LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA EDUCACIÓN
SUPERIOR (2017-2022)
Documento de propuestas elaborado por los Grupos de Trabajo Universidad y Sociedad –
Quito, Guayaquil y Cuenca
Ecuador, 4 de julio de 2017
ANTECEDENTES
Entre los años 2007 y 2017, en el sistema universitario nacional pasamos de una estructura
sin prácticamente ninguna presencia gubernamental, a una que es casi enteramente dominada
por la función ejecutiva. La amplia ambición del programa de reformas emprendidas por el
gobierno era congruente con la poderosa necesidad de cambios profundos en la operación
del sistema de educación superior del país. Se indujeron importantes cambios en, cuando
menos, seis grandes campos de funcionamiento del sistema de la educación superior: en los
modelos de gobierno del sistema, en los mecanismos de evaluación, en la articulación de los
diferentes niveles educativos, en los mecanismos de financiación y administración del per-
sonal académico, en los incentivos para la investigación científica y en los procedimientos
de admisión de estudiantes. Estos cambios no están aislados de ciertas tendencias internacio-
nales, donde crecen los problemas ligados a la expansión del sistema de educación superior,
donde prevalece el esfuerzo de estandarización y mercantilización educativa y donde se mul-
tiplican los intentos de aprisionar a las universidades mediante una nueva serie de controles
gubernamentales y de mercado.
Está fuera de toda duda que una reforma radical era necesaria en todos esos campos. El caos,
ineficiencia, clientelismo, mercantilización, falta de sentido de responsabilidad en muchos
campos de la educación superior y un olvido estructural del Estado hacia la universidad pú-
blica en las décadas anteriores era unánimemente percibido como inaceptable aunque existía
una gran heterogeneidad y muchos logros importantes que en la actualidad muchas veces se
pasan por alto. No obstante, en cada uno de esos temas centrales, en donde había un clamor
social por el cambio, las herramientas escogidas y la orientación señalada por el gobierno
fallaron al objetivo y erraron en la dirección deseable (ver Anexo Diagnóstico).
La consecuencia ha sido el perfilamiento de un sistema de educación superior más depen-
diente, sometido a lógicas empresariales, sumisas y atomizadas. En ese marco, y dado el
inicio de un nuevo período de gobierno, se vuelve urgente proponer un conjunto de linea-
mientos que aprovechen las importantes inversiones e institucionalidad del sistema universi-
tario, mientras redirige sus transformaciones hacia el desarrollo de una universidad más per-
tinente, inclusiva y con la autonomía necesaria para cumplir su papel de formación y refle-
xión crítica para una sociedad más plural, participativa y justa.
Este documento debe entenderse como un llamado a un debate de más largo alcance basado
en diagnósticos participativos y en estudios serios. En estos días vivimos un saludable pro-
ceso de debate centrados en las reformas a la LOES y en la reordenación de las políticas
gubernamentales. Están en el tapete de la discusión nacional: el sistema de ingreso a las uni-
versidades; el reforzamiento de las carreras técnicas y tecnológicas; el rol de las cuatro uni-
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versidades llamadas emblemáticas y una serie de negociaciones individuales con institucio-
nes específicas. En ese marco, debemos recordar que los reglamentos y las normativas son,
a fin de cuentas, la expresión un modelo de universidad y de país. Hay que discutir los mo-
delos detrás de las herramientas; si la idea misma de meritocracia no está detrás de la cons-
trucción de una sociedad desigual. Nuestro compromiso es debatir las políticas de educación
superior en términos concretos y prácticos, pero sin perder el horizonte de la educación y la
sociedad que queremos.
DOS CRITERIOS GENERALES
La pertinencia es la categoría central para orientar el trabajo universitario. Hay que
identificar las capacidades y roles que cumplen las universidades; que no deben confun-
dirse con las de las empresas. La pertinencia educativa no debe confundirse con la
“productividad” de los profesionales sino que se refiere al aporte a la convivencia cí-
vica, a la cohesión social, y al conjunto de los bienes públicos que proveen las univer-
sidades. Aportan al intercambio y la producción de conocimientos, no solo al desarrollo
económico; contribuyen a la formación de ciudadanos, a la comprensión de los grandes
problemas locales, nacionales y mundiales, al compromiso ético de los profesionales y a
la discusión democrática con la sociedad y el Estado sobre la mejor organización de la
sociedad. La pertinencia también implica reconocer, respetar e incorporar la pluralidad
de las necesidades diferenciadas de los ecuatorianos, garantizando la interculturalidad y
los principios éticos de las nacionalidades, pueblos y pobladores diversos del país.
