Nelson Villarreal Durán

Capítulo 5

Renta Básica y mínimos sociales:

Antecedentes en la región
a comienzos del siglo XXI

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 La larga marcha hacia la igualdad social
Retomo aquí parte de los textos publicados en una investigación desarrollada en la
Fundación Friedrich Ebert-FESUR Uruguay.108 Los mismos tienen en gran medida la
actualidad de una discusión que refleja los procesos sociopolíticos y la reflexión que se
ha ido concretando en la región, con la participación de intelectuales, actores sociales
y decisores de políticas.109 Me refiero a las estrategias de desarrollo social que se están
implementando en economías más distributivas, donde los mínimos sociales, los dere-
chos sociales universales y formas de renta básica emergen como sustantivos.110
Desde la filosofía intento abordar el desafío que plantea el belga Philippe Van
Parijs, que dice: «si nos tomamos en serio la búsqueda de la libertad real para todos […]
lo que tenemos que buscar es el mayor ingreso incondicional para todos […]». En tal
sentido una de las preguntas que nos podemos hacer es si la economía política que se
ha comenzado a desarrollar desde principios del siglo XXI, a partir de la respuesta a la
crisis del sur y ahora a la crisis del norte, apunta a consolidar las condiciones efectivas
para acrecentar la libertad real a través de una mayor la igualdad de posibilidades.
El fracaso de «la igualdad absoluta de resultados» generadas en las sociedades del
socialismo real, fueron seguidas por el fracaso de sociedades basadas en la «exclusiva
igualdad de oportunidades» en el mercado. No solo cambiaron drásticamente las vías
al socialismo, sino las formas del capitalismo y su sustentabilidad para dar cuenta de
la inclusión de toda la población del planeta. Tanto las condiciones prácticas, como
teóricas, nos enfrentan a pensar la acción que efectivamente logré crear las condiciones
para el desarrollo de todas las personas y los pueblos en todas sus dimensiones. Temas
que abordaré en otro artículo.

108 Se contó con el apoyo de un «grupo de referencia» de las organizaciones de la sociedad civil inte-
grado por: Cotidiano Mujer (Lilian Celiberti), IDES (Eduardo de León) y Vida y Educación (Juan
Pablo Monteverde), cuyo rol fue aportar en la conformación de un espacio integral de discusión de
políticas sociales en el marco de construcción de ciudadanía fundamentalmente desde las dimensio-
nes de género, infancia y políticas públicas
109 Las expectativas que se generan con un nuevo gobierno en 2005, tomando en cuenta los apren-
dizajes de la región, permitió el profundizar un espacio de reflexión local que a partir de la propia
práctica y el aporte de la visión comparativa en ejes sustantivos como ser: desarrollo integral, partici-
pación–ciudadanía, impuesto a la renta–renta básica, economía–empleo–trabajo, transversalidad de
servicios sociales básicos y universales, entre otros. Dicho espacio facilitó el análisis de los primeros
pasos del Plan de Emergencia y la necesaria reflexión de una estrategia de desarrollo social que ayude
a la instalación de transformaciones en Uruguay a mediano y largo plazo. En tal sentido, se buscó
proporcionar un espacio de análisis político que se focaliza sobre ejes temáticos como desafío para
las estrategias de desarrollo social del país, a la vez que permita, a los nuevos gobernantes, un dialogo
y valoración crítica con personas de referencia en la sociedad civil y la academia como un aporte al
primer y segundo año de gobierno y a los procesos cambiantes en la región.
110 Se pueden leer los textos completos en <www.fesur.org.uy> Fueron publicados entre diciembre de
2004 «La larga marcha hacia la igualdad social […].» y enero 2006 «Los progresistas y las estrategias
de desarrollo social a mediano y largo plazo».

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 El mundo ya no es ancho, pero sigue siendo ajeno. Si la tecnología redujo las dis-
tancias del territorio y la comunicación, la innovación cultural, económica y social, en
el marco de un proyecto político universalista básico, deberá reducir las desigualdades
y generar condiciones de apropiación y distribución equitativas. Esto implica la con-
solidación de políticas públicas sociales integrales con involucramiento de actores gu-
bernamentales, del mercado y la ciudadanía para desarrollar, tanto a la economía como
a la sociedad, en un proceso que configure sinergias y supere subdesarrollo, exclusión
y dependencia de sectores sociales en el país y en la región.
Si el sentido de la política es la libertad, esto significa que nosotros, en este espacio y en
cualquier otro, tenemos el derecho a la expectativa de un milagro. No porque creamos
religiosamente en milagros, sino porque los hombres, en cuanto pueden actuar, son ca-
paces de realizar lo improbable y lo imprevisible, y lo realizan continuamente, aunque lo
sepan o no. Hannah Arendt.

