Pleno.

Sentencia 48/2025

PLENO JURISDICCIONAL

Expedientes 00008-2021-PI/TC y 00012-2022-PI/TC

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

21 de noviembre de 2024

Caso de la Ley de Protección Policial

localizada en la sede digital del Tribunal Constitucional. La verificación puede ser efectuada a partir de la fecha
Esta es una representación impresa cuya autenticidad puede ser contrastada con la representación imprimible

de publicación web de la presente resolución. Base legal: Decreto Legislativo N.° 1412, Decreto Supremo N.°

COLEGIO DE ABOGADOS DE HUAURA Y COLEGIO DE ABOGADOS

DE PUNO C. CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Asunto
URL: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2025/00008-2021-AI.pdf

Demandas de inconstitucionalidad contra el artículo 4 y la Única

Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley 31012, Ley de
029-2021-PCM y la Directiva N.° 002-2021-PCM/SGTD.

Protección Policial.

Magistrados firmantes:

SS.

PACHECO ZERGA
MORALES SARAVIA
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ
 Caso de la Ley de Protección Policial 1

TABLA DE CONTENIDOS

Norma impugnada Parámetro de control

Constitución Política del Perú

- Artículo 2, incisos 1 y 2; artículo 139,
Ley 31012
incisos 2 y 3; y artículo 200 de la
Constitución

I. ANTECEDENTES

A. PETITORIO CONSTITUCIONAL

B. DEBATE CONSTITUCIONAL

B-1. DEMANDAS
B-1.1. EXPEDIENTE 00008-2021-PI/TC (COLEGIO DE
ABOGADOS DE HUAURA)
B-1.2. EXPEDIENTE 00012-2022-PI/TC (COLEGIO DE
ABOGADOS DE PUNO)

B-2. CONTESTACIONES DE LAS DEMANDAS

B-2.1. EXPEDIENTE 00008-2021-PI/TC
B-2.2. EXPEDIENTE 00012-2022-PI/TC

II. FUNDAMENTOS

1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA

2. LA FUNCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA POLICÍA NACIONAL

DEL PERÚ (PNP)

3. EL MONOPOLIO ESTATAL DEL USO DE LA FUERZA Y LAS

FUNCIONES CONSTITUCIONALES DE LA POLICÍA
NACIONAL DEL PERÚ

4. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES COMO LÍMITES Y

FUNDAMENTO DEL USO DE LA FUERZA
 Caso de la Ley de Protección Policial 2

5. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA ÚNICA

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA DEROGATORIA DE LA
LEY 31012

6. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 2 DE

LA LEY 32181

III. FALLO
 Caso de la Ley de Protección Policial 3

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 21 días del mes de noviembre de 2024, en sesión de

Pleno Jurisdiccional, los magistrados Pacheco Zerga (presidenta), Morales
Saravia, Gutiérrez Ticse, Ochoa Cardich y Hernández Chávez han emitido la
presente sentencia. Los magistrados Domínguez Haro (vicepresidente) y
Monteagudo Valdez emitieron votos singulares que se agregan. El magistrado
Gutiérrez Ticse, si bien suscribió el primer y segundo punto resolutivo de la
ponencia, emitió voto singular respecto al tercer punto resolutivo. Los
magistrados intervinientes firman digitalmente en señal de conformidad con
lo votado.

I. ANTECEDENTES

A. PETITORIO CONSTITUCIONAL

Con fecha 15 de marzo de 2021, el Colegio de Abogados de Huaura interpone

demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 4 y la Única Disposición
Complementaria Derogatoria de la Ley 31012, Ley de Protección Policial.
Sostiene que la referida norma es inconstitucional por cuanto vulnera los
artículos 2.1, 2.4 y 139.2 de la Constitución Política de 1993.

Por su parte, el Colegio de Abogados de Puno, mediante escrito de fecha 25

de noviembre de 2022, presenta demanda de inconstitucionalidad contra la
misma Ley 31012. Alega que el artículo 4 y la Única Disposición
Complementaria Derogatoria de referida norma afecta los artículos 2.1, 2.2,
139.2, 139.3, y 200 de la Constitución Política de 1993.

Mediante auto de fecha 16 de enero de 2023, el Tribunal Constitucional,

invocando el artículo 113 del Nuevo Código Procesal Constitucional
(NCPCo), resuelve la acumulación de los Expedientes 00008-2021-PI/TC y
00012-2022-PI/TC.

Con fechas 15 de junio de 2021 y 16 de febrero de 2023, el Congreso de la

República contesta ambas demandas solicitando que sean desestimadas en
todos sus extremos.

B. DEBATE CONSTITUCIONAL

Las partes demandantes presentan una serie de argumentos a fin de sustentar

la inconstitucionalidad de la norma impugnada y que, a manera de resumen,
se presentan a continuación:
 Caso de la Ley de Protección Policial 4

B-1. DEMANDAS

B-1.1. EXPEDIENTE 00008-2021-PI/TC (COLEGIO DE ABOGADOS DE

HUAURA)

Los argumentos expuestos en la demanda son los siguientes:

- El Colegio de Abogados de Huaura alega que la Ley 31012 constituye

una amenaza para los derechos fundamentales a la vida y a la integridad
física, por cuanto su Única Disposición Complementaria Derogatoria
elimina el principio de proporcionalidad en el análisis del empleo de la
fuerza por parte de los agentes policiales.

- Al respecto, advierte que la Constitución Política de 1993, así como los

tratados internacionales en materia de derechos humanos ratificados por
el Perú, reconocen que, bajo ciertas circunstancias, los Estados están
habilitados para restringir ciertos derechos humanos y garantizar otros.

- De esa forma, precisa que la Convención Americana sobre Derechos

Humanos (CADH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos
(Corte IDH) establecen que los Estados tienen el derecho de defenderse
frente a ciertas amenazas que justifican que se limite de manera
razonable y proporcional ciertos derechos.

- La parte demandante refiere que en la Sentencia 00002-2008-PI/TC, el

Tribunal Constitucional dejó en claro que “los artículos 44 y 165 de la
Constitución Política autorizan el uso de la fuerza para el
mantenimiento de la seguridad y el orden interno”. No obstante, destaca
que el mencionado uso de la fuerza no es absoluto, porque existen
límites.

- Entre dichos límites se encuentra el derecho a la vida, que no es un

derecho derogable, de acuerdo con la Constitución Política y a la
CADH. No obstante, esta parte menciona que el derecho a la vida
tampoco es absoluto y que puede ser limitado en circunstancias
excepcionales, siempre que no se cometa una ejecución extrajudicial o
arbitraria.

- En suma, el colegio demandante sostiene que el uso de la fuerza está

regido por principios que, indefectiblemente, deben ser observados por
los agentes estatales habilitados.
 Caso de la Ley de Protección Policial 5

- En ese sentido, aduce que el derogado literal c) del artículo 4.1 del
Decreto Legislativo 1186, que establecía el principio de
proporcionalidad, resultaba conforme con el Derecho Internacional de
los Derechos Humanos, con las decisiones adoptadas por la Corte IDH
y los documentos de las Naciones Unidas, como el “Código de
Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley” y
los “Principios Básicos para el Empleo de la Fuerza y de las Armas de
Fuego por Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley”.

- Añade que, en virtud de la ley impugnada, los agentes policiales, en

cumplimiento de una normativa antitécnica e inconstitucional, pueden
incurrir en privaciones arbitrarias de la vida o afectaciones graves a la
integridad de las personas, por las cuales serán investigados, procesados
y probablemente sentenciados. Así, se expone a un serio riesgo a los
ciudadanos, debido a que en situaciones de detención o de protesta
social, el principio de proporcionalidad no será un parámetro para
considerar al momento del uso de la fuerza.

- Sobre los efectos perniciosos de la derogación del literal c) del artículo

4.1 de la norma impugnada, el colegio profesional demandante advierte
que han quedado en suspenso las disposiciones legales y reglamentarias
que se oponen a lo establecido por la misma norma, entre ellos el
Decreto Legislativo 1186, el Decreto Supremo 012-2016-IN y el
Manual de Operaciones de Mantenimiento y Restablecimiento del
Orden Público (RD. 179-2016-DIRGEN/EMG-PNP).

- Además, argumenta que si bien el artículo 3 de la ley impugnada

establece que el agente policial incurre en responsabilidad penal si su
actuación es contraria a la Constitución Política y los tratados
internacionales en materia de Derechos Humanos, la Única Disposición
Complementaria Derogatoria elimina expresamente el principio de
proporcionalidad como principio rector del uso de la fuerza, generando
una contradicción normativa.

- Por otro lado, afirma que la Ley 31012 vulnera el derecho a la

independencia judicial (artículo 139.2 de la Constitución Política de
1993), debido a que su artículo 4 incorporó el artículo 292-A al Nuevo
Código Procesal Penal (NCPP), con lo que aplica una regulación sui
generis sobre las medidas de coerción personal.

- En esa misma línea, destaca que el Tribunal Constitucional ha referido

que la independencia judicial se constituye en uno de los principios
medulares de la función jurisdiccional, sin el cual no se podría sostener
 Caso de la Ley de Protección Policial 6

la existencia de un Estado de justicia. De igual manera, el colegio

profesional demandante invoca que existen estándares sobre
independencia judicial, que se desprenden de la CADH, de las
decisiones de la Corte IDH y de los pronunciamientos del Comité de
Derecho Humanos de las Naciones Unidas. Sostiene que la ley
cuestionada contraviene el referido principio de independencia judicial,
al prohibir la aplicación de la detención preliminar y de la prisión
preventiva a los efectivos policiales; y, además, al obligar a la
aplicación de la comparecencia con restricciones en tales situaciones.
Enfatiza que al juez no se le puede tasar una medida de coerción, puesto
que esta es individual y depende del margen de discrecionalidad del
juez. Agrega, entonces, que la norma impugnada representa una
interferencia en la adecuada función del órgano jurisdiccional, por
cuanto exige un mandato de comparecencia con restricciones, lo que
implica una única solución para el órgano judicial frente al caso de un
policía que, empleando armas u otros medios, cause lesiones o muerte.

- Por tanto, arguye que el juez no tiene margen de discreción para decidir
ni siquiera por una medida menos gravosa, con lo que se vulnera tanto
la dimensión individual de la independencia judicial, como su
dimensión externa.

- Por otra parte, asevera que la Ley 31012 vulnera el derecho a la libertad
de expresión en contextos de protesta social de dos maneras; así, explica
que, por un lado, genera un efecto atemorizante e inhibidor para las
personas que participan en las protestas y, por otro lado, establece
ámbitos de impunidad a la conducta de las fuerzas policiales, pues
concede incentivos para el uso excesivo de la fuerza.

- Asimismo, el colegio profesional demandante manifiesta que la ley

impugnada carece de suficiencia técnica y expone la falta de sensatez
en el análisis de temas trascendentes como el uso de la fuerza por parte
de los agentes estatales, en la medida en que la incorporación del
artículo 292-A al NCPP excluye a otras personas que, obrando por
disposición legal, en cumplimiento de un deber o en el ejercicio
legítimo de un derecho, oficio o cargo, también pueden causar lesión o
muerte.

- Finalmente, resalta que el Tribunal Constitucional debe pronunciarse

sobre los límites adecuados para el uso de la fuerza por parte de la
Policía Nacional del Perú (PNP), así como corregir las disposiciones
legales que podrían ser objeto de demandas o comunicaciones a nivel
 Caso de la Ley de Protección Policial 7

internacional ante los órganos sobre derechos humanos constituidos

según tratados de los que el Perú es parte.

B-1.2. EXPEDIENTE 00012-2022-PI/TC (COLEGIO DE ABOGADOS DE

PUNO)

En la demanda interpuesta por el Colegio de Abogados de Puno, se exponen

los siguientes argumentos:

- El Colegio de Abogados de Puno alega que el artículo 4 y la Única

Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley 31012 atentan
contra los derechos y principios fundamentales establecidos en la
Constitución Política y el Derecho Internacional de los Derechos
Humanos.

- Al respecto, dicho colegio profesional demandante sostiene que una

interpretación conjunta de los artículos 166 y 200 de la Constitución
Política de 1993 conduce a concluir que los principios de razonabilidad
y proporcionalidad, exigibles a los órganos jurisdiccionales, también
forman parte del ámbito de la función policial, por cuanto, a su juicio,
pertenecen al mismo sistema de justicia estatal.

- Asimismo, en la demanda se advierte que el legislador ha actuado

irresponsablemente al suprimir, a través de la Única Disposición
Complementaria Derogatoria de la Ley 31012, una exigencia básica,
como es el principio de proporcionalidad en el uso de la fuerza policial.

- Esta parte sostiene que las facultades de la PNP que involucran el uso
de la fuerza pública deben respetar los principios de proporcionalidad,
necesidad y humanidad, de conformidad con la Sentencia 00002-2008-
PI/TC (fundamentos 55 y 56), expedida por el Tribunal Constitucional.

- Destaca que, en dicho pronunciamiento, el máximo intérprete de la

Constitución recogió los alcances de la sentencia de la Corte IDH en el
Caso Zambrano Vélez contra Ecuador. En dicho caso, el tribunal
internacional se pronunció sobre los principios que regulan el uso de la
fuerza por parte de los agentes del orden, y estableció la exigencia de
un control adecuado de la fuerza, la verificación de la legitimidad de su
uso y la aplicación del principio de proporcionalidad.

- Del mismo modo, el demandante refiere que el Tribunal Constitucional

ha incorporado en su doctrina jurisprudencial los “Principios Básicos
sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios
 Caso de la Ley de Protección Policial 8

Encargados de Hacer Cumplir la Ley” (en adelante, Principios Básicos)

de las Organización de las Naciones Unidas (ONU), que enuncia una
serie de reglas que deben guiar la actuación de los efectivos policiales
al momento de ejercitar la fuerza pública.

- Por otro lado, aduce que la Única Disposición Complementaria

Derogatoria de la Ley 31012, al eliminar la razonabilidad y la
proporcionalidad en el ejercicio de la fuerza policial, incrementa
considerablemente los riesgos del uso arbitrario de dicha facultad, que
consiste en el empleo de armas de fuego en contextos de protesta social.
Por ello, a su criterio, dicha norma resulta incompatible con las
obligaciones internacionales del Estado peruano en materia de
protección a las personas defensoras de derechos humanos. Destaca
que, en atención a “la Declaración de los defensores de los derechos
humanos” y los pronunciamientos de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH), los Estados están obligados a brindar
medidas efectivas de protección que sirvan para resguardar la vida e
integridad de las personas que promueven y procuran la protección y
realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales, en
los planos nacional e internacional.

- El colegio profesional recurrente también arguye que el Ministerio del

Interior ha reconocido la inconstitucionalidad de la ley impugnada en
el Informe 000005-2021/IN/OGII, que contiene la evaluación realizada
por la Oficina General de Integridad Institucional sobre las operaciones
policiales realizadas con ocasión de las marchas convocadas entre el 10
y el 14 de noviembre de 2020 en la ciudad de Lima. Dicha parte
menciona que el citado informe recomienda la derogatoria de la Ley
31012, por ser contraria a las disposiciones que consagra el
ordenamiento jurídico peruano.

- Asimismo, esta parte alega que el primer párrafo del artículo 4 de la

Ley 31012 configura una violación al principio de independencia
judicial y fiscal, consagrado en el artículo 139.2 de la Constitución
Política de 1993. Así, pone de relieve que dicho artículo hace referencia
explícita a la imposibilidad de dictar ciertas medidas de coerción
personal contra efectivos policiales investigados por causar lesiones o
muertes en el ejercicio de sus funciones, prohibiendo de esa forma a los
jueces y juezas dictar mandatos de detención preliminar judicial o de
prisión preventiva en su contra.

- En esa línea, el colegio profesional demandante enfatiza que se ha

producido una violación de la dimensión externa de la independencia
 Caso de la Ley de Protección Policial 9

judicial y fiscal por acción del legislador, de conformidad con la

doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, según la cual: “la
autoridad judicial, en el desarrollo de la función jurisdiccional, no
puede sujetarse a ningún interés que provenga de fuera de la
organización judicial en conjunto, ni admitir presiones para resolver un
caso en un determinado sentido” (Sentencia 00512-2013-PHC/TC,
fundamento 3.3.2).

- El colegio profesional demandante asevera que en el presente caso se

encuentra en juego también la independencia del Ministerio Público,
organismo constitucional autónomo que forma parte del sistema de
justicia estatal. Menciona a su vez que ambos razonamientos son
compatibles con lo establecido en los “Principios básicos relativos a la
independencia de la judicatura de las Naciones Unidas”; así como en
los casos como los de “Quintana Coello contra Ecuador” y “Reverón
Trujillo contra Venezuela” llevados a cabo por la Corte IDH.

