de medidas de austeridad

impuestas por la UE (Reforma PEC, MEDE, TECG, LOEPSF, modificación art.
135 C.E.1978*) → importantes recortes de GP.
* Según lo explicado en Tema 2, apartado 6.2. La crisis del € y la política de austeridad
 30

Evolución del Saldo Presupuestario del Sector Público

% sobre PIB
Gran Recesión COVID-19
4
1,9
2

0
-0,4
-2
-2,6 -3,5
-4 -3,5
-4,1 -3,7
-6,1
-6 UE-27
-6,8 -6,7 Alemania
-8
-9,7
Grecia
-10
-9,9
España
-12 -11,2
-11,5 Francia
-14 Política de Suecia
-16 austeridad

Fuente: Eurostat (Economy and Finance → Government Statistics→ Government deficit and debt → Government deficit/surplus, debt and associated data)
 31

La contribución de los distintos niveles administrativos al saldo

presupuestario total
• El mayor déficit, pero también superávit, ha sido el registrado por la
Administración General del Estado.
• Las cuentas de la Seguridad Social han experimentado superávit* durante la
década de 2000s, fruto de la expansión económica 1995-2007:
➢  ingresos, en un periodo de  afiliaciones y empleo.
➢  gastos, por las menores prestaciones por desempleo.
• Las AA.PP. territoriales (autonómicas y locales) han registrado situaciones
tradicionalmente equilibradas.
• Desde 2008, la crisis deterioró rápidamente el saldo de todos los niveles
del Sector Público, llegando incluso a dejar sin superávit a la Seguridad Social.
• En los últimos años se ha reconducido la situación en todos los niveles
administrativos.
* Alimentando el Fondo de reserva de la Seguridad Social.
 32

Contribución al Saldo Presupuestario Público español

% del PIB
3
Gran Recesión COVID-19

0 0,0
-0,6
-0,9

-2,6 -2,0
Total Sector Público
-3 -3,5

Administración
General del estado
-6
Comunidades
Autónomas
-9 Corporaciones
Política de Locales
austeridad -9,9
Seguridad Social
-11,2 -11,5
-12

Fuente: Eurostat (Economy and Finance → Government Statistics→ Government deficit and debt → Government deficit/surplus, debt and associated data)
 33

Techo de gasto y senda de déficit

• Ambos son instrumentos recogidos en la LOEPSF (2012)*, trasponiendo las
determinaciones del TECG (2012)**, y que condicionan la gestión de los
Presupuestos públicos españoles.

El techo (o regla) de gasto La senda de déficit

• Límite de gasto no financiero (GPNF) • Refleja los objetivos de déficit y
calculado una vez estimados los ingresos deuda pública y la regla de gasto
del ejercicio, según la coyuntura para los 3 siguientes años.
económica prevista.
• Su finalidad última es alcanzar el
superávit presupuestario.

* Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera ** Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza, vistos en el Tema 2
 34

Evolución de la deuda pública española

• Durante el periodo 1995 – 2007,  déficit y posterior superávit →  peso deuda
pública (endeudamiento del sector público) hasta mínimos históricos, y
ejemplares a escala europea, en torno al 36% PIB.
• El repunte del déficit en la Gran Recesión incrementó notablemente el peso
de la deuda pública española, situándose en más del 100% del PIB, y
llegando con ello a superar la media comunitaria desde 2012.
 35

Evolución del Saldo vivo de la Deuda Pública

% sobre PIB Gran Recesión COVID-19
220

200

180
163,9
160

140
134,8
119,3
120
104,4 109,9
99,8 105,1
100
Media UE-28
80 80,8
66,6 Alemania
60,3 62,9
60 61,6 62,4 Grecia
40
42,4 España
31,5
35,7
20 Francia
Italia
0
Suecia

Fuente: Eurostat (Economy and Finance → Government Statistics→ Government deficit and debt → Government deficit/surplus, debt and associated data)