TEMA 1: FUENTES DEL DERECHO, LEYES, NORMAS CON

RANGO DE LEY.
ÍNDICE
1. El principio de legalidad
2. Habilitación legal
3. Constitución española 1978
4. Los principios constitucionales en relación con la AP
5. Bloque de constitucionalidad
6. Distinción entre ley material y ley formal
7. Ley orgánica
8. Ley ordinaria
9. Legislación delegada del Gobierno
10. Revisión judicial de la legislación delegada del Gobierno
11. Real decreto ley
12. Control constitucional del real decreto ley
13. Normas con rango de ley autonómicas

Las fuentes del derecho son aquellas normas que crean derecho,
normas jurídicas y que se encuentran por debajo de la constitución
en la pirámide normativa en el segundo escalón

La ley es una norma jurídica subordinada a la constitución que

emana de los órganos, que a través de la constitución, le otorga el
ejercicio del poder legislativo

Las estatutos de autonomía son leyes estatales que crean poder

legislativo autonómicos
Las leyes estatales y las leyes autonómicas en España se
distinguen principalmente por el ámbito de competencia en el que
se aplican y por la institución que las aprueba, en el marco de lo
establecido por la Constitución Española de 1978. Aquí te dejo
un resumen claro de sus diferencias:
1. Leyes estatales
• Ámbito de aplicación: Son aplicables a todo el territorio español.
• Aprobación: Las elabora y aprueba el Congreso de los Diputados y el Senado, que
conforman las Cortes Generales.
• Competencias: Reguladas en el artículo 149 de la Constitución, que establece las
competencias exclusivas del Estado. Algunos ejemplos incluyen:
• Relaciones internacionales.
• Defensa y Fuerzas Armadas.
• Aduanas y comercio exterior.
• Legislación laboral básica.
• Regulación de los derechos fundamentales.

2. Leyes autonómicas
• Ámbito de aplicación: Solo son válidas dentro del territorio de una comunidad autónoma.
• Aprobación: Las aprueban los parlamentos autonómicos, que son las asambleas
legislativas de cada comunidad.
• Competencias: Están recogidas en los Estatutos de Autonomía de cada comunidad
autónoma y en el marco del artículo 148 de la Constitución. Algunos ejemplos son:
• Gestión en materia de educación, sanidad o cultura (según la transferencia).
• Ordenación del territorio y urbanismo.
• Turismo.
• Transportes dentro de la comunidad autónoma.

3. Relación entre ambas

• Las leyes autonómicas no pueden contradecir las leyes estatales. Si hay un conflicto, el
Tribunal Constitucional es el encargado de resolverlo.
• El Estado tiene mecanismos para garantizar que las comunidades respeten la unidad jurídica,
como la cláusula de prevalencia y la cláusula de supletoriedad.
-El principio de legalidad: Es el principio fundamental al que se
sujeta la actuación de la Administración. El Art. I CE define a
España, la constituye como un Estado social y democrático de
derecho.
El Art. 103 CE sienta los principios constitucionales de la
actuación administrativa.
Art. 103 CE: “1. La Administración Pública sirve con
objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
2. Los órganos de la Administración del Estado son creados,
regidos y coordinados de acuerdo con
la ley.

3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el

acceso a la función pública de acuerdo
con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades
del ejercicio de su derecho a
sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías
para la imparcialidad en el ejercicio de
sus funciones.”

Art. 106 CE:

“1. Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la

legalidad de la actuación
administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines
que la justifican.
2. Los particulares, en los términos establecidos por la ley,
tendrán derecho a ser indemnizados por
toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y
derechos, salvo en los casos de fuerza mayor,
siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de
los servicios públicos.”
Art. 9.3 CE: “La Constitución garantiza el principio de
legalidad, la jerarquía normativa, la
publicidad de las normas, la irretroactividad de las
disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
El principio de legalidad es básico, esencial, en la
configuración de la AP y en su modo de actuar. En la actuación
administrativa, el principio de legalidad significa que toda
actuación de la A tiene que basarse en la legalidad, entendida
como equivalente a ordenamiento jurídico, a norma jurídica, lo
que a su vez supone que la A actuará en virtud de habilitación
legal (es decir, jurídica, la A sólo podrá hacer aquello que la
norma jurídica le habilite a hacer, y además tendrá que hacerlo
de acuerdo con los límites y elementos que establezca la
norma jurídica que habilite esa actuación; la A sólo podrá
actuar cuando la norma jurídica le habilite a hacerlo y dentro
de los límites, requisitos y condiciones que la norma jurídica
establezca). El contraste entre norma jurídica habilitante y
actuación administrativa será lo que determine si esta última
es o no ajustada a derecho.
Dentro de las normas jurídicas que habilitan la actuación
administrativa se encuentra en primer lugar la CE, como norma
suprema del ordenamiento jurídico y, a continuación,
subordinadas a ella, las normas con rango de ley: las leyes
orgánicas, las leyes ordinarias, los Reales Decretos Ley y los
Reales Decretos Legislativos.
Dentro de los reales decretos legislativos (legislación
delegada), distinguimos entre los textos articulados (surgen de
las leyes de bases) y textos refundidos (que surgen de las
leyes de refundición, que junto a las leyes de bases son leyes
ordinarias).
A todo esto debemos añadir las normas con rango de ley que
derivan de la potestad legislativa de las CCAA: leyes
autonómicas que dimanan del Parlamento Autonómico, la
legislación delegada autonómica, los decretos-leyes
autonómicos y las leyes autonómicas que requieren de
mayorías cualificadas.
Pregunta de examen: Enumerar las normas con rango de ley.
Para la solución habría que enumerar todas las anteriormente
mencionadas haciendo distinción entre las estatales y las
autonómicas.
01/10/2019
-Constitución 1978: Se trata de la norma suprema del
ordenamiento jurídico, ninguna otra norma jurídica puede
modificarla, pero si puede ser modificada mediante dos
procedimientos, el agravado- para el Título preliminar, los
derechos y libertades públicas y la corona, que constituyen la
parte dogmática- y el procedimiento ordinario, para la parte
orgánica; ambos procedimientos están recogidos en la propia
CE, en el Título X.
El procedimiento agravado es debido a que esos tres
elementos (Título preliminar, derechos y libertades públicas y
la corona) integran la parte dogmática de la CE, porque son
elementos que definen el Estado constitucional del 78. Esto
quiere decir que si se modifican se mutaría la forma del Estado
español.
Junto a la parte dogmática tenemos la orgánica, compuesta
por los Títulos III-IX; esta parte se ocupa de la regulación de
las instituciones estatales (tanto las constitucionales como
aquellas que administran el Estado), regula los distintos
poderes del Estado entendidos en un sentido amplio
(CG, Gobierno, Poder Judicial, organización territorial del
Estado…).
La CE goza de aplicabilidad directa, aunque determinadas
instituciones recogidas en la CE requieren ser desarrolladas
por normas con rango de ley.
El título I regula derechos y libertades y se encuentra dividido
en tres partes, recogiendo así tres categorías distintas:
derechos fundamentales y libertades públicas (que
corresponden a los derechos humanos, pertenecen a la
persona por el hecho de serlo), derechos y deberes de los
ciudadanos (son los derechos sociales, aquellos que
pertenecen a la persona porque se integra en un grupo social,
y que se corresponden con el pacto de los derechos civiles y
políticos de los años 60), y los principios rectores política
social y económica (declaraciones que realiza el constituyente
y que vinculan a los poderes públicos en la consecución de
objetivo).
No todos estos derechos tienen el mismo nivel de protección,
los derechos fundamentales y libertades públicas se pueden
alegar directamente, el resto necesita una ley que los
desarrolle. Además, los derechos fundamentales y libertades
públicas tienen procedimiento especial y sumario y son
susceptibles de recurso de amparo ante el Tribunal
Constitucional.
Los principios constitucionales en relación con la
Administración Pública:
La CE, como norma suprema del ordenamiento jurídico
contiene una serie de declaraciones de principios que inciden
directamente en la estructura de nuestra administración
pública; estos
principios surgen fundamentalmente del Título IV de la CE,
“del Gobierno y de la Administración”, y del Título VIII “de la
organización territorial del Estado”.
Sobre el Título VIII, que se encarga de la organización
territorial del Estado; comienza con el
Artículo 137: “El Estado se organiza territorialmente en
municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas
entidades gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses”.
Este Artículo contempla tres niveles de organización territorial
con implicaciones administrativas: en primer lugar, el Estado
entendido como AGE, en segundo lugar, la Administración
local, integrada por municipios y provincias y, en tercer lugar,
las CCAA, que en la perspectiva constitucional pueden ser
contingentes, es decir, pueden existir o no existir (esto quiere
decir que para suprimir provincias haría falta una reforma
constitucional; para suprimir una CCAA no). Partiendo de la
existencia de estos tres niveles de organización administrativa
del Estado, para cada una de ellas, la CE les reconoce
autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, y este
principio, desde el punto de vista administrativo, tiene una
enorme repercusión, la relación que se establece entre las
distintas administraciones territoriales no es de jerarquía, sino
de autonomía; cada una de ellas tiene su propio ámbito de
actuación que tiene que ser respetado y garantizado por el
resto de administraciones territoriales; esto impide que una
administración pueda entrar en el ámbito competencial que
otra distinta tenga atribuido, pero hay que tener claro que
autonomía no significa soberanía.
Esta delimitación competencial presenta especial relevancia
en el ámbito de la relación entre CCAA y Estado (este último
en el sentido de AGE, concretamente los artículos 148 y 149
CE que establecieron una distinta atribución competencial a
CCAA y AGE, partiendo del principio de reserva a favor del
Estado, entendido como AGE, de una serie de competencias
exclusivas recogidas en el Artículo 149 CE, por tanto el
Artículo 148 recogía las competencias asumibles por las CCAA
y el 149 las competencias exclusivas del Estado.
Art. 148 CE: “1. Las Comunidades Autónomas podrán asumir
competencias en las siguientes materias: […]
2. Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus
Estatutos, las Comunidades Autónomas
podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro del
marco establecido en el artículo 149.”
Art. 149 CE: “1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre
las siguientes materias […]
2. Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las
Comunidades Autónomas, el Estado
considerará el servicio de la cultura como deber y atribución
esencial y facilitará la comunicación
cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con
ellas.
3. Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta
Constitución podrán corresponder a
las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos
Estatutos. La competencia sobre las
materias que no se hayan asumido por los Estatutos de
Autonomía corresponderá al Estado, cuyas
normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las
Comunidades Autónomas en todo lo
que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. El
derecho estatal será, en todo caso,
supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas”.
Ahora bien, esta distribución competencial llevaba consigo
que con arreglo al 149.3 CE las CCAA en sus respectivos
estatutos de autonomía podían atribuirse aquellas
competencias que la propia CE no atribuyere expresamente al
Estado, y esto es precisamente lo que han hecho los
diferentes estatutos de autonomía, que han venido a
establecer un elenco amplio y detallado de las competencias
que corresponden a las distintas CCAA, y que han venido a
distinguir entre competencias exclusivas de la CA,
competencias compartidas con la AGE y las competencias de
ejecución, por eso en la actualidad, a los efectos de definir y
delimitar las competencias entre el
Estado y las CCAA, ha de recurrirse a la interpretación
armónica entre los preceptos constitucionales y los diferentes
estatutos de autonomía, que integran a estos efectos el
denominado bloque de la constitucionalidad (esto significa la
interpretación tanto de lo que se dice en la CE como de lo que
se dice en cada uno de los estatutos de autonomía). En todo
caso, hay que tener en cuenta como cláusula de cierre del
sistema constitucional de distribución de competencias en
Estado y CCAA que:
1. Aquellas competencias que no se hayan asumido por las
CCAA en sus respectivos estatutos
de autonomía corresponderán al Estado.

2. Las normas del Estado prevalecerán sobre las de las CCAA

en todos aquellos casos en los
que la competencia no esté atribuida de modo exclusivo a la
CA. Esto no significa que sea
jerárquicamente superior, sino que se aplica de forma
prevalente.

3. El derecho estatal será en todo caso supletorio del derecho

de las CCAA.
Junto a esta distribución competencial entre Estado, CA y
entidades locales, la CE también contiene previsiones sobre la
Administración Pública que inciden directamente en su
estructura yconfiguración en el Título IV “del Gobierno y de la
Administración”, y como resulta de esta denominación,
contiene previsiones sobre el Gobierno en cuanto órgano
constitucional, y la Administración, que por tanto se configura
como distinta al Gobierno; la Administración es Poder
Ejecutivo pero no es Gobierno; el Gobierno en determinadas
circunstancias actuará como órgano administrativo, es decir,
como AP, pero también aparece como órgano político (de
dirección política), en la medida en que dirige la política
interior y exterior del Estado. Concretamente, en lo que se
refiere a la Administración Pública y su estructuración, la CE
contiene dos preceptos fundamentales: el Artículo 103 y el
105.

Art.103 CE: “1. La Administración Pública sirve con objetividad

los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
2. Los órganos de la Administración del Estado son creados,
regidos y coordinados de acuerdo con
la ley.
3. La ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el
acceso a la función pública de acuerdo
con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades
del ejercicio de su derecho a
sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías
para la imparcialidad en el ejercicio de
sus funciones.”.
Art.105 CE:” La ley regulará:
a) La audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de
las organizaciones y asociaciones
reconocidas por la ley, en el procedimiento de elaboración de
las disposiciones administrativas que
les afecten.
b) El acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, salvo en lo que afecte a la
seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos
y la intimidad de las personas.
c) El procedimiento a través del cual deben producirse los
actos administrativos, garantizando,
cuando proceda, la audiencia del interesado “
Del 103 CE podemos destacar dos elementos fundamentales,
en primer lugar los principios de actuación administrativa (que
debe ser objetiva, de acuerdo con los intereses generales,
etc.), ensegundo lugar, el establecimiento del principio de
reserva de ley para la regulación de las materias a las que se
refiere ese precepto (apartado 3).
Junto a lo previsto en el 103, el 105 CE establece también el
principio de reserva de ley para la regulación de una serie de
materias vinculadas al procedimiento administrativo entendido
en un sentido amplio; la audiencia de los ciudadanos
(apartado a), el acceso de los ciudadanos a los archivos y
registros administrativos (apartado b) y el procedimiento
administrativo (apartado c); estas materias se encuentran
actualmente reguladas en la ley 39/2015 de 1 de octubre del
procedimiento administrativo.
Estas declaraciones constitucionales se traducen en la
estructuración de nuestra Administración, tienen un impacto
directo.
07/10/2019
Al hacer referencia a las normas con rango de ley
pretendemos abarcar todas aquellas normas jurídicas que
ocupan el segundo escalón en la pirámide normativa, estando
por tanto subordinadas a la CE (tienen un rango
inmediatamente inferior).
-Dentro de las normas con rango de ley tenemos que hacer
una distinción entre ley material y ley formal. Cuando
hablamos de ley material nos referimos al conjunto de normas
jurídicas con rango inmediatamente inferior a la CE,
englobaríamos aquí a las leyes orgánicas, leyes ordinarias,
legislación delegada del Gobierno (Reales decretos
legislativos y Decretos-leyes).
Las leyes formales son aquellas normas jurídicas con rango
inmediatamente inferior a la CE pero que surgen de los
órganos a los que la CE les atribuye potestad legislativa, es
decir, poder dictar normas con rango de ley, y desde este
punto de vista serian leyes formales las leyes orgánicas, las
ordinarias y también las leyes que habilitan al Gobierno para
dictar normas con rango de ley, esto es las leyes de bases o
las leyes de refundición.