- La entidad profesional recurrente afirma que el Congreso de la

República pretende limitar arbitrariamente los márgenes de actuación
de los órganos jurisdiccionales, tales como el Poder Judicial y el
Ministerio Público, al momento de evaluar procesos iniciados contra
efectivos policiales investigados por la presunta comisión de abusos en
el ejercicio de sus funciones. Por tal razón, concluye que resulta
inconstitucional el primer párrafo del artículo 4 de la Ley 31012.

- Por último, el demandante sostiene que la ley impugnada vulnera los

derechos a la igualdad y a la tutela procesal efectiva de los ciudadanos,
en tanto perjudica el correcto desarrollo de las investigaciones en sede
fiscal contra efectivos policiales y consagra un tratamiento privilegiado
arbitrario a su favor, en desmedro de las víctimas de violencia policial.

- Además, el demandante indica que, al anularse a priori la posibilidad

de recurrir a estas medidas de coerción personal, el legislador pone en
peligro la buena marcha de los procesos judiciales contra miembros de
la PNP denunciados por violencia en sus funciones, y les brinda
mayores incentivos para eludir la acción de la administración de la
justicia.

- Asimismo, el colegio profesional demandante afirma que dicha

regulación vulnera la obligación internacional del Estado de conducir
adecuadamente las investigaciones con miras a obtener sanciones
contra los responsables de cometer delitos, y priva a la judicatura de
dictar medidas (detención preliminar judicial o prisión preventiva) que
 Caso de la Ley de Protección Policial 10

conduzcan a asegurar la protección judicial, en los términos de la

CADH.

- Por lo expuesto, dicha parte solicita que la ley impugnada sea declarada
inconstitucional.

B-2. CONTESTACIONES DE LAS DEMANDAS

B-2.1. EXPEDIENTE 00008-2021-PI/TC

El apoderado especial del Congreso de la República contesta la demanda

interpuesta por el Colegio de Abogados de Huaura alegando que la Ley 31012
no es inconstitucional y, por lo tanto, solicita que sea declarada infundada en
todos sus extremos. Expone los siguientes argumentos:

- Refiere que, de conformidad con los principios de conservación de la

ley e in dubio pro legislatore democrático, no se configura la amenaza
al derecho a la vida y a la integridad, si se verifica que la Única
Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley 31012 tiene por lo
menos una interpretación que sea conforme con la Constitución Política
de 1993.

- Sostiene que la referida Disposición Complementaria Derogatoria de la

ley impugnada no debe interpretarse en el sentido de que el principio de
proporcionalidad, como principio a considerar en el uso de la fuerza por
el personal de la PNP, ha sido expulsado del ordenamiento jurídico.
Acota que dicha norma tampoco implica que se haya eliminado la
posibilidad de interpretar el contenido de los derechos a la vida y a la
integridad de las personas, teniendo en consideración los tratados sobre
derechos humanos ratificados por el Perú, los criterios jurisprudenciales
establecidos por el Tribunal Constitucional y las decisiones adoptadas
por los tribunales internacionales sobre derechos humanos, constituidos
según tratados de los que el Perú es parte.

- En ese sentido, afirma que el uso de la fuerza por el personal de la PNP

se continúa sustentando en el respeto a los derechos fundamentales y en
la concurrencia de los principios de legalidad, necesidad y
proporcionalidad, conforme a los criterios jurisprudenciales
establecidos por el Tribunal Constitucional y por la Corte IDH.

- Sobre la supuesta vulneración de la independencia judicial, subraya que

la Ley 27936, Ley de condiciones del ejercicio de la legítima defensa,
publicada el 12 de febrero de 2003, contempla una medida similar a la
 Caso de la Ley de Protección Policial 11

norma cuestionada en el presente proceso. Del mismo modo precisa que

una regulación sui generis no constituye una inconstitucionalidad,
debido a que es legítimo que el Congreso de la República emita una ley
especial, conforme lo permite el artículo 103 de la Constitución Política
de 1993.

- Asimismo, el apoderado del Congreso de la República argumenta que

la ley impugnada efectúa un tratamiento diferenciado del personal de la
PNP con base en causas objetivas y razonables, medida que es
constitucionalmente legítima, conforme con lo dispuesto en la
Sentencia 00048-2004-AI/TC y con las exposiciones de motivos de los
proyectos de ley 3846/2018-CR y 4351/2018-CR.

- De igual forma, a efectos de desvirtuar la inconstitucionalidad de la

medida, invoca la aplicación del test de proporcionalidad. Para ello,
establece que la norma presume la licitud de la actuación policial dentro
de un marco constitucional y legal, configurando el presupuesto
necesario para el logro de los fines asignados a quienes ejercen la labor
policial (artículo 166 de la Constitución Política de 1993), y puedan
llevar a cabo adecuadamente el servicio público que el propio Texto
Fundamental les ha encomendado.

- Además, precisa que la ley impugnada no ha anulado la capacidad

judicial de definir las características de la comparecencia del efectivo
policial que, en estricto ejercicio de su función constitucional, lesiona u
ocasiona la muerte, pues conforme a los artículos 287 y 288 del NCPP,
se le podrá imponer alguna de las restricciones o combinar varias de
ellas, según lo que resulte adecuado al caso, y ordenar las medidas
necesarias para garantizar el cumplimiento de las restricciones
impuestas al imputado.

- En consecuencia, arguye que el principio de independencia judicial no

se ha desnaturalizado, solo se ha delimitado, y por ello reduce el ámbito
de discrecionalidad del juez en estos casos concretos. Añade que, de
acuerdo con una lectura concordada y sistemática de los artículos 292-
A, 288 y 287 del NCPP, el juez tiene margen de discrecionalidad para
aplicar en cada caso concreto la medida restrictiva de comparecencia.

- En referencia a la supuesta vulneración de la independencia judicial

externa, afirma que esta no se contraviene, por cuanto los órganos
jurisdiccionales, en el ejercicio de su función, no se encuentran sujetos
a algún interés que provenga de fuera de la organización. Por lo tanto,
advierte que siendo la ley el resultado del ejercicio de una facultad o
 Caso de la Ley de Protección Policial 12

competencia constitucional básica de cualquier Estado, no puede ser

considerada como una injerencia del Poder Legislativo.

- Además, sobre la supuesta vulneración del derecho a la libertad de

expresión invocada por la parte demandante, el demandado alega que
no se recorta, ni suprime, el mencionado derecho, pues tal como
preceptúa el primer párrafo del artículo 1 de la ley impugnada, esta
“otorga protección legal al personal de la PNP que, en ejercicio regular
de su función constitucional, hace uso de sus armas o medios de
defensa, en forma reglamentaria causando lesiones o muerte”.

- Por último, el apoderado especial sostiene que la Ley 31012 en ningún

extremo contiene normas o disposiciones que contravengan las
recomendaciones de la CIDH sobre la facilitación del derecho de
protesta, así como tampoco contiene disposiciones que promuevan u
ordenen la confrontación con los manifestantes, como sugiere
erróneamente la parte demandante.

B-2.2. EXPEDIENTE 00012-2022-PI/TC

El apoderado especial del Congreso de la República contesta la demanda

interpuesta por el Colegio de Abogados de Puno, sosteniendo que la ley
impugnada resulta conforme con la Constitución Política y solicitando que la
demanda sea declarada infundada en todos sus extremos.

- La parte demandante destaca especialmente la relevancia de la

interpretación conforme a la Constitución Política, que ha supuesto que
en diversas causas el Tribunal Constitucional descarte la declaratoria de
inconstitucionalidad de una norma con rango de ley, en la medida que
exista, cuando menos, una interpretación de esta que sea compatible con
la Norma Fundamental.

- En tal sentido, dicha parte sostiene que, de acuerdo con el principio de

conservación de la ley y el principio in dubio pro legislatore
democrático, se debería declarar infundada la demanda si se verifica
que las disposiciones materia de control tienen, por lo menos, una
interpretación que resulte conforme con la Constitución Política de
1993.

- El apoderado especial del Congreso de la República refiere que la

interpretación conforme a la Constitución Política de la Disposición
Complementaria Derogatoria Única de la Ley 31012, respecto al
principio de proporcionalidad en el uso de la fuerza por la PNP, no debe
 Caso de la Ley de Protección Policial 13

interpretarse en el sentido de que dicho principio haya sido expulsado

del ordenamiento jurídico o que se haya eliminado la posibilidad de
interpretar los derechos a la vida y a la integridad de las personas,
teniendo en consideración los tratados sobre los derechos humanos
ratificados por el Perú, los criterios jurisprudenciales establecidos por
el Tribunal Constitucional y las decisiones adoptadas por los tribunales
internacionales sobre derechos humanos, como la Corte IDH.

- Esto último, según dicha parte, viene exigido por la Cuarta Disposición
Final y Transitoria de la Constitución Política de 1993, por los artículos
VI y VIII del Título Preliminar y el artículo 81 del NCPCo.

- Para el apoderado especial, es errónea la afirmación del demandante de

que la Ley 31012 ha generado “la eliminación y suspensión del
principio de proporcionalidad en todo el andamiaje legal existente”.
Así, de acuerdo con esta parte, el uso de la fuerza por el personal de la
PNP se continúa sustentando en el respeto a los derechos fundamentales
y en la concurrencia de los principios de legalidad, necesidad y
proporcionalidad, conforme a los criterios jurisprudenciales
establecidos por el Tribunal Constitucional y la Corte IDH.

- Por esta razón, dicha parte concluye que la Disposición

Complementaria Derogatoria Única de la Ley 31012 no atenta contra
los principios de razonabilidad y proporcionalidad en el ámbito de la
función policial, al derogar el literal “c” del numeral 4.1 del artículo 4
del Decreto Legislativo 1186, Decreto Legislativo que regula el uso de
la fuerza por parte de la PNP.

- Asimismo, el demandado afirma que no es posible sostener que la

norma objeto de control permite el uso arbitrario de la fuerza por parte
de la PNP y, por ende, que constituye una amenaza a los derechos a la
vida y a la integridad de las personas defensoras de los derechos
humanos.

- Asevera que la ley impugnada, en modo alguno, regula, ni mucho

menos recorta, suprime o afecta, algún derecho vinculado a la protesta
social; tampoco promueve la violencia policial, ni mucho menos
criminaliza la protesta de las personas, pues, a su criterio, ningún
extremo normativo de la Ley 31012 tiene contenido penal, ni
materializa o regula política alguna de persecución criminal por parte
del Estado contra “las personas defensoras de derechos humanos" que
protestan.
 Caso de la Ley de Protección Policial 14

- Adicionalmente, esta parte aduce que la ley sometida a control no

menoscaba ni impide a las personas ejercer con plenas garantías el
derecho de trasmitir y difundir libremente sus ideas, pensamientos,
juicios de valor u opiniones, ni afecta las garantías del derecho de todas
las personas a conocer la expresión del pensamiento ajeno para
formarse una opinión propia.

- Aduce, por lo tanto, que ningún extremo de la ley contiene normas o

disposiciones que contravengan las recomendaciones de la CIDH sobre
“la facilitación del derecho de protesta”, así como tampoco contiene
disposiciones que promuevan u ordenen la “confrontación con los
manifestantes”.

- En cuanto a la alegada inconstitucionalidad del artículo 4 de la ley

sometida a control, afirma que el Poder Legislativo no ha incurrido en
ninguna injerencia proscrita por la Constitución Política de 1993.

- Refiere que, en todo caso, las injerencias externas del Poder Legislativo
serían las de actuar tácticamente para destituir a un juez o a un fiscal,
amedrentarlo, amenazarlo o intentar influir sobre él para que no ejerza
sus funciones, de conformidad con la Constitución Política de 1993 y
la ley, y de acuerdo con su propio criterio, lo que no ha sucedido en este
caso.

- Indica también que la ley, producto de una facultad o competencia

constitucional básica de cualquier Estado, no puede ser considerada
como una injerencia del Poder Legislativo.

- Por otra parte, el apoderado especial manifiesta que la parte demandante

no ha propuesto un término de comparación que permita identificar
situaciones que puedan ser jurídicamente equiparables sobre las que se
haya previsto consecuencias jurídicas distintas, razón por la cual queda
descartado que la disposición impugnada vulnere el derecho a la
igualdad, que reconoce el artículo 2.2 de la Constitución Política de
1993.

- Además, enfatiza que el Congreso de la República se encuentra

legitimado para expedir leyes especiales, y que la Ley 31012 efectúa un
tratamiento diferenciado al personal de la PNP con base en causas
objetivas y razonables, lo cual es una medida constitucionalmente
legítima.
 Caso de la Ley de Protección Policial 15

- Adicionalmente, debe considerarse, según esta parte, que:

i) La norma no es aplicable en favor del policía que fuera de su trabajo o

servicio policial causa lesión o muerte a una persona;

ii) La norma no es aplicable en favor del ex policía, porque ya no es un

elemento activo de la Policía Nacional del Perú, ni cumple sus fines y
función constitucional;

iii) La norma no protege al policía que causa lesión o muerte empleando

sus armas u otros medios de defensa en forma no reglamentaria (…). (Cfr.
pág. 52 del escrito que contiene la contestación de la demanda obrante en
el cuadernillo digital del expediente).

- Por tales razones, concluye que el artículo 4 de la Ley 31012 no atenta

contra el derecho a la igualdad, al incorporar el artículo 292-A
(Comparecencia restrictiva para el efectivo de la PNP) en el NCPP.

- Con relación a lo anterior, esta parte descarta que el artículo 4 de la

citada ley vulnere la tutela procesal efectiva, pues, a su parecer, dicha
disposición supera el test de proporcionalidad.

- A mayor detalle, para esta parte, no existe un medio alternativo que

revista, por lo menos, la misma idoneidad, para lograr que el efectivo
de la PNP cumpla con sus funciones constitucionales. Y es que, a su
criterio, dicha disposición cumple el examen de necesidad porque sin
duda hay otras medidas más gravosas que anularían la facultad del
juzgador, como por ejemplo que no se permita ninguna medida de
coerción procesal durante las etapas de investigación cuando se
produzcan casos de lesión o muerte como producto de funciones
policiales ejercidas constitucionalmente.

- Por último, dicha parte concluye que si se compara el grado de

afectación del derecho a la tutela judicial efectiva (leve) con el grado de
satisfacción del cumplimiento de la finalidad y funciones
constitucionales de la PNP (elevado), se puede concluir que la
disposición impugnada no establece una medida excesiva o
desproporcionada.

- Por tales consideraciones, concluye que la ley cuestionada no es

inconstitucional y solicita que la demanda sea declarada infundada en
todos sus extremos.
 Caso de la Ley de Protección Policial 16

II. FUNDAMENTOS

1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA

1. En el transcurso del presente proceso, este Tribunal ha tomado

conocimiento de la publicación en el diario oficial El Peruano de la Ley
32181, “Ley que modifica el Código Penal, Decreto Legislativo 635, y
el Nuevo Código Procesal Penal, Decreto Legislativo 957, a fin de
garantizar el principio de presunción de inocencia y brindar mayor
protección al personal de la Policía Nacional del Perú”.

2. En lo que aquí interesa, el artículo 2 de la referida ley dispuso la

modificación, entre otros, del artículo 292-A del Nuevo Código
Procesal Penal introducido por la Ley 31012.

3. Ahora bien, en el presente caso, los colegios de abogados recurrentes

demandaron la inconstitucionalidad sustantiva de determinados
extremos de dicha ley, a saber:

i) La Única Disposición Complementaria Derogatoria; y el

ii) Artículo 4 sobre “Incorporación del artículo 292-A, del Título

IV, de la Sección III, del Libro Segundo, del Decreto Legislativo
957, Nuevo Código Procesal Penal.

4. A fin de comprender el alcance del pronunciamiento que corresponda

emitir en el presente caso, deben tomarse en cuenta los textos
normativos de la Única Disposición Complementaria Derogatoria de la
Ley 31012 y del artículo 292-A del Nuevo Código Procesal Penal, que
establecen lo siguiente:

Única Disposición Complementaria Derogatoria

Primer extremo

Derogase el literal c) del numeral 4.1 del artículo 4 del Decreto Legislativo Nº 1186,
Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú,
o déjese en suspenso, según el caso, las disposiciones legales y reglamentarias que se
opongan a lo establecido por la presente ley o limiten su aplicación, con la entrada en
Segundo extremo

vigencia de la presente ley.