Aportes comparados en estrategias de políticas sociales:

Argentina, Brasil, Chile. Disyuntivas en Uruguay
ante un nuevo gobierno
Muchos de los gobiernos que vienen desarrollándose en la región buscan decidi-
damente nuevas propuestas de desarrollo integral que supone una articulación entre
políticas de inclusión social para y desde la población más pobre y un crecimiento
económico alternativo con distribución mas justa y equitativa para toda la población.
Con en el ascenso de la izquierda al gobierno en Uruguay se avizoraban gestio-
nes nacionales articuladas en un eje progresista para la primera década del siglo XXI.
Asimismo el proceso de integración regional se debía apoyar en una visión de com-
plementariedad y reciprocidad de los pueblos que pudiera ser aprovechado a distintos
niveles para construir políticas globales, específicas y sectoriales. La realidad ha sido
más compleja, tanto en la conformación del bloque regional como en la articulación
entre nuevos gobiernos, organizaciones de la sociedad civil e intelectuales, en el marco
de un proyecto político que supone un común denominador progresista.
Se plantea como desafío permanente apoyar el análisis de los posibles escenarios
de articulación de las políticas sociales estructurales y su relación con políticas de
desarrollo, la autonomía y participación de los actores y los ciudadanos, como la nece-
saria reflexión sobre protección y cohesión social en el Uruguay progresista. Desde esa
perspectiva, es que se busca lograr la capacidad de concreción de ese objetivo que nos
es común: que los derechos sociales sean universales, que los productos de la sociedad
puedan distribuirse efectivamente y que los ciudadanos no quedemos pasivos en ese
proceso sino que nos involucremos en él.

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 A la vez que se buscó profundizar las interrogantes que dieron origen al análisis de
las políticas sociales comparadas en ¿cómo se articulan con las políticas económicas
y cuáles son sus consecuencias?, ¿cuáles son los diseños institucionales y los mecanis-
mos de gestión más adecuados para la aplicación de estas nuevas propuestas?, ¿en qué
medida se fortalece la emancipación y autonomía ciudadana y social de los sectores
vulnerables o se producen nuevas dependencias? Sin embargo, aún no se han llegado
a respuestas ni formulaciones contundentes. Más aún el nuevo escenario que implicó
asumir ser gobierno en Uruguay, tanto desde dentro como desde fuera de los actores
de la izquierda, conlleva la emergencia de contradicciones contenidas y visiones con-
trapuestas sobre cómo se responden estas preguntas en el proceso de transformaciones
planteadas. Siendo que los puntos de partida y las restricciones son distintas en cada
país de la región, pero mantienen desafíos comunes ante la pobreza, la exclusión y la
búsqueda de un desarrollo alternativo, la mirada comparativa sigue siendo muy impor-
tante en las estrategias de desarrollo nacional de la era progresista.

Introducción y temas de fondo

Las crisis sociales y económicas han agudizado procesos de exclusión mostrando cam-
bios que deben ser abordados en su complejidad para generar propuestas que den las bases
a una nueva forma de integración social. Nuevas subjetividades dan cuenta de la fragmen-
tación social a la vez que expresan quiebres y emergencia de nuevos temas y demanda de
derechos. Las formas sociales de lo público y lo político desafían a pensar local, regional y
globalmente nuevos abordajes para una democracia social, económica y política.
En este marco se pueden visualizar las crisis de las instituciones de protección social
que, apoyadas en vínculos de la solidaridad, no responden a los cambios actuales, tal
como cuando se crearon, en tanto formas permanentes de bienestar.
Los cambios en la relación entre economía y sociedad, la disociación del capital y
su predominio absoluto sobre las relaciones sociales, las transformaciones del mundo
del trabajo, el crecimiento del desempleo, y la crisis de identidades individuales y co-
lectivas, no encuentran aún nuevas formas políticas y económicas de democracia social.
En la medida en que las sociedades que se desarrollan en la región muestran altos
niveles de dualización social, desigualdad, pobreza, exclusión e inseguridad humana
estructural, se reclaman cambios profundos si se quiere lograr ampliar y democratizar
las propias democracias existentes y no caer en quiebres institucionales o explosiones
sociales no manejables por los sistemas actuales.
Sin embargo, las transformaciones no se dan de un día para el otro, por lo que pare-
ciera que los cambios políticos que se están produciendo en la región están instalando
las bases de una larga marcha de conquista o reconquista de la igualdad social, puesto
que hasta para Uruguay (el país más igualitario de la región) sería necesario que trans-
curra más de un quinquenio para recuperar los grados de igualdad e integración social
que lo caracterizaban.

