I.
LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
1. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA
La expropiación forzosa es el poder de la Administración Pública para adquirir o sacrificar
bienes y derechos cuando sea necesario para satisfacer intereses públicos o realizar reformas
sociales o económicas. Implica una privación obligatoria de propiedad privada, definida por
ley, que puede incluir desde la adquisición de bienes hasta la ocupación temporal o
destrucción de los mismos.
El objetivo es garantizar que estos bienes puedan ser utilizados para el interés público,
evitando que su adquisición dependa de la voluntad del propietario. Por ello, se establece un
sistema para determinar el precio justo, evitando situaciones de monopolio. Si el bien debe
sacrificarse, se compensa al propietario por su valor.
La expropiación forzosa no debe confundirse con la responsabilidad administrativa. En la
expropiación, la Administración actúa deliberadamente para adquirir un bien, mientras que en
la responsabilidad administrativa, se repara un daño accidental causado por el Estado.
Aunque ambos casos buscan compensar, en la expropiación se aplican criterios específicos
que pueden diferir del valor real del mercado.
Por ejemplo, las medidas tomadas durante el estado de alarma por el COVID-19 no fueron
expropiaciones, sino casos de responsabilidad patrimonial del Estado, donde se podría
reclamar una indemnización, evaluando también las ayudas otorgadas por la Administración.
2. CARÁCTER CONSTITUCIONAL
Desde las primeras constituciones, la expropiación se reconoció como una excepción al
derecho fundamental de propiedad privada. La Declaración de Derechos del Hombre y del
Ciudadano (1789) permitía expropiaciones solo por necesidad pública, bajo ley, y con
indemnización justa y previa.
La Constitución Española de 1978 regula la expropiación en el artículo 33.3, indicando que:
“Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad
pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo
dispuesto por las leyes”.
Esta regulación tiene dos aspectos: habilita el poder de expropiación del Estado y garantiza
los derechos del expropiado, incluyendo las causas justificadas y el derecho a una
compensación económica. A diferencia de otras normativas, no exige que la indemnización
sea previa a la expropiación.
La legislación de expropiación forzosa es competencia exclusiva del Estado, según el artículo
149.1.18 de la Constitución.
3. ELEMENTOS
Sujetos
La expropiación involucra dos o tres sujetos:
- Expropiante: Son las entidades públicas territoriales (Estado, Comunidades
Autónomas, Provincias, Islas y Municipios). No incluye a las Administraciones
institucionales.
- Expropiado: Es quien posee el bien o derecho afectado, ya sea una persona física o
jurídica. También incluye a arrendatarios y titulares de intereses legítimos de valor
económico. En el caso de la Iglesia católica, se requiere una notificación previa al
Obispo para desacralizar el bien expropiado.
- Beneficiario: Cuando aplica, es quien adquiere el bien expropiado y representa el
interés público o social. Por ejemplo, una empresa concesionaria en una obra pública.
En casos de interés social, como la reforma agraria, los beneficiarios pueden no pagar
la expropiación directamente.
Objeto
La expropiación solo puede afectar propiedad privada o derechos e intereses patrimoniales
legítimos, excluyendo derechos personales o familiares. No se puede expropiar bienes de
dominio público, salvo si son desafectados previamente y pasan a ser bienes patrimoniales.
Causa
La causa expropiandi (motivo de la expropiación) debe responder a utilidad pública o interés
social, según el artículo 33 CE. La ley debe justificar previamente el motivo, ya sea para
proyectos específicos o categorías generales, como obras públicas o infraestructuras. Si la
causa cambia después de la expropiación, puede proceder la reversión del bien al antiguo
propietario.
Contenido
La expropiación implica la privación de bienes, derechos o intereses legítimos, ya sea
mediante compra, arrendamiento, ocupación o destrucción. Siempre es singular, afectando
bienes específicos, y no limitaciones legales generales que no requieren indemnización. El
bien expropiado se adquiere libre de cargas y gravámenes.
4. PRESUPUESTOS DE LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
Declaración legal previa:
- La causa que justifica la expropiación debe estar definida por ley, ya sea de manera
genérica o específica. Si no está prevista, se requiere una ley ad hoc. Por ejemplo, la
expropiación de RUMASA fue autorizada inicialmente mediante un Decreto-ley.