Texto Original del artículo 292-A Texto del artículo 292-A modificado por
introducido por la Ley 31012 la Ley 32181

Artículo 4. Incorporación del artículo Artículo 2. Modificación de los artículos

292-A, del Título IV, de la Sección III, del 255, 261 y 292-A del Nuevo Código
 Caso de la Ley de Protección Policial 17

Libro Segundo, del Decreto Legislativo Procesal Penal, Decreto Legislativo 957
957, Nuevo Código Procesal Penal.

Incorpórese el artículo 292-A, del Título IV, Se modifican los artículos 255 -numeral 1-,
de la Sección III, del Libro Segundo, del 261 -numeral 1- y 292-A del Nuevo Código
Decreto Legislativo Nº 957, Nuevo Código Procesal Penal, Decreto Legislativo 957, en
Procesal Penal, de acuerdo al texto siguiente: los términos siguientes:
[…]
“Artículo 292-A.- Comparecencia restrictiva “Artículo 292-A. Comparecencia restrictiva
para el Policía Nacional del Perú para el personal de la Policía Nacional del
Se impondrán las restricciones previstas en Perú
el artículo 288 al Policía Nacional del Perú Se impondrán las restricciones previstas en
que, en cumplimiento de su función el artículo 288 al personal de la Policía
constitucional, hace uso de sus armas o Nacional del Perú en situación de
medios de defensa en forma reglamentaria y actividad en cuadros que, en el ejercicio
causen lesión o muerte, quedando prohibido de su función constitucional, hace uso de
dictar mandato de Detención Preliminar sus armas o medios de defensa en forma
Judicial y Prisión Preventiva”. reglamentaria y, como consecuencia de
ello, acontece alguna lesión o muerte,
quedando prohibidos el fiscal y el juez de
solicitar y de dictar mandato de detención
preliminar judicial y prisión preventiva,
respectivamente, bajo responsabilidad
funcional.

5. La Única Disposición Complementaria Derogatoria de la ley, primer

extremo objeto de cuestionamiento, ha derogado el literal c) del artículo
4.1 del Decreto Legislativo 1186, donde se establecía lo siguiente:

Artículo 4.- Principios

4.1 El uso de la fuerza por el personal de la Policía Nacional se sustenta en
el respeto a los derechos fundamentales y en la concurrencia de los
siguientes principios:
(…)
c. Proporcionalidad. El uso de la fuerza se aplica con un criterio
diferenciado y progresivo, determinado por el nivel de cooperación,
resistencia (activa o pasiva) o la agresión de la persona o personas a
quienes se interviene y considerando la intensidad, peligrosidad de la
amenaza, condiciones del entorno y los medios que disponga el personal
policial para controlar una situación específica. [Énfasis agregado].

6. En segundo término, como ya se ha mencionado previamente, el

artículo 2 de la Ley 32181 modificó el texto del artículo 292-A del
Nuevo Código Procesal Penal, incorporado en su oportunidad por el
artículo 4 de la Ley 31012, que fuera oportunamente impugnado por la
parte demandante.

7. Siendo ello así, debe recordarse que el artículo 106 del Nuevo Código
Procesal Constitucional (NCPCo) dispone que:
 Caso de la Ley de Protección Policial 18

Si, durante la tramitación del proceso de inconstitucionalidad, las normas

impugnadas fueran derogadas, el Tribunal Constitucional continuará con la
tramitación del proceso en la medida en que estas continúen siendo aplicables
a los hechos, situaciones o relaciones producidas durante su vigencia.

El pronunciamiento que emita el Tribunal no puede extenderse a las normas

que sustituyeron a las cuestionadas en la demanda salvo que sean
sustancialmente idénticas a aquellas (énfasis añadido).

8. Queda claro entonces que este Tribunal tiene habilitada su competencia

para emitir pronunciamiento sobre la constitucionalidad de
disposiciones que sustituyan a la impugnada, siempre que se verifique
una relación de identidad sustancial.

9. Corresponde ahora determinar si dicha relación se ha configurado en el

presente caso, o no. Para este fin será necesario evaluar el texto
modificado y determinar si este ha reproducido el contenido de la
disposición impugnada, o no.

10. Al respecto, se advierte que el texto original del artículo 292-A del
Nuevo Código Procesal Penal, impugnado inicialmente por las
demandantes, se refiere a la prohibición de dictar mandato de detención
preliminar judicial y prisión preventiva a los miembros de la PNP que,
en cumplimiento de su función constitucional, hayan hecho uso de sus
armas o medios de defensa en forma reglamentaria y hayan causado
lesión o muerte. Así, en tales supuestos, el órgano jurisdiccional solo
puede disponer las restricciones previstas en el artículo 288 del NCPP,
aprobado por el Decreto Legislativo 957.

11. En el nuevo texto, se aprecia que se mantiene la prohibición realizada

al órgano jurisdiccional respecto del dictado del mandato de detención
preliminar judicial y prisión preventiva a los miembros de la PNP que
se encuentren en situación de actividad en cuadros y que, al ejercer sus
funciones constitucionales, empleen armas o medios de defensa, en
forma reglamentaria y que, a consecuencia de dicho uso, hayan causado
alguna lesión o muerte.

12. Asimismo, también se mantiene el mandato según el cual las únicas

restricciones susceptibles de ser aplicadas en los supuestos descritos
supra son las previstas en el artículo 288 del NCPP.

13. A esto se añade la prohibición dirigida al fiscal para solicitar medidas

restrictivas de la libertad personal que serán finalmente resueltas por el
juez, como establecía la disposición originalmente impugnada en autos.
 Caso de la Ley de Protección Policial 19

Asimismo, se incorpora un extremo relativo a la responsabilidad

funcional en la que incurrirían los jueces y fiscales de no observar la
prohibición que había sido incluida en la Ley 31012.

14. De lo expuesto se deriva que ambas disposiciones se hallan en una

relación de identidad sustancial, por cuanto en ellas se mantiene la
prohibición del dictado del mandato de detención preliminar judicial y
prisión preventiva a los miembros de la PNP cuando estos últimos, en
cumplimiento o ejercicio de sus funciones constitucionales, hayan
hecho uso de sus armas o medios de defensa de forma reglamentaria y,
a consecuencia de ello, acontezca alguna lesión o muerte.

15. Queda claro así que el contenido normativo fundamental de la

disposición originalmente impugnada se mantiene en el texto de la
disposición modificatoria vigente. Se concluye entonces, sin lugar a
dudas, que la última disposición reproduce los alegados vicios de
inconstitucionalidad planteados por la parte demandante.

16. Habiendo determinado cuáles son las disposiciones sobre las cuales se
emitirá pronunciamiento, este Tribunal considera indispensable
desarrollar los alcances de la función constitucional de la PNP y el
marco jurídico relacionado con el uso de la fuerza por parte de la PNP.

2. LA FUNCIÓN CONSTITUCIONAL DE LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ

(PNP)

17. Conforme a lo estipulado en el artículo 166 de la Constitución Política

de 1993, la PNP tiene como finalidad:

(i) garantizar, mantener y restablecer el orden interno;

(ii) prestar protección y ayuda a las personas y a la comunidad;
(iii) garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del
patrimonio público y del privado;
(iv) prevenir, investigar y combatir la delincuencia; y,
(v) vigilar y controlar las fronteras.

18. Del mismo modo, conviene subrayar que el artículo 168 de la

Constitución Política de 1993 establece que “las leyes y los reglamentos
respectivos determinan la organización, las funciones, las
especialidades, la preparación y el empleo; y norman la disciplina”,
tanto de la PNP como de las Fuerzas Armadas.
 Caso de la Ley de Protección Policial 20

19. En lo que aquí interesa, algunas de las acciones descritas previamente

pueden traer como consecuencia, y de modo directo, el uso de la fuerza
por parte de la PNP; lo cual podría ocurrir, por ejemplo, al restablecer
el orden interno o al combatir la delincuencia.

20. Este Tribunal Constitucional ha definido el orden interno como la

situación de tranquilidad, sosiego y paz dentro del territorio nacional,
cuya conservación se vuelve imprescindible “para el sostenimiento de
los regímenes democráticos, precisamente porque esta situación genera
condiciones para que los individuos puedan desarrollar plenamente sus
fines, pero cumpliendo con sus deberes y respetando los derechos de las
demás personas y el marco constitucional” (Sentencia 00011-2019-
PI/TC, fundamentos 15-16).

21. Conforme ha resaltado este Tribunal, el orden interno comprende tres

elementos (Sentencia 00017-2003-AI/TC, fundamento 8):

(i) la seguridad ciudadana: que implica la protección de la vida, de

la integridad física y moral de las personas, y del patrimonio
público y privado, entre otros;
(ii) la estabilidad de la organización política: se refiere al
mantenimiento de la tranquilidad, quietud y paz pública, así como
el respeto hacia la autoridad pública; y,
(iii) el resguardo de las instalaciones y servicios públicos esenciales:
esto incluye las edificaciones públicas e instalaciones que cubren
necesidades vitales y primarias de la comunidad, tales como el
agua, la energía eléctrica, entre otros.

22. En el ámbito del orden interno, la seguridad ciudadana implica un

conjunto de actuaciones de prevención, investigación y combate del
delito que lleva a cabo la PNP, a fin de garantizar que la ciudadanía no
se vea amenazada ni afectada por la delincuencia común ni por la
criminalidad organizada. Así las cosas, el mantenimiento tanto de la
seguridad ciudadana como del orden interno, son objetivos esenciales
del Estado, función que recae principalmente en la PNP.

23. Este Tribunal Constitucional tiene claro que la competencia para

garantizar, mantener y restablecer el orden interno y, específicamente,
de combatir la delincuencia, debe ser ejercida por la PNP respetando
los mandatos constitucionales y legales, así como la normativa
relacionada con el adecuado cumplimiento de sus funciones.
 Caso de la Ley de Protección Policial 21

24. De esta forma, ante las perturbaciones al orden interno, y

específicamente, a la paz, tranquilidad y seguridad de los ciudadanos,
la PNP debe desplegar actuaciones que permitan restablecerlos y estas
en todo momento deben ser conformes con la Constitución Política de
1993.

25. En suma, la PNP, para cumplir sus funciones constitucionales, puede

llevar a cabo acciones que involucran el uso de la fuerza, lo que en
ocasiones implica el uso de armas de fuego

3. EL MONOPOLIO ESTATAL DEL USO DE LA FUERZA Y LAS FUNCIONES

CONSTITUCIONALES DE LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ

26. El monopolio estatal de la fuerza legítima es un concepto fundamental

dentro de la filosofía contemporánea y la teoría general del Estado, que
implica la potestad exclusiva que tiene el Estado para ejercer su poder
coercitivo de manera legítima a fin de asegurar el mantenimiento del
orden público y la aplicación de la ley dentro de su territorio.

27. Este concepto fue definido por primera vez por el sociólogo alemán
Max Weber, quien sostuvo que:

Por Estado debe entenderse un instituto político de actividad continuada,

cuando y en la medida en que su cuadro administrativo mantenga con éxito
la pretensión al monopolio legítimo de la coacción física para el
mantenimiento del orden vigente (1).

28. En ese sentido, Weber explicó que un Estado es una comunidad humana
que, dentro de un determinado territorio, reclama con éxito el
monopolio de la violencia física legítima, y es la única fuente de esta;
razón por la que a los individuos y asociaciones solo se les concede el
derecho a la violencia física en la medida que el Estado lo permita, de
acuerdo a ley (por ejemplo, en casos de legítima defensa) (2).

29. Así, el Estado ejerce su fuerza coercitiva a través de sus agentes,

quienes forman parte de su estructura organizativa como fuerzas de
seguridad, militares y policiales. En el caso peruano, la Constitución
Política de 1993 ha establecido que estas instituciones son las FF.AA.
y la PNP.

1
Weber, M. (2002). Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica, p. 43-44.
2
Weber, M. (1919). “La política como vocación”. En: Max Weber: el político y el
científico. Alianza editorial, pp. 83-84.
 Caso de la Ley de Protección Policial 22

30. Efectivamente, la premisa del monopolio estatal del uso de la fuerza

física en nuestro ordenamiento se contempla en el artículo 175 de la
Constitución Política de 1993, el cual dispone que “solo las FF.AA. y
la PNP pueden poseer y usar armas de guerra. Todas las que existen, así
como las que se fabriquen o se introduzcan en el país pasan a ser
propiedad del Estado sin proceso ni indemnización”.

31. Como puede apreciarse, desde la articulación original del concepto del
monopolio estatal de la fuerza, este monopolio estatal es coherente con
el Estado de derecho; más aún, es consustancial. El cumplimiento de
algunas de las funciones de la PNP (en especial la labor de garantía del
orden interno) exige que se reconozca la legitimidad del uso de la fuerza
por parte de dicha institución de relevancia constitucional.

4. LOS DERECHOS FUNDAMENTALES COMO LÍMITES Y FUNDAMENTO DEL

USO DE LA FUERZA

32. Este Tribunal Constitucional se ha pronunciado respecto al uso de la

fuerza en diversos casos. Efectivamente, en la Sentencia 05255-2008-
PHC/TC se dejó establecido que las actuaciones o intervenciones que
realice la PNP deberán ser legítimas, con respeto de los presupuestos
previstos en el ordenamiento jurídico; pero, sobre todo, de los derechos
fundamentales de la persona y los principios que inspiran el Estado
constitucional. Es correcto concluir entonces que los derechos
fundamentales constituyen un límite al ejercicio del uso de la fuerza,
pero también son su fundamento.

33. Como lo ha afirmado reiteradamente este Tribunal Constitucional, los

derechos fundamentales tienen una doble dimensión: subjetiva o
referida a los sujetos titulares de estos, y una objetiva o referida a los
bienes o institutos jurídicos constitucionales que constituyen su
contenido, con independencia de sujetos titulares. Por tanto, los
derechos fundamentales son, al mismo tiempo, garantías subjetivas y
garantías institucionales (cfr. sentencias 00976- 2001-AA/TC, 03330-
2004-AA/TC, 01470-2016-PHC/TC, entre otras).

34. Como garantías subjetivas, los derechos fundamentales protegen

posiciones jurídicas de derecho subjetivo, es decir, protegen al titular
de determinadas situaciones jurídicas reconocidas por la Constitución
Política; como por ejemplo ocurre con el derecho a la libertad de
expresión, el derecho a la libertad conciencia, el derecho a la igualdad,
entre otros. En su dimensión subjetiva, los derechos fundamentales no
solo protegen a las personas de las intervenciones injustificadas y
 Caso de la Ley de Protección Policial 23

arbitrarias del Estado y de terceros, sino que también facultan al

ciudadano para exigir al Estado determinadas prestaciones concretas a
su favor o defensa, en virtud de lo cual aquél debe realizar todos los
actos que sean necesarios a fin de garantizar la realización y eficacia
plena de los derechos fundamentales.

35. En tanto que, como garantías institucionales, los derechos

fundamentales protegen determinados contenidos objetivos
reconocidos en la Constitución Política, los que constituyen elementos
básicos del modelo de Estado constitucional de derecho, y están
excluidos del ámbito de disposición del legislador y de otros poderes
públicos; así, por ejemplo, la libertad de cátedra, la libertad como
instituto, etc. El carácter objetivo de los derechos fundamentales radica
en que son elementos constitutivos y legitimadores de todo el
ordenamiento jurídico, en tanto que comportan valores materiales o
instituciones sobre los cuales se estructura (o debe estructurarse) la
sociedad democrática y el Estado constitucional.

36. En tal sentido, la dimensión objetiva de los derechos fundamentales se

traduce, por un lado, en exigir que las leyes y sus actos de aplicación se
realicen conforme a los derechos fundamentales (efecto de irradiación
de los derechos en todos los sectores del ordenamiento jurídico) y, por
otro lado, en imponer, sobre todos los organismos públicos, un “deber
especial de protección” de dichos derechos.

37. En este sentido, los derechos fundamentales, en su vertiente objetiva,

actúan como sustento constitucional del uso de la fuerza por parte de la
PNP, lo cual se concretiza en lo dispuesto por el artículo 44 de la
Constitución Política de 1993, que a la letra dice:

Artículo 44.- Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía

nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos;
proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y
promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el
desarrollo integral y equilibrado de la Nación. (Énfasis agregado).

38. El uso de la fuerza por parte de la PNP constituye, entonces, una

concretización del deber estatal de protección de los derechos
fundamentales y frente a amenazas contra la seguridad de las personas,
lo cual exige que -al mismo tiempo, desde luego- la actuación policial
deba ser racional y, por ende, no puede ser excesiva.

