UNIDAD 6

EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACION

6.1. EVOLUCIÓN HISTORICA. ESTE NO

Es destacable la tardía emergencia del Gobierno como órgano

constitucional, ya que en los textos constitucionales decimonónicos
únicamente es mencionado de forma incidental. Así, cuando la Constitución
de Cádiz se refiere al Gobierno viene a identificar a éste con todo el conjunto
de instituciones estatales. Aunque el Gobierno fue asumiendo un progresivo
papel en la vida política, los textos constitucionales históricos aluden a él sin
regularlo. Fue la Constitución de 1931 la que dedicó un Título al Gobierno y
distinguió entre los poderes del Presidente de la República y los del
Presidente del Consejo de Ministros.

La razón de ello podría encontrarse en la especial atención que los

constituyentes dispensaron al Parlamento; a pesar de que la liberal división
de poderes trataba de racionalizar su ejercicio y someterlo al imperio de la
ley, lo que hizo fue separar y regular el poder legislativo con ciertas garantías
respecto de las injerencias del monarca. Sin embargo, el magma de poderes,
prerrogativas y privilegios que habían tenido los reyes absolutos no era
perfectamente identificable ni susceptible de traducción a fórmulas jurídicas; a
todo ello se lo denominó Poder Ejecutivo y se dispuso su relativa
dependencia del Legislativo.

El Poder Ejecutivo era pues el heredero del poder regio, del poder que
le quedó al monarca después de serle detraído el legislativo. Era, por tanto,
un poder residual, de contenido plural y cuyo ejercicio aparecía dotado de
cierta discrecionalidad. Todo ello hizo que en los albores del régimen
constitucional no hubiera propiamente Gobierno como órgano diferenciado
con competencias específicas. El Gobierno fue adquiriendo progresiva
importancia conforme el sistema político se decantaba hacia el
parlamentarismo y se alejaba de la monarquía limitada, ya que en el sistema
parlamentario el Gobierno adquiere una entidad propia como órgano
colegiado que dirige la política nacional y que se ubica en un lugar intermedio
entre el Jefe del Estado y el Parlamento, y ello se logra alrededor de la figura
del Presidente del Gobierno, que es quien lo dota de unidad y diferenciación
respecto de otras instituciones.

Con posterioridad a la II Guerra Mundial, un conjunto muy dispar de

circunstancias han venido a incidir notablemente sobre el marco de la
regulación constitucional del Poder Ejecutivo: la consolidación de un Estado
de bienestar social en el que los poderes públicos han asumido una función
social eminentemente redistributiva; la dinámica de los partidos políticos, que
tiende hacia la concentración gradual del poder en el aparato del partido que
gobierna el Estado; la crisis de la institución parlamentaria, y el crecimiento
imparable de la Administración, unido a la mutua interacción entre la
Administración y el Gobierno. Estas son algunas de las circunstancias que
han conducido al fortalecimiento del Ejecutivo.

Estos cambios han hecho eco en los textos constitucionales de la

segunda mitad de este siglo, traduciéndose en la atención prestada a la
institución gubernamental e incluso a la misma Administración Pública. En
esta línea, el Título IV de la C.E. se refiere al Gobierno y a la Administración y
refleja fielmente los aspectos reseñados ya que:

a) El Gobierno ocupa una relevante posición constitucional,

configurándose como eje del sistema político.

b) El Presidente del Gobierno se sitúa en una posición preeminente en

el proceso de decisión política, lo que permite hablar de un verdadero
liderazgo presidencial.

c) La Administración se ha constitucionalizado como un poder público

incardinado en el Poder Ejecutivo.
6.2. COMPOSICIÓN, ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL
GOBIERNO. DESDE 6,2 AL 6.5

El art. 98.1 C.E. establece que "El Gobierno se compone del

Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los
demás miembros que establezca la ley." A la vista del precepto citado,
desarrollado por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (art. 1.2),
pueden diferenciarse varias categorías de miembros del Gobierno1:

a) El Presidente.

b) Vicepresidente/s, sus funciones no se enumeran en la CE (que no

considera a esta figura como necesaria), pero la normativa legal y la práctica
política han ido precisándolas. Así, aparte de asumir las funciones de
sustitución del Presidente en los casos de fallecimiento, ausencia en el
extranjero o enfermedad de éste, la función del Vicepresidente se ha centrado
fundamentalmente en la coordinación gubernamental y en la programación de
las tareas del Gobierno, presidiendo a estos efectos, como prevé la Ley del
Gobierno, las sesiones de la Comisión General de Secretarios de Estado y
Subsecretarios.

c) Los Ministros, que gozan de una doble condición en cuanto, de un

lado, son miembros del Gobierno, y, de otro, jefes de los diferentes
Departamentos ministeriales, lo que a su vez entraña el ejercicio de funciones
de gobierno y de funciones más propiamente administrativas, de organización
y dirección del Departamento respectivo, lo que no excluye la presencia de
Ministros sin cartera.