El actual control gubernamental, administrativo, político y presupuestario repercute en la
limitación de la autonomía académica. La nueva política pública para la educación su-
perior debe basarse en el reconocimiento, respaldo y refuerzo de las comunidades uni-
versitarias diversas, en su capacidad para apoyar el desarrollo del país, su responsabi-
lidad con la sociedad y su autonomía para tomar decisiones coherentes. El criterio bá-
sico de la autonomía no es que las universidades puedan, ilusoriamente, mantenerse in-
dependientes de las presiones de los mercados, del sistema político nacional o de la fuerza
internacional de la globalización. Autonomía consiste en que las universidades puedan
evaluar con la mayor libertad posible, en debate abierto y democrático, de acuerdo a su
propio posicionamiento social, el conjunto de presiones a las que están sometidas y pue-
dan decidir cómo afrontarlas, cómo responder ante ellas y cómo maniobrar entre esos
diversos núcleos de poder que existen en nuestra sociedad para aumentar su capacidad de
intervenir en ella y cumplir de mejor manera sus fines.
SOBRE EL GOBIERNO DEL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR
Es necesario un gobierno del sistema universitario que se organice de forma desconcentrada
y participativa, y que se adecue a la diversidad de las condiciones y situaciones locales o
regionales. Para ello es necesario considerar los siguientes criterios:
Los órganos de definición de las políticas del sistema universitario nacional deberían
estar mayoritariamente compuestos por representantes directos de la comunidad uni-
versitaria.
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Es necesaria una participación efectiva e independiente de los representantes de do-
centes, estudiantes, trabajadores y egresados –elegidos por sus propios estamentos–,
dentro de los órganos de gobierno del sistema universitario.
El órgano de acreditación y evaluación de las universidades no puede ser controlado
por el gobierno central ni por las universidades. Ambos actores, sin embargo, deben
tener cuando menos voz permanente ante estos organismos.
Las atribuciones del gobierno del sistema universitario deberían estar enfocadas a la
coordinación, esto es la fijación de marcos generales y la definición de criterios orien-
tadores, no al detalle reglamentario de las mallas curriculares o el establecimiento de
contenidos en la educación superior.
Opciones institucionales para cumplir estos criterios. Primera Opción: Un consejo de edu-
cación superior tripartito, con tres (o dos) representantes del ejecutivo, tres (o dos) represen-
tantes de las universidades (nombradas por los rectores) y tres (o dos) académicos elegidos
por concurso. Faltarían tres representantes, con voz y voto, uno por los docentes, otro por los
trabajadores y otro por los estudiantes. En esta opción, el Consejo de Acreditación y Evalua-
ción sería formado por personas designadas a través de un concurso general de méritos o en
base a la presentación de tres ternas: una por las universidades, otra por colegios profesiona-
les y una tercera por la legislatura; para la conformación de dichas ternas, se realizarían con-
cursos de méritos particulares en cada una de estas instancias. Segunda Opción. Represen-
tantes de todas las universidades y todos los estamentos de la comunidad universitaria, con
primacía de las universidades e institutos públicos participan en una Asamblea Universitaria.
Esta Asamblea tendría funciones de revisión de informes, selección de autoridades y discu-
sión de propuestas de políticas. El consejo ejecutivo de la Asamblea Universitaria, electo por
ella, podría contar con tres o cuatro rectores, uno de universidades privadas, y delegados, con
voz y voto, de los estudiantes, docentes, egresados y trabajadores. A este consejo electo se
podrían sumar uno o dos delegados del poder ejecutivo. El Consejo de Acreditación debería
ser independiente tanto del ejecutivo como de las universidades, elegido mediante un sistema
similar al propuesto en la primera opción.