39. Asimismo, el uso de la fuerza legítima por parte de la PNP ha sido

abordado en el artículo V del Decreto Legislativo 1267, Ley de la
 Caso de la Ley de Protección Policial 24

Policía Nacional del Perú, donde se ha contempla lo siguiente:

Artículo V. Fuerza pública:

Es la atribución del Estado, ejercida por la Policía Nacional del Perú que
faculta el uso de la fuerza de manera legítima en el cumplimiento de su
finalidad, para la conservación del orden interno y para garantizar el
funcionamiento de los poderes del Estado dentro del orden constitucional.
Se ejerce con pleno respeto de los derechos fundamentales y en el marco
de las normas sobre la materia (énfasis añadido).

40. El uso de la fuerza por parte de la PNP está desarrollado legalmente a

través del Decreto Legislativo 1186. Dicha ley, además, define la fuerza
en su artículo 3, como:

(…) el medio que en sus diferentes niveles usa el personal de la Policía

Nacional del Perú, dentro del marco de la ley, para lograr el control de una
situación que constituye una amenaza o atenta contra la seguridad, el orden
público, la integridad o la vida de las personas.

41. Para cumplir con los fines constitucionales encomendados a la PNP, el

ordenamiento jurídico la ha dotado del uso de la fuerza. Así, mientras
que el uso legítimo de la fuerza física por parte de un ciudadano común
constituye un supuesto excepcional (legítima defensa), en el caso de la
PNP el uso de la fuerza está enmarcado en un supuesto de cumplimiento
de sus deberes constitucionales. De esta manera, el uso de la fuerza por
parte del personal policial constituye una expresión del monopolio de
la violencia legítima por parte del Estado, a fin de cumplir funciones
constitucionales como garantizar, mantener y restablecer el orden
interno (artículo 166 de la Constitución Política), lo que a su vez guarda
relación con el deber estatal de proteger a la población de las amenazas
contra su seguridad (artículo 44 de la Constitución Política). Es por esto
que el uso de la fuerza por parte de la Policía Nacional del Perú goza de
presunción de legitimidad.

42. Esta legitimidad en el uso de la fuerza por parte del personal policial
tiene un corolario en la responsabilidad penal derivada del
cumplimiento del deber. Así, el artículo 20 del Código Penal prevé lo
siguiente:

Artículo 20.- Está exento de responsabilidad penal:

(…)
8. El que obra por disposición de la ley, en cumplimiento de un deber o en
el ejercicio legítimo de un derecho, oficio o cargo
(…)
11.El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú
que, en el cumplimiento de su función constitucional y en uso de sus armas
u otro medio de defensa, en forma reglamentaria. cause lesiones o muerte.
 Caso de la Ley de Protección Policial 25

43. En tal contexto, el uso de la fuerza por parte de la PNP, concretizado

mediante el accionar de un miembro o efectivo de la PNP –en el marco
de sus funciones constitucionales- supone el cumplimiento de un deber
constitucional; se trata, pues, de un actuar que debe ser reputado, en
principio, como legítimo.

44. Así las cosas, el inciso 11, que se refiere específicamente a la actuación
en cumplimiento del deber por parte del personal de la PNP, constituye
una concretización de lo normado en el inciso 8 del mismo artículo.
Dicha disposición fue introducida en el ordenamiento jurídico a través
del Decreto Legislativo 982 del año 2007; disposición que fue declarada
conforme a la Constitución Política en la Sentencia 000012-2008-
PI/TC.

45. No obstante, es preciso mencionar también que la referida Sentencia

00021-2008-PI/TC dispuso, en el tercer punto resolutivo del fallo,
“Incorporar el fundamento 18 al presente fallo, de manera que su
contenido sea tomado en cuenta por los jueces penales en los procesos
en los que se solicite la aplicación del artículo 20 inciso 11 del Código
Penal”. El punto 28 de la parte considerativa a que se hacía referencia,
sostenía lo siguiente:

18. Esta legislación entonces no puede ser entendida como que está
dirigida a impedir la investigación y procesamiento de malos policías o
militares que delinquen –según se trate de la comisión de delitos de
función, comunes o de grave violación de derechos humanos–; por ello,
cuando a dichos servidores públicos se les impute la comisión de un ilícito,
deben ser denunciados, investigados casos por caso, y si corresponde
procesados dentro de un plazo razonable, con todas las garantías que la
Constitución ofrece, no solo ellos, sino cualquier persona que se encuentre
en similares circunstancias. Dentro del proceso penal, con todas las
garantías constitucionales, corresponderá al juez competente evaluar, tanto
si concurren circunstancias agravantes o eximentes de responsabilidad, y
corresponderá a dicho funcionario, a través de una sentencia motivada,
imponer las sanciones previstas o expresar las razones por las que ello, en
determinados supuestos, no corresponde, esto es, y en lo que importa al
dispositivo impugnado, si la actuación de los efectivos de ambas
instituciones ha sido en cumplimiento de su deber y además si sus armas
han sido usadas de manera reglamentaria.

46. En suma, el uso de la fuerza por parte del personal policial deriva del
monopolio de la violencia legítima por parte del Estado, a fin de cumplir
funciones constitucionales, como la defensa del orden interno y la
protección de las personas contra amenazas a su seguridad. Por lo
mismo, no puede ser equiparado a la acción de un particular, en la
 Caso de la Ley de Protección Policial 26

medida en que el uso de la fuerza que requiere el personal policial para

doblegar la resistencia de la persona a ser intervenida, en los casos que
sea necesario, debe implicar un nivel de fuerza mayor al de la persona
intervenida. Esta legitimidad del uso de la fuerza, que se enmarca en el
cumplimiento de su deber constitucional, ha determinado que el
legislador haya establecido supuestos de exención de responsabilidad
penal; lo cual –claro está- no resulta aplicable al personal policial que,
en lugar de actuar en cumplimiento de su deber, se dedique a la
actividad delictiva.

5. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA ÚNICA DISPOSICIÓN

COMPLEMENTARIA DEROGATORIA DE LA LEY 31012

47. Seguidamente, se procederá a analizar el cuestionamiento

constitucional a la única disposición complementaria derogatoria de la
Ley 31012, la misma que deroga el literal c) del artículo 4.1 del Decreto
Legislativo 1186, y cuyo texto es el siguiente:

Derogase el literal c) del numeral 4.1 del artículo 4 del Decreto Legislativo
No 1186, Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la
Policía Nacional del Perú, o déjese en suspenso, según el caso, las
disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a lo establecido por
la presente ley o limiten su aplicación, con la entrada en vigencia de la
presente ley. (Sic).

48. Como se advierte, la disposición cuestionada contiene, al mismo

tiempo, una (i) cláusula derogatoria concreta, y (ii) una cláusula
genérica relativa a la suspensión de la vigencia de las disposiciones que
se opongan a lo establecido en la ley cuestionada.

49. En cuanto al extremo en que se deja en suspenso las disposiciones

legales que se opongan a dicha ley, se advierte que maneja una fórmula
legal similar a las disposiciones derogatorias genéricas, con la única
diferencia de que, en la ley cuestionada, en lugar de derogar las
disposiciones que se opongan a la ley, únicamente las deja en suspenso.

50. El uso de la fuerza, como ya se ha dejado sentado supra, constituye una

intervención en derechos fundamentales, la misma que está sujeta a una
reserva de ley. Al respecto, cabe destacar que el artículo 2.24.a. de la
Constitución preceptúa que "Toda persona tiene derecho (...) A la
libertad y a la seguridad personales. En consecuencia: (...) Nadie está
obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que
ella no prohíbe".
 Caso de la Ley de Protección Policial 27

51. Este Tribunal, en la Sentencia 00005-2013-PI/TC (fundamentos 10 y

ss.) ha advertido que la referida disposición contiene una reserva de ley
ordinaria -general y abstracta-, y que, por sus características, vincula a
los poderes públicos, a los órganos constitucionales autónomos y
también a los ciudadanos.

52. El principio de legalidad garantiza que tanto el contenido como los

límites a los derechos fundamentales se prevean siempre mediante una
ley en sentido formal o, en su defecto, por medio de una norma que
satisfaga la reserva de acto legislativo, garantizando de este modo los
principios de generalidad e igualdad de trato para todos los habitantes
de la República.

53. Del mismo modo, el artículo 30 de la CADH, que forma parte de

nuestro derecho interno en virtud del artículo 55 de la Constitución
Política de 1993, prescribe que:

Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y

ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden
ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés
general y con el propósito para el cual han sido establecidas.

54. Lo citado implica el mandato de regular el uso de la fuerza (con las

consiguientes restricciones de derechos fundamentales) mediante ley, y
de esto se deriva que las condiciones de aplicación de estas reglas deben
ser lo suficientemente claras como para que el ciudadano, así como el
funcionario a cargo de la aplicación de dicha regulación, tenga claro el
marco legal que permite el uso de la fuerza.

55. Con relación a las cláusulas derogatorias genéricas, se ha considerado

en doctrina lo siguiente:

Respecto de las cláusulas derogatorias genéricas, se ha entendido que ya

no es el legislador sino el operador jurídico quien determina el derecho
vigente, lo que no genera certeza en los ciudadanos y operadores del
derecho respecto de qué norma atenerse.
(Tomás Vidal Martín. “Técnica legislativa, inserción de la norma en el
ordenamiento y Tribunal Constitucional”. En: Teoría y Realidad
Constitucional, No 31, año 2013, p. 340).

56. Este Colegiado coincide con la cita doctrinal reseñada, por cuanto la
disposición que “deja en suspenso” determinada normativa en materia
de uso de la fuerza, pero sin indicar expresamente a cuál se refiere, no
ofrece la claridad suficiente sobre la normativa vigente en materia de
uso de la fuerza. Esto es, ni el ciudadano, ni el funcionario autorizado
 Caso de la Ley de Protección Policial 28

al uso de la fuerza, tendrá claro qué normativa aplicar.

57. Conforme a lo expuesto, la cláusula indeterminada definida por la

siguiente fórmula: “… o déjese en suspenso, según el caso, las
disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a lo establecido
por la presente ley o limiten su aplicación, con la entrada en vigencia
de la presente ley”, es inconstitucional, por ser contraria a la reserva de
ley (artículo 2,24, a de la Constitución) en las restricciones de derechos
fundamentales.

58. Seguidamente se efectuará un control constitucional de la cláusula

derogatoria específica, la cual deroga el literal c) del numeral 4.1 del
artículo 4 del Decreto Legislativo 1186, decreto legislativo que regula
el uso de la fuerza por parte de la PNP.

59. Para evaluar si la derogatoria del aludido literal c) es conforme con la

Constitución Política de 1993, o no, este Tribunal Constitucional estima
necesario precisar que la derogatoria de una norma con rango de ley por
una ley del Congreso de la República se encuentra, en principio, dentro
del marco de competencias asignadas al legislador por el artículo 102.1
de la Constitución Política de 1993, en la medida en que se consagra la
atribución del legislador para expedir leyes, interpretarlas, modificarlas
o derogar las existentes.

60. En tal sentido, respondiendo a la lógica del control que es propia del
moderno Estado constitucional, el control constitucional de la
derogación de una norma legal básicamente se enmarca en lo que se
conoce como lo constitucionalmente necesario, es decir lo que está
ordenado por la Constitución Política, noción que es distinta a lo
constitucionalmente imposible (lo prohibido) y lo
constitucionalmente posible (lo que la Constitución confía a la
discrecionalidad del legislador) (cfr. Sentencia 00017-2011-PI/TC,
fundamento 11, Sentencia 04235-2010-PC, fundamento 33). Con
relación a estas categorías, este Tribunal tiene resuelto lo siguiente:

[…] puede establecerse que el control de la acción positiva del legislador,

está en directa relación con lo que es ‘constitucionalmente imposible’.
Cuando la actividad del legislador a través de la ley incursiona dentro de
este ámbito, la actuación del Tribunal se orienta a eliminar dicha
intromisión prohibida por la Constitución. En cambio, el control de las
omisiones al legislador se ubicaría en lo que es ‘constitucionalmente
necesario’ y no obstante no ha sido atendido por el legislador. Finalmente,
aquello que es “solo constitucionalmente posible” se ubica en terreno
propio del legislador y por tanto no puede ser atendido en la forma en que
lo crea conveniente e incluso en el tiempo que lo juzgue necesario. De este
 Caso de la Ley de Protección Policial 29

modo, la acción del Tribunal Constitucional se legitima, tanto para el

control de lo que está constitucionalmente prohibido, así como para exigir
aquello que resulta ‘constitucionalmente necesario [Sentencia 00006-
2008-AI/TC, fundamento 39].

61. De otro lado, es preciso citar lo referido por la parte demandante con
relación a los efectos de esta disposición derogatoria, en tanto la
disposición cuestionada deroga un acápite de la ley de uso de la fuerza
que había sido denominado por el legislador como “principio de
proporcionalidad”.

62. Al respecto, el principio de proporcionalidad es un principio general

del derecho expresamente positivizado, cuya satisfacción ha de
analizarse en cualquier ámbito del derecho, y que nuestro ordenamiento
jurídico ha constitucionalizado en el último párrafo del artículo 200 de
la Constitución Política de 1993. En su condición de principio, su
ámbito de proyección no se circunscribe solo al análisis del acto
restrictivo de un derecho fundamental durante un estado de excepción,
pues, como lo dispone dicha disposición constitucional, sirve para
analizar cualquier acto restrictivo de un atributo subjetivo de la persona,
independientemente de que aquel se haya declarado, o no (cfr.
Sentencia 00010-2002-PI/TC). Por lo demás, el principio de
proporcionalidad es un elemento indispensable del Estado
constitucional, en tanto permite determinar el grado o nivel de
afectación de un derecho fundamental y, por tanto, excluir aquellas que
resultan injustificadas por excesivas.

63. Visto así, una disposición legal que consagre que el uso de la fuerza por
parte del personal policial no debe respetar ningún parámetro de
proporcionalidad, permitiendo un uso de la fuerza por parte de la PNP
abiertamente excesivo, sería inconstitucional, por tratarse de algo
“constitucionalmente prohibido” (o imposible).

64. Esto no ocurre necesariamente en el presente caso, puesto que la ley

cuestionada deroga una regulación que tenía por denominación
“principio de proporcionalidad”, lo cual de ninguna manera significa
que dicha derogación otorga a la PNP autorización para actuar fuera de
cualquier marco jurídico. Concretamente, lo que en la demanda se
sostiene es que como consecuencia de dicha derogación:

a) El agente policial no va a evaluar que el nivel de fuerza empleado

sea acorde o proporcional al nivel de resistencia ofrecida o de
peligro existente;
b) El agente policial ya no debe aplicar un uso progresivo del uso de
 Caso de la Ley de Protección Policial 30

la fuerza, sino que puede reaccionar físicamente sin evaluar el

grado de cooperación, resistencia o agresión de la otra parte; y,
c) El agente policial habrá de dejar de lado las tácticas de
negociación, control o uso de la fuerza (Sentencia 00008-2021-
PI/TC).

65. En primer lugar, este Tribunal Constitucional pasará a evaluar lo

alegado por la parte demandante en cuanto que, a partir de la
disposición cuestionada que deroga una regulación denominada el
“principio de proporcionalidad”, el agente policial ya no está obligado
a: (i) evaluar el nivel de fuerza empleado, sea proporcional al nivel de
resistencia ofrecida o peligro existente, y (ii) aplicar un uso progresivo
de la fuerza.

66. Al respecto, es importante advertir que la exigencia de proporcionalidad

de ninguna manera supone que deba existir necesariamente una relación
de equivalencia entre el medio usado por el individuo o individuos
intervenidos y el empleado por los agentes policiales, ni en cuanto al
grado de fuerza a ser utilizada. Esto porque el ejercicio de las funciones
encomendadas por la Constitución Política de 1993 a la PNP
necesariamente supone entender que la fuerza que está legítimamente
autorizada a utilizar la PNP, de ninguna manera es de la misma
intensidad que la persona (o personas) objeto de intervención. Sostener
que la PNP está obligada a utilizar la misma fuerza que los individuos
intervenidos significaría –en términos prácticos- la imposibilidad de
vencer la resistencia y, por ende, de reducir al sujeto intervenido, lo cual
haría imposible cumplir con los fines constitucionalmente
encomendados.

67. En este sentido, cuando la regulación exige que el nivel de fuerza

utilizado por la PNP tenga que ser adecuado o proporcional, esto de
ninguna manera supone que el nivel de intensidad debe ser el mismo al
que se enfrenta. Por el contrario, el nivel de fuerza adecuado que utiliza
la PNP para cumplir con los fines constitucionalmente encomendados
tiene que ser indispensablemente mayor al del sujeto intervenido.