1
Nótese que la Constitución está íntegramente redactada en lenguaje no inclusivo y, por tanto,
no igualitario. Aquí seguiremos la misma pauta que la Constitución sólo con el propósito de no
provocar confusión pero, por supuesto, mujeres y hombres pueden formar parte del Gobierno,
sin olvidar que el del poder político, como muchos ámbitos de poder, ha sido tradicionalmente
masculino y, en buena medida, a pesar de los avances, lo sigue siendo.
Respecto del funcionamiento del Gobierno, el art. 1.3 de la LG dispone que
los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en
Comisiones Delegadas del Gobierno.

El Consejo de Ministros es el órgano colegiado del Gobierno del que forman

parte el presidente, el vicepresidente/s si lo/s hubiera, y los ministros. Todas
las decisiones del Gobierno que exigen una formalización jurídica deben
ser acordadas en Consejo de Ministros: decretos-leyes, decretos
legislativos, proyectos de ley (incluido el de Presupuestos Generales del
Estado), acuerdos sobre negociación y firma de tratados internacionales y
remisión a las Cortes Generales de los previstos en los arts. 93 y 94 CE,
decisiones relacionadas con la declaración de estados excepcionales
previstos en el art. 116 CE, reglamentos, emisión de deuda pública, etc. (art.
5 LG). Las deliberaciones del Consejo de Ministros son secretas.

El Gobierno también puede actuar mediante Comisiones Delegadas, que

son órganos colegiados de carácter sectorial. Son creadas mediante real
decreto acordado en Consejo de Ministros, a propuesta del presidente, y
sus funciones nunca son decisorias (salvo que se refieran a asuntos que
afecten a varios ministerios y no requieran ser sometidos a la aprobación del
Consejo de Ministros). Generalmente examinan asuntos que tengan relación
conjunta con varios de los ministerios que las integran y, sobre todo, estudian
aquellos asuntos que, afectando a más de un ministerio, requieran la
elaboración de una propuesta conjunta al Consejo de Ministros (art. 6 LG).

Aunque no forman parte del Gobierno, éste cuenta con el apoyo y

colaboración de diversos órganos (Capítulo II LG):

a) los Secretarios de Estado, que son órganos superiores de la

Administración General del Estado, directamente responsables de la
ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad
específica de un Departamento ministerial. Actúan bajo la dirección
del titular del Departamento al que pertenezcan.
b) La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios que,
presidida por un/a Vicepresidente del Gobierno o por el Ministro de la
Presidencia, se encarga de preparar las sesiones del Consejo de
Ministros.
 c) El Secretariado del Gobierno, es un órgano de apoyo del Consejo de
Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y de la
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Forma
parte de la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia.
d) Los gabinetes, son órganos de apoyo político y técnico del Presidente
del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los
Secretarios de Estado. Realizan tareas de confianza y
asesoramiento especial. El número y las retribuciones de sus
miembros se determinan por el Consejo de Ministros.

Las normas sobre el funcionamiento del Gobierno se contienen en el

Título III de la LG. Cabe destacar, de ellas, que es el Presidente del
Gobierno quien convoca y preside las reuniones del Consejo de Ministros,
además de fijar el orden del día de las mismas. En el Consejo de Ministros las
decisiones se adoptan por acuerdo y si éste no se produce es el presidente
quien decide.

Evidentemente, es la figura del Presidente del Gobierno la

preponderante, por lo que nos referiremos ahora a su nombramiento y
funciones.

La Constitución atribuye al Presidente del Gobierno una indiscutible

primacía, posición que puede constatarse en distintos aspectos: en el proceso
de formación del Gobierno -ya que el Congreso otorga su confianza al
Presidente, no al Gobierno en su conjunto-, en la relación Presidente-
Ministros -es el Presidente quien dispone de capacidad decisoria acerca del
nombramiento y cese de los miembros de su Gabinete-, y, finalmente, en las
funciones constitucionalmente asignadas al Jefe del Ejecutivo -principalmente
tiene atribuidas las funciones de dirección de la acción del Gobierno y
coordinación de las funciones de los demás miembros del mismo-.
Nombramiento del Presidente del Gobierno.

Los procedimientos constitucionalmente previstos para el nombramiento del

Presidente del Gobierno son dos: el procedimiento ordinario del art. 99 C.E.
(procedimiento de investidura) y el procedimiento extraordinario del art. 113
(moción de censura constructiva).