Dentro de esta doble distinción la legislación delegada del

Gobierno, es decir, los reales decretos legislativos serán leyes
materiales pero dimanantes de leyes formales, es decir, los
decretos legislativos (norma con rango de ley) dimana del
Gobierno pero en virtud de una potestad legislativa derivada
del órgano legislativo, que es el que dicta la ley formal que
habilita al Gobierno para legislar con rango de ley.
-En primer lugar haremos referencia a las leyes orgánicas:
Las leyes orgánicas están contempladas en el Art. 81 CE. Se
caracterizan por dos elementos: las materias que van a regular
y la mayoría requerida para su aprobación. Las materias sobre
las que puede recaer una ley orgánica son las relativas al
desarrollo de los derechos fundamentales y libertades
públicas, las que aprueban los estatutos de autonomía y el
régimen general electoral y las demás previstas en la CE.
Estas materias son las únicas sobre las que puede recaer una
ley orgánica, siendo por tanto, a estos efectos, números
clausus. El segundo elemento es la mayoría que se requiere
para su aprobación, modificación o derogación: requieren
mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el
conjunto del proyecto.
-Las leyes ordinarias:
regulan todas aquellas materias que no estén reservadas a
leyes orgánicas en el Art. 81 CE, y que la mayoría requerida
para su aprobación es la mayoría simple. El principio que
articula la relación entre leyes orgánicas y leyes ordinarias no
es el de jerarquía, es decir, la ley orgánica no está por encima
de la ordinaria a pesar de la mayoría cualificada que exige su
aprobación; la relación entre las orgánicas y las ordinarias es
la de competencia, es decir, cada una habrá de regular
aquellas materias para las que expresamente hayan sido
previstas; desde este punto de vista, en la medida en que la
delimitación competencial entre leyes orgánicas y leyes
ordinarias deriva de lo previsto en la CE, tan inconstitucional
sería la ley orgánica que, extralimitándose, regulara materias
propias de la ley ordinaria como al contrario. Con la
inconstitucionalidad que supone que las leyes orgánicas
regulen materias propias de ley ordinaria se persigue evitar la
petrificación del ordenamiento jurídico, es decir, dificultar la
posibilidad de modificación del ordenamiento jurídico
mediante la exigencia de mayorías cualificadas no previstas en
la propia constitución.
-Legislación delegada del Gobierno; señala el Art. 85 CE que
las disposiciones del Gobierno que contengan legislación
delegada recibirán el título de Decreto legislativo, por tanto,
los decretos legislativos son aquellas disposiciones que
aprueba el Gobierno y que contienen normas con rango de ley,
previa habilitación del poder legislativo del Estado (Cortes
Generales), para poder ser dictadas. La legislación delegada
del Gobierno deriva de una potestad legislativa derivada que
corresponde a este. La habilitación legislativa de las CG al
Gobierno se contempla en el Art. 82 CE, con las siguientes
características: 1) la delegación legislativa lo es para que el
Gobierno dicte con normas con rango de ley sobre materia no
reservadas a ley orgánica, 2) la delegación legislativa se
llevará a cabo mediante una ley de bases cuando su objeto sea
la formación de texto articulado o por una ley ordinaria cuando
su objeto sea refundir, pero también armonizar, varios textos
legales en conjunto, de acuerdo con esto: de las leyes de
bases surgen textos articulados y de las leyes que autorizan la
refundición surgen texto refundidos, pero tanto leyes de bases
como leyes de
“refundición” son leyes ordinarias. 3) La delegación legislativa
habrá de otorgarse al Gobierno de
forma expresa, para materia concreta y con fijación del plazo
para su ejercicio, por tanto, no podrá entenderse concedida de
modo implícito o por tiempo indeterminado. 4) La autorización
para refundir delimitará el ámbito normativo al que se refiere el
contenido de la delegación legislativa, especificando si de
limita a la mera formulación de un texto único o si se incluyen
la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han
de ser refundidos. 5) Las leyes de delegación podrán
establecer formas adicionales de control sin perjuicio de la
competencia propia de los tribunales.
La fundamentación de la existencia de la legislación delegada
del Gobierno obedece fundamentalmente a razones técnicas,
es decir, las CG requieren al Gobierno su ayuda para regular
materias que por su especial complejidad técnica requieren la
intervención/colaboración.
08/10/2019
-Revisión judicial de la legislación delegada del Gobierno: El
apartado sexto del Art. 82 CE alude expresamente a la
competencia de los tribunales para el control de la legislación
delegada del Gobierno; en cuanto a norma con rango de ley la
CE recae el control de la constitucionalidad de este tipo de
normas en el TC, en la medida en que estamos ante norma con
rango de ley; sin embargo, en la medida en que los reales
decretos legislativos son aprobados por el Gobierno y el orden
judicial contencioso-administrativo es el competente para
controlar la actividad de la Administración, incluida las
disposiciones generales con rango inferior a la ley, es decir,
los reglamentos, el Art 1 de la ley de la jurisdicción
contencioso-administrativa atribuye a los tribunales de este
orden jurisdiccional el control de los decretos legislativos
cuando excedan los límites de la delegación, pues en estos
casos se considera que esa norma delegada que se ha
excedido de la norma de delegación presenta un carácter
normativo pero reglamentario, y por

esto precisamente puede ser impugnada y por tanto,

judicialmente controlada ante los tribunales ordinarios de
justicia, concretamente contencioso-administrativos.
-El real decreto ley: están regulados en el Art. 86 CE. Son
normas con rango de ley, que dimanan del Gobierno en caso
de extraordinaria urgencia y necesidad, que no pueden recaer
sobre las materias a las que se refiere el Art. 86.1
(ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los
derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados
en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al
Derecho electoral general), y que es provisional (porque debe
ser convalidado por el Congreso de los Diputados en un plazo
de 30 días; una vez convalidado deja de ser provisional).
En la medida en que el decreto ley es una norma de carácter
provisional que dimana de una potestad legislativa originaria
del Gobierno, la intervención de las CG en esta potestad
legislativa (que en principio les corresponde a ellas), se lleva a
cabo a través de la convalidación por parte del Congreso de
los Diputados en el plazo de los 30 días siguientes a su
promulgación. La competencia para la convalidación
corresponde al Congreso de los Diputados, que deberá
pronunciarse sobre su derogación o convalidación, sin
perjuicio de que pueda acordarse su tramitación como
proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.
¿Cómo se lleva a cabo el control de la constitucionalidad del
decreto ley? ¿Cuáles son los elementos de control del decreto
ley? En cuanto norma con rango de ley el control de la
constitucionalidad corresponderá al TC, en este caso no se
admite que puedan ser controlados por los tribunales del
orden contencioso; este control de constitucionalidad versará
sobre dos elementos: 1) si se dan las circunstancias de
extraordinaria y urgente necesidad en su dictado, el Gobierno
cuando dicta el decreto ley tiene que justificar la situación de
necesidad y urgencia que lo motiva, esto se suele hacer en la
exposición de motivos del real decreto ley, pero ese
presupuesto objetivo del decreto ley, en la medida en que se
corresponde con conceptos jurídicos indeterminados, puede
ser revisado por el TC, y por tanto podrá apreciar si en el caso
concreto se dan o no esas circunstancias; 2) Este elemento se
relaciona con la materia sobre la que recaiga, es decir, se
puede plantear ante el TC si la materia sobre la que versa el
real decreto ley incide en aquellas materias que le son
vedadas por el Art. 86 CE; en este sentido es muy importante
tener en cuenta la imposibilidad de aceptación de un decreto
ley a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos
regulados en el Título I; ahora bien, el TC en su jurisprudencia
ha venido a señalar que lo que la CE prohíbe es que el decreto
ley incida en los aspectos o elementos esenciales del derecho,
deber o libertad recogido en el Título I, el decreto ley no podrá
cambiar los elementos esenciales de la institución hasta el
punto de cambiarla o desfigurarla, pero fuera de esto cabrá la
posibilidad de que el decreto ley pueda incidir en los derechos,
deberes y libertades del Título I.
-Normas con rango de ley autonómicas:
Las normas con rango de ley a nivel autonómico se
contemplan en la ley 2/2007 de 19 de marzo de reforma del
estatuto de autonomía de Andalucía, concretamente en el
capítulo II, que lleva por
rubrica “elaboración de las normas” y el título IV “organización
institucional de la Comunidad Autónoma”. El estatuto de
autonomía parte de reconocer la potestad legislativa en el
Parlamento
de Andalucía, que es por tanto el que dictará las leyes de la
CA; por regla general, las leyes de la CA se aprobarán por
mayoría simple, pero el Art. 108 relaciona una serie de
materias que se regularán por ley pero requerirán para su
aprobación el voto favorable de la mayoría absoluta del pleno
del Parlamento en una votación final sobre el conjunto del
texto, y esto será así cuando las leyes afecten a la
organización territorial, al régimen electoral o a la organización
de las

instituciones básicas; junto a esta ultima el mismo Art. 108

admite la existencia de otras leyes que puedan requerir otro
tipo de mayorías cualificadas.
Pregunta: ¿El parlamento de Andalucía puede aprobar leyes
orgánicas? El parlamento de Andalucía no puede aprobar
leyes orgánicas porque no las contempla, no las define, pero si
establece el estatuto de autonomía distintas mayorías
exigibles para la aprobación de diferentes leyes.
Junto a las leyes que emanan del Parlamento, el estatuto de
autonomía admite la potestad del parlamento de delegar en el
Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía la potestad de
dictar normas con rango de ley para la formación de textos
articulados mediante una ley de base e igualmente para
aprobar textos refundidos previa delegación por medio de una
ley ordinaria, por tanto, en nuestra CA coexisten igualmente
decretos legislativos. Al igual que en el ámbito del Estado, el
estatuto de autonomía excluye una serie de materias de la
posibilidad de la delegación legislativa (son bastantes
similares a los que se recogen a nivel de CE), se contempla
igualmente la posibilidad de existencia de fórmulas
adicionales de control, si bien como especialidad importante
se prevé en el Art. 109.5 la posibilidad de que el Gobierno se
pueda oponer a la tramitación de una proposición de ley o de
una enmienda a un proyecto de ley en tramitación cuando
fuese contraria a una delegación legislativa en vigor.
También se recogen en nuestro estatuto (Art. 110) la potestad
del Consejo de Gobierno para dictar decretos leyes en casos
de extraordinaria y urgente necesidad, y sin que puedan
afectar a los derechos establecidos en el estatuto, al régimen
electoral o a las instituciones de la Junta de Andalucía;
tampoco se podrán aprobar por decreto ley los presupuestos
de Andalucía; al igual que en la CE los decretos leyes del
consejo de Gobierno tendrán que ser convalidados por el
Parlamento en el plazo de los 30 días siguientes a su
promulgación, quedando derogados si no son convalidados,
un decreto ley se podrá también tramitar como proyecto de ley
si el Parlamento así lo aprueba (al igual que a nivel de la CE
también).