68. Esta es la lógica de la propia ley del uso de la fuerza cuando prevé los
niveles reactivos del uso de la fuerza policial (artículo 7.2), en la que se
hace referencia a técnicas policiales que permiten controlar, reducir,
inmovilizar y conducir a la persona intervenida (control físico) o el uso
de medios no letales para contrarrestar y/o superar el nivel de agresión
o resistencia (tácticas defensivas no letales). En todos estos supuestos,
donde se espera que el personal policial controle, reduzca, contrarreste
 Caso de la Ley de Protección Policial 31

la resistencia del sujeto a intervenir; la fuerza empleada tiene que ser

mayor a la que emplee el sujeto a ser intervenido.

69. Así las cosas, este nivel de fuerza “adecuado” o “proporcional” que
reclama la parte demandante solo puede ser entendido como una
interdicción del exceso, mas nunca como una exigencia de igualdad de
intensidad. En esta línea, cabe precisar que el artículo 4.1 del mismo
Decreto Legislativo 1186, en su literal “b”, disposición que no ha sido
derogada, al reconocer el principio de necesidad, dispone que “(p)ara
determinar el nivel de fuerza a usar, se debe considerar,
razonablemente, entre otras circunstancias, el nivel de cooperación,
resistencia o agresión de la persona intervenida y las condiciones del
entorno”. Asimismo, el artículo 6 del Decreto Legislativo 1186,
disposición que tampoco ha sido objeto de derogación alguna, señala
que “La fuerza debe usarse de manera progresiva y diferenciada (…)”.

70. En cuanto a lo alegado en el sentido de que la disposición cuestionada

deja de lado las tácticas de negociación, control o uso de la fuerza, cabe
anotar que el artículo 7.2.a.3 del Decreto Legislativo 1186 prevé el uso
de las técnicas de negociación en el nivel preventivo, y estipula -
además- que el control físico (definido en el 7.2.b.1) supone “el uso de
las técnicas policiales que permiten controlar, reducir, inmovilizar y
conducir a la persona intervenida, evitando en lo posible causar
lesiones”.

71. A mayor abundamiento, el artículo 5 del Decreto Legislativo 1186, que

no ha sido modificado por la ley impugnada, reafirma que sus
disposiciones, relacionadas con el ejercicio del uso de la fuerza por
parte de la PNP, deben ser interpretadas de conformidad con:

i) La Constitución Política del Perú;

ii) Las normas del Derecho Internacional de los Derechos Humanos
reconocidas por el Estado peruano;
iii) Las decisiones de organismos supranacionales;
iv) Los principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de
fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley; y
v) El Código de Conducta para funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley.

72. En cuanto a los “Principios Básicos para el Empleo de la Fuerza y de

las Armas de Fuego por Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la
Ley”, adoptados por el Octavo Congreso de la Organización de las
Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del
 Caso de la Ley de Protección Policial 32

Delincuente, celebrado en La Habana, del 27 de agosto al 7 de

septiembre de 1990 (3); cabe destacar lo establecido en los principios
4 y 5, según los cuales:

4. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeño

de sus funciones, utilizarán en la medida de lo posible medios no violentos
antes de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de fuego. Podrán
utilizar la fuerza y armas de fuego solamente cuando otros medios resulten
ineficaces o no garanticen de ninguna manera el logro del resultado
previsto (énfasis añadido).

5. Cuando el empleo de las armas de fuego sea inevitable, los funcionarios

encargados de hacer cumplir la ley:
a) Ejercerán moderación y actuarán en proporción a la gravedad del
delito y al objetivo legítimo que se persiga;
b) Reducirán al mínimo los daños y lesiones y respetarán y protegerán
la vida humana;
c) Procederán de modo que se presten lo antes posible asistencia y
servicios médicos a las personas heridas o afectadas;
d) Procurarán notificar lo sucedido, a la menor brevedad posible, a los
parientes o amigos íntimos de las personas heridas o afectadas.

73. Dichos principios dejan claro que los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley están llamados, en la medida de lo posible, a priorizar el
uso de medios no violentos; y solo cuando los medios no violentos
resulten ineficaces o no garanticen el logro del resultado, entonces se
podrá recurrir a la fuerza y, cuando sea inevitable, a las armas de fuego.

74. De otro lado, el “Código de conducta para funcionarios encargados de

hacer cumplir la ley”, al que se remite expresamente el numeral V del
artículo 5 del Decreto Legislativo 1186 -el cual ha sido aprobado por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, a través de su Resolución
34/169, adoptada el 17 de diciembre de 1979 (4)-, preceptúa en su
artículo 3 lo siguiente:

Artículo 3.- Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán

usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que
lo requiera el desempeño de sus tareas (…) (énfasis añadido).

3
Principios Básicos para el Empleo de la Fuerza y de las Armas de Fuego por
Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley. Página Web de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos. Recuperado de:
https://www.ohchr.org/es/instruments-mechanisms/instruments/basic-principles-
use-force-and-firearms-law-enforcement. Consulta realizada el 18 de octubre de
2022.
4
Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. Página
Web de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Recuperado de:
https://www.ohchr.org/es/instruments-mechanisms/instruments/code-conduct-
law-enforcement-officials. Consulta realizada el 18 de octubre de 2022.
 Caso de la Ley de Protección Policial 33

75. Conforme a lo expuesto, la afirmación de la parte demandante de que

la disposición cuestionada supone que el agente policial ya no debe
evaluar el nivel de fuerza empleado, ni un uso progresivo de la fuerza,
dejando de lado tácticas de negociación, control o uso de la fuerza,
resulta infundada, siempre y cuando se interprete que la derogación del
texto legal contenido en el literal c) del artículo 4.1 del Decreto
Legislativo 1186, no implica que el principio de proporcionalidad en el
uso de la fuerza por la Policía Nacional del Perú ha cesado en su
vigencia como norma jurídica en el ordenamiento jurídico nacional.

76. En suma, este Tribunal Constitucional, mediante una sentencia

interpretativa, concluye que, en la modificación bajo análisis, el
legislador no ha privado al ordenamiento jurídico nacional de reglas
jurídicas en el ámbito del principio de proporcionalidad, que orienten el
uso de la fuerza en general y de armas, en particular por parte de la PNP,
Asimismo, la disposición contenida en la cláusula derogatoria única de
la Ley 31012 es conforme a la Constitución Política, en la medida que
se interprete según lo expresado supra.

6. EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 2 DE LA LEY 32181

77. En cuanto al contenido del artículo 2 de la Ley 32181, se aprecia que

este, modificó el 292-A del NCPP, aprobado por el Decreto Legislativo
957, en los siguientes términos:

Artículo 292-A. Comparecencia restrictiva para el personal de la Policía

Nacional del Perú

Se impondrán las restricciones previstas en el artículo 288 al personal de

la Policía Nacional del Perú en situación de actividad en cuadros que, en el
ejercicio de su función constitucional, hace uso de sus armas o medios de
defensa en forma reglamentaria y, como consecuencia de ello, acontece
alguna lesión o muerte, quedando prohibidos el fiscal y el juez de solicitar
y de dictar mandato de detención preliminar judicial y prisión preventiva,
respectivamente, bajo responsabilidad funcional.

78. En las demandas de inconstitucionalidad submateria se aduce que la

disposición cuestionada únicamente permitiría imponer las
restricciones previstas en el artículo 288 del Código Procesal Penal,
quedando fuera de aplicación incluso la comparecencia simple. Así, en
la demanda del Expediente 00008-2021-PI/TC, expresamente se
esgrime que:

Nos encontramos ante una “comparecencia con restricciones tasada u

obligatoria” o, si se quiere, una suerte de “tarifa legal coercitiva”, donde
 Caso de la Ley de Protección Policial 34

existe una prohibición judicial de imponer prisión preventiva y además,

una prohibición de imponer comparecencia simple, porque la Ley señala
que “se impondrán las restricciones previstas en el artículo 288”. No dice
que el juez deberá imponer comparecencia con restricciones o, en otros
casos, simple, lo que la Ley exige es un mandato de comparecencia con
restricciones. En suma, esta predeterminación normativa implica una
“única” solución para el órgano judicial frente al caso de un policía que,
empleando armas u otros medios, cause lesiones o muerte. El juez no tiene
margen de discreción para decidir ni siquiera por una medida menos
gravosa (párrafo 50).

79. Respecto de la pretendida imposibilidad de imponer comparecencia

simple, este Tribunal Constitucional advierte que este artículo no puede
ser leído de manera aislada, sino en concordancia con las demás reglas
que rigen el proceso penal en su conjunto. En este sentido, el artículo
291 del NCPP dispone la aplicación de comparecencia simple cuando
el hecho investigado tenga prevista una sanción leve. Asimismo, el
artículo 286 del NCPP prevé que la misma se impondrá: (i) si el fiscal
no solicita prisión preventiva, o (ii) si a pesar del requerimiento fiscal
no concurren los presupuestos materiales previstos para el dictado de la
prisión preventiva.

80. En cuanto a la comparecencia restrictiva, el artículo 387 del NCPP

dispone que se “(…) impondrán las restricciones previstas en el artículo
288, siempre que el peligro de fuga o de obstaculización de la
averiguación de la verdad pueda razonablemente evitarse”.

81. Si bien la normativa procesal penal no establece expresamente los

requisitos para la “comparecencia restringida” y no los diferencia
claramente de la “comparecencia simple”, resulta imperativo señalar
que se trata de dos supuestos que se distinguen en cuanto al grado de
restricción de la libertad ambulatoria, y que -además- responden a un
mayor o menor grado de convergencia de los requisitos para emitir una
medida cautelar. Así, mientras que para la comparecencia simple se
consigna que no concurren los requisitos de la prisión preventiva y el
delito es leve, para la comparecencia restringida se habla de un peligro
procesal que puede razonablemente ser evitado.

82. En tal sentido, no son de recibo para este Tribunal Constitucional las
alegaciones relativas a que la disposición cuestionada solo permite al
operador jurídico imponer comparecencia restringida y en ningún caso
comparecencia simple.

83. De manera previa a evaluar los argumentos referidos a las supuestas

vulneraciones constitucionales que se atribuye a la disposición
 Caso de la Ley de Protección Policial 35

cuestionada, es preciso expresar algunas consideraciones sobre la

posibilidad de que el legislador establezca límites a la prisión
preventiva y detención preliminar.

84. Como lo declara el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:

La prisión preventiva de las personas que hayan de ser juzgadas no
debe ser la regla general (artículo 9,3). Así lo ha reconocido también
este Tribunal Constitucional, cuando pone de relieve que:

(…) es importante resaltar que la prisión preventiva es una medida

excepcional posible y responde a una finalidad especial, pues la regla es
que la persona involucrada en determinado proceso penal, lo atraviese y
afronte en libertad hasta que se determine o no su responsabilidad penal
individual, (…). (Sentencia 03248-2019-PHC/TC, fundamento 93).

85. Esto comporta, desde luego, un mandato al legislador, quien debe

establecer requisitos para el dictado de la prisión preventiva lo
suficientemente exigentes como para evitar que la misma se convierta
en la regla.

86. Resulta concordante con el aludido mandato constitucional derivado de

la excepcionalidad de la prisión preventiva, que el legislador establezca
supuestos de no aplicación de la prisión preventiva. Por ejemplo, la
prisión preventiva no aplica para todos los delitos, sino únicamente para
aquellos que revisten cierta gravedad, tal como lo dispone el artículo
268 del NCPP, que establece como uno de los requisitos para la prisión
preventiva: Que la sanción a imponerse sea superior a cinco años de
pena privativa de libertad.

87. De igual modo, el propio ordenamiento jurídico prevé otros escenarios

en los que, habiéndose configurado los presupuestos para la prisión
preventiva, se opte por otra clase de medidas menos restrictivas. Así,
por ejemplo, el artículo 290 del NCPP de 2004 prevé la detención
domiciliaria para aquellos casos en que el imputado sea: (a) mayor de
65 años de edad; (b) adolezca de una enfermedad grave o incurable; (c)
sufra grave incapacidad física permanente que afecte sensiblemente su
capacidad de desplazamiento, o (d) se trate de una madre gestante. Se
contempla también la vigilancia electrónica personal (artículo 268-A
del mismo cuerpo normativo), para los delitos cuya pena sea no mayor
de siete (7) años.

88. Otro supuesto en el que la detención ha sido limitada por el legislador

es el relativo al ejercicio de la legítima defensa, regulada por la Ley
27936, Ley de condiciones del ejercicio de la legítima defensa,
 Caso de la Ley de Protección Policial 36

publicada el 12 de febrero de 2003, la cual sigue en vigor y cuya

constitucionalidad no ha sido cuestionada. Dicha norma legal establece
que no se le dará detención a quienes estuvieran procesados penalmente
en supuestos de legítima defensa:

Artículo 3.- Ante la invocación de legítima defensa, (…) En el supuesto de

decidir la apertura de instrucción, impondrá mandato de comparecencia,
cuando existan indicios válidos de legítima defensa.

89. En el caso de la legítima defensa, se trata de un supuesto de exención

de la responsabilidad penal igualmente recocido en el artículo 20 del
Código Penal, al igual que el obrar en cumplimiento de un deber.
Conforme a lo expresado supra, la disposición cuestionada regula un
supuesto de procesamiento por un actuar lícito, que, conforme a la ley
penal, debería estar excluido de sanción penal.

90. Al respecto, el artículo 20 del Código Penal preceptúa lo siguiente:

Artículo 20.- Está exento de responsabilidad penal:

(…)
8. El que obra por disposición de la ley, en cumplimiento de un deber o
en el ejercicio legítimo de un derecho, oficio o cargo
(…)
11. El personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú
que, en el cumplimiento de su función constitucional y en uso de sus
armas u otro medio de defensa, en forma reglamentaria. cause
lesiones o muerte.

91. El supuesto en el que resulta de aplicación la disposición cuestionada

es el cumplimiento de las funciones constitucionales de la PNP,
concretamente el combate a la delincuencia. En esta línea, el uso de la
fuerza por parte del personal policial en este contexto constituye una
expresión del monopolio del uso de la fuerza por parte del Estado, a fin
de cumplir funciones constitucionales como garantizar, mantener y
restablecer el orden interno (artículo 166 de la Constitución Política),
lo que a su vez guarda relación con el deber estatal de proteger a la
población de las amenazas contra su seguridad (artículo 44 de la
Constitución Política). Es esta la razón por la que el uso de la fuerza por
parte de la PNP goza de presunción de legitimidad.

92. Es en este contexto que la disposición que es materia de control

condiciona la restricción de solicitar o imponer prisión preventiva y
detención preliminar a aquellos supuestos en los que el uso de las armas
se ha dado (i) en cumplimiento de su función constitucional, y (ii) de
manera reglamentaria; supuestos que, precisamente, excluyen los casos
 Caso de la Ley de Protección Policial 37

en que el personal policial, lejos de cumplir su labor, use sus armas para
delinquir.

93. En este sentido, cabe traer a colación que uno de los requisitos previstos
para la prisión preventiva consiste en la existencia de fundados y graves
elementos de convicción para estimar razonablemente la comisión de
un delito que vincule al imputado como autor o partícipe del mismo
(artículo 268,a del NCPP). Sobre la base de dicha disposición, un actuar
legítimo del personal policial -en la medida en que actúe en
cumplimiento de sus funciones y utilice su arma de manera
reglamentaria- no puede acarrear la existencia de elementos de
convicción sobre la existencia de un delito. De forma tal que, si existen
hechos que deben ser esclarecidos, podría aplicarse el mandato de
comparecencia simple o restringida. Algo similar puede afirmarse
respecto de la detención preliminar, la cual, conforme al artículo 261
del NCPP se podrá dictar en caso existan razones plausibles para
considerar que una persona ha cometido un delito, o haya sido
sorprendida en delito flagrante.

94. En esa dirección, el artículo 292-A del Código Procesal Penal

mantendrá su constitucionalidad, en la medida que se interprete que el
impedimento legal de solicitar o imponer prisión preventiva o detención
preliminar se circunscribe a los supuestos en que el personal de la
Policía Nacional del Perú actúa en cumplimiento de sus funciones y
usa su arma en forma reglamentaria.

EL PRINCIPIO DE INDEPENDENCIA JUDICIAL

95. El artículo 139. 2 de la Constitución Política de 1993 ha reconocido

como uno de los principios-derechos de la función jurisdiccional a la
independencia de los jueces; así, entre las prohibiciones previstas por el
constituyente en nombre de este principio está la que reza que ninguna
autoridad puede “interferir” en el ejercicio de tales funciones
jurisdiccionales.

96. Esta garantía guarda estrecha relación con lo dispuesto en el artículo

146.1 de la Norma Fundamental, que establece que el Estado garantiza
a los magistrados judiciales su independencia y que “solo están
sometidos a la Constitución y a la ley”.