Abordaremos en este apartado únicamente el procedimiento de investidura

ordinario previsto en el art. 99 (el del art. 113 lo estudiaremos en la unidad siguiente).
Así, según prescribe el art. 99.1 CE, el Rey, previa consulta con los representantes
designados por los Grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del
Presidente del Congreso, propondrá un candidato a la Presidencia del Gobierno. El
candidato propuesto por el Rey "expondrá ante el Congreso de los Diputados el
programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la
Cámara" (art. 99.2 CE). El debate de investidura se cierra con la oportuna votación;
para ser investido, el candidato debe lograr el voto de la mayoría absoluta de los
miembros del Congreso. Si esta mayoría no se consigue, se celebrará una nueva
votación transcurridas 48 horas, en la que bastará una mayoría simple para
entenderse el candidato investido como Presidente del Gobierno (art. 99.3 CE).
Lograda la confianza de la Cámara en la primera o en la segunda votación, el Rey
nombrará al candidato así investido Presidente del Gobierno, requiriéndose para ello el
refrendo del Presidente del Congreso.

En el supuesto que el candidato no obtuviese la confianza de la Cámara -es

decir, que no alcanzase la mayoría simple requerida en la segunda votación-, será
preciso retornar a la fase inicial del procedimiento y, a partir de ahí, continuar con las
etapas sucesivas (art. 99.4 CE). No obstante, a efectos de no prolongar la situación
provisional de un Gobierno en funciones, la C.E. prevé que "si transcurrido el plazo de
dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato hubiere
obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará
nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso" (art. 99.5 CE).
Funciones del Presidente del Gobierno (art. 2 LG).

Son funciones exclusivas del Presidente:

1ª. La formación del Gobierno, que incluye:

- El nombramiento de los Ministros y, en su caso, de Vicepresidente/s (aunque

el nombramiento formal lo hace el Rey, es a propuesta del presidente del Gobierno)
(art. 100 CE)

- La estructuración del Gobierno.

- La organización de la Presidencia, dentro de la cual se ubican los órganos de

apoyo al Presidente (Gabinete de la Presidencia, Portavoz del Gobierno, Secretaría
General de la Presidencia...).

2ª. La dirección de la actividad del Gobierno, que se puede desglosar en

cuatro funciones:

- La elaboración del programa del Gobierno.

- La dirección propiamente dicha del Gobierno, que implica el impulso y control

constante de la actividad de los miembros del Gobierno.

- La coordinación de los miembros del Gobierno, que tiene como fines

principales dotar de unidad y coherencia a la actividad ministerial y evitar posibles
bloqueos o conflictos entre los Departamentos ministeriales en las competencias
concurrentes.

- La representación de la política gubernamental.

3ª. La dirección de la política de defensa y el ejercicio, respecto de las

Fuerzas Armadas, de las funciones previstas en la legislación reguladora de la
defensa nacional y de la organización militar.
3. ESTATUTO JURÍDICO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO.

El art. 98.4 C.E. prescribe que "La ley regulará el Estatuto e

incompatibilidades de los miembros del Gobierno". Ello no obstante, la C.E. contempla
algunos rasgos caracterizadores de ese estatuto, particularmente, el régimen de sus
incompatibilidades (art. 98.3) y la responsabilidad criminal (art.102). Asimismo, de las
previsiones constitucionales puede inferirse la responsabilidad política individualizada
de los miembros del Gobierno.

1. Régimen de incompatibilidades.

Pese a que el art. 98.4 C.E. se remite a lo que establezca la ley en orden a la
concreción de las incompatibilidades que afectan a los miembros del Gobierno, el art.
98.3 sienta las bases mínimas que ha de respetar el régimen legal de las
incompatibilidades, de conformidad con el cual: "Los miembros del Gobierno no
podrán ejercer otras funciones representativas que las propias del mandato
parlamentario, ni cualquier otra función pública que no derive de su cargo, ni actividad
profesional o mercantil alguna".

De otro lado, el régimen de incompatibilidades se completa con la Ley

5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los miembros
del Gobierno y de los Altos Cargos de la Administración General del Estado2, así como
en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno, entre otras normas.

2. Responsabilidad criminal.

El art. 102 C.E. contempla la responsabilidad criminal del Presidente y

demás miembros del Gobierno, estableciendo a lo largo de sus tres apartados un
privilegio de fuero, una condición de procedibilidad para poder perseguir la supuesta
conducta delictiva y, por último, la exclusión de la prerrogativa de gracia. Así, de
conformidad con tal precepto:

2
Real Decreto 432/2009, de 27 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento por el que se
desarrolla la Ley 5/2006, de 10 de abril, de regulación de los conflictos de intereses de los
miembros del Gobierno y de los altos cargos de la Administración General del Estado.
 “1. La responsabilidad criminal del Presidente y los demás miembros del
Gobierno será exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal
Supremo.