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 El proceso que esta larga marcha se propone, ante las sociedades empobrecidas y
altamente desiguales, es acrecentar la libertad real de nuestros pueblos y de las perso-
nas que viven en este continente, pero no en forma tan lineal, como se suponía tanto
desde lo político partidario como desde la sociedad organizada en programas progre-
sistas contrarios al proyecto neoliberal de los noventa.
La relación intrínseca, complementaria y contradictoria, entre libertad e igualdad
tiene en las sociedades actuales, tanto una dimensión política, como una económica y
otra cultural que al disociarse reflejan visiones filosóficas e ideológicas más profundas
que deben ser abordadas desde distintos planos,111 Aunque no es el interés de este
documento incursionar en la filosofía política, social o económica es importante dejar
sentada la discusión de fondo que probablemente esté generando condicionamientos
en las cosmovisiones ideológicas y en los desarrollos prácticos en los que nos encontra-
mos como región y como país.
Las democracias para ser «más justas» requieren plantearse cómo desarrollar la «li-
bertad real para todos». En tal sentido, la pregunta sustantiva hoy es: ¿qué relación se
requiere entre libertad e igualdad para lograr sociedades integradas en la diversidad?
Por lo tanto, para que haya desarrollo integral para toda/os, ¿qué equidad es necesario
lograr en nuestra sociedad, en el conflicto entre igualdad deseable y grado de desigual-
dad aceptable, para que se de un proceso de ejercicio de la libertad real?112

Un nuevo concepto de desarrollo

Desde finales de las dictaduras en los ochenta a la fecha, las formas de reinstalar las
democracias generaron una disociación entre el desarrollo económico y social, con una
falta de liderazgo político integrador, que mostró su vulnerabilidad, tanto en la crisis de
los últimos años como en el diseño generado con la instalación de las reformas de primera
y segunda generación que se apoyaron en falsas contradicciones entre Estado y mercado,
dejando desprovistas a las poblaciones de protección social ante los cambios que fueron
produciendo la globalización y la regionalización. Además, en los desarrollos económicos,
sociales y políticos de los noventa se desconoció un factor clave de la competitividad de
las sociedades, que es el grado de integración e igualdad social que hace sinergia con la
iniciativa de las personas y de los pueblos a la hora de generar un desarrollo estable.
La pretensión de disociar el ejercicio de la libertad de la igualdad entre las personas,
en la sociedad y entre los pueblos impidió, muchas veces, visualizar por dónde generar
procesos de desarrollo alternativo, integral y sustentable. Por otro lado, la asimilación
simple entre diferencia y diversidad con desigualdad impiden visualizar el ejercicio de
la libertad que produce igualdad y la necesaria igualdad que permite el ejercicio real
de la libertad. Ello plantea que no solo hay que superar las sociedades desiguales, sino