97. A su vez, el artículo 2 del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial,
aprobado por Decreto Supremo 017-93-JUS, estatuye que:

El Poder Judicial en su ejercicio funcional es autónomo en lo político,

 Caso de la Ley de Protección Policial 38

administrativo, económico, disciplinario e independiente en lo

jurisdiccional, con sujeción a la Constitución y a la presente ley.

98. Por consiguiente, la independencia judicial es una garantía básica de los

jueces para decidir autónomamente la interpretación y aplicación del
sistema de fuentes, sin que ninguna autoridad o particular pueda
inmiscuirse en su actuación para influir o condicionar sus resoluciones.

99. Asimismo, queda claro que el legislador tiene la competencia de regular

la normativa aplicable por los órganos jurisdiccionales, pero,
evidentemente, esto no alcanza a las decisiones que aquellos emiten. En
tal sentido, puede advertirse que el legislador aprueba las normas que
regulan los casos materia de controversia, pero no cuenta con la
competencia para regular cómo los jueces aplican dicha normativa o las
decisiones jurisdiccionales que expiden.

100. En consecuencia, la independencia judicial debe ser entendida como

“aquella capacidad autodeterminativa para proceder a la declaración del
derecho, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, dentro de los marcos
que fijan la Constitución y la ley” (Sentencia 04375-2015-PHC/TC,
fundamento 12).

101. Entendido como autonomía, el principio de independencia judicial

comprende dos facetas: (i) como garantía de la administración de
justicia; y (ii) como atributo del propio juez. Este Tribunal ha dejado
establecido que es en este último plano en el que:

(…) se sientan las bases para poder hablar de una real independencia
institucional que garantice la correcta impartición de justicia, pues supone
que el juez se encuentre y se sienta sujeto únicamente al imperio de la ley
y la Constitución antes que a cualquier fuerza o influencia política. (cfr.
Sentencia 02465-2004-AA/TC, fundamentos 7 y 8).

102. La independencia y la imparcialidad judicial constituyen un binomio

inseparable y, por tanto, exigen ser garantizadas en la misma medida.
Sin embargo, no por ello cabe confundirlas, por cuanto, mientras que la
independencia, en líneas generales, se refiere a la ausencia de
influencias externas, la imparcialidad es una exigencia de objetividad
frente a las partes y a lo discutido en el proceso (cfr. Sentencia 02465-
2004-AA/TC, fundamento 9).

103. Asimismo, en el ámbito de la independencia judicial, pueden

distinguirse sus dimensiones interna y externa. Mientras la primera
involucra diversos asuntos a ser cumplidos dentro de la organización
judicial, la segunda le impide al órgano jurisdiccional someterse a
 Caso de la Ley de Protección Policial 39

interferencias externas al aparato judicial, vengan de donde vengan, y a

presiones o intereses que influyan o determinen cómo será resuelta la
controversia sometida a su conocimiento.

104. Es precisamente la dimensión externa de la independencia judicial la

que se encuentra involucrada en la presente controversia, tal y como se
ha alegado en las demandas de inconstitucionalidad, según el siguiente
detalle:

En este escenario, la Ley 31012 es inconstitucional porque afecta la

independencia externa, debido que busca que el órgano jurisdiccional
resuelva un caso de una determinada forma, sujetándose a parámetros
que, como se ha demostrado previamente, no provienen de la
organización judicial (demanda en Expediente 00008-2021-PI/TC).

En el caso de la ley impugnada, como se ha señalado, es el Congreso de la

República – por fuera del sistema de justicia– quien pretende
arbitrariamente limitar los márgenes de actuación de los órganos
jurisdiccionales (Poder Judicial y Ministerio Público) al momento de
evaluar procesos iniciados contra efectivos policiales investigados por
cometer abusos en el ejercicio de sus funciones (demanda en Expediente
00012-2022-PI/TC).

105. Como ya ha sostenido este órgano de control en anteriores ocasiones

(ver, por todas, la Sentencia 00512-2013-PHC/TC, fundamento 9), la
dimensión externa de la independencia judicial prohíbe que las
decisiones del órgano jurisdiccional dependan de la voluntad de otros
poderes públicos (entre los que se encuentra el Poder Legislativo o el
Poder Ejecutivo) o de cualquier intromisión, influencia, presión o
interés externo (proveniente de las organizaciones y partidos políticos,
de los medios de comunicación, del poder empresarial o de cualquier
particular).

106. En tal sentido, queda claro que los jueces, en el ejercicio de su labor
jurisdiccional, solo se deben a la Constitución Política y a la ley, en el
entendido de que esta guarde conformidad con dicha Norma
Fundamental, y que no puede regular la forma de su aplicación.

107. Esta dimensión externa exige, evidentemente, que el órgano

jurisdiccional sea autónomo al momento de delimitar e interpretar el
sector del ordenamiento jurídico que corresponda aplicar en cada
controversia (cfr. Sentencia 00004-2004-PI/TC, fundamento 17).

108. Por esto, si el principio de independencia judicial contiene, a su vez, un

mandato para el Congreso de la República a fin de que adopte las
medidas necesarias y oportunas con miras a garantizar efectivamente la
 Caso de la Ley de Protección Policial 40

independencia judicial, como se dejó establecido en el fundamento 17

de la Sentencia 00004-2004-PI/TC; esto presupone que el legislador se
encuentra impedido de adoptar medidas que impliquen un retroceso o
menoscabo de dicho principio.

109. Ahora bien, tal como se precisó en la Sentencia 00006-2004-PI/TC

(fundamento 18), la exigencia de que el juzgador, en el ejercicio de la
función jurisdiccional, no admita la influencia de otros poderes o
personas, de ninguna manera implica que el juez goce de una discreción
absoluta en cuanto a las decisiones que debe asumir, pues precisamente
el principio de independencia judicial tiene como correlato que el
juzgador solo se encuentre sometido a la Constitución Política y a la ley
expedida conforme a esta, tal como se desprende de los artículos 45 y
146 inciso 1), de la Ley Fundamental de 1993, que contemplan lo
siguiente: “El Poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen
lo hacen con las limitaciones responsabilidades que la Constitución y
las leyes establecen (...)”; y “El Estado garantiza a los magistrados
judiciales: 1. Su independencia. Sólo están sometidos a la Constitución
y la ley”, respectivamente.

110. En este sentido, la regulación por parte del legislador de un supuesto en

el que considera que no es aplicable la prisión preventiva o detención
preliminar, en la medida en que el agente de la Policía Nacional actúe
en cumplimiento de sus funciones y utilice su arma de manera
reglamentaria, no es inconstitucional, por cuanto su finalidad es
garantizar otros bienes constitucionales protegidos (como la función
policial o el deber de protección de la población).

SOBRE EL PRINCIPIO DE IGUALDAD

111. El artículo 2, inciso 2, de la Constitución Política de 1993, reconoce el

principio-derecho de igualdad, en los siguientes términos:

Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:

(…)
2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de
origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o
de cualquiera otra índole.
(…).

112. En su jurisprudencia, este Tribunal Constitucional ha desarrollado la

naturaleza dual de la igualdad como derecho fundamental y como
principio en nuestro ordenamiento jurídico (Sentencia 00018-2003-
AI/TC); así, ha determinado que:
 Caso de la Ley de Protección Policial 41

(…) la noción de igualdad debe ser percibida en dos planos convergentes.

En el primero, se constituye como un principio rector de la organización y
actuación del Estado Social y Democrático de Derecho. En el segundo, se
erige como un derecho fundamental de la persona.
Como principio implica un postulado o proposición con sentido y
proyección normativa o deontológica que, como tal, constituye parte del
núcleo del sistema constitucional de fundamento democrático. Como
derecho fundamental comporta el reconocimiento de la existencia de una
facultad o atribución conformante del patrimonio jurídico de la persona,
derivada de su naturaleza, que consiste en ser tratada igual que los demás
en hechos, situaciones o acontecimiento coincidentes; por ende, deviene en
el derecho subjetivo de obtener un trato igual y de evitar los privilegios y
las desigualdades arbitrarias.
Entonces, la igualdad es un principio-derecho que instala a las personas,
situadas en idéntica condición, en un plano de equivalencia. Ello involucra
una conformidad o identidad por coincidencia de naturaleza, circunstancia,
calidad, cantidad o forma, de modo I que no se establezcan excepciones o
privilegios que excluyan a una persona de los derechos que se conceden a
otra, en paridad sincrónica o por concurrencia de razones.
Por consiguiente, supone la afirmación a priori y apodíctica de la
homologación entre todos los seres humanos, por la identidad de naturaleza
que el derecho estatal se limita reconocer y garantizar.
Dicha igualdad implica lo siguiente:
a) La abstención de toda acción legislativa o jurisdiccional tendiente a
la diferenciación arbitraria, injustificable y no razonable, y
b) La existencia de un derecho subjetivo destinado a obtener un trato
igual, en función de hechos, situaciones y relaciones homólogas.

113. La igualdad jurídica presupone, pues, dar un trato igual a lo que es igual
y desigual a lo que no lo es, de modo que se afecta a aquella no solo
cuando frente a situaciones sustancialmente iguales se da un trato
desigual (discriminación directa, indirecta o neutral, etc.), sino también
cuando frente a situaciones sustancialmente desiguales se brinda un
trato igualitario (discriminación por indiferenciación).

114. Para entender esto, se ha de tener en consideración que el derecho a la

igualdad debe analizarse de manera complementaria con las categorías
de “diferenciación” y “discriminación”. A diferencia de la
“discriminación” –que implica un trato desigual carente de
razonabilidad (o justificación)-, la “diferenciación” supone un trato
desigual que se fundamenta en causas objetivas y razonables, tal y como
lo ha precisado este Tribunal en la Sentencia 00018-2003-PI/TC:

[...] el principio de igualdad no se encuentra reñido con el reconocimiento

legal de la diferencia de trato, en tanto este se sustente en una base objetiva,
razonable, racional y proporcional. El tratamiento jurídico de las personas
debe ser igual, salvo en lo atinente a la diferencia de sus `calidades
 Caso de la Ley de Protección Policial 42

accidentales´ y a la naturaleza de las cosas que las vinculan

coexistencialmente.

115. En la misma Sentencia 00018-2003-PI/TC, el supremo intérprete de la

Constitución ha resaltado que “el principio de igualdad no impide al
operador del derecho determinar, entre las personas, distinciones que
expresamente obedezcan a las diferencias que las mismas
circunstancias prácticas establecen de manera indubitable”.

116. En el presente proceso de inconstitucionalidad, está en cuestión si el

texto vigente del artículo 292–A del NCPP vulnera el principio-derecho
de igualdad, al excluir a otras personas que, obrando por disposición
legal, en cumplimiento de un deber o en el ejercicio legítimo de un
derecho, oficio o cargo, también pueden causar lesión o muerte por uso
de armas o medios de defensa. En este sentido, la parte demandante
alega que la disposición cuestionada, al asumir que únicamente debe ser
garantizada “la eficiencia del servicio que presta el personal policial”
(artículo 2 de la norma citada), evade una discusión más amplia sobre
el rol que cumplen otros cuerpos de seguridad estatal.

117. Las Fuerzas Armadas tienen otras funciones reconocidas en el artículo

165 de la Constitución Política de 1993, donde se estatuye que tienen
como finalidad primordial garantizar la independencia, la soberanía y
la integridad territorial de la República.

118. En tal sentido, las Fuerzas Armadas no son policías cuando realizan una
operación de seguridad interna; su encargo es ayudar a la Policía a
restablecer el orden interno. Por tal razón, se debe evitar asignar tareas
a la fuerza militar que no se ajusten a su instrucción y configuración
(cfr. Sentencia 00002-2008-PI/TC, fundamento 13); debe subrayarse,
por ende, que las Fuerzas Armadas no constituyen un tertium
comparationis (término de comparación) válido.

119. Por su parte, en la demanda relativa al Expediente 00012-2022-PI/TC,

se aduce que la norma cuestionada vulnera los derechos a la igualdad y
a la tutela procesal efectiva.

120. Así, se sostiene que “se establece un tratamiento privilegiado arbitrario

en favor de los efectivos policiales y en desmedro de las víctimas de
violencia policial”. Este Tribunal advierte que no constituye un término
de comparación válido comparar a los ciudadanos que –por su
comportamiento- se exponen al accionar policial, con los efectivos
policiales procesados, puesto que no le son aplicables ni el mismo
marco jurídico ni las mismas medidas durante el proceso penal, sin
 Caso de la Ley de Protección Policial 43

mencionar que cumplen diversos roles o desenvolvimientos en la

dinámica sociopolítica: unos (los ciudadanos) como sujetos autónomos
dignos y titulares de derechos (que deben ejercer con responsabilidad y
dentro del marco jurídico) y otros (la PNP y sus efectivos) que
constituyen la concretización institucional de la autoridad del Estado y
la materialización de la fuerza pública.

Igualdad y acceso a la justicia

121. Un colegio profesional demandante aduce que la ley impugnada impide

a fiscales y jueces recurrir a las medidas de coerción personal contra
efectivos policiales imputados en investigaciones fiscales, lo cual
resultaría un debilitamiento del modelo procesal penal, puesto que tanto
la detención preliminar judicial como la prisión preventiva aseguran la
presencia física –bajo detención– de los imputados para evitar
interrupciones o injerencias indebidas en los procesos (cfr. Expediente
00012-2022-PI/TC). También afirma que el legislador pone en peligro
la buena marcha de los procesos judiciales contra miembros de la PNP
denunciados por violencia policial, pues les brinda mayores incentivos
para eludir la acción de la administración de la justicia o entorpecerla
(cfr. Expediente 00012-2022-PI/TC).

122. En suma, se considera que “la eliminación de la posibilidad de recurrir

a la detención preliminar judicial o a la prisión preventiva contra
efectivos policiales denunciados por causar lesiones o muertes, por
parte del Ministerio Público y el Poder Judicial, implica en la práctica
anular la efectividad de los procesos como recurso para obtener
protección judicial del Estado peruano. Asimismo, se vulnera la
obligación internacional del Estado de conducir adecuadamente las
investigaciones con miras a obtener sanciones contra los responsables
de cometer delitos, privándose al recurso judicial de opciones y
posibilidades de desarrollo que conduzcan a asegurar la protección
judicial, en los términos de la CADH”.

123. Sobre la referencia implícita a una supuesta impunidad, este Tribunal

Constitucional ha detallado que la misma constituye:

1° Una situación que se opone al sentido comunitario de la justicia y

provoca en el cuerpo social conmociones negativas: sentimientos de
desánimo y desesperanza que afectan la vida de las personas en el plano
cultural, político y económico.
2° Una violación de un conjunto de principios y normas del derecho
internacional orientados a la promoción y protección de los derechos
humanos.
 Caso de la Ley de Protección Policial 44

3° Un factor que contribuye a la comisión de nuevos crímenes atroces,

porque la falta de enjuiciamiento y de sanción adecuada para los
responsables de los delitos cuya perpetración lesiona derechos básicos
(vgr. la vida, la integridad personal, la libertad individual y la seguridad)
debilita la convicción común sobre la ilegalidad de sus conductas, le resta
eficacia a las normas protectoras de esos bienes jurídicos y refuerza la
comisión de sus comportamientos reprochables.
4° Un factor que tiende a generar más violencia, porque no sólo alienta
la reiteración de los delitos, sino porque crea condiciones para que algunas
víctimas busquen hacerse justicia por propia mano.
5° Un obstáculo para la paz, porque al amparar a los culpables siembra
graves dudas sobre la justicia y la sinceridad del proceso desarrollado con
miras a obtenerla (Sentencia 02488-2022-PHC/TC, fundamento 6).

124. Es indispensable advertir que la disposición cuestionada no dispone el

archivamiento de procesos ni la exención de la obligación de investigar
los posibles excesos policiales, ni ninguna otra medida similar que
pueda implicar impunidad.

PRESUNTA VULNERACIÓN DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN

125. En la demanda del Expediente 00008-2021-PI/TC se aduce que la ley

impugnada vulnera la libertad de expresión en el contexto de protestas
sociales, puesto que el ejercicio de este derecho requiere de ciertas
garantías para su ejercicio y que determinadas leyes pueden generar un
efecto intimidante a través de una mala aplicación; se cita como ejemplo
leyes penales en otros países que tienen el efecto de amedrentar la
protesta social.

126. Al respecto, cabe reiterar, en primer lugar, que en el marco de un

proceso de inconstitucionalidad se lleva a cabo un control abstracto de
las disposiciones materia de cuestionamiento, por lo que no entran a
dilucidarse supuestos de indebida aplicación de la ley.