TEMA 2: LOS REGLAMENTOS

14/10/2019
CONCEPTO DE REGLAMENTO
El reglamento es una norma jurídica que emana de la AP y que
se sitúa en el ordenamiento jurídico con un rango formal
inferior al de las leyes y demás normas con fuerza de ley. De
esta definición cabe extraer los siguientes caracteres:
-Su carácter normativo, es decir, el reglamento es una norma
jurídica, dotado por tanto de los caracteres propios de estas,
su eficacia general (sus efectos se despliegan y son exigibles
a cualquier destinatario de la norma, imponiéndose por
supuesto aun contra su voluntad y aun en el supuesto en que
la desconozca) y además, con vocación de permanencia en el
tiempo (la norma jurídica se mantendrá en cuanto a sus
efectos en tanto en cuanto no sea derogada, no previendo la
pérdida de vigencia una vez sea aplicada). -Tiene un carácter
secundario, es decir, está jerárquicamente subordinado a las
normas de rango superior, por supuesto la CE, en cuanto
vértice de la pirámide normativa, y también y sobre todo, las
leyes a las que está jerárquicamente subordinado, en ningún
caso las podrá contradecir.
-Carácter gubernativo, significa que el reglamento procede de
una AP, ya sea la estatal, la autonómica o la local, y procede de
una AP porque distintas normas (CE, Estatuto de autonomía,
ley de bases de régimen local), atribuyen a las distintas AP y
concretamente a determinados órganos dentro de ellas, una
potestad normativa originaria, en el sentido de propia de la AP,
y en virtud de la cual pueden dictar este tipo de normas
jurídicas secundarias o subordinadas a la ley; por tanto, los
órganos legislativos del Estado no pueden dictar reglamentos
(su norma interna de funcionamiento formalmente se
denomina reglamento pero su valor es materialmente de ley).
-Fiscalización judicial; los reglamentos se controlan por los
tribunales ordinarios de justicia, integrantes del poder judicial,
esto es así porque el Art. 106 CE atribuye a los tribunales de
justicia el control de la potestad reglamentaria, en cuanto a
actividad que procede de órganos administrativos; desde este
punto de vista, los reglamentos se pueden impugnar ante los
tribunales ordinarios de justicia, bien de modo directo, bien de
modo indirecto, a raíz de la impugnación de un acto concreto
de aplicación (recurso directo contra reglamento o recurso
indirecto contra reglamento). Un reglamento puede ser
impugnado y por tanto controlado por un tribunal ordinario de
justicia.
FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
Con este epígrafe del programa pretendemos abordar la
pregunta de por qué existen los reglamentos, y a esta pregunta
se le puede dar una doble respuesta:
-Jurídico positiva: los reglamentos existen porque las normas
jurídicas reconocen a las AP el poder de dictar normas
jurídicas subordinadas y jerárquicamente inferiores a las
leyes; es definitiva, los reglamentos
existen porque las normas jurídicas (CE, Estatutos de
autonomía…) prevén que puedan existir.
-Fundamento práctico: en muchas ocasiones la regulación
concreta de una materia exige un nivel de detalle y de
concreción técnica que solamente se puede garantizar en
plenitud a través de la intervención normativa de órganos
administrativos que poseen los instrumentos necesarios para
la regulación concreta de la materia en cuestión, y
precisamente para garantizar este adecuado desarrollo
normativo se atribuye esa potestad normativa a entes
administrativos.
CLASES DE REGLAMENTOS
Los reglamentos pueden ser de tres clases:
-Reglamentos ejecutivos: como su propio nombre indica, los
aquellos reglamentos que desarrollan (ejecutan) lo establecido
en una norma con rango de ley, por tanto, su existencia
presupone la de la ley de la que derivan.
-Reglamentos independientes: son aquellos reglamentos que
regulan directa y primariamente una determinada materia, por
tanto, para su existencia no se exige que previamente haya
una ley que los habilite, y también y como consecuencia de
ello, es preciso que la materia en cuestión no haya sido
reservada a la ley en cuanto a su regulación.
En nuestra CE y en nuestro Estatuto de autonomía no existe lo
que podemos llamar una reserva reglamentaria, es decir, no
hay determinadas materias que se prevea que sean reguladas
por normas reglamentarias; esto, a diferencia de la ley, en las
que sí existe esta reserva; al no existir una reserva
reglamentaria, ello supone que el reglamento solamente podrá
normar de modo independiente aquellas materias que no
hayan sido reservadas a la ley, o bien, aquellas materias que
sin haber sido reservadas a la ley, la ley halla regulado, pues si
esto último se ha producido, el reglamento ya no podrá existir
de modo independiente, lo que si podrá existir es una ley que
regule una determinada materia que pueda disponer que a
partir de un determinado momento esa materia ya sea
regulada por norma reglamentaria, dando
lugar al fenómeno que se llama “deslegalización”.
-Reglamento de necesidad: son aquellos que se dictan por
órganos administrativos ante situaciones que exigen una
rápida intervención. Esta clase de reglamentos se encuentran
actualmente en franco retroceso y casi extintos.
TITULARES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
Para analizar esta cuestión hemos de distinguir las distintas
AP: -Territoriales: esto es el Estado (AGE), CCAA y entidades
locales. -Institucionales.
1-Administraciones territoriales
En el caso del Estado, entendido como AGE, la titularidad de la
potestad reglamentaria se atribuye al Gobierno, entendido en
el sentido constitucional del término, así resulta del Art. 97 CE,
según el cual el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria de
acuerdo con la CE y la ley.
¿Tienen los ministros potestad reglamentaria? La respuesta es
sí, pero, a diferencia del Gobierno, cuya potestad
reglamentaria es originaria (porque la CE se la atribuye), la
potestad reglamentaria de los ministros es derivada, es decir,
a excepción de materias propias de la organización de sus
respectivos departamentos, los ministros podrán dictar
reglamentos si previamente el Gobierno al dictar su
reglamento les habilita para que puedan hacerlo. Por tanto, la
potestad reglamentaria de los ministros es derivada, solo si el
Gobierno lo establece podrán ejercerla.
Para las CCAA, concretamente Andalucía: el esquema es muy
similar al que hemos visto para la AGE, pero con un régimen
positivo más claro, así, el Art, 112 del Estatuto de autonomía
de Andalucía (2007), dice que corresponde al consejo de
gobierno de Andalucía la elaboración de reglamentos
generales de las leyes de la CA; esto significa que cuando no
estemos ante reglamentos generales, la titularidad de la
potestad reglamentaria no será del consejo de gobierno, sino
que corresponderá a los titulares de las respectivas
consejerías. En este sentido, hemos de entender superado el
Art. 44.2 de la ley del Gobierno de la CA de Andalucía de 2006,
cuando dice que fuera de lo relativo a la organización y materia
interna de las consejerías, sus titulares solo podían dictar
reglamentos cuando fuesen específicamente habilitados para
ello por una ley o por un reglamento del consejo de gobierno,
pues esto último, hoy habrá de extenderse también a aquellos
reglamentos que no pretendan desarrollar de un modo general
(es decir, global) una ley de la CA de Andalucía.
En los entes locales: el Art. 4 de la ley 7/1985 de 2 de abril,
reguladora de las bases de régimen local, señala que en su
calidad de AP de carácter territorial, y dentro de la esfera de su
competencia, los municipios y las provincias (también las
islas), tienen potestad reglamentaria, es decir, pueden dictar
normas jurídicas de esta naturaleza, por tanto el ayuntamiento,
que es la A que administra el municipio y las diputaciones, las
administraciones que administran la provincia, tienen potestad
reglamentaria, y concretamente dentro de ellas, en el caso de
los ayuntamientos, la potestad reglamentaria se residencia en
el pleno que aprueba las denominadas ordenanzas (que son
normas reglamentarias) y también en el alcalde que dicta
bandos. En el caso de las diputaciones provinciales, la
potestad reglamentaria se residencia en el pleno de la
diputación.
15/10/2019
2-Administraciones institucionales
La administración institucional comprende una pluralidad de
entes públicos dotados de personalidad jurídica
independiente, aunque vinculados a una AP territorial de la
que dependen, y que se caracterizan por la prestación de
determinados servicios, su gestión o su personalización.
Estos entes públicos institucionales en ningún caso se
caracterizan por el territorio, sino por la personificación y
prestación del servicio o la actividad pública que se le
encomiende.
Tradicionalmente se venía considerando que los entes
institucionales en cuanto que personalizaban
servicios, carecían de potestad reglamentaria: “un ente
prestacional no puede tener potestad para imponer”. Sin
embargo, en la actualidad, y ciñéndonos a la administración
institucional vinculada a la AGE,
podemos afirmar que los entes que integran el sector público
institucional estatal sí pueden tener potestad reglamentaria,
siempre y cuando la ley por los que se creen lo pueda
establecer y ejercitar en los términos que se recojan en sus
correspondientes estatutos; esto es así para los organismos
públicos estatales, que son los organismos autónomos y las
entidades públicas empresariales, y respecto del resto de
entes del sector público estatal (autoridades administrativas
independientes, sociedades mercantiles, consorcios,
fundaciones, fondos sin personalidad jurídica o universidades;
p.ej. autoridad portuaria de Málaga o AENA) habrá de estarse
para lo que específicamente se prevea para cada una de ellas,
en cualquier caso, y respecto de estos últimos, la potestad
reglamentaria solamente se les podrá atribuir si previamente
tienen atribuido el ejercicio de potestades públicas.
LA JERARQUÍA REGLAMENTARIA
En la definición que veíamos de reglamento, señalábamos que
era una norma subordinada fundamentalmente a la ley, por
tanto, la relación que se establecía entre ley y reglamento era
jerárquica; pero este principio de jerarquía también se da
dentro de los propios reglamentos: en la medida en que
pueden proceder de distintos titulares, la relación entre ellos
igualmente es jerárquica. En el ámbito de la AGE, el Art. 24 de
la ley del Gobierno (50/1997 de 27 noviembre; LG) se ocupa de
la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del
Gobierno de la nación y de sus miembros; en el apartado I de
este artículo se señalan las formas que pueden revestir las
decisiones del Gobierno de la nación y sus miembros, y el
apartado II se ocupa expresamente de la jerarquía
reglamentaria, estableciendo la siguiente:
1) Disposiciones aprobadas por real decreto: del Presidente
del Gobierno o acordado en consejo de
ministros.
2) Disposiciones aprobadas por orden ministerial.
En el caso de la CA de Andalucía, la jerarquía de sus normas
reglamentarias se recoge en el Art. 44.3 de la ley del Gobierno
de la Junta de Andalucía, y es la siguiente:
1) Disposiciones aprobadas por la presidencia de la Junta de
Andalucía o por el consejo de gobierno, y
que revestirán la forma de decreto.
2) Disposiciones aprobadas por los titulares de las consejerías
y que revestirán la forma de orden.
En el caso de las entidades locales no existe jerarquía
reglamentaria porque la titularidad de la potestad se residencia
en un solo órgano: el pleno municipal. Habiendo un solo
órgano del que emanan todos los reglamentos no hay
jerarquía posible.
**Aunque los bandos son potestad reglamentaria del alcalde,
son muy residuales, es muy raro que el alcalde dicte un bando
con carácter reglamentario, suelen tener carácter simbólico,
además la relación entre pleno y alcalde no es jerárquica, sería
competencial. **
EFECTOS DEL REGLAMENTO
Esta cuestión la vamos a analizar examinando una serie de
principios que le son de aplicación:
1- El principio de publicidad; los reglamentos son normas
jurídicas, por tanto, su entrada en vigor y
consiguiente producción de efectos exige su publicación en el
boletín oficial correspondiente a la espera competencial de la
administración que los dicte (BOE, BOJA, BOP--Boletín Oficial
de la Provincia). Adicionalmente, las AP podrán establecer
otros medios de publicidad complementarios, si bien esto con
un carácter meramente facultativo. La entrada en vigor de un
reglamento se regirá por la norma general establecida en el
Código Civil, es decir, que entraran en vigor a los 20 días de su
íntegra publicación, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

2- El principio de jerarquía; los reglamentos son normas

secundarias, es decir, subordinadas a la ley, y
que a su vez, como antes hemos visto, dentro de sus distintos
tipos también se rigen por el principio de jerarquía; este
principio de jerarquía implica dos consecuencias: en primer
lugar, que los reglamentos no podrán vulnerar lo establecido
en las normas de rango superior (fundamentalmente lo
establecido en la CE y en las leyes), y en segundo lugar, que
los reglamentos no podrán regular aquellas materias que la CE
o los estatutos de autonomía reconocen como competencia de
las Cortes Generales o la Asamblea Legislativa de las CCAA.

3- El principio de irretroactividad; el reglamento en cuanto

norma jurídica produce efectos y se aplica
a aquellas situaciones que se produzcan a partir del momento
de su entrada en vigor, no pudiendo por tanto aplicarse a lo
que hubiera acontecido con anterioridad; ahora bien, si el
reglamento expresamente lo establece, cabe la posibilidad de
una aplicación retroactiva cuando expresamente lo prevea
según establece con carácter general el Código Civil. Podrá
tener retroactividad hasta de grado medio.
4- El principio de inderogabilidad singular de los reglamentos;
este principio significa que, en cuanto
norma jurídica, el reglamento no puede ser dejado sin efecto
(derogado), por un acto concreto de aplicación de ese
reglamento, aunque la autoridad de la que proceda ese acto de
aplicación pueda ser jerárquicamente superior a aquella que
dicto el reglamento en cuestión.

RELACIONES EXISTENTES ENTRE LA LEY Y EL

REGLAMENTO

En principio la relación se rige por el principio de jerarquía,

dentro del cual la ley prevalece sobre el reglamento, que por
tanto tendrá que respetar lo que establezca, ahora bien, siendo
este el principio general, hay que analizarlo bajo dos
presupuestos:

1- En materia reservada a la ley, en donde a su vez hemos de

distinguir dos supuestos: en primer
lugar, reserva absoluta de ley, cuando la CE prevea que una
materia se habrá de regular “solo por ley”, el reglamento no
podrá regular esa materia de ninguna manera. En segundo
lugar, reserva de
ley relativa, en aquellos supuestos en los cuales se prevea que
la materia se halla de regular
“mediante ley o de acuerdo con la ley”, esta (la ley) tendrá que
regular toda la materia o su núcleo
esencial, si bien el reglamento podrá regular esa materia,
previa existencia de la ley, y en la medida en que esta se lo
permita, no cabiendo remisiones incondicionadas.

2- En materia no reservada a la ley; en aquellos supuestos en

los que la CE no prevea que una
determinada materia tenga que ser regulada por ley, ya sea de
modo absoluto o relativo, podrá regularla el reglamento, si
bien con las siguientes particularidades: 1) la ley tiene
capacidad de regular esa materia, aunque la CE no se la haya
atribuido, e incluso, haya sido ya regulada por el reglamento;
2) cabe la posibilidad de que la ley se auto-reserve la
capacidad para regular esa materia; 3) cabe la posibilidad de
que la ley que ha regulado una determinada materia, que no le
estaba reservada, admita que a partir de un determinado
momento esa regulación se lleve a cabo por norma
reglamentaria, dando lugar a lo que ya hemos denominado
deslegalización.