SOBRE LA EVALUACIÓN UNIVERSITARIA
La evaluación es un proceso fundamental para la mejora continua del sistema de educación
superior, siempre que sean evaluaciones democráticas que respeten la pluralidad de condi-
ciones de las universidades y carreras y se la despoje de cualquier intención punitiva. El
modelo de evaluación del CEAACES se orienta a la creación de un “ranking” que categoriza
a las universidades ecuatorianas en un orden jerárquico y según moldes comerciales interna-
cionales. Los rankings terminan desplazando la diversidad e ignorando el contexto y las me-
jores tradiciones históricas de las universidades ecuatorianas y latinoamericanas. La evalua-
ción educativa, al tratar con procesos formativos y, en general, no con productos, debe
considerar motivaciones, trayectorias dinámicas, contextos específicos y cambios de ca-
rácter fundamentalmente cualitativo. A continuación, se sugieren criterios sobre cómo con-
ciliar el carácter cualitativo de esta evaluación con la limitación de la arbitrariedad del eva-
luador y con el uso adecuado de sus resultados en la mejora educativa y de la investigación.
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Criterios básicos
Para lograr conciliar una evaluación cualitativa y la existencia de algunos criterios obje-
tivos de evaluación, es necesario empezar por distinguir la acreditación de la evaluación
de la calidad universitaria. La acreditación es un proceso por el cual se definen los es-
tándares mínimos que una universidad (o una carrera) tiene que cumplir para ser consi-
derada universidad. Esos criterios pueden ser reducidos a indicadores cuantitativos, y de-
ben vincularse con los requisitos de la Ley y ciertos estándares de infraestructura.
La evaluación de la calidad universitaria, en cambio, requiere múltiples análisis, indica-
dores cualitativos y cuantitativos, discusiones sobre la pertinencia y la participación de
toda la comunidad universitaria y nacional. Requiere, entre otras cosas, encuestas a egre-
sados, a estudiantes y a docentes, necesita estudios de mercado y políticas laborales, aná-
lisis de las prácticas pedagógicas en el aula, valoraciones del impacto de sus procesos de
vinculación con la sociedad más que un checklist de si cumple o no con este “requisito”,
así como una revisión detallada de investigaciones concretas realizadas por las universi-
dades y sus docentes. La evaluación de la calidad universitaria debe partir de los contex-
tos específicos de las instituciones de educación superior, analizando la congruencia entre
su hacer y sus propios principios y objetivos fundacionales.
La solución puramente burocrática y administrativa de intentar reducir la evaluación de
la calidad a indicadores numéricos y supuestamente objetivos introduce inevitablemente
deformaciones y reduccionismos inaceptables sobre el sentido de la educación o la do-
cencia, de la investigación y del vínculo con la colectividad. Equiparar “calidad” de la
investigación a una serie de indicadores numéricos como la cantidad de artículos o de
citaciones en una base de datos de revistas, o la calidad de la docencia al número de
doctorados obtenidos, desnaturaliza el proceso de evaluación e introduce incentivos per-
versos cada vez más criticados por la academia del mundo entero.
Algunos de los principales criterios de una definición más amplia, reflexiva y pertinente
de la calidad en la educación superior son: la pertinencia para la sociedad tanto local
como nacional; el acceso, la permanencia y la culminación equitativa en procesos educa-
tivos; la participación, el cogobierno y la administración democrática de las instituciones
de educación superior; la democratización, interculturalidad y diálogo de los saberes, el
aprendizaje efectivo y la construcción de capacidades sociales para la convivencia cívica
entre personas críticas y creativas.
Reconociendo que la Constitución Nacional se fundamenta en los principios de intercul-
turalidad y plurinacionalidad, se hace necesario que estos sean también ejes transversales
de la evaluación en Educación Superior. Esto implica no sólo políticas de acción afirma-
tiva sino estrategias que garanticen que las epistemologías, conocimientos y principios
éticos de las nacionalidades y pueblos del Ecuador estén presentes en las instituciones de
Educación Superior. Este proceso será necesariamente paulatino y debería incluir algunas
instituciones de educación superior específicamente centradas en desarrollar metodolo-
gías, diseños institucionales y curriculares diversos, programas específicos de formación,
capacitación e investigación sobre la diversidad cultural y epistemológica del país, y una
atención preferente a las necesidades diferenciadas de pueblos y comunidades.
