MATERIAL OBTENIDO DEL LIBRO: “TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, ESCRITO POR EL

PROFESOR VENEZOLANO ALLAN R. BREWER CARIAS”.

Sección Primera: EN TORNO AL CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO (1984-2008)

“Prólogo” a la segunda edición del libro de Luciano Parejo Alfonso, El concepto del derecho
administrativo, Universidad Externado de Colombia, Editorial Jurídica Venezolana, Bogotá
2008, pp. 23–85. La primera edición de dicha obra apareció en la Colección Estudios Jurídicos,
N° 23, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas 1984. El prólogo a dicha primera edición se
publicó en pp. 5–24. Los antecedentes remotos del estudio contenido en el Prólogo fueron:
“El concepto del derecho administrativo en Venezuela,” Revista de Administración Pública,
Nº 100–102, Vol. I, Madrid, enero–diciembre 1983, pp. 685–704, que fue incluido luego en mi
libro Estudios de derecho administrativo, Ediciones Rosaristas, Colegio Nuestra Señora del
Rosario, Bogotá 1986, pp. 7–24; y “Bases constitucionales del Derecho Administrativo en
Venezuela,” Revista de Derecho Público, Nº 16, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
octubre–diciembre 1983, pp. 5–20, que se incluyó en el Archivo de Derecho Público y Ciencias
de la Administración. El Derecho Público en Venezuela y Colombia, Vol. VII, 1984– 1985,
Instituto de Derecho Público, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de
Venezuela, Caracas 1986, pp. 215–231.

El concepto del derecho administrativo, por supuesto, ha sido el tema fundamental que nos ha
ocupado a todos los que nos hemos interesado por esta disciplina. El intento de definir esta
rama del derecho, sin duda, se encuentra al inicio de todo Manual y Tratado de Derecho
Administrativo; sin embargo, en más de una ocasión, definida la disciplina, encontramos en los
Manuales y Tratados que en su desarrollo van más allá de lo que se definió inicialmente.
Nosotros mismos hemos señalado que puede admitirse que “el derecho administrativo es
aquella rama del derecho que regula a la Administración Pública como complejo orgánico, su
organización y funcionamiento; que norma el ejercicio de la función admi- 1 V. “El concepto del
Derecho Administrativo en Venezuela,” en Revista de Administración Pública, Nº 100–102, Vol.
I, Madrid, enero–diciembre 1983, pp. 685–704; “El concepto del derecho administrativo en
Venezuela”, Estudios de derecho administrativo, Ediciones Rosaristas, Colegio Nuestra Señora
del Rosario, Bogotá 1986, pp. 7–.24; “Bases constitucionales del Derecho Administrativo en
Venezuela”, en Revista de Derecho Público, Nº 16, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas,
octubre–diciembre 1983, pp. 5–20, y en Archivo de derecho público y ciencias de la
Administración, El derecho público en Venezuela y Colombia, Vol. VII, 1984–1985, Instituto de
Derecho Público, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, Universidad Central de Venezuela,
Caracas 1986, pp. 215–231 LIBRO PRIMERO: SOBRE EL CONCEPTO DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO 29 nistrativa por los órganos del Estado; que regula la actividad
administrativa del Estado, que norma, también, las relaciones jurídicas que se establecen entre
la Administración Pública y los administrados, con motivo del ejercicio de la función
administrativa o de la realización de alguna actividad administrativa”. En razón de éste, su
objeto, estrechamente vinculado al ejercicio del Poder Público, es que se lo ubica dentro de las
ramas del derecho público. Sin embargo, también hemos señalado que iniciar el estudio del
derecho administrativo, con un intento definitorio a priori de su contorno, podía provocar una
peligrosa distorsión respecto de su real contenido. Por ello, admitimos como premisa de todo el
estudio del derecho administrativo, que más importante que su definición, es la comprensión
de su objeto; y que sólo una vez situado éste, inmerso en una determinada realidad, es que una
definición podría tener realmente sentido. (…) De la definición, que formulamos inicialmente,
por supuesto, resulta claro nuestro rechazo a adoptar un criterio único para definir nuestra