21/10/2019
PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIÓN DE LOS
REGLAMENTOS
Nos vamos a centrar exclusivamente en el procedimiento para
los reglamentos estatales; no vamos a analizar ni el
procedimiento de elaboración de reglamentos autonómicos ni
locales; si bien en cuanto a los reglamentos autonómicos, el
procedimiento previsto a nivel estatal es prácticamente igual,
sin perjuicio de las especialidades que derivan de la
organización autonómica.
El procedimiento para la elaboración de los reglamentos
estatales aparece regulado en la ley 50/1997 de 27 de
noviembre del Gobierno. Estos preceptos fueron redactados
por la disposición final tercera de la ley 40/2015 de 1 de
octubre de régimen jurídico del sector público.
En la elaboración de los reglamentos estatales podemos
señalar los siguientes elementos:
1. La redacción de una norma reglamentaria ira precedida de
cuantos estudios y consultas se estimen
convenientes para garantizar el acierto y la legalidad de las
normas; muy especialmente con
carácter previo a la elaboración del texto reglamentario, se
hará una consulta pública a través del
portal web del departamento competente en las que se
recabará la opinión de los sujetos
potencialmente afectados por la futura norma así como de las
organizaciones más representativas
del sector en cuestión, a cerca de los problemas que se
pretenden solucionar con la nueva norma,
la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de
la norma y las posibles soluciones
alternativas regulatorias y no regulatorias. Por determinadas
causas de interés público o cuando la
norma no tenga un impacto significativo, se podrá prescindir
de esta consulta previa y pública.
2. El centro directivo competente estará obligado a elaborar
una memoria del análisis de impacto
normativo del reglamento en cuestión y que, entre otros,
deberá contener los siguientes
apartados: Oportunidad de la propuesta y justificación de la
necesidad de aprobar la nueva norma
frente a la alternativa de no aprobar ninguna regulación;
contenido y análisis jurídico con
referencia al derecho nacional y comunitario, incluyendo un
listado pormenorizado de las normas
que quedaran derogadas por la nueva norma; análisis de la
distribución de competencias entre E y
CCAA; impacto económico presupuestario y por razón de
género; cargas administrativas que la
norma conllevará.
3. A lo largo de la elaboración de la norma el centro directivo
competente recabará cuantos estudios y
consultas como estimen convenientes para garantizar el
acierto y la legalidad del texto
(INFORMES). En el ámbito de la AGE, los proyectos de
reglamento deberán ser informados por la Secretaría General
Técnica del ministerio o ministerios que vayan a proponer el
reglamento; también será necesario el informe previo del
Ministerio de Hacienda y AP cuando la norma pudiera afectar a
la distribución de competencias entre el E y las CCAA.
4. Sin perjuicio de la consulta previa a la redacción del texto,
cuando este esté redactado a nivel de
proyecto borrador, tendrá que darse trámite de audiencia a los
ciudadanos afectados cuando la
norma afecte a los derechos e intereses legítimos de la
persona; junto a ello, podrá recabarse
directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones
reconocidas por ley que agrupen o
representen a las personas cuyos derechos o intereses
legítimos, que se vienen afectados por la
norma, y cuyos fines guarden relación directa con el objeto del
reglamento en elaboración. Este
trámite de audiencia se publicará a través del portal web
correspondiente, si bien en el caso de
asociaciones y organizaciones se les remitirá directamente
cuando estén identificadas.
Siendo la regla general este trámite de audiencia, la ley prevé
excepciones en virtud de las cuales podrá suprimirse.
5. Cuando se considere conveniente o cuando fuere
preceptivo, se solicitará dictamen del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la CA (en nuestro
caso, en Consejo Consultivo de
Andalucía), concretamente la ley orgánica del Consejo de
Estado prevé que su comisión permanente tenga que emitir
dictamen en el caso de reglamentos o disposiciones de
carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así
como sus modificaciones.
6. Cumplidos los trámites anteriores, la propuesta de
reglamento se someterá a la comisión general
de secretarios de Estado y subsecretarios, y se elevará al
Consejo de Ministros para su aprobación;
por tanto, es al Consejo de Ministros al que corresponderá la
aprobación de los reglamentos de
carácter general.
--Finalmente señalar que todo el procedimiento seguido para la
elaboración de un reglamento se
habrá de conservar en un expediente administrativo en
formato electrónico. —
REVISIÓN DE LOS REGLAMENTOS

Los reglamentos son norma jurídica, pero provienen de una

actividad administrativa, es decir, se elaboran y aprueban por
órganos administrativos; esto significa que como toda
actuación administrativa puede ser judicialmente controlada, y
ese control de la legalidad de los reglamentos se hará en
función de los vicios de ilegalidad que el reglamento pueda
presentar.
Ahora bien, los vicios de ilegalidad que se puedan dar en un
reglamento podrán derivar de dos elementos:
A. Vinculados al procedimiento habido en su aprobación.
B. De carácter material, vinculados a la infracción de normas
de competencia o de vulneración del principio
de reserva de ley o de jerarquía normativa.
Por razón de los vicios que pueden afectar al reglamento, la
sanción que llevará aparejada será la de su nulidad de pleno
derecho, no existiendo la posibilidad de que un reglamento
pueda ser declarado anulable.
**Pregunta examen--Procedimientos a través de los cuales se
pueden revisar los reglamentos: (3 vías de revisión de los
reglamentos)
1. Revisión en vía administrativa. Concretamente a través de
recursos administrativos, no cabe esta
posibilidad. El Art. 112.3 de la 39/2015, expresamente establece
que, contra las disposiciones
normativas de carácter general no cabrá recurso
administrativo (si cabe la revisión de oficio cuando
el reglamento sea contrario a la CE, a la jerarquía normativa o
a la reserva de ley).
2. Revisión en vía judicial. Ante los tribunales de justicia
integrados en el poder judicial,
evidentemente es la vía “natural” de revisión de la legalidad de
los reglamentos, porque son los
jueces y tribunales los competentes para revisar la potestad
reglamentaria. Ahora bien, este
control de la legalidad de los reglamentos vía judicial se puede
llevar a cabo a través de dos
procedimientos: (1) Recurso directo contra el reglamento, es el
que se interpone directamente
contra el reglamento una vez aprobado y publicado, dentro de
los dos meses siguientes a dicha
publicación; el objeto del recurso es el reglamento en sí. (2)
Recurso indirecto contra reglamento,
es la impugnación del reglamento que se lleva a cabo con
motivo o a raíz de la impugnación de un
acto administrativo singular de aplicación, si se considera que
la ilegalidad del acto administrativo
deriva de la ilegalidad del reglamento que aplique, cabe la
posibilidad de que a la vez que pedimos
la nulidad del acto administrativo de aplicación, también
pidamos la del precepto reglamentario
que le sirve de fundamento, por eso hablamos de un recurso
indirecto contra el reglamento; Si el
recurso fuese estimado por razón de la ilegalidad del
reglamento, esto conllevará (o no) la nulidad
del reglamento, previo planteamiento de la denominada
cuestión de ilegalidad.
En el ámbito judicial de revisión, junto al recurso directo e
indirecto contra reglamento cabe también que los tribunales
de justicia controlen la legalidad reglamentaria mediante su
inaplicación, es decir, constatado que un reglamento es
contrario a derecho, directamente no lo aplican.
3. Revisión en vía constitucional. Ante el TC. El TC puede
conocer de procedimientos de impugnación
contra reglamento cuando este presente vicios de
inconstitucionalidad que afecten a la distribución
de competencias entre E y CCAA; será por tanto el conflicto
constitucional de competencia el procedimiento a través del
cual se puedan revisar los reglamentos en sede constitucional
(la vía constitucional no es la natural para la revisión
reglamentaria)
TEMA 3: LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS

Las potestades administrativas enlazan directamente con el

principio de legalidad que veíamos en el tema 1 del programa.
El principio de legalidad implica de la Administración ha de
sujetar su actuación a la legalidad entendida como equivalente
a ordenamiento jurídico, y esto implica que la Administración,
como poder jurídico (sustentado en la norma), sólo podrá
actuar dentro de los límites y con las condiciones que la
norma jurídica (ordenamiento jurídico) determine; así resulta
de los Art. 9.3 CE, que reconoce el principio de legalidad, y el
Art. 103 CE, que establece que la actuación administrativa se
ajustará al imperio de la ley.

La actuación de la Administración derivada del principio de

legalidad se articula a través de las
denominadas potestades o potestad administrativa, que
podemos definir como: **“el poder jurídico
unilateral que el ordenamiento reconoce a la Administración
para la satisfacción e interés general
sometiendo su ejercicio a la ley y a control judicial” **.
Notas que caracterizan a la potestad administrativa:

1. Atribución por ministerio de la ley. Es la ley, entendida en un

sentido equivalente a norma jurídica,
la que atribuye el poder jurídico a la Administración.
Normalmente será una ley formal, es decir,
norma emanada del poder legislativo del Estado o del
Gobierno con ese rango normativo, pero no
podemos excluir que la atribución de la potestad se atribuya
en una norma reglamentaria cuando
el reglamento así lo prevea y se encuentre habilitado para
poder hacerlo.
2. Unilateral. Significa que la potestad se ejerce por la
Administración cuando considere que debe
ejercerla para la satisfacción del interés general; el ejercicio de
la potestad no está condicionado a
la aceptación o no del tercero frente al que se ejercita, ni
mucho menos su ejercicio está
condicionado a un acuerdo con ese tercero, por el contrario, la
potestad se ejerce por la
Administración cuando se considere oportuno, imponiéndose
aun en contra de la voluntad de
aquel frente al que se ejercita. 22/10/2019
3. Carácter imprescriptible. Significa que la potestad
administrativa no se extingue por su no ejercicio
en un determinado tiempo en la medida en que la potestad
deriva de la ley en cuanto esté en vigor
la ley que recoge la potestad administrativa estará vigente y
será ejercitable.
4. La potestad genera situaciones de sujeción general; la
potestad sujeta a la generalidad de los
administrados sobre los que el ente público del que se trate
ejercita su competencia. En ese
sentido decimos que la potestad administrativa genera
situaciones de sujeción general.
5. La producción de actos administrativos consecuencia del
ejercicio de la potestad. El ejercicio de la
potestad administrativa da lugar a que este manifieste su
voluntad a través de declaraciones que se
denominan actos administrativos (de los que nos ocuparemos
ampliamente en el segundo tema).
6. Su control judicial. La potestad administrativa es una de las
manifestaciones de la actuación
administrativa y como consecuencia de ello su existencia y su
ejercicio estará sometido a la
posibilidad de control judicial por parte de los tribunales
ordinarios de justicia. De hecho, los
tribunales que especialmente controlan a la administración
que son los denominados contenciosoadministrativo se
caracterizan porque existe una previa actuación administrativa
que revisa y esa
previa administración se da resultado del ejercicio de una
potestad administrativa.
7. Está teleológicamente dirigida a la satisfacción del interés
general. La potestad administrativa es un
poder jurídico que se atribuye a la administración, pero para
satisfacer el interés general o público
y esa es exclusivamente la finalidad del ejercicio de la
potestad. Si la potestad administrativa se
ejerce para satisfacer fines distintos a aquellos que tiene
atribuidos por la norma legal ello
determinara la ilegalidad de la actuación administrativa
(incurriendo en la desviación de poder).

Clases de potestades administrativas:

Tenemos distintos criterios de clasificación y podemos
establecer los siguientes:
-Según el modo de atribución pueden ser expresas e
implícitas/inherentes: Las expresas son aquellas que
expresamente atribuye la ley al ente al que se trate mientras
que las implícitas o inherentes son aquellas que no están
expresamente atribuidas pero que son consecuencia o
presupuesto necesario para el ejercicio de la potestad
expresa.
-Según su incidencia sobre los derechos e intereses legítimos
de los ciudadanos podemos distinguir entre potestades
favorables, desfavorables o indiferentes, en función de que su
ejercicio amplíe el ámbito de ampliación de los destinatarios o
lo restrinja o no incida en las posibilidades de actuación de los
administrados.
-Según el grado de vinculación para la administración
distinguiremos entre potestades regladas y discrecionales. En
la potestad reglada la norma que la configura establece todos
los requisitos y presupuestos con arreglo a los cuales la
administración ha de resolver careciendo de margen de
actuación o de apreciación. Por el contra, en una potestad
discrecional, se establecen una serie de presupuestos con
arreglo a los cuales la administración habrá de decidir, pero
posibilitándole (habilitándole) para que puedan apreciarlos o
valorarlos y con arreglo a ello a decidir. El hecho de que
existan potestades discrecionales no significa que estas no
estén sometidas a control judicial ni tampoco que se puedan
confundir con la arbitrariedad, es susceptible de control a
través del examen de los elementos reglados del acto y
también a través de la motivación del acto administrativo
resultado del ejercicio de la potestad discrecional (en un acto
resultado de una potestad discrecional el órgano
administrativo tendrá que motivar las razones de su decisión y
esa motivación será susceptible de control judicial).

Enumeración de potestades administrativas:

como más importantes podemos señalar las siguientes:
1. Potestad reglamentaria: el poder que el ordenamiento
jurídico atribuye a las administraciones para
dictar normas jurídicas subordinadas y con rango inferior a la
ley.

2. Potestad de auto-organización: es aquella por la cual la

administración puede organizar sus propios
servicios creando, modificando y extinguiendo órganos y
unidades administrativas y asignando a
cada uno de ellos tareas y funciones.

3. Potestad expropiatoria: en virtud de la cual la administración

puede privar coactivamente de la
propiedad de bienes y derechos a terceros por causa de
utilidad pública o interés social y mediante
el pago de la correspondiente indemnización.

4. Potestad sancionadora: es aquel poder que permite a la

administración reprimir conductas
antijurídicas y tipificadas como infracciones y ello mediante la
imposición de la correspondiente
sanción.

5. Potestad de auto-tutela: es aquel poder jurídico en virtud del

cual la administración pública por si
misma y sin necesidad de acudir a los tribunales de justicia
puede declarar derechos a su favor
(auto-tutela ejecutiva) así como exigirlos a los destinatarios
por sus propios medios y aun contra su
voluntad (auto-tutela ejecutoria)

TEMA 4: EL ACTO ADMINISTRATIVO

Introducción
En el tema anterior hemos analizado las potestades
administrativas; dentro de las potestades administrativas
hemos visto que existe la de auto-tutela, en virtud de la cual la
Administración por sí misma tiene el poder de declarar
derechos a su favor sin necesidad de tener que acudir a un
tribunal de justicia (potestad de auto-tutela ejecutiva),
pudiendo también llevar a cabo, ejecutar, por sí misma esos
previos actos declarativos de derechos a su favor a través de
los medios que el ordenamiento pone a su disposición e
igualmente sin tener que acudir a los tribunales de justicia
(auto-tutela ejecutoria).
La manifestación del ejercicio de la potestad de auto-tutela se
produce a través del acto administrativo.
Definición y caracteres del acto administrativo
**Podemos definir un acto administrativo como aquella
declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo
emanada de un sujeto de la Administración Pública en el
ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
reglamentaria. **
Esta definición es la generalmente admitida en el ámbito del
derecho administrativo y proviene del profesor García De
Enterría que a su vez la tomo de un autor italiano llamado
Zanobini. Con arreglo a esta definición el acto administrativo
presenta las siguientes notas características:
1. Es una declaración (de la Administración), es decir, es una
manifestación que exterioriza la posición
que mantiene el ente público que la emite y que puede tener un
contenido diverso (de juicio, de
conocimiento, de deseo o de voluntad).
2. Es unilateral: proviene del ente público que la emite, por
tanto es independiente de la posición o de
la voluntad del destinatario, y el ente público la emitirá cuando
tenga que ejercitar la potestad que
se le atribuya; en este sentido el ente público emitirá su
declaración con arreglo a las
consideraciones y extremos que tenga por acreditados.
3. Es de derecho administrativo; la declaración, que es la
esencia del acto administrativo, se sustenta
en normas de derecho administrativo, en sus distintas
vertientes, y ello en la medida en que esta
rama del derecho se caracteriza por atribuir a la
Administración Pública una potestad de
“imperium”, es decir, de poder, y precisamente de este
“imperium” deriva el acto administrativo;
por tanto, no serán actos administrativos aquellas
declaraciones que realice la Administración
basadas en ramas distintas del ordenamiento jurídico que no
atribuyan a la Administración este
“imperium”. Es más, en la medida en que la referencia al
derecho administrativo la hacemos en
cuanto que atribuye a la Administración una potestad de
imperium, el acto será administrativo
cuando se ejercite cualquier potestad administrativa, a
excepción de la reglamentaria, porque el
ejercicio de la potestad reglamentaria conllevará la creación de
normas jurídicas (reglamentos) que
son completamente distintos a los actos administrativos
singulares.
4. Que provenga de una Administración Pública: la declaración
de voluntad que supone el acto
administrativo debe provenir de una Administración Pública,
es decir, un ente del sector público
que esté sometido en todo o en parte al derecho administrativo
y que tenga atribuido el ejercicio
de potestades administrativas; si el ente del sector público en
cuestión no reúne alguno de estos
caracteres, las declaraciones que emita no serán actos
administrativos.