111 Ricoeur, Paul, Si mismo como un otro, Madrid, Siglo XXI,1996.

112 Ver Arendt, Hannah, La condición humana, Barcelona, Paidós, 1974.

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 también las visiones que pretenden recomponer una idea de igualdad homogénea, que
no toma en cuenta la diversidad y la diferencia en las sociedades complejas actuales.
La libertad real para toda/os y no solo para alguna/os es una contradicción conflic-
tiva con los otros, que reclama de objetivos sociales compartidos, donde la igualdad se
transforma en una condición para afirmar la libertad de cada uno y de todos. Pero a la vez,
una igualdad que solo se centre en la iniciativa y en las oportunidades, puede mutilar la
posibilidad de la libertad de los que se encuentran en situaciones de mayor desigualdad.
En tal sentido, las desigualdades, las discriminaciones y las exclusiones actuales reclaman
pensar la igualdad desde las posibilidades como condición integral, para que el ejercicio
de la libertad pueda desarrollar la iniciativa que busca valerse de oportunidades en la so-
ciedad. La relación intrínseca entre libertad e igualdad para todos implica que la libertad
de cada uno se acrecienta o disminuye con la libertad de los otros, por lo que pensar la
equidad, la igualdad y la justicia supone pensar en las formas en que se posibilita el ejer-
cicio de la libertad sin generar una igualdad paralizante o mediocre.
Cuando se rompe la dinámica de la alteridad social sustantiva, el impulso de auto-
nomía y relación se transforma en dominación, explotación, sumisión y/o desigualdad.
Por lo que pareciera que desde la sociedad —como espacio de alteridad en la diferen-
cia y en la diversidad- es donde adquiere sentido la tensión entre libertad e igualdad
en un proceso democrático que permite desarrollar las posibilidades de todos. Ello se
logra mediante un pacto o acuerdo social entre las partes con relativo poder, pero tam-
bién con aquellos que han quedado fuera de los beneficios que produce una sociedad.
En una sociedad injusta la libertad está coartada para las mayorías y una sociedad es
justa si integra también los distintos aspectos de la libertad que aseguran que sea una
sociedad libre de personas en equidad e igualdad.
Posibilidades, resultados, iniciativas y oportunidades deberían articularse en un
proyecto de desarrollo integral. La libertad negativa (lo privado) y la libertad positiva
(lo social) son dos dimensiones de la libertad real para todas/os como condición de jus-
ticia social y ello reclama de un rol renovado del Estado como articulador y orientador
de los procesos de cambio a favor de todos los integrantes de la sociedad y no solo de
algunos como hasta ahora.
El contundente fracaso de los modelos de desprotección social, agudizados en los
noventa y que eclosionó a principios de siglo, y la alta deuda social, reclaman paradig-
mas de integración y desarrollo que den cuenta a la vez de la igualdad y la diversidad,
en un nuevo contexto.
Para las organizaciones sociales y políticas de izquierda los problemas de la des-
igualdad estructural y la falta de proyectos integradores reclaman una mirada desde los
derechos como objetivo y método de las luchas sociales, que presenta un desafío a los
gobiernos progresistas que se han instalado en la región y que se instalará en Uruguay.
Problematizar a la vez ¿qué igualdad permite el ejercicio de la libertad? y ¿qué
condiciones de ejercicio de libertades hacen posible sociedades equitativas, diversas e

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 igualitarias? requiere una reflexión renovada de la propia izquierda que está ingresando
a gobernar en los países de la región.113
Alternativas en Políticas Sociales:
Un elemento sustancial de un nuevo régimen de organización social, que ponga la eco-
nomía al servicio de la cuestión social, es la necesidad de crear una nueva matriz cul-
tural y social donde el empleo deje de ser el fundamento que da derecho a tener otros
derechos sociales. No es sensato seguir adosando al empleo remunerado la plenitud de
los derechos económicos (ingreso), de los derechos sociales (protección social) y políti-
cos (representación de intereses colectivos)…un sistema alternativo de políticas sociales
debería asentarse en tres pilares universales: 1) garantía de ingreso básico, 2) salud y 3)
educación. Complementariamente, programas selectivos que se ocupen verdaderamente
de cuestiones excepcionales […].
El ingreso ciudadano es un paso ineludible para ello. Las políticas de transferencia mo-
netaria deberían concentrarse en una sola política de ingreso ciudadano que garantice la
mayor cobertura. Otra vez, el primer paso es un ingreso ciudadano para la infancia, con
claros diseños de su futura expansión. Rubén Lo Vuolo, Alternativas. La economía como
cuestión social.
Pobreza y Riqueza
La distinción entre «bajos ingresos» y «fracaso de capacidades» es importante.
Un análisis de la pobreza que se concentre solo en los ingresos puede quedar muy lejos
de lo que principalmente nos preocupa en la pobreza, a saber, la limitación de las vidas
que algunas personas se ven forzadas a llevar. También puede no ofrecer orientación
empírica en cuanto a la génesis y extensión de la privación. El centrarnos en el ámbito
adecuado importa tanto para el estudio de la pobreza como para la investigación general
sobre la desigualdad social. Amartya Sen, Nuevo examen de la desigualdad.