disciplina. No se trata de una definición orgánica, ni de una definición material, ni de una
definición formal. Insistimos, “El Dorado” no existe en esta rama del derecho, y no creemos que
exista el criterio clave absoluto para definir el Derecho Administrativo. De allí que optemos por
una definición mixta, que mezcla los diversos criterios, y ello responde a una realidad de
nuestra materia: el contenido de la misma es heterogéneo y mutable. El Derecho
Administrativo de hace cinco o tres décadas, no es el mismo del mundo contemporáneo, y ello
por una razón fundamental: el Derecho Administrativo regula una parcela fundamental de la
acción del Estado, y el Estado de la década de los años treinta o cincuenta, sobre todo en
nuestros países latinoamericanos, no tiene nada que ver con el Estado Contemporáneo. Por
ello, siendo el contenido del Derecho Administrativo heterogéneo y mutable, mal podríamos
encontrar un criterio único e inmutable para definirlo. Ahora bien, en la definición que hemos
dado, si bien es de carácter mixto, podemos identificar claramente el contenido del Derecho
Administrativo en Venezuela. Hemos dicho que nuestra disciplina regula, en primer lugar, a la
Administración Pública como complejo orgánico dentro de la estructura del Poder del Estado.
Ello nos conduce, necesariamente, a identificar el sistema de distribución del Poder Público en
Venezuela, donde encontramos una de las bases fundamentales de nuestro Derecho
Administrativo; distribución que por nuestra peculiar forma federal del Estado no sólo es
horizontal, sino vertical. A comentar este aspecto dedicaremos la primera parte de este
prólogo. También hemos dicho, en segundo lugar, que el Derecho Administrativo regula el
ejercicio de la función administrativa, lo que nos obliga a identificar las diversas funciones del
Estado, como tareas esenciales, cuya diferenciación no coincide ni con la separación de poderes
ni con determinadas actividades estatales. Allí está la segunda de las bases fundamentales del
Derecho Administrativo en Venezuela, la cual analizaremos en una segunda parte. Además,
hemos dicho que el Derecho Administrativo regula a la actividad administrativa, como una de
las actividades del Estado que en nuestro país, se realiza por todos los órganos del mismo, en
ejercicio de variadas funciones. Identificar la actividad administrativa, renunciando al criterio
orgánico, pues no sólo es la resultante de la actuación de la Administración Pública, y
renunciando al criterio material, pues no sólo es la resultante del ejercicio de la función
administrativa, es la tercera de las bases constitu- 30 ALLAN R. BREWER–CARÍAS TRATADO DE
DERECHO ADMINISTRATIVO TOMO I cionales del Derecho Administrativo venezolano, que
trataremos en una tercera parte, y que nos resulta de la definición propuesta. Por supuesto,
también hemos dicho, en cuarto lugar, que el Derecho Administrativo regula el conjunto de
relaciones que se establecen entre la Administración Pública y los administrados o entre los
órganos estatales y éstos con motivo del ejercicio de la función administrativa o de la
realización de una actividad administrativa, y ello no es otra cosa que un corolario de los tres
elementos anteriores. Esto nos conduce a identificar los sujetos de derecho que actúan en el
campo del Derecho Administrativo, y que pueden entrar en esa relación jurídica. En cuanto a
los sujetos estatales, su identificación, en muchos países, resulta del sistema de distribución del
Poder Público en forma vertical y del proceso de descentralización funcional, que ha provocado
la aparición en el mundo contemporáneo de entidades descentralizadas con personalidad
propia, lo cual, como dijimos, estudiaremos en la primera parte; y en cuanto a los
administrados, su ámbito de acción está íntimamente vinculado al ámbito de intervención del
Estado y de regulación y limitación, con base constitucional, de los derechos y garantías, es
decir, a la actividad administrativa, la cual, como también dijimos, lo analizaremos en la tercera
parte. I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DENTRO DEL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DEL PODER
PÚBLICO Hemos señalado que en Venezuela se ha establecido un sistema de distribución del