La delimitación respecto de figuras afines

-Actos administrativos VS reglamentos
No son figuras afines ni equiparables; el reglamento es norma
jurídica, el acto administrativo es declaración de voluntad sin
vocación de eficacia general ni de vigencia indefinida en el
tiempo. El reglamento deriva de una potestad normativa, el
acto administrativo de una potestad singular.

-Acto administrativo VS contratos o convenios

El acto administrativo es una declaración unilateral de la
Administración, el contrato o el convenio deriva de un acuerdo
entre las partes que lo conciertan.

-Acto administrativo VS operaciones materiales de la

Administración

El acto administrativo es una declaración de la Administración,

es decir, es una manifestación de la voluntad administrativa,
por el contrario, las operaciones materiales de la
Administración son actos de ejecución: la Administración no
manifiesta su voluntad, sino que procede a ejecutarla, por
tanto, las operaciones materiales presuponen la existencia de
un acto administrativo, pero no se confunden con él.

-Acto administrativo VS actos políticos del Gobierno

Los actos administrativos son declaraciones de la
Administración fundadas en norma jurídica, por el contrario,
los actos políticos del Gobierno, son aquellos que responden a
la función de dirección política que la Constitución atribuye al
Gobierno (esto mismo es trasladable al ámbito de actuación de
los órganos de gobierno de otras Administraciones Públicas).

Clasificación de los actos administrativos

Los actos administrativos se pueden clasificar con arreglo a
los siguientes criterios:

1. Según la administración que los dicta podrán ser estatales

(AGE), autonómicos (Administración de una
CA), locales, institucionales y corporativos.

2. Según el nivel que ocupan en el procedimiento

administrativo distinguimos entre actos de trámite y
actos definitivos.
Actos de trámite son aquellos que se producen durante la
tramitación de un procedimiento administrativo, por tanto, lo
impulsan, lo ordenan, pero no manifiestan la posición final de
la Administración sobre la cuestión objeto del procedimiento;
este pronunciamiento de la Administración
sobre el fondo de la cuestión planteada en el procedimiento
dará lugar a los actos definitivos. Esta
distinción es fundamental desde el punto de vista de la
recurribilidad del acto, pues en principio un acto de
trámite no se podrá recurrir de modo independiente y
autónomo, frente al acto definitivo que sí será
recurrible; el acto de trámite se podrá recurrir al tiempo en que
se recurra el acto definitivo.

3. Según su contenido podemos distinguir entre actos

favorables y actos de gravamen. Los actos favorables
son aquellos que amplían las facultades o el ámbito de
actuación de su destinatario. Por contra, los actos
de gravamen son aquellos que imponen obligaciones a los
administrados y por tanto restringen o limitan su
facultad de actuación. Esta distinción tiene importancia a
efectos de la revocación del acto administrativo a
instancias de la propia administración que los dicta. Los actos
favorables no pueden ser libremente
revocados por la Administración mientras que los actos de
gravamen en principio, y con carácter general, si
pueden serlo. Los actos favorables no son libremente
revocables, pero sí que podrían revocarse a través de
un procedimiento administrativo (lesividad). Un ejemplo de
acto favorable: una Administración te concede
un permiso de construcción, o el carnet de conducir (te
amplían las facultades). Un ejemplo de acto de
gravamen podría ser una multa.
18/11/2019

4. Según su modo de expresión o manifestación pueden ser

actos expresos, actos tácitos o actos presuntos.
Los actos expresos son aquellos en los que la Administración
declara expresamente su voluntad, es decir,
manifiesta formalmente su voluntad. Los actos tácitos son
aquellos en los que la Administración expresa y
formalmente no manifiesta su voluntad, pero esta resulta de
actuaciones materiales que realiza. Los actos
presuntos son aquellos que se producen en aquellos casos en
los que la inactividad de la Administración,manifestada en no
adoptar decisión alguna sobre la pretensión que se le plantea
dentro del plazo legalmente establecido, determina que la ley
le atribuya unos determinados efectos, ya sean estimatorios o
desestimatorios de la pretensión (es la institución del silencio
administrativo que más adelante veremos).

5. Según el carácter preceptivo o no preceptivo de su

impugnabilidad en vía administrativa pueden ser actos
que causan estado en vía administrativa o que la agotan Y
actos que no causan estado en vía administrativa o que
no la agotan (los últimos debido a que para esto requieren
la interposición de un recurso administrativo). Esta
distinción es fundamental a los efectos de poder recurrir
el acto en vía judicial porque solamente son recurrible en
 vía judicial los actos administrativos que hayan agotado
la vía administrativa. Si esto último no se ha producido, el
acto no será judicialmente recurrible y el recurso judicial
que se pudiera interponer será inadmisible.

6. Según el número de sus destinatarios pueden ser actos

singulares (tienen un solo destinatario), generales (tienen
una pluralidad indeterminada de destinatarios) o plurimos
(se refieren a una pluralidad determinada de
destinatarios).

7. Según su posibilidad de impugnación pueden ser actos

firmes o no firmes. Los actos firmes son aquellos contra
los cuales ya no cabe ningún tipo de recurso; un acto
puede ser firme en vía administrativa, es decir, se puede
recurrir en vía judicial. Los actos no firmes son aquellos
que se pueden recurrir ya sea en vía administrativa o
judicial.

Elementos del acto administrativo

--Elemento subjetivo: no es otro que su procedencia de una

Administración Pública ejercitando potestades
administrativas. Concretamente, dentro de la Administración
Pública, el acto habrá de proceder de un órgano con
competencia objetiva, funcional y territorial sobre la materia a
la que el acto afecta. Así resulta del Art. 34.1 de la Ley 39/2015
al afirmar que los actos administrativos que dicten las
Administraciones Públicas se producirán por el órgano
competente. Los vicios en los que pueda incurrir el órgano
administrativo en relación con su competencia para dictar el
acto, podrán dar lugar a la nulidad o anulabilidad del mismo.

--Elemento objetivo: se refiere a su contenido que ha de ser

lícito, adecuado, posible y determinado o determinable. Dentro
del contenido del acto administrativo, hemos de distinguir
entre los elementos esenciales del acto administrativo, sin los
cuales no podría existir, y los elementos accidentales del acto
administrativo, es decir, aquellos que no son determinantes de
la existencia del acto pero que se pueden añadir o no a ese
contenido esencial para modularlo (son la condición, el
término y el modo).

--Elemento teleológico: alude a la finalidad que persigue la

actuación administrativa, es decir, al “para qué”
del acto administrativo. La finalidad del acto administrativo
siempre tendrá que ser la satisfacción de un fin público o del
interés público determinado por la norma en la que se sustente
el acto en cuestión. Esta finalidad pública del acto
administrativo se recoge en el Art. 34.2 de la 39/2015 al
disponer que el contenido de los actos se ajustará a lo
dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y
adecuado a los fines de aquellos. Si el fin que persigue el acto
no es público o se aparta del fin público que la ley le atribuye
al acto, este será anulable por incurrir en la desviación de
poder (el uso de potestades administrativas para un fin
distinto al previsto por el ordenamiento jurídico).
19/11/2019

--Elemento formal: hace referencia a los requisitos formales

que el acto administrativo ha de contener tanto en su
elaboración como en su producción y en su propia
manifestación.

El cauce formal mediante el que se produce el acto

administrativo es el procedimiento administrativo (del que nos
ocuparemos ampliamente en el siguiente tema). Ahora bien,
requiriendo los actos administrativos la forma, sin embargo
hay que tener en cuenta que por su naturaleza el acto
administrativo presenta caracteres de informalidad, es decir, el
acto administrativo se puede manifestar de muy diversas
formas y maneras, no teniendo que responder a una
determinada, sino que siempre que una declaración de la
Administración reúna los requisitos propios e intrínsecos del
acto administrativo, este existirá, con independencia de la
forma que adopte (es lo que se califica como el antiformalismo
propio del procedimiento administrativo).
En sentido estricto, la forma del acto administrativo, en cuanto
manera como se presenta o exterioriza la voluntad
administrativa, dará lugar a formas escritas, orales, mímicas,
acústicas o automatizadas del acto administrativo; lo normal
será que el acto administrativo sea escrito, pero esto no
excluye esas otras formas de manifestación del acto
administrativo. ----Ejemplos A.A.  escrito: multa; oral o
mímico: señales de policía en la carretera; acústico: sirena de
coche patrulla; automatizado: semáforo. ---- Dentro del
elemento formal del acto administrativo, cobra particular
importancia la motivación del acto, que es la exigencia de
hacer públicas las razones de hecho y de derecho (los hechos
que ocurren y el derecho que se aplica) que fundamentan el
acto. La motivación del acto administrativo se configura como
un mecanismo del control del acto, en la medida en que servirá
para precisar con mayor certeza y exactitud el contenido de la
voluntad administrativa, configurándose así como el elemento
justificativo de la actividad administrativa; la motivación del
acto administrativo tiene particular importancia cuando se
invocan para su adopción a conceptos jurídicos
indeterminados (interés general, interés público, servicio
público, etc.), en estos casos la motivación servirá para
exponer las razones en las que, en el caso concreto al que se
refiere el acto, se dan en ese concepto jurídico indeterminado.
Desde el punto de vista legal, la exigencia de motivación de
concretos actos administrativos está en el Art. 35 de la
39/2015, en el que se señala un elenco de actos
administrativos que siempre tendrán que estar motivados (de
gravamen), si bien, la exigencia de motivación que establece la
ley es sucinta (concreta, breve), es decir, no tiene por qué ser
extensa, pero debe permitir exteriorizar tanto los hechos como
los fundamentos de derecho en los que se sustenta el acto
administrativo.

La eficacia del acto administrativo

La eficacia del acto administrativo deriva de su carácter

ejecutivo, esto es, de la producción de efectos por sí mismo
desde el mismo momento en el que se dictan: esto es la
ejecutividad del acto. La ejecutividad del
acto administrativo se reconoce en el Art. 38 de la 39/2015, que
literalmente dice “que los actos de las …”
completar. Los efectos del acto administrativo se producirán
desde la misma fecha en que se dicten, salvo que en ellos se
disponga otra cosa, y se presumirán válidos y legales, si bien
esta presunción se puede destruir mediante prueba en
contrario (presunción IURIS TAMTUM). Ahora bien, la eficacia
del acto puede quedar demorada cuando así lo exija su
contenido, o bien, este supeditada a su notificación,
publicación o aprobación posterior. De la misma manera que la
eficacia del acto se puede demorar, también cabe la
posibilidad de otorgarle carácter retroactivo, es decir, que sus
efectos se inicien en un momento anterior a aquel en el que se
hubiese dictado; la eficacia retroactiva de los actos
administrativos se contempla en el Art. 39.3 de la 39/2015, si
bien con un carácter excepcional, es decir, no será la regla
general en materia de eficacia del acto. Con carácter general
un acto podrá tener efectos retroactivos cuando sean
favorables al interesado y siempre que el presupuesto de
hecho en que se base exista a la fecha a la que se retrotraigan
los efectos del acto y además, no se lesionen derechos o
intereses legítimos de otras personas.

Los vicios del acto administrativo

Los actos administrativos gozan de presunción de validez y de

legalidad desde el momento en el que se dictan, en cuanto que
se fundan en el principio de legalidad al que está sujeta la
actuación administrativa; ahora bien, esa presunción de
validez y de legalidad del acto es, como también hemos visto,
iuris tamtum, es decir, susceptible de destrucción, porque en
los actos administrativos pueden concurrir vicios que los
hagan contrarios a derecho y en ese sentido tengan que ser
declarados.
Los vicios que pueden afectar al acto administrativo pueden
ser de muy diversa naturaleza (por razón de procedimiento o
por cuestiones sustantivas de fondo de aquello sobre lo que
se pronuncia el acto) y según la naturaleza del vicio que le
afecte, los actos podrán ser nulos de pleno derecho o
anulables. En el primer caso, si se aprecia la concurrencia de
vicios que generen la nulidad de pleno derecho del acto, ello
determinará que el acto así declarado no ha producido en
ningún momento efecto alguno; por el contrario, si los vicios
que afectan al acto generan su anulabilidad, esos efectos
desaparecerán desde el momento en
el que se declare la anulabilidad del acto; esto se denomina
efectos “EX TUNC” o “EX NUNC” EX TUNC  nulidad de pleno
derecho.
EX NUNC  anulabilidad.
Los vicios que determinan la nulidad de pleno derecho de un
acto administrativo son tasados, es decir, limitados, y se
recogen en el Art. 47.1 de la 39/2015. Un acto administrativo,
solamente puede ser declarado nulo de pleno derecho cuando
en él se de alguno de los supuestos del Art. 47.1 (que son
tasados y de interpretación estricta); frente a esto, un acto
será anulable cuando incurra en cualquier otra infracción del
ordenamiento jurídico, incluida la desviación de poder. [La
regla general es que los actos administrativos sean anulables
y no nulos de pleno derecho].
02/12/2019