La evaluación universitaria debe incorporar la participación de todos los actores de la uni-
versidad ecuatoriana, a los miembros de la comunidad universitaria, de la sociedad y del
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gobierno; no puede ser una evaluación unilateral de uno solo de los actores ni una medida de
control externo. Esto supone esfuerzos coordinados para la inclusión de actores diversos y la
promoción de autonomía universitaria con espacios para el debate crítico y auto-crítico.
SOBRE EL INGRESO, LA INCLUSIÓN Y LA PERMANENCIA EN LA EDUCA-
CIÓN SUPERIOR
El principio de un acceso universal y gratuito a la educación superior pública se debe seguir
fortaleciendo, respetando la meta nacional de aumentar sustantivamente la tasa de matrícula
universitaria potenciando al mismo tiempo, realmente, la educación técnica y tecnológica.
Hay que recordar que a la Universidad no solo pueden y deben asistir los jóvenes sino tam-
bién adultos y adultos mayores que desean diversificar sus conocimientos o ampliar sus
aprendizajes. El aprendizaje ocurre durante toda la vida y no solo en las fases definidas por
el sistema educativo. Este aumento de la matrícula implica enormes desafíos sociales, eco-
nómicos y pedagógicos, pero una nueva política requiere precisamente enfocar allí sus prin-
cipales esfuerzos e inversión. Aumentar la presencia de los jóvenes y adultos en el sistema,
especialmente de grupos históricamente desfavorecidos por sus condiciones sociales o étni-
cas, es necesario para democratizar la sociedad y aumentar la cohesión del país. El actual
sistema centralizado basado en un examen estándar de conocimientos o aptitudes para in-
greso a las universidades públicas obstaculiza en lugar de facilitar ese objetivo.
Criterios básicos
El primer año, o al menos el primer semestre de las universidades públicas debe reorga-
nizarse para recibir a los nuevos estudiantes. Un sistema de exámenes puede servir como
fuente de información sobre las aspiraciones profesionales de los jóvenes, sobre las ten-
dencias del mercado laboral y sobre las necesidades de nuevas carreras en nuevos terri-
torios. Dadas las amplias evidencias de la relación entre el capital social y económico
heredado y los resultados en estos tipos de exámenes estandarizados, estos no deben de-
finir el acceso a la universidad. Basado en el principio de acceso universal, la universidad
aplicará los instrumentos diseñados para el ingreso de acuerdo a la carrera y los principios
y propósitos fundamentales de la institución.
Este año o semestre propedéutico podría organizarse según grandes áreas de conoci-
miento, (sociales, ciencias de la vida, física e ingeniería, etc.) para que la postulación de
estudiantes no sea por una y definitiva profesión, sino que mantenga un grupo de carreras
afines entre las que podrá elegir, una vez superado este curso que le permitirá conocer a
fondo sus diferentes opciones y adquirir bases académicas para la futura carrera univer-
sitaria. Además, esto facilitaría un proceso de seguimiento y acompañamiento para la
selección de la carrera de su preferencia y podría fomentar la interdisciplinariedad en la
organización curricular.
Este período serviría también para orientar mejor a los estudiantes que quieran y puedan
estudiar las opciones técnicas y tecnológicas sin desvalorizarlas como una educación de
quienes fracasan o tienen bajos puntajes, sino como una opción legítima y diferente, so-
cial y culturalmente útil, necesaria y valorada. Las universidades que lo deseen también
podrían ofrecer estas carreras técnicas.
Programas de preparación y creación de cupos con equidad son necesarios para reducir
el acaparamiento de oportunidades por grupos mejor posicionados en la estructura social,
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permitiendo así que miembros de poblaciones históricamente excluidas – de zonas rura-
les, indígenas, afro-descendientes, montubios y de otros sectores populares – puedan in-
gresar a las instituciones de educación superior.