Poder Público, en forma vertical y en forma horizontal, que está a la base de toda la
construcción del Estado y, por ende, del derecho que le es aplicable; y por supuesto, por Poder
Público entendemos, en la Constitución, la potestad genérica de actuar que tienen los entes
estatales y que les permite imponer el interés público sobre el interés particular. Ahora bien, la
distribución vertical del Poder Público, en Venezuela, da origen a un sistema de
descentralización político–formal, derivada de la forma federal del Estado; y la distribución
horizontal del Poder Público da origen a la separación orgánica de los poderes, siguiendo los
criterios clásicos del constitucionalismo moderno. Veamos qué implicaciones tienen estos dos
sistemas en nuestro Derecho Administrativo. 1. La distribución vertical del poder público y los
sujetos de derecho estatales Conforme a nuestra Constitución, en sentido vertical, el Poder
Público tiene tres ramas, el Poder Nacional, el Poder de los Estados y el Poder Municipal, que se
distribuyen en un conjunto de tres niveles de personas jurídicas de derecho público estatales
que son, a nivel nacional, la República; a nivel estadal, los Estados que forman la Federación,
más las otras entidades políticas federales, como el Distrito Federal o los Territorios Federales;
y, a nivel municipal, los Municipios, como división político–territorial de los Estados. LIBRO
PRIMERO: SOBRE EL CONCEPTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 31 A todas esas personas
político–territoriales, en su globalidad, las denominamos “Estado”, sin que, sin embargo, salvo
en el ámbito internacional, el “Estado”, en sí, tenga personalidad jurídica en el ámbito interno.
Por tanto, jurídicamente hablando, y esto tiene una repercusión básica en nuestro Derecho
Administrativo, en Venezuela no existe una sola Administración Pública, como complejo
orgánico, ni pueden las Administraciones Públicas, como tales, ser personas jurídicas. En efecto,
hemos dicho, tenemos tres niveles político–territoriales que son la República, los Estados y los
Municipios. Por eso, definitivamente, la Administración Pública en Venezuela, en los tres
niveles territoriales, se muestra como subordinada a la instancia político–territorial–estatal
respectiva. Así, cada una de estas instancias político–territoriales, tiene su Administración
Pública, que no pasa de ser un complejo orgánico, cuya actuación se imputa a la persona
jurídico–pública a la cual pertenece. Este solo aspecto hace inaceptable en Venezuela, la
conocida tesis de Eduardo García de Enterría, de definir la Administración Pública como
persona jurídica, negándole tal carácter al propio Estado (en nuestro caso, la República a nivel
nacional) en el derecho interno, definiendo el Derecho Administrativo como el que regula la
actuación de esas personas jurídicas que configuran la Administración Pública. En sus propias
palabras, dice: “La personificación de la Administración Pública es el dato primario y sine qua
non del Derecho Administrativo”, y éste se identifica por ser “el Derecho de las
Administraciones Públicas como persona jurídica”. Debemos decir, además, que tampoco este
criterio es aceptable en Venezuela, pues el Derecho Administrativo en nuestro país, como
hemos dicho, si bien regula a la Administración Pública como complejo orgánico, no se agota en
ello. De allí que también rechacemos la conocida tesis orgánica de Fernando Garrido Falla,
mediante la cual define el Derecho Administrativo como el que regula la Administración Pública
como complejo orgánico ubicado en el Poder Ejecutivo, que él mismo ha comenzado a revisar y
a abandonar, después de la entrada en vigencia, en España, de la nueva Constitución de 1978.
En todo caso, la identificación del sistema de distribución vertical del Poder Público, y de las
personas jurídico–públicas que lo ejercen en las tres ramas territoriales, revalorizan la teoría de
la personalidad jurídica en el derecho público. No exageraremos diciendo, como lo hacía
Hauriou, que “La teoría de la personalidad comprende todo, explica todo, organiza todo”, pero
sí diremos que es una pieza clave en la identificación del Derecho Administrativo en nuestro
país.