Cumplimiento del procedimiento expropiatorio:
- La expropiación debe seguir el proceso legal establecido. Si no se respeta, se
considera una vía de hecho, lo que permite al afectado exigir el cese de la actuación o
recurrir ante un Juez contencioso-administrativo, quien puede adoptar medidas
cautelares para detener las acciones ilegales.
II. EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO
La Declaración de Necesidad de Ocupación de Bienes o Adquisición de Derechos
- El procedimiento de expropiación comienza con la identificación detallada de los
bienes afectados, incluyendo su ubicación, características y situación jurídica. Esta
relación se publica en boletines oficiales, tablones de edictos municipales y diarios
provinciales, garantizando la difusión y notificación individual a los propietarios.
En esta fase, los afectados pueden:
- Corregir datos erróneos (como la calificación del terreno).
- Solicitar su inclusión si han sido omitidos (por ejemplo, arrendatarios).
- Cuestionar la necesidad de la expropiación o su extensión.
- Solicitar la expropiación total si la parcialidad vuelve antieconómico el uso del resto
del bien.
La aprobación final de los bienes y derechos a expropiar corresponde al Delegado o
Subdelegado del Gobierno, contra cuya decisión puede interponerse recurso de alzada. Esta
resolución puede ser recurrida ante la jurisdicción contencioso-administrativa, según el
artículo 24 CE.
La Determinación del Justiprecio
- El justiprecio es el precio justo que se debe pagar al expropiado, determinado a través
de un procedimiento legal. Aunque se prioriza el acuerdo entre las partes, si este no se
logra, el proceso continúa para fijar el justiprecio.
El procedimiento incluye:
- Hoja de Aprecio del propietario: Valora el bien, con justificación técnica o pericial.
- Respuesta de la Administración: Acepta o propone su propia valoración.
Jurado Provincial de Expropiación: Decide el justiprecio si no hay acuerdo.
El Jurado tiene una composición mixta que busca objetividad:
- Un Magistrado (independencia).
- Un Abogado del Estado y un funcionario de la Administración (intereses públicos).
- Un Notario y un representante de intereses económicos (sector privado).
El Jurado fija el justiprecio entre los valores propuestos por las partes, y su resolución es
recurrible en vía administrativa y contencioso-administrativa.
En Comunidades Autónomas, los Jurados autonómicos asumen las expropiaciones locales y
regionales, mientras que el Jurado estatal interviene en las expropiaciones de nivel nacional.
La resolución del Jurado pone fin a la vía administrativa y, si se recurre judicialmente, los
Tribunales contencioso-administrativos determinarán el justiprecio definitivo. La
Administración solo podrá acudir a los Tribunales si declara previamente lesivo el acuerdo
del Jurado, salvo que el proceso ya esté judicializado o exista sentencia firme.
3. LA VALORACIÓN
Los bienes se valoran según su valor al inicio del expediente de justiprecio, excluyendo
aumentos de valor derivados de la obra que motiva la expropiación. Mejoras realizadas
después del inicio del procedimiento solo se consideran si son esenciales para conservar el
bien. Se toman en cuenta todas las partidas que reflejan el valor objetivo del bien, incluidos
perjuicios derivados de la expropiación parcial o total, como el traslado de población. Para
compensar la pérdida, la ley añade un 5% al valor como “premio de afección”.
La valoración sigue criterios establecidos en la LEF:
- Acciones y obligaciones: Se calcula con base en cotización, beneficios y valor teórico.
- Concesiones administrativas: Se valoran según su duración y rendimiento.
- Suelo rural: Se utiliza la capitalización de rentas reales o potenciales.
- Suelo urbanizado: Sin edificación, se aplica el método residual estático; con
edificación, el mayor valor entre comparación y construcción.
En expropiaciones urbanísticas, rigen los criterios del TRLS, derogando parcialmente la LEF.
El valor de mercado o sustitución suele primar, considerándose los valores fiscales como
mínimos.
4. EL PAGO Y LA OCUPACIÓN
Una vez fijado el justiprecio, la Administración tiene 6 meses para pagarlo, incluso si hay
recursos. Este pago está libre de impuestos, salvo tributos locales, y si el propietario lo
rechaza, se deposita en la Caja General de Depósitos.