127. De otro lado, no se precisa en la demanda cuál de las disposiciones

impugnadas es la que concretamente se contrapone al contenido
normativo del derecho a la libertad de expresión. Además, si bien se
expone que determinadas leyes podrían generar el efecto de amedrentar
el ejercicio de la libertad de expresión, se pone como ejemplo una ley
de tipo penal, esto es, que establece sanciones penales; caso distinto del
que se ventila en el presente proceso constitucional, sin que tampoco se
demuestre lo que se afirma en relación con el efecto amedrentador de
la presente ley. En tal sentido, este extremo de la demanda también debe
ser declarado infundado.
 Caso de la Ley de Protección Policial 45

III.- FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que

le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar FUNDADA en parte la demanda de inconstitucionalidad. En

consecuencia: Declarar inconstitucional la frase: “o déjese en
suspenso, según el caso, las disposiciones legales y reglamentarias
que se opongan a lo establecido por la presente ley o limiten su
aplicación, con la entrada en vigencia de la presente ley”, contenida
en la Única Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley
31012.

2. INTERPRETAR que la derogación del texto legal contenido en el

literal c) del artículo 4.1 del Decreto Legislativo 1186 no implica que
el principio de proporcionalidad en el uso de la fuerza por la Policía
Nacional del Perú ha cesado en su vigencia como norma jurídica en el
ordenamiento jurídico nacional.

3. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad en lo

demás que contiene.

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA
MORALES SARAVIA
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ

PONENTE HERNÁNDEZ CHÁVEZ

 Caso de la Ley de Protección Policial 46

VOTO SINGULAR DE LOS MAGISTRADOS

DOMÍNGUEZ HARO Y MONTEAGUDO VALDEZ

Con el debido respeto por la opinión de nuestros colegas magistrados,

emitimos el presente voto porque no compartimos lo decidido en la sentencia
suscrita por la mayoría. En ese sentido, consideramos que la demanda debe
ser declarada FUNDADA en su totalidad. A continuación, exponemos las
razones que sustentan nuestra posición en disenso.

a) Sobre el pronunciamiento suscrito por la mayoría

La sentencia en mayoría ha optado por:

1. Declarar FUNDADA en parte la demanda de inconstitucionalidad. En

consecuencia: Declarar inconstitucional la frase: “o déjese en
suspenso, según el caso, las disposiciones legales y reglamentarias
que se opongan a lo establecido por la presente ley o limiten su
aplicación, con la entrada en vigencia de la presente ley”. Contenida
en la Única Disposición Complementaria Derogatoria ley 31012.

2. INTERPRETAR que la derogación del texto legal contenido en el

literal c) del artículo 4.1 del Decreto Legislativo 1186 no implica que
el principio de proporcionalidad en el uso de la fuerza por la Policía
Nacional del Perú ha cesado en su vigencia como norma jurídica en el
ordenamiento jurídico nacional.

3. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad en lo

demás que contiene.

Ahora bien, en la medida en que el primer punto resolutivo ha sido

estimatorio, nuestro voto singular versará sobre los puntos resolutivos 2 y 3.

Al respecto, nuestros colegas han considerado que la derogación del texto

legal contenido en el literal c) del artículo 4.1 del Decreto Legislativo 1186
no implica que el principio de proporcionalidad en el uso de la fuerza por la
Policía Nacional del Perú ha cesado en su vigencia. Señalan, sobre ello, que
la ley cuestionada derogó una regulación que tenía por denominación
“principio de proporcionalidad”, lo cual de ninguna manera significa que
dicha derogación otorgue a la PNP autorización para actuar fuera de cualquier
marco jurídico. Agregan, en este mismo sentido, que existe normatividad
vigente de la cual se puede desprender el reconocimiento del principio de
proporcionalidad. Así, el artículo 4.1, del mismo Decreto Legislativo 1186,
en su literal “b”, al reconocer el principio de necesidad, establece que “(p)ara
 Caso de la Ley de Protección Policial 47

determinar el nivel de fuerza a usar, se debe considerar, razonablemente, entre

otras circunstancias, el nivel de cooperación, resistencia o agresión de la
persona intervenida y las condiciones del entorno”. Asimismo, mencionan
que el artículo 6 del Decreto Legislativo 1186, disposición que tampoco ha
sido objeto de derogación alguna, dispone que “La fuerza debe usarse de
manera progresiva y diferenciada (…)”. En ese sentido, se podría asumir que
el principio de proporcionalidad sigue vigente en nuestro ordenamiento.

Por otro lado, en relación con el punto resolutivo 3, que declara infundada la
demanda “en lo demás que contiene”, la sentencia en mayoría estima que la
interdicción del dictado de detención preliminar judicial o prisión preventiva
para aquellos casos en que efectivos de la Policía Nacional del Perú, en
cumplimiento de su función constitucional, hace uso de sus armas o medios
de defensa en forma reglamentaria y causen lesión o muerte, se encuentra
justificada en la medida en que uno de los requisitos previstos para la prisión
preventiva consiste en la existencia de fundados y graves elementos de
convicción para estimar razonablemente la comisión de un delito que vincule
al imputado como autor o partícipe del mismo. (artículo 268,a del NCPP).
Por ello, según aducen, un actuar legítimo del personal policial -en la medida
en que actúe en cumplimiento de sus funciones y utiliza su arma de manera
reglamentaria- no puede acarrear la existencia de elementos de convicción
sobre la existencia de un delito. También sostienen que en nuestro
ordenamiento existen otros escenarios en los que el legislador ha limitado la
figura de la prisión preventiva o la propia detención preliminar judicial.

Ahora bien, precisado lo anterior, desarrollaremos las razones por las cuales
discrepamos de la posición asumida por la mayoría.

b) Análisis de constitucionalidad de las disposiciones impugnadas

Como hemos mencionado, nuestra discrepancia radica en los puntos

resolutivos 2 y 3 de la sentencia, por lo que abordaremos cada uno de estos
puntos de forma autónoma.

b.1) Análisis de constitucionalidad de la Ley 31012, que deroga el

literal c) del artículo 4.1 del Decreto Legislativo 1186, relativo al
principio de proporcionalidad.

La disposición impugnada establece lo siguiente:

Derógase el literal c) del numeral 4.1 del artículo 4º del Decreto Legislativo No
1186, Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía
Nacional del Perú, o déjese en suspenso, según el caso, las disposiciones legales y
 Caso de la Ley de Protección Policial 48

reglamentarias que se opongan a lo establecido por la presente ley o limiten su

aplicación, con la entrada en vigencia de la presente ley.

Al respecto, la mayoría estima que, con una interpretación constitucional de

la disposición impugnada, resulta viable asumir que el principio de
proporcionalidad en el uso de la fuerza sigue vigente en nuestro
ordenamiento.

El artículo 4.1.c del Decreto Legislativo 1186 reconocía que el principio de

proporcionalidad se presenta “cuando el nivel de fuerza empleado para
alcanzar el objetivo legal buscado corresponde a la resistencia ofrecida y al
peligro representado por la persona a intervenir o la situación a controlar”.
Este principio, aplicable en toda actividad relativa al uso de la fuerza, ha sido
reconocido a nivel internacional como un pilar fundamental en el empleo de
armas de fuego por parte de funcionarios encargados de aplicar la ley. Así,
los Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por
los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, aprobados en el marco
del Octavo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y
Tratamiento del Delincuente, disponen que los funcionarios encargados de
hacer cumplir la ley ejercerán “moderación y actuarán en proporción a la
gravedad del delito y al objetivo legítimo que se persiga” (artículo 5).

De similar forma, se trata de un principio que se ha reconocido en el marco

del análisis de la responsabilidad internacional del Estado respecto de
presuntas vulneraciones de Derechos Humanos. Así, se ha enfatizado que el
uso de la fuerza “debe estar limitado por los principios de proporcionalidad,
necesidad y humanidad. La fuerza excesiva o desproporcionada por parte de
los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley que da lugar a la pérdida
de la vida puede por tanto equivaler a la privación arbitraria de la vida” (Corte
IDH. Caso Zambrano Vélez y otros Vs. Ecuador. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 4 de julio de 2007, párr. 85).

En el ámbito nacional, la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional

(TC) ha destacado también la relevancia de este principio. En ese sentido, se
ha sostenido que

en aras de mantener el orden interno, el Estado no cuenta con medios ilimita s,

especialmente en lo referido al uso de la fuerza. Por esta razón, dicho empleo debe
estar circunscrito a las personas que efectivamente sean una amenaza y que se
encuentren en situaciones preestablecidas por la ley. En este sentido, aun cuando se
esté frente a situaciones limitadas bajo las cuales el uso de la fuerza está permitido
por la ley, estas deben orientarse bajo los principios de proporcionalidad, necesidad
y humanidad (Sentencia 00002-2008-AI/TC, fundamentos 54 y 55. Énfasis
agregado).
 Caso de la Ley de Protección Policial 49

La jurisprudencia del TC también ha enfatizado “que las acciones de

interdicción realizadas tanto por las FF. AA. como por la PNP deben respetar
las reglas del uso de la fuerza. En efecto, el uso de la fuerza, a la luz de los
principios de necesidad y proporcionalidad, limita los métodos utilizados por
las FF. AA. y la PNP cuando operan en cumplimiento de sus funciones
(Sentencia 00011-2019, fundamento 55). Se demuestra, de lo expuesto, que
la exigencia de emplear la proporcionalidad en el uso de la fuerza no solo
resultaba un principio exigible desde el Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, sino que, además, también se encuentra reconocido
como un pilar fundamental en la jurisprudencia del TC.

Por ello, cualquier disposición legislativa que pretenda su exclusión, debe ser
considerada como incompatible con la Constitución.

Ahora bien, la sentencia en mayoría manifiesta que la derogación efectuada

por la Ley 31012 puede ser interpretada de forma compatible con la Ley
Fundamental. Es importante recordar que, en la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional, las denominadas “sentencias interpretativas” han sido
empleadas cuando, una vez identificados diversos sentidos interpretativos, se
selecciona aquel que permita salvar la constitucionalidad de una norma con
rango de ley. Este escenario no sería viable en este caso, ya que, según
observamos, la voluntad del legislador es inequívoca y no está expuesta a
ulteriores actos de interpretación.

En efecto, no resulta posible acudir a una sentencia interpretativa cuando el

mensaje del legislador resulta explícito, tal y como ocurre con la adopción de
una ley de carácter derogatorio, y más aun cuando es un supuesto de
derogación expresa, la cual se caracteriza por identificar con precisión su
objeto, y que, por lo demás, recae siempre en una disposición jurídica (cfr.
Gascón, Marina. “Cuestiones sobre la derogación”. En: Revista Doxa, Nº 15-
16, Año 1994, pág. 850). Esto implica que, a diferencia de la derogación
tácita, en la que se generan controversias respecto de los propósitos del
legislador, en este supuesto no es admisible la expedición de una sentencia de
carácter interpretativo, ya que el propio Poder Legislativo no ha dejado
abierta esa posibilidad. Como bien ha recordado el Tribunal Constitucional
de España, las cortes constitucionales pueden “establecer un significado de
un texto y decidir que es el conforme con la Constitución. No puede[n], en
cambio, tratar de reconstruir una norma que no esté debidamente explícita en
un texto, para concluir que esta es la norma constitucional” (Tribunal
Constitucional de España. Sentencia 11/1981, fundamento 4). De esta
manera, no sería posible reconstruir este principio frente a una cláusula
derogatoria de carácter explícito.
 Caso de la Ley de Protección Policial 50

Por su parte, la sentencia suscrita en mayoría considera que resultaría exigible

el principio de proporcionalidad debido a la existencia de otros elementos
presentes en la normatividad nacional para examinar el uso de la fuerza. Del
mismo modo, estiman que la propia vigencia del Derecho Internacional de los
Derechos Humanos permitiría deducir su exigibilidad en nuestro
ordenamiento. Sin embargo, consideramos que la decisión legislativa de
derogar dicho principio puede conducir a las autoridades nacionales a, en
virtud de una noción marcadamente restrictiva del principio de legalidad,
apartarse de su reconocimiento, con todas las consecuencias que ello puede
generar en el marco de un Estado constitucional de derecho y para la plena
vigencia de los derechos fundamentales de la persona.

De este modo, una vez que, por las razones que hemos expuesto, se ha
advertido la inconstitucionalidad de la disposición que derogó el principio de
proporcionalidad, la consecuencia natural era que el Tribunal Constitucional
disponga su expulsión del ordenamiento jurídico.

Sin perjuicio de lo hasta aquí desarrollado, estimamos importante destacar

que la labor de la justicia constitucional -y, particularmente, la del Tribunal
Constitucional- no consiste únicamente en la resolución de casos. Dada su
particular posición en el ordenamiento peruano, también tiene como función
la de brindar pautas a los órganos con facultades de producción de normas,
como es el caso del Congreso de la República, que permitan la adecuada
identificación y aplicación de los principios constitucionales en el marco de
una sociedad democrática. En ese sentido, la labor de las cortes
constitucionales es la de desarrollar razones con las que se propicie y
mantenga un debate público influenciado por valores y principios, lo que es,
precisamente, parte del rol educador que debe promover el TC. No debe
olvidarse que su misión, a diferencia de la justicia ordinaria, es la de “fijar
reglas que prevengan y eviten en el futuro la repetición o la aparición de
conflictos” (Ahumada, Marian. La jurisdicción constitucional en Europa.
Navarra: Thomson Civitas, Año 2005, p. 45). Renunciar a este cometido
supondría avalar conductas manifiestamente inconstitucionales.

Por ello, consideramos que es deber del Tribunal Constitucional indicar a los
poderes públicos qué conductas o normas resultan abiertamente
inconstitucionales y vulneratorias de los derechos fundamentales, como
ocurren en el caso que se deroguen principios -como el de proporcionalidad
en el uso de la fuerza del Estado- que son inherentes al sistema nacional y
universal de protección de derechos humanos.

Así, entonces, consideramos que la demanda debe declararse FUNDADA en

este extremo.
 Caso de la Ley de Protección Policial 51

b.2) Análisis de constitucionalidad de la Ley 31012, que incorpora el

artículo 292°–A al NCPP, respecto de la prohibición del dictado de
detención preliminar judicial y prisión preventiva.

La Ley 31012 ha introducido el artículo 292-A al Código Procesal Penal. Esta

disposición establece lo siguiente:

Se impondrán las restricciones previstas en el artículo 288 al Policía Nacional del

Perú que, en cumplimiento de su función constitucional, hace uso de sus armas o
medios de defensa en forma reglamentaria y causen lesión o muerte, quedando
prohibido dictar mandato de Detención Preliminar Judicial y Prisión Preventiva.

Como se ha mencionado, la sentencia en mayoría considera que la referida

disposición resulta compatible con la Constitución. Ahora bien, es pertinente
precisar, para analizar este punto en particular de la demanda, en qué
consisten las instituciones de la detención preliminar judicial y la prisión
preventiva.

Al respecto, el Código Procesal Penal del año 2004 define la detención

preliminar judicial como aquella medida que, a requerimiento del fiscal, es
adoptada por el juez de Investigación Preparatoria cuando:

a) No se presente un supuesto de flagrancia delictiva, pero existan razones

plausibles para considerar que una persona ha cometido un delito sancionado
con pena privativa de libertad superior a cuatro años y, por las circunstancias
del caso, puede desprenderse cierta posibilidad de fuga u obstaculización de la
averiguación de la verdad.

b) El sorprendido en flagrante delito logre evitar su detención.

c) El detenido se fugare de un centro de detención preliminar.

Ahora bien, la sentencia en mayoría expone que no es inconstitucional el

mandato del legislador de prohibir a la autoridad judicial el dictado de una
detención preliminar judicial en los casos en que el efectivo policial hubiese
empleado de forma reglamentaria su arma de fuego. Sostiene que, en el
Código Penal, existen diversos supuestos en los que el legislador ha adoptado
medidas alternativas al uso de la prisión preventiva, y se refiere, en particular,
a la figura de la detención domiciliaria. Del mismo modo, aduce que, en virtud
del artículo 20.11 del Código Penal, está exento de responsabilidad penal “[e]l
personal de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional del Perú que, en el
cumplimiento de su función constitucional y en uso de sus armas u otro medio
de defensa, en forma reglamentaria. cause lesiones o muerte”.
 Caso de la Ley de Protección Policial 52

Al respecto, creemos pertinente resaltar dos cuestiones en particular: i) no

resulta equiparable la prohibición del dictado de la detención preliminar
judicial con los supuestos adoptados en otras medidas restrictivas de
derechos; ii) el artículo 20.11 del Código Penal se refiere a un momento
procesal ulterior, el cual no es comparable con el estadío en el que se dicta la
detención preliminar judicial.