Puntos de partida de la transformación social progresista:

Elementos generales a tomar en cuenta de Argentina, Brasil y Chile114
Es importante destacar cuatro aspectos generales para la comparación: la condicio-
nalidad externa de los países, el aspecto institucional (las reglas que regulan la política
y pueden determinar las diferencias en las trayectorias), el legado histórico (los distintos
puntos de partida de cada país) y la fuerza de los actores desde el punto de vista político.
Una de las preguntas que emergen es: ¿el distinto punto de partida ha marcado la
diferencia en la evolución de los tres países analizados, o los problemas son sistemáti-
cos de los gobiernos progresistas? Pareciera que existen ambas cosas por dos motivos:
uno tiene que ver con lo desestructurados que se encuentran los estados (sobre todo
Argentina y Brasil) y el otro con el proceso de aprendizaje de hacerse cargo de los
estados nacionales sin tener paradigmas claros de alternativas al neoliberalismo. Desde

113 Ver sobre los problemas de agencia Amartya Sen (1995) Nuevo exámen de la desigualdad Madrid,
Alianza y sobre las condiciones de igualdad de posibilidades Phillippe van Parijs (1996) Libertad
real para todos, Barcelona, Paidós.
114 Aquí solo se retoman algunos aspectos a los efectos de tomarlos en cuenta para el punto de partida
de la discusión en Uruguay

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 una perspectiva comparada de puntos de partida entre los tres casos se supone la
combinación del estudio del impacto de procesos globales de reestructura capitalista
o la ejecución de programas de ajuste estructural desde el Estado a partir de la década
del setenta con el estudio de la relevancia de las matrices domésticas distributivas, los
procesos políticos específicos y las dimensiones histórico estructurales que construye
cada sociedad. Ello permite destacar:
a. procesos comunes de cambios de las formas de integración social y creación de
nuevos patrones de exclusión social en los casos de Argentina, Uruguay y Chile;
b. diferencias de reestructuración productiva y de políticas públicas en los tres casos;
c. respuestas progresistas también diferentes;
d. la peculiaridad del Brasil en cualquiera de estas dimensiones.
Desde los actores progresistas en Uruguay se plantean cuestionamientos acerca de
los grados de izquierda115 del progresismo de los gobiernos de la región,116 teniendo en
cuenta que los gobiernos de Brasil y Chile son coaliciones y que Argentina es un fenó-
meno particular. Mayoritariamente se acepta la idea de progresismo como un paraguas
que toma izquierda, centro y alianzas dirigidas por un proyecto que busca superar las
consecuencias del neoliberalismo.
Los gobiernos pueden, en la medida que se auto definen «progresistas», certificar la
idea original que los diferencia de los gobiernos de los noventa, los cuales pusieron el
eje en una visión neoliberal y conservadora para la trasformación social. Sin embargo,
los gobiernos «progresistas», apelan a medidas e instrumentos de las reformas de pri-
mera y segunda generación, ya no como un dogma, sino como instrumentos pragmáti-
cos que les dan estabilidad, para apuntar a transformaciones que logren mayor igualdad
social y económica. Quizás éste sea el punto más conflictivo entre los gobiernos, las
organizaciones sociales y los intelectuales, a la hora de actuar en el corto y mediano
plazo. Las constantes en la disociación entre política económica y política social por

115 «Ser de izquierda en el siglo XXI es optar por el valor de la igualdad, es decir por una sociedad de
iguales en dignidad, en derechos y oportunidades, y por el valor de la libertad, es decir por el respeto
de la diferencia […]» G.D.Mertner, Conversaciones con Alfredo Joignant: El socialismo y los tiempos
de la historia. Diálogos exigentes, Santiago, 2004.
116 La identidad del signo político de los gobiernos de la región presenta a la vez realidades económicas
y sociales distintas. Por ejemplo, Chile es cuestionado desde la izquierda y la ubicación ideológica
de la «Concertación» sería la de una agrupación política de centro o centro izquierda. En ese país, en
el área de políticas sociales lo que se tocó de las reformas estructurales de los años ochenta (período
dictatorial) fue muy poco. No obstante, en este momento el gasto público social de Chile es equiva-
lente al 4% del PBI y se asigna principalmente a la educación. En el caso de Argentina, la ubicación
ideológica del gobierno de Kirchner es la que presenta más dudas. El «Plan Trabajo» está asociado
con la red peronista a la que Kirchner pertenece y con la cual siempre debe lidiar. El gobierno de
Brasil también fue cuestionado, el Partido de los Trabajadores está gobernando con minoría parla-
mentaria y ha tenido que hacer muchos acuerdos políticos para ejercer el poder, lo que le ha quitado
peso como fuerza de izquierda. Por lo cual, los tres países presentan reparos en su identidad como
izquierdistas. En este marco, el país que tiene más tradición de izquierda, que es Uruguay, se gober-
nará con una fuerza de izquierda mayoritaria. Ver: Lanzaro, Jorge (Coord.) La izquierda uruguaya.
Entre la oposición y el gobierno, Montevideo , Ed. Fin de Siglo, ICP, 2004.