2. Si la acusación fuere por traición o por cualquier otro delito contra la

seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, sólo podrá ser
planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso,
y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo.
3. La prerrogativa real de gracia no será aplicable a ninguno de los supuestos
del presente artículo."

3. Responsabilidad política individualizada de los miembros del Gobierno.

El art. 113.1 C.E. conecta de modo explícito la moción de censura con el

Gobierno en cuanto órgano colegiado. Por su parte, el art. 108 determina que el
Gobierno responde solidariamente en su gestión política. Ahora bien, esta
responsabilidad solidaria es perfectamente compatible con la responsabilidad
individualizada de cada uno de los miembros del Gobierno.

Así, el art. 98.2 se refiere a la responsabilidad directa de los miembros del

Gobierno al establecer que "El Presidente dirige la acción del Gobierno y
coordina las funciones de los demás miembros del mismo, sin perjuicio de la
competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión".

El mecanismo principal para sancionar o exigir esa responsabilidad política

individual son las interpelaciones previstas en el art. 111 C.E., que pueden dar
lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición (se les suele
denominar "mociones de reprobación"). La reprobación de un miembro del Gobierno
sólo generaría efectos políticos, pero no jurídicos.

6.4. NOMBRAMIENTO Y CESE DEL GOBIERNO.

1. Nombramiento del Gobierno.

El art. 100 C.E. contempla el modo de nombrar a los miembros del Gobierno, a
excepción de su Presidente. Así, el art. citado preceptúa que "los demás miembros del
Gobierno serán nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente".

De aquí se desprenden las siguientes consideraciones:

1ª. La voluntad del Presidente del Gobierno es la única determinante de la formación
del Gabinete. Es el Presidente el que debe proponer al Rey el nombramiento de las
personas previamente elegidas por él mismo, siendo dicha propuesta vinculante.

2ª. El Congreso de los Diputados se ve privado, al menos formalmente, de toda

intervención, ya que la confianza se otorga al Presidente del Gobierno para la
realización de un determinado programa político de gobierno, pero no a sus Ministros.

2. Cese del Gobierno.

De conformidad con el art. 101.1 C.E. "el Gobierno cesa tras la celebración de
elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria
previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente". A
tenor del precepto pueden diferenciarse dos grandes bloques de causas de cese del
Gobierno: voluntarias (dimisión) y forzosas.

a) La dimisión del Presidente del Gobierno.

Se trata de la dimisión voluntaria del Presidente del Gobierno por razones de

muy diversa naturaleza. La dimisión del Presidente del Gobierno no produce efectos
plenos por sí sola, sino que requiere de la intervención del Rey, en virtud de la
competencia atribuida al mismo en el art. 62.d/ C.E. La aceptación por el Rey de la
dimisión perfecciona jurídicamente el cese del Gobierno. Este acto formal tiene una
indudable trascendencia, por cuanto abre el proceso de nombramiento de un nuevo
Presidente del Gobierno.

b) Las causas de cese forzosas.

1.- Celebración de elecciones generales. Se trata evidentemente de las elecciones

al Congreso de los Diputados, que es realmente el órgano ante el que responde
políticamente el Gobierno. Ello significa que en el muy improbable caso que las
elecciones de ambas Cámaras se celebraran por separado, la elección del Senado no
conllevaría el cese del Gobierno.
2.- Pérdida de la confianza parlamentaria. La confianza parlamentaria se pierde en
dos supuestos: fracaso de la cuestión de confianza y éxito de una moción de
censura. En el primer supuesto se abrirá el proceso del nombramiento de un nuevo
Presidente del Gobierno (art.99); en el segundo, el candidato incluido en la moción de
censura se entenderá investido de la confianza del Congreso a los efectos de su
investidura (art.114.2), procediendo el Rey a nombrarle Presidente del Gobierno
(Tanto la cuestión de confianza como la moción de censura las estudiaremos en la
unidad siguiente).

3.- Fallecimiento del Presidente del Gobierno. En este supuesto las funciones del
Presidente serán asumidas por el Vicepresidente, poniéndose en marcha el
procedimiento previsto en el art.99 C.E.

También en estos supuestos debe el Rey "poner fin a las funciones del
Presidente del Gobierno" (art. 62.d/).

Según establece el art. 101.2 CE “El Gobierno cesante continuará en funciones hasta
la toma de posesión del nuevo Gobierno”. Los límites al Gobierno cesante se
establecen en la LG (art. 21).