Notificación de los actos administrativos

Cuando analizábamos la eficacia del acto administrativo,

señalábamos que esta producía efectos desde la fecha en la
que se dictaban salvo que en ellos se disponga otra cosa, o su
eficacia estuviera supeditada a su notificación o publicación.
Por tanto,

la notificación del acto administrativo aparece como

presupuesto para que pueda producir plenos efectos.
La notificación del acto administrativo no es acto
administrativo porque no supone ninguna declaración de
voluntad procedente de un ente público, sino que por el
contrario, no es sino una actuación material de la
Administración a través de la cual se pone en conocimiento
del administrado el acto administrativo que se notifica, por
tanto, los defectos que se puedan producir al tiempo de la
notificación del acto no generarán la ineficacia, la invalidez, del
acto administrativo, sino que por el contrario, producirán unos
efectos específicos que a continuación analizaremos.
La notificación del acto administrativo aparece regulada en los
Arts. 40-46 de la 39/2015 de 1 octubre del procedimiento
administrativo común; como reglas generales en la materia
podemos señalar las siguientes:
1. La obligación de notificación del acto administrativo
corresponde al órgano que los dicte.
2. El contenido de toda notificación será el establecido en el
Art. 40 apartado 2º de la 39/2015, y que es el
siguiente: “****”
3. El plazo que la ley establece para notificar el acto
administrativo es de 10 días a partir de la fecha en que
el acto haya sido dictado. En principio el incumplimiento del
plazo establecido para cursar la notificación no
afectará a la validez o invalidez del acto ni tampoco a su
eficacia, pues los defectos en materia de tiempo
no afectan a la validez o invalidez del acto, si bien, como a
continuación veremos, la falta de notificación
dentro del plazo máximo legalmente establecido si podrá
generar el régimen de acto presunto, con su
sentido positivo o negativo de ley correspondiente.
4. Las notificaciones, conteniendo el texto íntegro del acto,
omitiesen alguno de los requisitos
anteriormente vistos, se considerarán como defectuosas. En el
caso de notificaciones defectuosas, el acto
surtirá efecto a partir de la fecha en que el interesado realice
actuaciones que supongan el conocimiento
del alcance y contenido del acto, objeto de la notificación, o
interponga cualquier recurso contra dicho
acto. En el caso de notificación defectuosa en la que el
interesado realiza cualquiera de las actuaciones anteriormente
vistas, implicará que subsana el defecto de la notificación, y
por tanto, tendrá que asumir las obligaciones que el acto le
pueda imponer o exigir; si por el contrario, frente a una
notificación defectuosa, el administrado no realiza ninguna de
las actuaciones que la puedan subsanar, al acto, en principio,
no le generará los efectos que deriven de su contenido.

5. El medio preferente para la práctica de las notificaciones

será electrónico y en todo caso, será así cuando
el interesado esté obligado a recibirlas por esta vía, y ello se
producirá respecto de aquellos supuestos en
que el administrado esté obligado a relacionarse
telemáticamente con la Administración; esto es así en el
caso de sociedades (y en general personas jurídicas), pero no
en el caso de personas físicas.

6. En el caso en el que la notificación no se esté obligada a

recibirla por vía electrónica o telemática, los
interesados podrán solicitar que se les notifique por este
medio, a través de la comunicación a la
Administración de este medio de notificación; igualmente, aun
cuando el interesado, que no está obligado
a recibir notificaciones por medios electrónicos o telemáticos,
no solicite que la notificación se lleve a cabo
de esta manera, sin embargo, sí podrá facilitar a la
Administración un dispositivo electrónico o dirección de
correo electrónico para el envío de los avisos de práctica de
notificaciones, si bien estos avisos no tendrán
carácter de notificación.

**7. Con independencia del medio que se utilice para notificar

un acto administrativo, las notificaciones serán válidas
siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a
disposición de la recepción o acceso por el interesado o quien
le represente, de sus fechas y horas, del contenido íntegro y
de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la
misma (Párrafo 3º, Art. 41.1 39/2015).

8. El modo de práctica de notificaciones en soporte papel o a

través de medios electrónicos, aparece
regulado en su forma concreta de práctica en los Art. 42 y 43
de la 39/2015. “****”.

**9. Cuando los interesados en un procedimiento sean

desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien,
intentada esta, no se hubiese podido practicar, la notificación
se considerará infructuosa, y se llevará a efecto por medio de
un anuncio publicado en el BOE; con carácter facultativo, se
podrá publicar el anuncio en otros boletines oficiales, o en el
tablón de edictos del ayuntamiento del último domicilio del
interesado. (Art. 44). (Notificación defectuosa no es lo mismo
que notificación infructuosa; la infructuosa será válida).

10. Cabe la posibilidad de sustitución de la notificación del

acto administrativo por su publicación cuando así lo
establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o
cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas
por el órgano competente. En estos casos la publicación
surtirá los efectos de la notificación en todo caso cuando el
acto sea general en la medida en que se dirija a una pluralidad
indeterminada de personas. (Hay veces en las que la
notificación se sustituye por la publicación).
El régimen de los actos presuntos: el silencio administrativo
Cuando veíamos la clasificación de los actos administrativos,
por su forma de expresión afirmábamos que existían actos
presuntos, que eran aquellos ligados a una inactividad de la
Administración durante un determinado periodo de tiempo, y
que daban lugar a que la ley le atribuyera efectos a esa
inactividad generando un acto administrativo presunto, que
podrá ser estimatorio o desestimatorio de las pretensiones del
administrado según lo que disponga la ley.
El acto presunto aparece directamente vinculado con la
obligación que corresponde a la Administración de resolver de
modo expreso y notificar la resolución en cualquier tipo de
procedimiento: es decir la Administración tiene una obligación
expresa de resolver y notificar lo que haya resuelto; esa
obligación de notificar lo resuelto ha de hacerse en un
determinado plazo de tiempo:
(1) ese plazo de tiempo será el que fije la norma que
regule el procedimiento del que se trate;

(2) ese plazo no podrá ser superior a seis meses salvo que una
norma con rango de ley, o una norma de
derecho de la Unión Europea, establezca uno mayor;

(3) cuando las normas reguladoras del procedimiento no

establezcan el plazo máximo en el que se ha de
notificar la resolución expresa del procedimiento, este plazo
será de tres meses.
Cuándo comienzan a contarse los plazos:
- Cuando nos encontremos con procedimiento iniciados de
oficio, el plazo comienza a contarse
desde la fecha del acuerdo de iniciación.
- Cuando estemos ante procedimientos iniciados a solicitud
del interesado, desde la fecha en que la
solicitud haya tenido entrada en el registro electrónico de la
Administración u organismo
competente para tramitar el procedimiento.
Cuando la Administración incumple su obligación de notificar
la resolución del procedimiento en el plazo establecido para
ello en la normativa que regule el procedimiento en cuestión:

EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS A INSTANCIA DEL

INTERESADO

- En los procedimientos iniciados a instancia del interesado, la

falta de notificación expresa de la
resolución en el plazo señalado dará lugar a que, con carácter
general, se entienda estimada la solicitud por silencio
administrativo; excepto en aquellos casos en los que una
norma con rango de ley, o norma de la UE, establezcan lo
contrario. Igualmente, el silencio administrativo en estos casos
será negativo (es decir, con efecto desestimatorio de la
pretensión del administrado) cuando se trate de
procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición,
cuando la solicitud implique la adquisición por el administrado
de facultades relativas al dominio o servicio público, impliquen
el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio
ambiente, o en los procedimientos de responsabilidad
patrimonial.
03/12/2019
- La estimación por silencio administrativo positivo de una
pretensión del administrado tiene a todos
los efectos la consideración de acto administrativo finalizador
del procedimiento, por eso hablamos
de acto presunto; hasta tal punto esto es así que si la
Administración, en momento posterior a la
producción de los efectos positivos del silencio (después de
haberse expirado el plazo para dictar
resolución), dictase resolución expresa, solo podrá hacerlo
para confirmar lo que ya se había
estimado por silencio administrativo positivo.

- En el caso en el que el efecto del silencio administrativo sea

negativo, la Administración, en la
resolución expresa posterior al vencimiento del plazo máximo
de duración del procedimiento,
podrá adoptar la resolución que considere conveniente,
porque no se encuentra vinculada por ese
efecto negativo del silencio; por eso, cuando el efecto del
silencio administrativo sea negativo, no
nos encontraremos con un acto que finaliza el procedimiento,
sino que solo permite al
administrado interponer los recursos que considere
procedentes; es decir, si el efecto del silencio
es negativo, y la Administración después quiere resolver
expresamente, la Administración está libre
para hacerlo como quiera.
- Los actos producidos por silencio administrativo se pueden
hacer valer frente a la Administración o
frente a cualquier otra persona, física o jurídica, por cualquier
medio válido en derecho, incluida (y
especialmente) la posibilidad de solicitar un certificado del
órgano administrativo competente para
resolver que acredite que el silencio se ha producido, y los
efectos estimatorios o desestimatorios
que pueda haber llevado consigo.
- Hay que tener en cuenta que las administraciones están
obligadas a mantener una relación
actualizada de los distintos tipos de procedimientos, plazos
máximos de duración y efectos que se
produzcan por el transcurso del plazo máximo de notificación
de la resolución sin hacerse.

PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO

- El vencimiento del plazo máximo sin que se haya dictado y
notificado resolución expresa, no exime
a la Administración del cumplimiento de su obligación legal de
resolver, si bien esa expiración del
plazo produce efectos (nombrados a continuación).

- Si el procedimiento pudiere generar reconocimiento o

constitución de derechos o situaciones
jurídicas favorables para el administrado, los interesados
podrán entender desestimadas sus
pretensiones por silencio administrativo negativo.

- Si el procedimiento supone el ejercicio por parte de la

Administración de potestades sancionadoras
o en general susceptibles de producir efectos desfavorables o
de gravamen para el administrado, se producirá la caducidad
del procedimiento. La caducidad se produce automáticamente
una vez transcurra el plazo máximo de duración del
procedimiento sin notificarse la resolución expresa.
La ejecución forzosa del acto administrativo
Cuando definíamos el acto administrativo decíamos que
derivaba de la potestad de auto-tutela de la Administración,
que es ejecutiva (puede declarar derechos a su favor) y
ejecutoria (puede ejecutar esos actos forzosamente con sus
propios medios).
Los medios de ejecución forzosa de los actos administrativos
aparecen regulados en los Arts. 99 y siguientes de la 39/2015,
preceptos que podemos sistematizar del siguiente modo:

- La Administración Pública no iniciará ninguna actuación

material de ejecución de actos que limiten
el derecho de los particulares sin que previamente haya sido
adoptada la resolución que le sirva de
fundamento; es decir, antes de ejecutar un acto previamente
se debe haber dictado la resolución
del acto que se pretende ejecutar (por ejemplo, si quieren
derribar una casa porque es ilegal,
previamente tienen que realizar la resolución diciendo que es
ilegal).

- El órgano que ordene el acto de ejecución material del acto

administrativo está obligado a notificar
al administrado la resolución que autorice la actuación
administrativa. (tras hacer la resolución, hay
que notificar la ejecución material).

- Los medios de ejecución forzosa que puede emplear la

Administración son los recogidos en el Art.
100 de la 39/2015, y que concretamente son los siguientes (4):

1. Apremio sobre el patrimonio: se utiliza para la ejecución

forzosa de actos en virtud de los cuales
tenga que satisfacerse una cantidad liquida; para ello se puede
utilizar el procedimiento de
apremio que permite a la Administración el cobro forzoso por
sus propios medios. (Por ejemplo,
embargar sin necesidad de ir a un tribunal de justicia).

2. Ejecución subsidiaria: se puede utilizar para la ejecución

forzosa de actos que por no ser
personalísimos pueden ser realizados por sujeto distinto del
obligado; en estos casos la
Administración por sí misma, o a través de personas que ella
determine, ejecutaran el acto a costa
del obligado. (En el caso de derribar la casa, si el propietario
no la derriba, el Ayuntamiento podrá
recurrir a la ejecución subsidiaria, es decir, el Ayuntamiento
podrá contratar una empresa para
derribar la casa, y como es a costa del obligado, éste deberá
correr con los gastos. No es
personalísima porque derribar no tiene porque hacerlo si o si
el propietario de la casa).

3. Multa coercitiva: se utiliza para la ejecución de

determinados tipos de actos, fundamentalmente
que sean personalísimos pero no se pueda obligar a la
persona a ejecutarlos, para lo cual se recurre
a imponer multas periódicas al administrado para obligarle a
que cumpla el acto. La multa
coercitiva como medio de ejecución forzosa tiene que venir
establecida en normas con rango de
ley, que también señalará su cuantía.

4. Compulsión sobre las personas: se utiliza como medio de

ejecución forzosa de actos
administrativos que impongan una obligación personalísima
de no hacer o de soportar. En estos
supuestos, y cuando la ley expresamente lo establezca se
podrá obligar a la persona a no hacer o a
soportar, siempre y cuando la ley expresamente lo autorice. Si
se trata de obligaciones
personalísimas de hacer, y la persona no las hiciese, ésta
estará obligada a indemnizar los daños y
perjuicios que cause, que se exigirán por la vía de apremio
sobre el patrimonio
TEMA 5: EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