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 ausencia de propuestas de desarrollo integral tienen versiones distintas en cada país,
a la vez que se sale de los noventa con el pleno convencimiento de que es necesario
asumir las externalidades sociales de los procesos económicos si no se quiere seguir
profundizando la exclusión y la pobreza.
El fenómeno de la pobreza y la exclusión aunque es común a los tres países tiene
condiciones y connotaciones muy distintas. En Chile hubo un efectivo proceso de
superación de la pobreza pero con la consolidación de un núcleo irreductible que
muestra en la exclusión una dimensión que va más allá de lo económico; la situación de
Argentina presenta una sociedad que pasa en poco tiempo a la pobreza masificada de
la mitad de la población, mientras en Brasil, coexisten situaciones muy disímiles que
reclaman enfrentar las desigualdades y discriminaciones
Las propuestas de desarrollo social buscan, en la mayoría de los casos, generar un
mínimo común de apoyo a los más pobres117 y una ampliación de cobertura social de
derechos que apunten a la universalización para no reiterar procesos de exclusión, todo
esto en contextos políticos complejos.118 En todos los países los sectores progresistas
transitan hacia la idea de la renta básica, el salario social universal o el ingreso ciuda-
dano como propuesta de igualdad básica, junto con la búsqueda de crecimiento en el
marco de una alternativa económico-productiva para generar empleo genuino.119
Los progresistas en la gestión pública se enfrentan al dilema de cómo universalizar
los derechos sin caer en el inmovilismo de las economías. En todos los casos los que
gestionan y gobiernan, se hacen más pragmáticos y quedan enfrentados a sus estructu-
ras partidarias, a los actores de la sociedad civil, y en parte, a los parlamentos.
Mas allá de la visión de lo transitado a la fecha en la región, surgen seis puntos que
hay que tener en cuenta al comparar las PPSS de los países en la construcción de una
estrategia para Uruguay, que son:
a. el punto de arranque de los distintos programas de gobierno,
b. cuál fue el enfoque vertebrador de las políticas, el papel del tiempo y de la par-
ticipación de los actores,
c. manejo de la institucionalidad,
d. los instrumentos de políticas utilizados y los indicadores para evaluar los resul-
tados de los distintos procesos,
e. el tema del desencanto (en este sentido hay que preguntarse sobre cómo la socie-
dad gobernará a la política y cómo se encantó a los individuos),
f. cómo se construye un pacto social y en particular analizar la forma en que se dio
este fenómeno en los países de la región.

117 Pochmann, M. (org.), Outra cidade é possível. Alternativas de inclusao social em Sao Paulo, SP,
Cortez Ed., 2003.
118 Lavinas, L. y Garcia,E., Programas sociais de combate a fome, o legado dos anos de estabilizacao
económica, Rio de Janeiro, Ed.UFRJ/IPEA, 2004.
119 Ver intervención del Ministro de Trabajo y Previsión Social de Chile en Seminario Internacional:
«Políticas Sociales: aportes comparados para un gobierno progresista», organizado por FESUR,
Montevideo, 6 y 7 de setiembre de 2004.

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 Desde una perspectiva que haga de la igualdad y la justicia el centro del debate,
o sea la construcción de una ética diferente, se presentan dos dilemas: uno de escala,
universal, regional o nacional y otro a nivel de la política y de la democracia que trans-
forme en prioritaria una política nueva de igualdad como lineamiento general, así como
una concepción de izquierda abierta en lo cultural.