6.5. FUNCIONES DEL GOBIERNO. FUNCION DE DIRECCIÓN E IMPULSO

POLÍTICO. FUNCION NORMATIVA. FUNCION ARBITRAL. FUNCION
EJECUTIVA.
La función de gobierno se traduce en una actividad continuada de dirección e
impulso político, una actividad que exige de una programación, de un planteamiento,
de una planificación y de una estrategia de acción política. Esa función se
complementa con la ya clásica función ejecutiva, esto es, la ejecución de las leyes.

La C.E. se ajusta a esta concepción de las funciones del Gobierno al

establecer su art. 97 que "El Gobierno dirige la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva
y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes".

El precepto citado diferencia entre la función meramente ejecutiva y la función

de dirección política, la cual, a su vez, se diversifica en un conjunto de funciones que,
pudiendo reconducirse todas ellas a esa genérica función de impulso y dirección
política, presentan en algunos casos una entidad propia. Ello permite sistematizar las
funciones constitucionalmente atribuidas al Gobierno de la siguiente forma:

1. Función de dirección e impulso político.

El desarrollo de esta función tiene como premisa la previa elaboración del

programa de gobierno que debe presentar el candidato propuesto por el Rey para
la Presidencia del Gobierno ante el Congreso de los Diputados a efectos del
otorgamiento de la confianza de la Cámara.

Las facultades que reflejan de forma más patente esta función de dirección e
impulso político son las siguientes:

a) La dirección de la política interior, que supone la ejecución del programa

previsto.

b) La dirección de la política exterior; aunque la C.E. no reconozca

expresamente la iniciativa gubernamental en materia de tratados y convenios
internacionales, hay que entenderla implícita en la facultad de dirección.

c) La dirección de la defensa del Estado; mediante la determinación de la

política de defensa y la política militar como integrante de la misma, así como el
aseguramiento de su ejecución.

d) La dirección de la política económica; elaborando la planificación de la

actividad económica general. Esta facultad se plasma inequívocamente en los
Presupuestos Generales del Estado, considerados como la más fiel traducción en
cifras del programa político del Gobierno.

2. Función normativa.

Para el desarrollo de esta función, el Gobierno posee las siguientes

atribuciones:

a) Dictar disposiciones legislativas provisionales (Decretos-leyes).

b) Adoptar otras disposiciones de naturaleza legislativa en virtud de delegación

(Decretos legislativos).
 c) Ejercer la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes;
supone el ejercicio por el Gobierno de una función normativa por cuanto se traduce en
la elaboración de normas jurídicas de naturaleza reglamentaria.

De acuerdo con la reforma de la Ley del Gobierno introducida por la Ley 30/2003, de
13 de octubre, es preceptivo para el Gobierno, en el desarrollo de esta función,
efectuar un informe sobre el impacto por razón de género de las medidas que se
contengan en estas normas.

3. Función arbitral.

En el ejercicio de esta función corresponden al Gobierno una serie de

potestades y atribuciones a través de las cuales se relaciona con otros órganos
constitucionales, ejerciendo al mismo tiempo ciertas funciones de control, de modo
especial, en relación con las Comunidades Autónomas.

Se pueden enumerar al efecto las siguientes potestades:

a) Convocar las Cámaras en sesión extraordinaria con la finalidad de tratar

acerca de un determinado orden del día (art. 73.2 CE).

b) Declarar el estado de alarma, así como el de excepción, si bien en este

último caso previa autorización del Congreso de los Diputados, y proponer la
declaración del estado de sitio (art.116 CE).

c) Decidir, oído el Consejo General del Poder Judicial, el nombramiento de

un candidato a la Fiscalía General del Estado (art. 124.4 CE).

d) Proponer al Rey para su nombramiento dos magistrados del Tribunal

Constitucional (art. 159.1 CE).

e) Plantear ante el Tribunal Constitucional conflictos constitucionales de

competencia, así como conflictos de atribuciones con otros órganos constitucionales
del Estado.

f) Decidir, previo dictamen del Consejo de Estado, la realización del control por
el propio Gobierno de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas en
el ejercicio de las funciones delegadas del art. 150.2 C.E.

g) Impugnación ante el T.C. de las disposiciones y resoluciones adoptadas por

los órganos de las Comunidades Autónomas, al amparo de lo previsto por el art. 161.2
C.E.
 h) Requerir al T.C. para que declare si un Tratado internacional contiene o no
estipulaciones contrarias a la C.E.

4. Función ejecutiva.

Dentro de esta función el Gobierno posee las siguientes atribuciones:

a) Decidir acerca de la orientación y contenido que debe darse a la

función ejecutiva y ejercer la dirección de la misma de conformidad con la
Constitución y las leyes (art. 97 CE).

b) Dirigir la Administración civil y militar (art. 97 CE).

c) Nombrar a los Delegados del Gobierno en las Comunidades

Autónomas (art. 154 CE).