En el año 2015 se produjo una reforma en profundidad de la

legislación que regulaba la actuación administrativa, lo que se
plasmó en dos leyes: 39/2015 de 1 de octubre del
procedimiento administrativo común y ley 40/2015 de 1 de
octubre de régimen jurídico del sector público. La primera se
ocupa de regular las relaciones AD EXTRA que establezca la
administración con los terceros interesados, mientras que la
segunda ley se ocupa de las relaciones AD INTRA que
establezca la Administración. Dentro de esta regulación de la
actividad AD EXTRA de la Administración, adquiere particular
relevancia el procedimiento administrativo, que debe
responder a los principios de eficacia, legalidad, sometimiento
pleno de la actividad administrativa a la ley y al derecho,
estableciendo una serie de cauces formales que han de
garantizar el adecuado equilibrio entre la eficacia de la
actuación administrativa y la imprescindible salvaguarda de
los derechos de los ciudadanos y las empresas, a garantizar
este equilibrio entre actuación administrativa y derechos de
los ciudadanos y las empresas es a lo que tiende el
procedimiento administrativo.
De acuerdo con esto, podemos definir el procedimiento
administrativo como el conjunto ordenado de trámites y
actuaciones formalmente realizadas, según el cauce
legalmente previsto para dictar un acto administrativo o
expresar la voluntad de la administración. El procedimiento
administrativo previsto en la ley 39/2015 deriva de la
competencia exclusiva que el Art. 149.1-18 de la CE atribuye al
Estado, si bien no se agotan las competencias estatales o
autonómicas para establecer especialidades en el
procedimiento por razón de la materia o para concretar ciertos
extremos, si bien, partiendo siempre de que el procedimiento
previsto en la 39/2015 es común, por tanto, aplicable en cuanto
básico a las entidades del Sector Público que refieren el Art.
2.1 de la ley 39/2015, esto es: AGE, A de las CCAA, las
entidades que integran la A local y el Sector Público
Institucional.
Dentro de la 39/2015, el procedimiento administrativo se regula
en su Título IV, que comprende los siguientes capítulos:
I. Garantías del procedimiento
Iniciación del procedimientoOrdenación del
procedimientoInstrucción del
II. procedimientoFinalización del procedimientoDe la
III. tramitación simplificada del procedimiento
IV. administrativo común
V.
VI.
- Se añade un cap. VII que habla sobre la ejecución y que se
refiere a los medios de ejecución forzosa
del acto administrativo
De estos siete capítulos, los que, de modo estricto, podemos
considerar que establecen los trámites propios del
procedimiento administrativo común son el II, IV y el V, es
decir, la iniciación, instrucción y la finalización. Estas son las
tres fases que integrarán cualquier procedimiento
administrativo; las garantías del procedimiento, I, o la
ordenación del procedimiento, III, recogen principios que de
modo transversal podrán proyectarse sobre el procedimiento
administrativo, pero que estrictamente no son trámites
procedimentales.
La regulación del procedimiento contenida en el Tit. IV y
concretamente en sus caps. II, IV y V (iniciación, instrucción y
finalización) dibuja un procedimiento común, no solamente por
su aplicación a las distintas AP anteriormente vistas, sino
porque también se va a aplicar a procedimientos que hasta ese
momento tenían una regulación especial, concretamente nos
referimos a los procedimientos de responsabilidad patrimonial
de las AP y al procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionadora de la A; estos dos procedimientos, hasta la ley
39/2015, tenían una regulación especial y propia, que con esta
ley desaparece, de tal manera que a partir de ella, el
procedimiento para la exigencia de la responsabilidad
patrimonial o el procedimiento para el ejercicio de la potestad
sancionadora se ajustan a los trámites establecidos con
carácter general en la 39/2015, si bien en ella se contemplan
determinadas singularidades aplicables a estos tipos de
procedimientos.
Iniciación del procedimiento administrativo (Cap. II)
La iniciación del procedimiento aparece regulada en el Cap. II
del Tít. IV, que a su vez tiene las siguientes secciones:
- Disposiciones generales
- Iniciación del procedimiento de oficio por la Administración
- Inicio del procedimiento a solicitud del interesado
Como resulta del Art. 54 de la ley 39/2015, el procedimiento
administrativo se puede iniciar de dos maneras: de oficio,
quien toma la iniciativa para iniciar el procedimiento es la
Administración, o a solicitud del interesado, quien tiene la
iniciativa es el interesado. Tanto en un supuesto como en otro,
con carácter previo a la iniciación del procedimiento, o bien
una vez iniciado, se podrán adoptar determinadas actuaciones
o medidas, como son las informaciones y actuaciones previas
o la adopción de medidas provisionales. Las informaciones y
actuaciones previas tienen por objeto conocer las
circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de
iniciar el procedimiento, tienen particular transcendencia en
los procedimientos de naturaleza sancionadora, a los efectos
de determinar, con la mayor precisión posible, los hechos
susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la
identificación de la persona o personas que pudieran ser
responsables y las circunstancias relevantes que concurran
en los hechos o en las personas; en lo que se refiere a las
medidas provisionales, que se pueden adoptar una vez
iniciado el procedimiento o antes de que se inicie, tendrán por
objeto asegurar la eficacia de la resolución que pudiere recaer,
y se adoptarán teniendo en cuenta los principios de
proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad,
concretamente como medidas provisionales se podrán
adoptar entre otras:
- La suspensión temporal de actividades
- La prestación de fianzas
- La retirada o intervención de bienes productivos
- La suspensión temporal de servicios por razones de higiene,
seguridad, etc.
En lo que se refiere a la iniciación del procedimiento de oficio
por la Administración podemos señalar los siguientes
elementos:
- La iniciación de oficio siempre se tendrá que adoptar por
acuerdo del órgano competente, si bien ese
acuerdo del órgano competente se podrá producir por propia
iniciativa, como consecuencia de orden
superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia.
- Junto a estas reglas generales, la ley contempla
especialidades en la iniciación de oficio de
procedimiento de naturaleza sancionadora y de
responsabilidad patrimonial; concretamente en los
procedimientos de naturaleza sancionadora, el procedimiento
siempre se iniciará de oficio. En el
procedimiento sancionador, habrá separación entre la fase de
instrucción y la sancionadora en
sentido estricto, correspondiendo la competencia para instruir
y para sancionar a órganos distintos.
No se podrá imponer una sanción sin la previa tramitación del
oportuno expediente. El acuerdo de
iniciación habrá de identificar a la persona presuntamente
responsable, los hechos que motivan el
procedimiento, su posible calificación, las sanciones que se
pudieren imponer, así como la
identificación del instructor del procedimiento, y en su caso
del secretario; finalmente se indicará el
derecho a formular alegaciones y el plazo para tramitarlas.
- Para el acuerdo de incoación de oficio en un procedimiento
de responsabilidad patrimonial; en el
caso de procedimientos para la exigencia de la
responsabilidad patrimonial de la Administración,
cuando sea la Administración la que de oficio inicie el
procedimiento, lo decisivo será respetar el
plazo de prescripción del derecho del interesado a ser
indemnizado; en este sentido, el Art. 67 de la
39/2015 señala que el derecho a reclamar la responsabilidad
patrimonial de la Administración
prescribirá al año de producido el hecho o el acto que motive
la indemnización, o se manifieste su
efecto lesivo. En el caso de daños de carácter físico o psíquico
a las personas, el plazo empezará a
computarse desde la curación o la determinación del alcance
de las secuelas. Junto a la regla anterior
se establecen cómputos especiales del plazo de prescripción
en los supuestos de reclamación de
responsabilidad patrimonial derivada de la anulación en vía
administrativa o judicial de un acto o
disposición de carácter general, o bien cuando el derecho a la
indemnización derive de la declaración
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de inconstitucionalidad de una norma con rango de ley o su

declaración de ser contraria al derecho de la Unión Europea.
En los acuerdos de iniciación de oficio del procedimiento de
responsabilidad patrimonial se tendrá que señalar el hecho
que lo motiva, identificar a las personas que puedan tener
derecho a la indemnización concediéndoles un plazo para
alegaciones y aportación de las pruebas que entiendan
oportunas; el procedimiento iniciado de oficio se instruirá,
aunque los presuntamente lesionados no se hayan personado
en el procedimiento.
Para los casos de iniciación del procedimiento a solicitud del
interesado:
- La solicitud que formule un interesado y que inicie un
procedimiento administrativo deberá reunir el
contenido y requisitos señalados en el Art. 66.1 de la 39/2015 y
que son los siguientes: *** siendo
muy importantes: la identificación de la persona que lo pide,
los hechos y lo que se pretende de la
Administración, y la designación del medio o del lugar que
designamos para práctica de la
notificación.
- Las solicitudes que presenten los administrados podrán ser
objeto de subsanación o mejora cuando
no reúnan los requisitos que se exigen en el Art. 66
anteriormente vistos; o bien, aquellos otros
requisitos específicos que se exijan en el procedimiento del
que se trate. El plazo para subsanar los
defectos en la solicitud inicial será de 10 días y la
Administración expresamente indicará que si no
subsana los defectos advertidos se le tendrá por desistido de
su solicitud, previa resolución dictada a
tal efecto. Igualmente, cabe la posibilidad de que el órgano
competente solicite del interesado la
mejora de su solicitud o su modificación en los términos que
considere oportunos; en estos casos el
plazo también será de 10 días.
- Como especialidad dentro de la iniciación a instancia del
interesado, la ley 39/2015 hace referencia a
aquella que presente un interesado en el ejercicio de la
exigencia de la responsabilidad patrimonial
de la Administración; en este supuesto, junto al ejercicio de la
acción (es decir, inicio del
procedimiento), dentro del plazo del año anteriormente visto,
la solicitud deberá contener además de
los requisitos genéricos, la especificación de las lesiones que
se hubieren producido, la presunta
relación de causalidad entre estas y el funcionamiento del
servicio público, la evaluación económica
de la responsabilidad patrimonial si fuere posible y el
momento en el que la lesión efectivamente se
produjo; a la solicitud se tendrán que acompañar las
alegaciones, documentos e informaciones que se
estimen oportunas, así como la prueba que se pretenda
emplear.
- Para concluir, dentro de los procedimientos iniciados a
solicitud del interesado, es importante tener
en cuenta que actualmente las modalidades de este modo de
iniciación del procedimiento son las
denominadas declaraciones responsables y las
comunicaciones; a ellas se refiere el Art. 69 de la
39/2015 y se caracterizan por poner en conocimiento de la
Administración determinadas actuaciones
o actividades que se van a llevar a cabo manifestando que se
cumplen los requisitos precisos para ello, lo que habilita al
interesado al ejercicio de la actividad o derecho desde el
momento de presentación de la declaración responsable o
comunicación sin perjuicio de la posterior comprobación que
pueda llevar a cabo la administración competente.
Tramitación del proceso administrativo. – FASE DE
INSTRUCCIÓN
Se regula en el cap. IV del Tít. IV de la ley. La instrucción del
procedimiento administrativo comprende todos aquellos actos
que sean necesarios para la determinación, el conocimiento y
la comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba
pronunciarse la resolución. La instrucción del procedimiento
administrativo se realiza siempre de oficio y a través de
medios electrónicos, sin perjuicio del derecho que tienen los
interesados para proponer aquellas actuaciones de
instrucción que requieran la intervención del órgano
administrativo para la realización de los actos de instrucción
que requieran su intervención o constituyan trámites legal o
reglamentariamente establecidos.
Los actos de instrucción se tienen que realizar de la forma
más conveniente a los interesados cuando el acto en cuestión
requiera la intervención del propio administrado, y en todo
caso se habrán de respetar el principio de contradicción y de
igualdad de los interesados en el caso en el que sea precisa su
intervención. Igualmente es característica de la fase de
instrucción del procedimiento la facultad de los interesados de
hacer alegaciones y aportar documentos en cualquier
momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia.
Como actos de instrucción que se pueden dar en el
procedimiento, la ley señala los siguientes:
- Práctica de prueba: los hechos relevantes para la decisión de
un procedimiento pueden acreditarse
por cualquier medio de prueba válido en derecho, es decir,
documentos, informes periciales,
declaraciones de testigos recogidos en actas notariales,
constatación de hechos mediante acta
notarial, etc. La práctica de prueba en un procedimiento
administrativo se acordará cuando la
Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por
los interesados o cuando la naturaleza
del procedimiento lo exija. La apertura del periodo de prueba
se acordará por el instructor del
procedimiento, por un plazo no superior a 30 días ni inferior a
10. Acordada la práctica de prueba en
un procedimiento administrativo, el instructor podrá rechazar
las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o
innecesarias, y ello mediante resolución
motivada.
- Los informes: no son sino aquellas manifestaciones que
puedan aportar conocimientos técnicos,
jurídicos, o de cualquier otra naturaleza y que puedan ser
relevantes para la resolución del
procedimiento. Los informes que se pueden solicitar en un
procedimiento administrativo pueden ser
preceptivos (cuando sean exigidos por la normativa
reguladora del procedimiento del que se trate) o
facultativos (aquellos que se soliciten porque se consideren
necesarios para resolver el
procedimiento). Cuando se solicite un informe preceptivo
habrá de citarse la disposición que lo
exige, y cuando sea facultativo se habrá de fundamentar la
conveniencia de reclamarlo. Salvo
disposición expresa en contrario, los informes serán
facultativos y no vinculantes. Como especialidad en los
procedimientos para la exigencia de la responsabilidad
patrimonial serán preceptivos dos informes: A- el del servicio
cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión
indemnizable,
B- cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía
igual o superior a 50.000€ o lo que se
establezca en la correspondiente legislación autonómica, el
informe del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la
CA.
- Participación de los interesados, que se puede materializar
de dos maneras:
1 Trámite de audiencia, una vez instruidos los procedimientos
e inmediatamente antes de redactar la
propuesta de resolución se pondrá de manifiesto el
procedimiento a los interesados para que aleguen
lo que consideren oportuno y presenten los documentos y
justificantes que estimen pertinentes. El
plazo para evacuar este trámite de audiencia no será inferior a
10 días ni superior a 15. Se podrá
prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el
procedimiento ni sean tenidos en cuenta
en la resolución otros hechos ni otras alegaciones o pruebas
distintas que las aducidas por el
interesado.
2 Trámite de información pública; como su propio nombre
indica su objeto es posibilitar que
cualquier interesado pueda formular alegaciones en un
procedimiento administrativo cuando la
naturaleza de este lo requiera. Este trámite se otorgará
mediante un anuncio que se publicará en el
diario oficial correspondiente con la finalidad de que cualquier
persona física o jurídica pueda
examinar el expediente o la parte del mismo que le interese,
formulando a continuación las
alegaciones que considere oportunas. El trámite de
información pública en un procedimiento
administrativo puede ser preceptivo cuando la normativa
reguladora del procedimiento así lo prevea.
FINALIZACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
De la finalización del procedimiento se ocupa el cap. V del Tít.
IV, de la 39/2015.
Como modos de terminación del procedimiento administrativo
podemos señalar los siguientes:
1-La resolución en desistimiento: la resolución es el modo
(manera) normal de terminación de un procedimiento
administrativo, porque supondrá la manifestación de voluntad
del órgano competente, en relación con aquello que constituya
el objeto del procedimiento. La resolución que ponga fin al
procedimiento administrativo decidirá todas las cuestiones
planteadas por los interesados, así como aquellas otras que se
deriven de lo planteado por los interesados; también se podrá
pronunciar sobre cuestiones
conexas no planteadas directamente por los interesados, si
bien, antes de decidir sobre ellas, tendrán que ser puestas de
manifiesto a los interesados para que puedan formular
alegaciones y no causarles indefensión. En los
procedimientos iniciados a solicitud del interesado la
resolución tendrá que ser congruente con las peticiones
realizadas por el interesado, sin que en ningún caso pueda
agravar su situación inicial. Finalmente, las resoluciones
finalizadoras de los procedimientos tendrán que ser motivadas
en los supuestos recogidos en el Art. 35 de la ley y que ya
analizamos cuando vimos el acto administrativo. La resolución
del procedimiento se dictará electrónicamente, y garantizará la
identidad del órgano competente, garantizándose igualmente
la autenticidad e integridad del documento a través de algunos
de los medios previstos en la ley. En ningún caso la
Administración podrá abstenerse de resolver basándose en la
oscuridad, en el silencio o en la insuficiencia de los preceptos
legales que resulten de aplicación, aunque podrá inadmitir
aquellas solicitudes de reconocimiento de derechos que
carezcan de sustento legal, asimismo, y desde el punto de
vista de la motivación de la resolución, podrá servir como tal
los informes o dictámenes cuando se incorporen a su texto.
Junto a estos elementos generales de la resolución como
modo de terminación del procedimiento, la 39/2015 recoge
especialidades cuando estemos ante procedimientos de
carácter sancionador o de exigencia de responsabilidad a la
Administración; concretamente en los procedimientos de
materia sancionadora destacar:
- La existencia de una propuesta de resolución, una vez
concluida la instrucción del procedimiento y con
respecto a la cual se habrá de dar trámite de alegaciones al
presunto infractor.
- En la resolución sancionadora se tiene que incluir la
valoración de las pruebas practicadas, la fijación de
los hechos acontecidos, la determinación de la persona o
personas responsables, la infracción o infracciones
cometidas, y la sanción o sanciones que se impusieran.
-En la resolución sancionadora, no se podrán aceptar hechos
distintos de los determinados en el curso del procedimiento
con independencia de su diferente valoración jurídica.
-La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva
cuando no quepa contra ella ningún recurso ordinario en vía
administrativa.
En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, como
especialidad en su contenido, conviene señalar que será
necesario que la resolución se pronuncie sobre la existencia o
no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del
servicio público y la lesión producida, así como en su caso, la
valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la
indemnización. En este tipo de procedimiento, si transcurren
seis meses desde que se inició, sin que haya recaído y
notificada resolución expresa, podrá entenderse que la
resolución es contraria a la indemnización del particular.
El desistimiento supone la “retirada” del procedimiento a
instancias de la Administración cuando el
procedimiento se haya iniciado de oficio, o bien a iniciativa del
interesado cuando se hubiere iniciado a su solicitud, y siempre
y cuando pueda hacer. El desistimiento da lugar a una
resolución administrativa que lo constate, pero no impedirá
que el procedimiento se pueda iniciar en un momento
posterior.
2-La renuncia al derecho en que se funda la solicitud: que solo
será de aplicación en procedimientos iniciados a solicitud del
interesado, e implicará la extinción del derecho que hubiere
ejercitado el interesado, de tal modo que ya no podrá volver a
plantear la cuestión en un momento posterior. La renuncia
solo podrá tener lugar cuando no esté prohibida por el
ordenamiento jurídico.
3-La declaración de caducidad: es un modo de terminación del
procedimiento administrativo vinculado al transcurso del plazo
de tiempo que la norma jurídica establezca para su tramitación
y resolución; en los procedimientos iniciados a solicitud del
interesado, cuando se paralice el procedimiento por causa que
le sea imputable, la Administración le advertirá que
transcurridos tres meses sin realizar la actuación que le fuere
exigible, se producirá la caducidad del procedimiento,
transcurrido ese plazo sin realizar la actuación se declarará
caducado el procedimiento y se archivarán las actuaciones,
notificándoselo al interesado, que podrá recurrir por los
medios legalmente previstos. En los casos de los
procedimientos iniciados de oficio, transcurrido el plazo
máximo establecido para notificar la resolución finalizadora
del procedimiento, sin que
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la Administración lo hubiere hecho, se producirá su
caducidad, debiendo a partir de ese momento la
Administración limitarse a constatar dicha caducidad; ahora
bien, los procedimientos caducados no implicarán la
prescripción de las acciones del particular o de la
Administración, pero los procedimientos caducados se
entenderán que no han interrumpido la prescripción.
4-La imposibilidad material de continuación por causas
sobrevenidas
Junto a los anteriores también cabe la posibilidad de una
terminación convencional del procedimiento cuando
expresamente así lo prevea la disposición que regule el
procedimiento en cuestión, por ejemplo, la terminación
convencional del procedimiento de responsabilidad
patrimonial de la Administración.
ORDENACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Vistas las tres fases que estrictamente integran el
procedimiento administrativo, para concluir su examen hemos
de hacer referencia a la denominada ordenación del
procedimiento, que se recoge en el capítulo III del Título IV de
la ley 39/2015, y que podemos definir como el conjunto de
principios que sirven para dotar de coherencia al
procedimiento administrativo, y que servirán para su
desarrollo.
Así, dentro de la ordenación del procedimiento administrativo,
se recoge el principio de impulso de oficio, es decir, será la
Administración la que tendrá que realizar e incitar todos
aquellos trámites que sean precisos para la tramitación del
procedimiento; por tanto, los particulares no tienen por qué
pedir a la Administración que realice lo necesario para la
conclusión del procedimiento. Igualmente, el procedimiento
administrativo se tendrá que fundar en los principios de
celeridad, transparencia y publicidad, debiendo guardarse un
orden riguroso en el despacho de los asuntos en relación con
su incoación. Igualmente, en el procedimiento se ha de
respetar el principio de concentración de trámites, acordando
en un solo acto todos aquellos trámites que por su naturaleza
admitan un impulso simultáneo y no sea obligado su
cumplimiento sucesivo. Dentro de la ordenación el plazo
normal para que un interesado cumplimente un trámite será de
10 días, salvo que la norma reguladora del procedimiento
establezca algo distinto, e igualmente, la Administración estará
obligada a poner en conocimiento del interesado los defectos
de los que adolezca el trámite que hubiere realizado instándole
a su subsanación. Finalmente, la ordenación del
procedimiento administrativo se traduce en el denominado
expediente administrativo, que es el conjunto ordenado de
documentos y actuaciones que sirven de antecedente y
fundamento a la resolución administrativa, así como las
diligencias encaminadas a ejecutarla; los expedientes
administrativos tendrán formato electrónico y se formarán
mediante la agregación ordenada de todos y cada uno de los
elementos que lo integren