Diferentes proyectos sobre el Estado, la ciudadanía

y los sujetos en la región
Estas dimensiones abren también un debate acerca de los diferentes proyectos sobre
el Estado, la ciudadanía y los sujetos. Dado que no es lo mismo definir como principal
problema la desigualdad social, la pobreza o la exclusión, y los resultados de este tra-
bajo así lo muestran, surge la necesidad de clarificar ¿qué es lo que se quiere combatir?
A pesar de ser países con contextos y procesos diferentes, es posible constatar pro-
blemas comunes. Es común a los tres, la existencia de gobiernos que tienen proyectos
de cambio social que apuntan a conquistar o reconquistar la igualdad social, a la vez
que enfrentan la emergencia, con estrategias de superación de la pobreza y la exclusión,
con objetivos de igualdad social.
En general, la experiencia comparativa y la discusión que plantean estas experien-
cias, implica que la relación entre cambio político y cambio social no es lineal, y las
ideas acerca de que se llegaba al gobierno y se cambiaba de un día para el otro o de
que se hacen determinadas políticas que impactan progresivamente en el bienestar de
la población, en la práctica son necesariamente así. Esto trae aparejado un problema
complejo de administrar para cualquier gobierno, que es el tema del corto y el largo
plazo. En efecto, la pobreza es un buen diagnóstico para el corto plazo, o sea saber cuá-
les son los que empeoraron recientemente, y ahí es donde se ataca mejor. No obstante,
actuar por ejemplo sobre los pobres crónicos es mucho más difícil, los problemas de
exclusión, discriminación y desigualdad, son los sustantivos a resolver si se quiere lo-
grar sociedades alternativas.120
Brasil es un continente y tanto las experiencias estaduales como las propuestas
federales presentan una diversidad amplia de experiencias. El Consejo de Desarrollo
Económico Social (CDES) y las propuestas de control social de las políticas, consti-
tuyen un avance democrático por encima de los conflictos y parálisis. El país norteño
es, en este momento, el único que tiene un proyecto estratégico nacional de esta na-
turaleza en la región lo que no excluye la disputa acerca de qué sectores e intereses
hegemonizan ese proyecto.
Para la elaboración de un proyecto estratégico nacional se requiere avanzar en los
niveles de consenso social. Pero para que una sociedad funcione no se puede separar lo
socialmente necesario de otras áreas fundamentales, como son por ejemplo las políticas

120 Ver Hardy,C. (ed.) Equidad y protección social. Desafíos de políticas sociales en América Latina. C.
Humanas, Fundación Chile 21, Santiago, 2004.

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 culturales o las educativas. Con Cardoso bajó notoriamente la pobreza, sin embargo, en
términos de desigualdad de ingreso la concentración sigue igual que antes y en otros
problemas que son más difíciles de cuantificar, como los efectos de la discriminación
social, se ha comenzado a actuar con el gobierno de Lula.
Entonces el primer punto es plantear la desigualdad social como un problema polí-
tico que se va a tomar como prioridad, esa definición no es menor, porque no todos los
gobiernos la tienen. Tanto el PT como la izquierda brasilera en general han sido muy
fuertes en la sociedad civil organizada, ya que usualmente las izquierdas son firmes en
la sociedad civil, el problema es que Brasil tiene un 60% de trabajadores informales y
tiene otro gran porcentaje de personas que están marginadas, excluidas, etcétera. Este
problema lo tuvo el primer gobierno del PT en San Pablo, en el sentido de definir hasta
dónde atendía a sus bases sociales, que eran los sindicatos y los trabajadores, y hasta
dónde atendía a la población en general. Este mismo problema lo tuvo la izquierda en
la Intendencia de Montevideo. Por tanto, es una cuestión relevante definir cómo se
administra y cómo se llega a las políticas sociales, y también cómo gestionan la relación
con la opinión pública, porque ahí es donde entra el corto y el largo plazo. El problema
es que el gobierno que llega en ese momento tiene que decidir si atender las demandas
de los más necesitados o atender a la mayoría de la población para tener determinado
raiting de gobierno. Esto tiene que ver con los cambios en la relación entre estado y
sociedad y entre partidos. El segundo problema tiene que ver con cuestiones de gestión
política, y los ejemplos son bien interesantes. En este sentido, es absolutamente clave
conocer cómo se implementa en los primeros momentos la relación entre gobiernos,
actores, movimientos sociales y sociedad civil.
El caso argentino es un caso de rupturas de políticas de emergencias, ahí hay defini-
ciones políticas, pero además han pasado 3 o 4 gobiernos de distintos signos y eso ha
impactado directamente en la continuidad o no de diseños de políticas sociales. El caso
brasilero es muy interesante, ya que el gobierno surgió con un fuerte impacto, lo puso
como prioridad política, pero al tiempo la relación entre partidos y sociedad civil em-
pezó a tensionarse, y también se vieron problemas entre el gobierno y la sociedad civil.
Argentina aporta una visión muy interesante en la articulación del Ministerio de
Trabajo con el Ministerio de Desarrollo Social y en la implementación de propuestas
centradas en desarrollo local y en el mercado territorializado.121
Chile sigue con el problema de la desigualdad, ya que las desigualdades sociales en
ese país son fuertes comparadas con las de su historia pasada, tan fuertes como puede
ser la reproducción en Brasil. Ello ejemplifica lo planteado anteriormente en cuánto a
la orientación y los objetivos de las políticas ¿Qué problema pretende resolver el go-
bierno? ¿La desigualdad o el problema de la integración?