6.6. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES INFORMADORES DE LA

ADMINISTRACIÓN. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y CRITERIOS DE
ACTUACIÓN.
Introducción.

Los poderes del Estado necesitan medios personales y materiales que les
permitan desarrollar las funciones que la Constitución les encomienda. El instrumento
fundamental a través del cual se llevan a cabo esas funciones y que integra dichos
medios personales y materiales es la Administración Pública. Se podría, pues, definir a
la Administración Pública como una organización compleja cuya finalidad es gestionar
la acción del Estado sometiéndose a un régimen jurídico particular.

Es la Constitución la que sienta las bases de ese régimen jurídico en los arts.
103 a 107. Sin embargo, conviene hacer algunas consideraciones sobre la
Administración antes de abordar los principios constitucionales relativos a la misma,
así como su organización y actuación.

Es conveniente resaltar cómo el modelo de Estado influye en la configuración y

funcionamiento de la Administración y, de otro lado, distinguir entre la acción de los
poderes públicos y la acción administrativa, pues no se da, evidentemente, una
equivalencia entre ambas.
 Respecto de la primera de las cuestiones apuntadas, la consagración de
España como Estado Social (art. 1.1) conlleva una enorme complejidad tanto en las
funciones que debe cumplir el Estado como en sus formas de actuación. Junto a las
clásicas funciones del Estado liberal (garantía de los derechos y libertades y
prestación de ciertos servicios mínimos como la defensa o la administración de
justicia), la Constitución impone a los poderes públicos otras muchas muy diversas
que implican el cumplimiento de lo dispuesto en el art. 9.2 CE. Por ello, el Estado
social y democrático de Derecho necesita una Administración Pública compleja y
desarrollada para llevar a cabo las funciones que tiene encomendadas.

Por lo que se refiere a la segunda de las cuestiones, aunque la Administración

Pública sea el instrumento fundamental de acción de los poderes públicos, ello no
significa que exista una identificación o equivalencia absoluta entre la acción de éstos
y la acción administrativa. Y ello por un doble orden de razones:

- en primer lugar, en ocasiones el Estado encomienda el cumplimiento de

ciertas acciones públicas a los particulares a través de diferentes técnicas
jurídicas (por ej. la concesión para la prestación de servicios públicos). Y
también puede suceder lo contrario, es decir, que la Administración, aunque
normalmente desarrolle funciones públicas, puede también llevar a cabo en
ocasiones, con carácter excepcional, acciones típicas de personas jurídico-
privadas como exigencia y complemento de su acción central.
- En segundo lugar, aunque una de las funciones del Gobierno sea la de
dirigir la Administración del Estado, y, por tanto desde un punto de vista
orgánico, se produzca cierta identificación entre el Gobierno y los altos
cargos de la Administración, ello no debe llevar a la conclusión de equiparar
Gobierno y Administración. Identificación que también se produce, en
ocasiones, desde el punto de vista funcional, ya que ambos ejercen
potestades administrativas. Sin embargo el sistema de relaciones entre el
Gobierno y la Administración deben responder al principio que Garrido Falla
denomina de “neutralidad política de la Administración y neutralidad
administrativa del Gobierno”. La consagración constitucional de este
principio se encuentra en los apartados 1 y 3 del art. 103 CE, si bien habría
que hacer algunas matizaciones. La neutralidad de la Administración no
debe significar una asepsia valorativa, ya que, como poder público que es,
se encuentra sometida a la Constitución y al ordenamiento jurídico, lo que
supone su subordinación a los valores insertos en la Constitución y su
obligación de hacer valer ante los ciudadanos su observancia. Por tanto
 esta neutralidad política debe entenderse en el sentido de actuar conforme
a los intereses generales a que se refiere el art. 103.1, bajo la dirección del
Gobierno. De otro lado, la neutralidad administrativa del Gobierno supone la
no injerencia en los asuntos de la Administración, salvo esa función de
dirección que le atribuye en art. 97. El problema, claro está, es la
determinación del alcance de dicha función de dirección. En este sentido, la
cuestión se encuentra íntimamente relacionada con la organización de la
propia Administración del Estado, donde parece adecuado que los cargos
de libre disposición del Gobierno alcancen un límite determinado, como
puede ser el de Director General, que debe proveerse por el Gobierno entre
los altos funcionarios del Departamento en cuestión. En suma, se trata de
tender hacia una profesionalización de la Administración, de acuerdo con
los principios que se contienen en el art. 103.3 CE.

-LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES INFORMADORES DE LA

ADMINISTRACIÓN. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y CRITERIOS DE
ACTUACIÓN.