El análisis sobre el acceso a la educación superior está profundamente vinculado a la
discusión sobre las condiciones necesarias para la permanencia en la universidad. En este
sentido, es necesario volver a poner en debate la necesidad de políticas de bienestar
universitario que estarían ligadas al acceso a implementos y equipamiento técnico para
los estudiantes de menores recursos, mejoras en sistemas de laboratorios y de bibliotecas,
transporte, alimentación, residencia universitaria (principalmente para estudiantes de
otras provincias), y criterios de acompañamiento y seguimiento a estudiantes que lo re-
quieren, entre otros. Estas políticas, además deben tener en cuenta la diversidad de los y
las estudiantes con el fin de promover la permanencia y la culminación de la formación
de aquellas poblaciones que más deserción tienen.
Es urgente rescatar la política de becas y crédito educativo que actualmente se encuentra
concentrada en los estratos más ricos de la población. Las condiciones materiales son un
factor determinante en la deserción estudiantil, que podría enfrentarse con una equitativa
y real política de becas y crédito educativo, porque permitiría al estudiante cubrir rubros
de su educación que evidentemente van más allá de la matrícula o colegiatura.
SOBRE EL RÉGIMEN ACADÉMICO Y DOCENTE Y LA ARTICULACIÓN DE
LOS NIVELES DE EDUCACIÓN
La educación universitaria es parte del sistema educativo nacional. La existencia de órganos
rectores separados y de leyes específicas para cada una de ellas contribuye a reforzar la se-
paración entre ‘educación’ y ‘educación superior’, y la objetiva falta de articulación entre
ambas. Para una adecuada articulación entre los niveles educativos es indispensable cambiar
el enfoque desde la oferta educativa hacia el proceso de aprendizaje a lo largo de toda la
vida. Más importante que el sistema educativo es centrarse en los mecanismos de aprendizaje
de las personas: a partir de allí es posible lograr el ajuste paulatino de las ofertas educativas
tanto dentro como fuera del sistema de educación formal. En ese marco, es evidente que, sin
una mejora y una articulación coherente con la educación inicial, básica y el bachillerato, y
con la educación técnica y tecnológica, serán en vano los esfuerzos de mejora del sistema
universitario en pos del bienestar de la población ecuatoriana.
Criterios básicos
La política de educación superior debe fortalecer la educación técnica y tecnológica en
lugar de debilitarla. Fue un grave error, abiertamente contraproducente, desmontar los
institutos técnicos que formaban parte del bachillerato como una especialidad o la edu-
cación técnica proporcionada por universidades en sus claustros sin antes ofrecer alter-
nativas viables para sustituir esa formación técnica.
El bachillerato general unificado implementado a partir de 2011-2012 fue improvisado,
faltaron las capacidades organizativas y docentes y su efecto fue alargar las carreras de
estudio, desvalorizar las opciones técnicas y hacer crecer las expectativas de ingreso a la
universidad en muchos jóvenes que podrían tener varias opciones laborales y de forma-
ción tecnológica. Es urgente coordinar adecuadamente los contenidos que se abordan en
el colegio a estas diversas opciones.
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Se debe reconocer un papel activo de los estudiantes en las decisiones sobre sus aprendi-
zajes para permitir analizar y animar el desarrollo integral de los estudiantes como pro-
fesionales y ciudadanos con capacidad de pensamiento crítico y creativo. También se
debe incluir a los actores vinculados a la educación media y superior en las discusiones
y decisiones sobre la educación superior.
La formación universitaria para las tareas pedagógicas y docentes se ha visto desorgani-
zada. En lugar de tratar de concentrar la formación de maestros y maestras en una sola
universidad, es preciso hacer cambios paulatinos en muchas universidades de todo el país
adecuando progresivamente la oferta a nuevas necesidades (por ejemplo en artes, forma-
ción técnica y tecnológica, etc.), con una sólida formación en relación a atender la diver-
sidad de sus estudiantes, teniendo entre sus principios de acción la interculturalidad.
La burocratización y excesiva reglamentación del trabajo del docente universitario le
quita tiempo para actualizarse, preparar clases, hacer tutoría a estudiantes e investigar.
Además, las formas de evaluación del trabajo del docente universitario desvalorizan su
trabajo de vinculación, dificultando la apreciación y las actividades que contribuyen a la
pertinencia universitaria frente al contexto local y social.