En relación con el primer punto, estimamos que la comparación presentada

en la sentencia suscrita por la mayoría es inviable, y esto porque, a diferencia
de la evaluación del dictado de una medida alternativa como la detención
domiciliaria -cuyo dictado está condicionado a que el peligro de fuga o de
obstaculización pueda evitarse razonablemente con su imposición, cuestión
que, como resulta evidente, requiere de una previa valoración judicial-, la
prohibición del dictado de la detención preliminar judicial despoja a la
autoridad judicial de cualquier clase de apreciación respecto de los hechos del
caso.

En lo que respecta al segundo punto, consideramos que la sentencia suscrita

por la mayoría equipara, de forma errada, las eximentes de responsabilidad
penal con la adopción de una medida de coerción. En efecto, mientras que, en
el caso del artículo 20.11 del Código Penal, la decisión judicial se adopta
luego de valorar, en el marco de un juicio oral con contradictorio, todo el
material probatorio presentado por las partes; la detención preliminar judicial
se dicta en el marco de la investigación preliminar, y no tiene el propósito de
pronunciarse sobre la responsabilidad del imputado, sino que se trata de una
medida destinada a la realización de los fines del proceso penal. Al respecto,
la Sala Penal Permanente de la Corte Suprema ha precisado que, en el caso
de esta medida de coerción,

Desde la perspectiva del estándar o umbral de sospecha requerida para imponerla,

como se trata de una medida provisionalísima y de duración muy limitada, acorde a
los primeros momentos de la investigación en que debe solicitarse e imponerse, no
se requiere, desde luego, sospecha fuerte o vehemente –típica de la prisión
preventiva–, ni siquiera sospecha suficiente, sino una sospecha medianamente
reveladora del hecho delictivo y de la vinculación del imputado en su comisión, de
suerte que la imputación sea creíble, verosímil o convincente (Sala Penal
Permanente de la Corte Suprema de Justicia. Recurso de Apelación Nº 172-
2022/APURIMAC, fundamento segundo).

De este modo, el estándar probatorio exigible para la adopción de una

detención preliminar judicial no es equiparable al existente en una sentencia,
en la que se examina la inocencia o culpabilidad de un acusado. Así, en los
momentos iniciales del proceso penal -como ocurre ciertamente en el marco
de la investigación preliminar-, se puede argüir que el dictado de una medida
de coerción obedece a que existen motivos racionales para la vinculación con
 Caso de la Ley de Protección Policial 53

el hecho delictivo, y no necesariamente por una plena correspondencia con la

realidad. Esto se corrobora con las propias exigencias del artículo 261 del
Código Procesal Penal, ya que esta cláusula prevé más de un escenario
probable en el que resulta viable adoptar dicha figura, y que, por cierto, no se
reduce a la simple vinculación del imputado con el hecho delictivo que se le
atribuye.

En efecto, si bien el primer supuesto para su dictado se relaciona con que

“existan razones plausibles para considerar que una persona ha cometido un
delito sancionado con pena privativa de libertad superior a cuatro años y, por
las circunstancias del caso, puede desprenderse cierta posibilidad de fuga u
obstaculización de la averiguación de la verdad”, lo cierto es que los dos
escenarios restantes no se vinculan con el grado de responsabilidad penal del
imputado, sino que, como toda medida de coerción, están más relacionados
con la necesidad de garantizar su presencia en el desarrollo del proceso. Así,
el segundo escenario en que se habilita el dictado de una medida de detención
preliminar judicial es cuando “el sorprendido en flagrante delito logre evitar
su detención”, mientras que en el tercero se adopta cuando “el detenido se
fugare de un centro de detención preliminar”. Como resulta posible apreciar,
en estos dos últimos escenarios el dictado de la medida de coerción se
concentra más en la necesidad de garantizar la presencia del imputado en el
proceso que en la determinación del grado de su responsabilidad penal.

Es así que el legislador confunde el análisis a ser efectuado en el marco del

dictado de una medida de coerción con el que se realiza al determinar la
existencia de responsabilidad penal. Si se tratara de una prohibición legal de
dictar una sentencia condenatoria en contra de un integrante de la Policía
Nacional del Perú por efectuar un uso reglamentario de su arma -aunque con
ello hubiera producido lesiones o incluso muertes-, resulta indudable que, en
ese caso particular, el Poder Legislativo estaría facultado a dictar una medida
de ese tipo, ya que sería una eximente de responsabilidad luego de valorada,
en su conjunto, la prueba existente sobre la conducta del procesado y sobre
si, en, el uso del arma fue de carácter reglamentario, o no. De hecho, la
normatividad nacional habilita dicho supuesto. En todo caso, se trata de un
análisis efectuado en la fase final del proceso penal y no en las fases iniciales
del proceso, en las que lo principal es la recaudación del material probatorio
pertinente para la ulterior valoración de los hechos.

En efecto, por lo general deberán actuarse diferentes pruebas en el marco del

proceso penal para expedirse una sentencia condenatoria, ya que se requerirá
examinar pericias, informes, pruebas testimoniales o incluso inspecciones
judiciales para determinar la forma en que se empleó el arma, sobre todo por
todos los matices que se pueden producir a partir de una amplia constelación
 Caso de la Ley de Protección Policial 54

de casos. No en vano un fallo de este tipo requiere la presencia de un juicio

de certeza por parte de la autoridad jurisdiccional, la cual, para llegar a una
conclusión de ese tipo, “debe ir salvando obstáculos en procura de alcanzarla.
Y en ese tránsito se van produciendo estados intelectuales intermedios, los
cuales suelen ser denominados duda, probabilidad e improbabilidad”
(Cafferata, José. La prueba en el proceso penal. Buenos Aires: Editorial
Depalma, Año 2003, p. 8).

En cambio, en el dictado de una medida de coerción como lo es la detención

preliminar judicial, no es aun viable valorar, con exactitud y pleno
conocimiento, la conducta efectuada por parte del imputado. Por ello, una
prohibición legislativa resulta contraria al principio de independencia
judicial, ya que disminuye la apreciación del juez y retringe las medidas que
tiene a su disposición para garantizar el adecuado desarrollo del proceso
penal. Como ha hecho recordar la Corte Interamericana, este principio tiene
como objetivo evitar que “el sistema judicial en general y sus integrantes en
particular se vean sometidos a posibles restricciones indebidas en el ejercicio
de su función por parte de órganos ajenos al Poder Judicial” (Corte IDH. Caso
Argüelles y otros Vs. Argentina. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 de noviembre de 2014, párr. 147).

Se puede afirmar, entonces, que la medida legislativa adoptada privaría a la

autoridad judicial de emplear los mecanismos que estime pertinentes para
salvaguardar la existencia de todo el material probatorio necesario para
evaluar el caso que ha sido sometido a su conocimiento. Esto no solo supone
una vulneración de la independencia judicial -desde la perspectiva de la
autoridad judicial-, sino que, además, puede suponer que existan futuras
dificultades para asegurar la presencia del imputado en el proceso, con los
naturales perjuicios que una medida de este tipo pueda ocasionar para la
averiguación de la verdad, cuestión que, más bien, se vincula con los derechos
del agraviado y de sus familiares.

Similares consideraciones se puede efectuar respecto de la situación de la

prisión preventiva. En efecto, tanto la detención preliminar judicial como la
prisión preventiva se caracterizan por ser medidas de coerción, y esto implica
que la autoridad que dicta la orden no está aún convencida de la
responsabilidad penal de la persona vinculada con el hecho delictivo.
Ciertamente, en el caso de la prisión preventiva se requiere, como se precisa
en el Código Procesal Penal, la existencia de elementos de convicción graves
y fundados; pero de ellos no se desprende que la autoridad judicial se
encuentre plenamente convencida de la responsabilidad penal del imputado.
Así, se trata de una probabilidad real, pero “no se trata de certeza, porque ella
es el producto de una secuencia activa de verificaciones y deducciones lógicas
 Caso de la Ley de Protección Policial 55

que juega congruentemente en un momento diferente del juicio” (Rivera,

Rodrio. La prueba: un análisis racional y práctico. Madrid: Marcial Pons,
Año, 2011, p. 317).

De este modo, la medida adoptada por el legislador, consistente en prohibir

tanto la detención preliminar judicial como la prisión preventiva en los
escenarios en que los integrantes de la Policía Nacional del Perú hagan uso
de sus armas o medios de defensa de forma reglamentaria y ocasiones lesiones
o muerte, resulta incompatible con la Constitución, porque se está empleando
una prohibición que afecta la libre apreciación de la autoridad judicial en una
etapa procesal, en la que aún no se requiere convicción sobre la forma en que
se ha empleado el arma respectiva. Y es que, como ya se ha expresado, el
propósito de las medidas de coerción en el ámbito del proceso penal radica
más en garantizar la presencia del imputado que en generar certeza respecto
de la vinculación del imputado con el hecho delictivo.

En ese sentido, la introducción a nivel legislativo de una medida que limita el

uso de una institución general regulada en el Código Procesal Penal -como es
el caso de la detención preliminar judicial y la prisión preventiva-, y sin que
exista un sustento constitucional adecuado para ello, supone una severa
restricción a la función judicial, ya que priva a la autoridad de adoptar
aquellas medidas que estime pertinentes para salvaguardar los fines del
proceso penal. Finalmente, es importante recordar que la investigación y
eventual sanción que se pueda imponer a las personas vinculadas con hechos
delictivos en los que se vulneren bienes jurídicos como la vida o la integridad,
es un derecho tanto del agraviado como de sus familiares, por lo que el Estado
peruano tiene no solo el deber de implementar las medidas pertinentes que
garanticen un adecuado acceso a la justicia, sino que, además, debe abstenerse
de implementar normas que limiten el desarrollo del proceso penal, ya que se
puede generar un escenario de impunidad al no permitirse adoptar medidas
que garanticen la presencia del imputado en el proceso.

c) Parte resolutiva

Por las consideraciones expuestas, nuestro voto es porque se declara

FUNDADA, en su totalidad, la demanda de inconstitucionalidad interpuesta.

SS.

DOMÍNGUEZ HARO
MONTEAGUDO VALDEZ
 Caso de la Ley de Protección Policial 56

VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO

GUTIÉRREZ TICSE

Con el debido respeto por la opinión de mis colegas, emito el presente voto
singular. Las razones las sustento en los siguientes fundamentos:

§1. Petitorio

1. En el presente caso, los Colegios de Abogados de Huaura y de Puno

demandan la inconstitucionalidad sustantiva de la Ley 31012, Ley de
Protección Policial. Los extremos cuestionados son:

Primer extremo:
Única Disposición Complementaria Derogatoria.

Derogase el literal c) del numeral 4.1 del artículo 4º del Decreto Legislativo No
1186, Decreto Legislativo que regula el uso de la fuerza por parte de la Policía
Nacional del Perú, o déjese en suspenso, según el caso, las disposiciones legales y
reglamentarias que se opongan a lo establecido por la presente ley o limiten su
aplicación, con la entrada en vigencia de la presente ley.

Segundo extremo:
Artículo 4. Incorporación del artículo 292º-A, del Título IV, de la
Sección III, del Libro Segundo, del Decreto Legislativo N° 957, Nuevo
Código Procesal Penal.
Este artículo ha sido modificado a través del artículo 2 de la Ley 32181,
promulgada el 11 de diciembre de 2024. Así, el texto actual es el
siguiente:

Artículo 292-A. Comparecencia restrictiva para el personal de la Policía Nacional

del Perú
Se impondrán las restricciones previstas en el artículo 288 al personal de la
Policía Nacional del Perú en situación de actividad en cuadros que, en el
ejercicio de su función constitucional, hace uso de sus armas o medios de defensa
en forma reglamentaria y, como consecuencia de ello, acontece alguna lesión o
muerte, quedando prohibidos el fiscal y el juez de solicitar y de dictar mandato
de detención preliminar judicial y prisión preventiva, respectivamente, bajo
responsabilidad funcional.

§2. Sobre lo resuelto en la sentencia

2. La sentencia aprobada por la mayoría de mis colegas magistrados, ha

resuelto lo siguiente:

1. Declarar FUNDADA en parte la demanda de inconstitucionalidad. En

consecuencia: Declarar inconstitucional la frase: “o déjese en suspenso, según
 Caso de la Ley de Protección Policial 57

el caso, las disposiciones legales y reglamentarias que se opongan a lo

establecido por la presente ley o limiten su aplicación, con la entrada en
vigencia de la presente ley”. Contenida en la Única Disposición
Complementaria Derogatoria ley 31012.
2. INTERPRETAR que la derogación del texto legal contenido en el literal c) del
artículo 4.1 del Decreto Legislativo 1186 no implica que el principio de
proporcionalidad en el uso de la fuerza por la Policía Nacional del Perú ha
cesado en su vigencia como norma jurídica en el ordenamiento jurídico
nacional.
3. Declarar INFUNDADA la demanda de inconstitucionalidad en lo demás que
contiene

3. Al respecto, coincido y suscribo los puntos resolutivos 1 y 2, razón por la

cual mi voto singular únicamente se circunscribe al punto resolutivo 3.
Las razones las explico a continuación.

§3. Sobre el punto resolutivo 3:

4. Desde mi punto de vista, sí corresponde declarar la inconstitucionalidad

del artículo 292º-A del Nuevo Código Procesal Penal. Este artículo
prohíbe solicitar y dictar detención preliminar judicial y prisión
preventiva contra policías que causen lesiones o muerte en
cumplimiento de sus funciones constitucionales.

5. Si bien considero que la Policía Nacional del Perú desempeña un rol

importante para el cumplimiento de los fines constitucionales del Estado,
también considero que el artículo cuestionado socava el principio jurídico
de independencia judicial (artículo 139.2 de la Constitución). Este
principio le da un margen de determinación al juez para que establezca la
medida de coerción a imponer en caso de investigados penalmente.

6. En conclusión, la determinación de si un agente policial usó

reglamentariamente su arma la hace el juez en sujeción a la Constitución
y al marco legal aplicable. La solución no puede ser una protección
general que funcione como manto protector inquebrantable de las fuerzas
policiales.

7. Se trata, ciertamente, de constituir un sistema policial que sea eficaz

dentro de un estado democrático constitucional. En ese sentido, el uso de
la fuerza y la protección a las autoridades policiales debe ser la necesaria
y adecuada en tanto en cuanto no haya de por medio un desmedido empleo
de la fuerza. Ello no significa dejarlos en indefensión o sin el respaldo de
la justicia en las tareas que tienen asignadas. El juez tiene en su poder la
capacidad de determinar los hechos, los factores, y el acto policial; de
forma tal que, si un ciudadano o un fiscal consideren que hay un abuso,
 Caso de la Ley de Protección Policial 58

determine lo que corresponda, conforme al interés persecutorio del delito.

Entonces si lo que se busca es mejorar el sistema represivo, ello no puede
sacrificar los derechos fundamentales en situaciones críticas como puede
ser una ejecución extrajudicial, los disparos a quemarropa, etc.

8. Bastante controversial resulta también pretender prohibir la atribución del

fiscal de solicitar una prisión preventiva. En efecto, la ley objeto de
impugnación no solo limita la función del juez ante un hecho en el que un
policía ha hecho uso de sus armas y considera que no es justificable, sino
además prohíbe al fiscal que lo solicite. Desde ambas limitantes se puede
forzar un manto de impunidad altamente peligroso.

9. Lo expuesto lo podemos precisar aquí con un ejemplo: ¿si un policía

dispara a quemarropa en una protesta social y mata a diez personas, y se
inicia investigación en la que fiscal encuentra indicios razonables de la
comisión del delito, entonces, ¿está prohibido de solicitar la medida, y el
juez de concederla?

10. Precisamente, el respaldo y credibilidad de la institución policial no se

generan creando espacios para la arbitrariedad, sino todo lo contrario:
profesionalizando al personal, ejecutando acciones ejemplares en el
combate contra la inseguridad ciudadana; eventos que son hoy en día muy
escasos, siendo la represión altamente peligrosa cuando estas exenciones
pretenden justificar intervenciones policiales con un desproporcionado
uso de la fuerza. Preocupa además y con mayor razón, si es que esta
liberación se pretendiera aplicar, como ya lo hemos dicho, en casos donde
la policía reprima las protestas sociales, algo que no comparto y no puedo
avalar.

Por todo lo expuesto, si bien coincido y suscribo los puntos resolutivos 1 y 2,

respecto al punto 3 mi voto es por:

1. Declarar FUNDADA la demanda en el segundo extremo. En consecuencia,

DECLARAR la inconstitucionalidad del Artículo 4 de la Ley que incorpora el
artículo 292º-A, del Título IV, de la Sección III, del Libro Segundo, del Decreto
Legislativo N° 957, Nuevo Código Procesal Penal.

S.

GUTIÉRREZ TICSE