Los arts. 103 a 107 CE establecen los principios básicos de la organización y

funcionamiento de la Administración y son desarrollados por la Ley 40/2015.

El principio constitucional básico relativo a la Administración Pública es el de su

sujeción al ordenamiento jurídico. El art. 103.1 CE, al disponer que la Administración
se encuentra sometida a “la ley y el Derecho”, representa la concreción del principio
general del art. 9.1 CE de sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y al
resto del ordenamiento jurídico. En definitiva significa que la Administración actúa con
sujeción a todo el sistema de fuentes de nuestro ordenamiento.

De otro lado, el art. 103.1 CE matiza que el sometimiento de la Administración

al ordenamiento jurídico es “pleno”, es decir, que no existen zonas de actuación
inmunes a esa dependencia del ordenamiento. Otra cosa diferente es que exista una
mayor o menor discrecionalidad para la acción administrativa, pero siempre limitada
jurídicamente.

El principio de legalidad de la acción administrativa también supone que ésta

exige de un previo apoderamiento o habilitación por parte de la ley: sólo existe
actuación legítima de la Administración cuando existe esa cobertura.
 Por último, el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico
implica que su actuación puede ser controlada jurídicamente por los jueces y
tribunales (art. 106.1 CE).

a) Principios de organización.

Los principios de organización a que se refiere el art. 103.1 CE son los de

jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación y se aplican no sólo a la
Administración del Estado sino a todas las Administraciones Públicas,
independientemente de su ámbito territorial.

1. Principio de jerarquía.

Una de las características fundamentales de las estructuras

administrativas es su organización jerárquica. La Administración se abre en
distintas ramas que coinciden con cada uno de los Ministerios, siguiendo con múltiples
subdivisiones que se traducen en una multitud de órganos administrativos que se
encuentran conectados entre sí por relaciones de tipo fundamentalmente jerárquico.
Esa línea jerárquica es la que determina el camino a seguir tanto en la toma de
decisiones como en su ejecución, teniendo un valor jurídico diferenciado los actos de
los órganos administrativos en función del escalón jerárquico en que se encuentren.

2. Principio de descentralización.

Puede ser el más trascendente de los principios establecidos en el art. 103.1

CE. No debe entenderse este principio en un sentido territorial, pues las
administraciones públicas territoriales no son el resultado de la aplicación de este
principio sino del principio de la autonomía en conexión con la organización territorial
del Estado constitucionalmente establecida, en virtud de la cual los municipios,
provincias y Comunidades Autónomas gozan de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses (art. 137 CE).

Realmente, el principio de descentralización de la Administración Pública

establecido en el art. 103.1 CE adquiere significado entendido en un sentido amplio
como criterio de acercamiento de la toma de decisiones y de la actuación
administrativa al ciudadano mediante técnicas jurídicas de distinta naturaleza (por ej.
mediante la denominada descentralización funcional, consistente en crear
Administraciones especiales para prestar determinados servicios.
 En definitiva, la descentralización consiste en el traspaso de funciones desde
un ente administrativo a otros entes administrativos menores, de tal forma que dicho
traspaso debe implicar la transferencia efectiva de poderes decisorios ejercidos en
nombre propio a la(s) entidad(es) respecto de la(s) que se hace la descentralización.

3. Principio de desconcentración.

Con este principio se alude a la transferencia de competencias de forma

permanente de un órgano superior a otro inferior, sea central o periférico, dentro
de un mismo ente público. Más que de un principio de organización se trata de una
alteración de la competencia que tiene por finalidad descongestionar el trabajo de los
órganos superiores, trasvasando parte de sus competencias a otros órganos
inferiores.

La desconcentración, al igual que la descentralización, también acerca la toma

de decisiones y la gestión administrativa a los ciudadanos; sin embargo, se distingue
del principio de descentralización en que mientras éste se predica respecto de
distintas administraciones públicas, el de desconcentración se proyecta sobre
una única Administración. Se trata, en definitiva, de hacer que la acción
administrativa corresponda al órgano situado lo más cerca posible del administrado
dentro del entramado administrativo.

4. Principio de coordinación.

La coordinación se aplica sólo entre entes diversos u órganos no

pertenecientes a una misma rama de la Administración, a fin de conseguir la
unidad en la acción administrativa, pues obviamente cuando los órganos a coordinar
pertenecen a un mismo ente o sector administrativo, la unidad puede ser asegurada
por el superior jerárquico común.
b) Criterios o principios de actuación.

Agruparemos aquí todos aquellos criterios o principios que deben guiar la

actuación administrativa.