SOBRE LA PROMOCIÓN DE LA CIENCIA, LA TECNOLOGÍA Y LA INNOVA-
CIÓN
La creación y el intercambio de conocimientos en sus variadas formas, de las ciencias, las
tecnologías y la innovación son centrales en la economía y la sociedad contemporáneas. Es,
por tanto, un deber y una inversión del Estado, impulsar políticas para promover sistemáti-
camente la diversidad de formas de conocimientos sociales, las ciencias y las tecnologías. La
política no está disociada de las prioridades ni de las opciones adoptadas por la sociedad
ecuatoriana en cuanto a desarrollo económico, al sumak kawsay, al fortalecimiento de sus
instituciones, a la promoción de una convivencia pacífica y al respeto a los límites que los
ecosistemas nos imponen.
Criterios básicos
1) La política priorizará periódicamente los temas, áreas y campos en los que se concen-
trarán los esfuerzos públicos para la producción de nuevos conocimientos y la C&T.
Aunque el sector público debe proteger y promover el conocimiento en todas sus
formas, reconocemos que es inevitable que el Estado priorice aquellas actividades de
ciencia, tecnología e innovación que considera que responden a las necesidades más
urgentes de la sociedad (criterio de pertinencia).
2) El sector público debe facilitar, acompañar y promover el diálogo entre instituciones,
comunidades, personas y empresas implicadas en la producción y uso de la ciencia,
los conocimientos, las tecnologías y la innovación, bajo la orientación de conocimien-
tos de accesos abiertos (criterio de uso social del conocimiento)
3) El sector público debe promover una institucionalidad ágil, eficiente y flexible para
el mejor aprovechamiento de la C&T por parte de todos los actores implicados en su
producción y utilización (criterio de eficiencia institucional).
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Las herramientas para la aplicación de la política de ciencia y tecnología, como el sistema de
becas, los fondos concursables de investigación y los fondos para intercambio y movilidad
docente, deben gobernarse por los siguientes criterios:
a) Criterio de pertinencia. Las prioridades siempre están sujetas a debate y requieren los más
amplios consensos con los diversos actores sociales del país para identificar las áreas de in-
vestigación de los programas y proyectos de desarrollo científico y tecnológico. Estas prio-
ridades son temporales, dinámicas y cambiantes. Deben evaluarse las áreas de investigación
de manera periódica en un concepto de evolución continua. Una de esas prioridades es la de
las ciencias básicas. Aunque la priorización es indispensable, siempre una proporción varia-
ble de los fondos públicos deben reservarse para proyectos no programados sobre temáticas
innovadoras que no pudieron ser previstos por la política pública pero que reúnen criterios
de calidad y viabilidad.
b) Criterio de uso social del conocimiento. Aunque es conveniente que el Estado tenga una
política que dinamice la oferta de investigaciones e investigadores, como becas, fondos de
investigación, incentivos para la carrera de investigación, entre otros, el enfoque primordial
del trabajo debe centrarse en la demanda. Esto quiere decir, priorizar el trabajo interdiscipli-
nario en el campo para resolver problemas concretos de grupos, comunidades, territorios, o
sectores productivos. Alrededor de ciertas necesidades locales, variadas según los contextos
regionales, se articulan grupos de trabajo, preguntas de investigación, investigadores de di-
versas áreas de conocimiento. Las becas, los fondos, las redes que emergen a partir de esas
necesidades sociales y de la interacción de los investigadores con diversos actores de la so-
ciedad, promueven las ciencias y la producción de conocimientos de manera más segura y
creativa.
c) Criterio de eficiencia institucional. Nada más seguro para el fracaso en la producción,
diversificación y difusión de los conocimientos que la excesiva centralización administrativa.
Una gran cantidad de atribuciones que el Código Ingenios otorga a la SENESCYT debería
pasar a manos de un Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, con representación univer-
sitaria. La política de C&T debe basarse en la cooperación entre muchas instituciones, aun-
que deba tener un eje articulador básico en el trabajo de las Universidades y Escuelas Poli-
técnicas. La política pública debe promover la interacción entre universidades, institutos,
academias, organizaciones no gubernamentales e investigadores individuales, así como la
interacción a niveles local, regional, nacional y mundial. Estructuras institucionales flexibles
y adaptables a la variedad de contextos, de necesidades locales y de las cambiantes condicio-
nes sociales son indispensables para un funcionamiento adecuado y una implementación efi-
caz de la política de C&T.