La ley penaliza demoras:
- Intereses legales: Se generan desde el inicio del expediente hasta el pago.
- Retasación: Si no se paga en 4 años, se recalcula el valor.
Tras el pago, la Administración puede ocupar el bien, dejando constancia en un acta que sirve
como título registral.
5. LAS EXPROPIACIONES DE URGENCIA
Este procedimiento permite ocupar el bien antes de determinar el justiprecio definitivo.
Aunque excepcional, es común en la práctica. La urgencia debe declararse por el Gobierno o
las CCAA, y este acuerdo es recurrible.
El proceso incluye:
- Acta descriptiva: Detalla la situación del bien.
- Hoja de depósito previo: Se calcula con valores fiscales y una prima del 20%.
- Pago parcial: Se abona esta cantidad antes de la ocupación; el justiprecio final se
determina después.
Aunque acelera las expropiaciones y reduce el pago inicial, este método genera críticas por
las largas demoras en el cálculo y pago del justiprecio real.
III. LA REVERSIÓN
El derecho de reversión permite al expropiado o sus herederos recuperar el bien si se
modifica su destino original. Es un derecho real que prima sobre inscripciones registrales de
terceros (art. 69 REF). La reversión aplica cuando:
- La obra o servicio que motivaron la expropiación no se ejecutan.
- Queda terreno sobrante.
- Desaparece la afectación del bien.
No hay reversión si:
- El bien se desafecta y simultáneamente se le da otro uso de utilidad pública o interés
social.
- Pasan más de 10 años desde la terminación de la obra o servicio (8 en casos
urbanísticos).
El expropiado puede solicitar la reversión en un plazo de 3 meses tras la notificación de la
Administración, o sin notificación previa si han pasado:
- 20 años desde la ocupación, por desafectación o exceso de expropiación.
- 5 años si las obras o servicios no se inician por causa atribuible a la Administración.
El reversionista debe devolver el justiprecio actualizado, y si hay mejoras o cambios en el
valor del bien, se realiza una nueva valoración. Si no paga en 3 meses, el derecho caduca.
IV. LAS EXPROPIACIONES ESPECIALES
Son variaciones del procedimiento general para ajustarse a circunstancias particulares.
Algunos ejemplos son:
a) Expropiación por zonas o grupos de bienes
Aplica a grandes áreas ([Link]., pantanos). Se fija un rango de precios máximos y mínimos para
los bienes de cada grupo, y luego se valora cada bien individualmente.
b) Por incumplimiento de la función social de la propiedad
Sanciona al propietario que no cumple con las obligaciones legales sobre su propiedad. Un
nuevo propietario asume el bien con dichas obligaciones.
c) Bienes de valor artístico, histórico o arqueológico
Se sustituye el Jurado de Expropiación por una comisión de expertos. El Estado tiene derecho
de tanteo y retracto.
d) Expropiación por Entidades locales
Un técnico local participa en el Jurado.
e) Traslado de poblaciones
Aplica cuando la expropiación afecta a un núcleo poblacional completo ([Link]., construcción
de pantanos). Se indemniza por perjuicios y se asegura el traslado a terrenos similares.
f) Por causas de colonización o obras públicas
En colonización, la legislación agraria regula el proceso. En obras públicas, los ingenieros
jefes reemplazan a delegados gubernamentales en la gestión.
g) Por razones de defensa nacional
Se tramita de urgencia y la Administración militar gestiona el proceso.
Requisas militares
En tiempos de guerra o movilización, permite a la autoridad militar usar bienes o servicios
esenciales. Las indemnizaciones se determinan por comisiones de valoración y deben pagarse
en 3 meses.
V. LAS EXPROPIACIONES LEGISLATIVAS
La ley puede intervenir directamente en dos casos:
a) Ley singular
Una ley específica declara la causa de la expropiación, como ocurrió con el caso RUMASA
(1983). Estas expropiaciones deben ser excepcionales y garantizar derechos equivalentes a
los de las administrativas.
b) Ley general
La ley transfiere derechos privados al dominio público, como en las Leyes de Aguas (1985) y
Costas (1988). Estas expropiaciones son constitucionales si incluyen indemnizaciones
razonables.