1. Objetividad.

El art. 103.1 CE comienza señalando que “la Administración Pública sirve con
objetividad los intereses generales”. También se manifiesta en el art. 103.3 al hacer
referencia a la “imparcialidad” de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones. Este
criterio también ha sido calificado por el Tribunal Constitucional como “principio de
neutralidad de la Administración”, y a él nos hemos referido parcialmente al comienzo
de este epígrafe.

Este criterio indica que la Administración ha de actuar de modo neutro, es

decir, ajeno a los intereses particulares, sean de naturaleza política o de cualquier
otra clase. En cierto modo, el servicio objetivo a los intereses de la colectividad trata
de garantizarse mediante la profesionalización de la Administración, que ha de llevarse
a cabo de acuerdo con los postulados establecidos en el art. 103.3 respecto del
estatuto de los funcionarios públicos. Este estatuto, que ha de ser regulado por la ley,
se ajustará en todo caso a las siguientes premisas:

- acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y

capacidad.
- Concreción de un sistema de incompatibilidades para todos los funcionarios
públicos.
- Establecimiento de un sistema de garantías para la imparcialidad en el
ejercicio de las funciones.

2. Eficacia.

El art. 103.1 CE exige a la Administración Pública que su acción sea eficaz. Es

una aspiración de difícil concreción jurídica, pues depende, en última instancia, de las
actuaciones concretas que se produzcan y de los medios con que cuenta la
Administración para el cumplimiento de sus fines.

La Administración ha de atenerse en su actuación a este criterio “con

sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. Ello significa, según el TC, una remisión
a la decisión del legislador respecto de aquellas normas, medios e instrumentos en
que haya de concretarse el logro de la eficacia. Entre estas normas se puede
encontrar la llamada potestad de auto tutela o auto ejecución de la Administración
Pública, en virtud de la cual se permite que la Administración pueda dictar actos
declaratorios de la existencia y límites de sus propios derechos con eficacia ejecutiva
inmediata.

3. Legalidad.

Como apuntábamos al principio, es la concreción del art. 9.1 CE en el art.

103.1 cuando somete la actuación de la Administración de forma plena a la ley y al
Derecho.

4. Participación.

Como manifestación de la configuración democrática del Estado, el art. 105 CE

establece una serie de previsiones que se resumen en la idea general de participación
de la ciudadanía en la Administración. Ese y no otro es el sentido de los principios de
audiencia a los ciudadanos en la elaboración de normas de carácter general que les
afecten (art. 105.a), de acceso a los archivos y registros (art. 105.b) o audiencia del
interesado en el procedimiento administrativo (art. 105.c).

6.7. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. LA

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN.
La Administración Pública se encuentra sometida a controles de distinta
naturaleza, en especial de tipo político y jurídico y ello porque, de un lado, la
Administración es un instrumento para la ejecución de la política del Gobierno y, de
otro, está sometida en su actuación al ordenamiento jurídico.

Por lo que se refiere al control político, éste corresponde a las Cortes a

través del control sobre la acción del Gobierno (ya se vio en la unidad 5).

El control jurídico de la Administración se deriva de su sometimiento al

ordenamiento jurídico desde la doble perspectiva anteriormente apuntada, general
(art. 9.1 CE) y particular (art. 103.1 CE). Este tipo de control es fundamentalmente de
carácter jurisdiccional. Tal y como dispone el art. 106.1 CE “Los Tribunales controlan
la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el
sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.
 Por lo que se refiere a los órganos de control, éste se lleva a cabo,
básicamente, por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, formado por
órganos especializados por razón de la materia en el seno del Poder Judicial.

Respecto del objeto del control jurisdiccional, todos los actos de las
Administraciones Públicas son susceptibles, en principio, de ser controlados en
su adecuación al ordenamiento jurídico.

Los instrumentos a través de los que se desarrolla el control jurisdiccional son

los recursos contencioso-administrativos, si bien conviene precisar que la facultad
de auto tutela de la Administración implica la exigencia legal de agotar los recursos
administrativos, interpuestos ante la propia Administración, antes de acudir a los
tribunales (arts. 106 y ss. Ley 39/2015).

-LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN.

El art. 106.2 CE establece que “Los particulares, en los términos establecidos

por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en
cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que
la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.

Se trata, en definitiva, de una consecuencia más del sometimiento de la

Administración Pública al principio de legalidad y puede entenderse como una
concreción del principio general de responsabilidad de los poderes públicos
establecido en el art. 9.3 CE.

El art. 106.2 CE ha sido objeto de desarrollo por la Ley 39/2015

estableciéndose expresamente la responsabilidad objetiva de la Administración, es
decir, que la lesión en los bienes y/o derechos de los particulares dará derecho a una
indemnización cuando aquélla haya sido causada por el funcionamiento de la
Administración, sea éste normal o no.