TEMA 6: LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Los recursos administrativos son uno de los medios de
revisión de los actos administrativos que el ordenamiento
jurídico establece y que se caracterizan porque son terceros
interesados los legitimados para interponerlos. Los recursos
administrativos aparecen regulados en el Título V de la
39/2015, concretamente en su Cap. II. Su examen lo vamos a
realizar a través de una exposición de los principios generales
que los caracterizan para, a continuación, señalar las
especialidades de cada uno de ellos: reposición, alzada y
extraordinario de revisión.
PRINCIPIOS GENERALES
Pueden ser objeto de los recursos administrativos: las
resoluciones y los actos de trámite, siempre y cuando estos
últimos (Art. 112.1).
Contra estos actos caben dos tipos de recursos
administrativos: recurso de alzada y/o el recurso potestativo
de reposición.
La pretensión objeto de un recurso administrativo será dejarlo
sin efecto por considerarlo contrario a Derecho, fundado en
las causas de nulidad o anulabilidad previstas en los Arts. 47 y
48 de la ley.
Cabe la posibilidad de que leyes específicas sustituyan los
recursos de alzada o de reposición por otros procedimientos
de revisión de los actos administrativos.
No son susceptibles de recursos en vía administrativas las
disposiciones administrativas de carácter general, es decir,
contra los reglamentos no cabe recurso en vía administrativa.
Si se recurriera un acto singular de aplicación fundado en la
nulidad de la disposición de carácter general, el recurso se
podrá interponer directamente ante el órgano que dictó la
disposición general.
Desde el punto de vista formal, el recurso habrá de expresar el
contenido que se recoge en el Art. 115.1 de la ley.
El error o la ausencia de calificación del recurso por parte del
recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que
de su contenido se deduzca su verdadero carácter (principio
de oficialidad en la calificación del recurso administrativo).
(Confusión o ausencia de poner recurso de alzada o
reposición, igualmente se debe hacer la resolución).
Cabe la posibilidad de que un recurso sea inadmitido cuando
concurra cualquiera de las causas recogidas en el Art. 116 de
la ley. La inadmisión implica que la Administración no tiene
que pronunciarse sobre el fondo de lo que plantea el recurso,
sino que, únicamente tendrá que alegar para rechazarlo
cualquiera de las causas de inadmisión del Art. 116, que tienen
un carácter eminentemente formal. *** no memorizar todas las
causas.
14/01/2020
Audiencia de los interesados: interpuesto un recurso se habrá
de dar audiencia, previo traslado del mismo, a terceros
distintos del recurrente pero que puedan estar interesados en
la resolución administrativa que se recurre y, por tanto, en la
resolución del recurso. También habrá de darse audiencia al
recurrente, y en su caso a los terceros interesados, cuando
para la resolución del recurso se hubieren de tener en cuenta
hechos o documentos nuevos no recogidos en el expediente
originario.
No serán tenidos en cuenta en la resolución de los recursos
hechos, documentos o alegaciones del recurrente cuando,
habiendo podido ser aportados en el trámite de alegaciones no
lo hubiere hecho.
La resolución de un recurso podrá desestimar el recurso o
estimarlo total o parcialmente. En la resolución del recurso se
tienen que resolver todas las cuestiones que resulten del
procedimiento, hayan sido alegadas o no por los interesados,
si bien previa audiencia de estos cuando no las hubieren
puesto de manifiesto. La resolución tendrá que

ser congruente con lo que se haya planteado por el recurrente

sin que pueda agravarse su situación inicial; esta es la
prohibición de la REFORMATIO IN PEIUS.
Suspensión de la ejecutividad del acto: la interposición de
cualquier recurso administrativo no suspende la ejecutividad
del acto impugnado salvo en aquellos casos en los que una
disposición establezca lo contrario, no obstante, el órgano
competente para resolver el recurso previa ponderación,
suficientemente razonada entre el perjuicio que causaría al
interés público o a terceros la suspensión de la ejecución del
acto y el ocasionado al recurrente como consecuencia de la
eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspender de
oficio, o a solicitud del recurrente, la ejecución del acto
impugnado cuando concurran alguna de las siguientes
circunstancias (Art. 117.2):
- Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o
difícil reparación.
- Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas
de nulidad de pleno derecho previstas en el Art
47.1 de la 39/2015.
En todo caso tener en cuenta que la suspensión se entiende
automáticamente producida si transcurrido un mes desde que
la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro
electrónico del órgano competente para decidir, el órgano
competente para resolver el recurso no hubiera dictado y
notificado resolución expresa sobre la suspensión (Art. 117.3).
RECURSO DE ALZADA
El recurso de alzada procede contra las resoluciones y actos
de trámite que veíamos anteriormente, cuando no pongan fin a
la vía administrativa, es decir, cuando el órgano que hubiere
dictado el acto objeto del recurso, tenga un superior
jerárquico.
El órgano competente para resolver el recurso de alzada es el
órgano superior jerárquico del que dicto el acto que se recurre.
Se puede interponer (presentar) el recurso de alzada ante el
órgano que dictó el acto que se recurre, o directamente ante el
superior jerárquico competente para resolverlo; si el recurso
se hubiere interpuesto ante el órgano autor del acto, este
tendrá que remitirlo al superior jerárquico competente para
resolverlo.
Los plazos para interponer el recurso de alzada:
- En el caso de un acto expreso, el plazo será de un mes.
Trascurrido este plazo sin interponerse el recurso, el
acto quedará firme.
- Si el acto es presunto se podrá interponer recurso de alzada
a partir del día siguiente a aquel en que de
acuerdo con la normativa específica reguladora del
procedimiento se produzcan los efectos del silencio
administrativo (silencio negativo).
El plazo para resolver el recurso de alzada es de tres meses,
con efecto desestimatorio del recurso si, transcurrido ese
plazo, no hubiere recaído resolución expresa (por silencio
administrativo).
Contra la resolución del recurso de alzada no cabe ningún otro
recurso administrativo, salvo el extraordinario de revisión.
RECURSO DE REPOSICIÓN
La característica esencial del recurso de reposición es que
tiene un carácter potestativo, es decir, cuando cabe contra los
actos administrativos (que a continuación veremos) el
interesado tiene libertad para interponerlo o no, antes de
acudir a la vía judicial.
El recurso de reposición cabe contra los actos que ponen fin a
la vía administrativa; en el caso de la AGE, ponen fin a la vía
administrativa los actos a los que se refiere el Art. 114.2 de la
39/2015 y, con carácter general, en cualquier ámbito
administrativo, ponen fin a la vía administrativa, los actos a los
que se refiere el Art. 114.1 de la 39/2015. El plazo para
interponer el recurso de reposición es de un mes, si el acto
fuera expreso; transcurrido ese plazo, únicamente podrá
interponerse recurso contencioso-administrativo (es decir,
judicial), salvo que procediera el recurso extraordinario de
revisión. Si el acto es presunto, a partir de que el acto sea
presunto.
Interpuesto un recurso de reposición, no se puede recurrir a la
vía judicial hasta que no se desestime expresamente, o haya
trascurrido el plazo para entenderlo desestimado por silencio
administrativo.
El plazo para resolver un recurso de reposición es de un mes,
y contra la resolución de un recurso de reposición no podrá
interponerse nuevamente recurso de reposición.
El órgano competente para resolver el recurso de reposición
es el mismo órgano que hubiere dictado el acto que se recurre.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Este recurso se
caracteriza por dos elementos:
- Solo cabe interponerlo contra actos firmes en vía
administrativa, es decir, que no hubieren sido recurridos
en vía administrativa y hubieren quedado firmes.
- Solo cabe interponerlo cuando concurra alguna de las
causas tasadas que se recogen en el Art. 125.1 de la
ley 39/2015. Por esto es un recurso extraordinario, porque
solamente se puede fundamentar en alguna de
esas causas, por tanto, no cabe plantearlo por causa distinta a
estas.
El plazo para interponerlo varía en función de la causa en la
que se fundamenten, pudiendo ser de 4 años o de 3 meses,
según cada caso.
El órgano competente para resolver el recurso extraordinario
de revisión será el mismo órgano que hubiere dictado el acto.
La resolución del recurso extraordinario de revisión solamente
se pronunciará sobre la causa o circunstancia en la que se
fundamente, y en el supuesto en la que esta proceda, entrará a
conocer del fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
El plazo para resolver el recurso extraordinario de revisión es
de 3 meses desde la interposición, transcurrido ese plazo, sin
haberse dictado y notificado la resolución, se entenderá
desestimado, pudiendo recurrirse a la vía judicial.