121 Ver intervención de María Inés Abrile de Vollmer del Ministerio de Desarrollo Social de Argentina
en Seminario Internacional: «Políticas Sociales: aportes comparados para un gobierno progresista»,
organizado por FESUR, Montevideo, 6 y 7 de setiembre de 2004.

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 Chile muestra una mayor sistematicidad, por ejemplo, con el monitoreo de las po-
líticas mediante espacios más independientes que facilitan visualizar tanto los logros y
las dificultades como la formulación de las políticas públicas. En tanto, la necesidad de
pensar la rotación de los que ocupan los cargos luego de un primer periodo de gobier-
no parece ser clave para que no se anquilosen las propuestas políticas.122
Para los chilenos se consolida la idea de que hay una base común de ciudadanía que
estaría dada en el acceso a la salud básica, a la educación y a una red de protección social
que protege en los cambios laborales, pero la imprevisibilidad de los cambios actuales
no permitiría asumir otros compromisos de universalización sostenibles.123 En Brasil, la
experiencia de renta básica en San Pablo —que busca generalizarse como bolsa familia
por parte del gobierno de Lula—124 apuntaría a otro piso común que se encuentra en
algunas propuestas de actores argentinos y en el programa de la izquierda uruguaya.
Respecto al tema de la superación de la pobreza en Chile, éste se ha dado por dos
vías: una primera ha sido la reinversión del capital generado en la sociedad en los años
noventa y una segunda se ha dado través de los relativamente eficaces procesos de po-
líticas focalizadas. Sin embargo, los niveles de desigualdad e inequidad que están muy
estáticos, no se han podido superar, lo que muestra otro desafío.

Márgenes y alcances de las experiencias

En algunos casos existe un nivel de discusión teórico sobre qué es la izquierda y
el progresismo hoy, y qué sería lo sustantivo para el siglo XXI, qué banderas son per-
manentes y qué sería fundamental para caracterizar procesos de cambio de mediano y
largo plazo a los efectos de no quedar atrapados en las medidas de inmediatez que han
llevado, por los pocos márgenes de acción, a asumir políticas de corte liberal y hasta
conservador, a la hora de dinamizar procesos de desarrollo que impacten efectivamente
en toda la población (discusión sobre igualdad de resultados y oportunidades, la arti-
culación entre posibilidades e iniciativas para el desarrollo)
La izquierda gobernante no tiene una economía política propia o alternativa y la
disociación entre proceso de acceso al gobierno y formas de gobernar reproduce un
conflicto histórico muchas veces no resuelto. La disociación no solo es entre aparato
del estado y sociedad, sino también entre fuerza partidaria y aquellos que asumen las

122 Las Fundaciones políticas paralelas al estado, los gobiernos y los partidos son importantes para
construir políticas con capacidad técnica y autonomía relativa de los aparatos de gestión, caso la
Fundación Chile 21. Los think tanks no solo son para preparar programas previos a asumir el gobier-
no sino también durante el desarrollo de los mismos. Estos poseen independencia crítica y técnica a
la hora de generar las propuestas y construcción de insumos específicos para la generación de políti-
cas. Accionan en la tensión de la gestión, la política y la técnica.
123 Ver intervención de Clarisa Hardy de la Fundación Chile 21 en Seminario Internacional: «Políticas
Sociales: aportes comparados para un gobierno progresista», organizado por FESUR, Montevideo, 6
y 7 de setiembre de 2004.
124 Ver intervención de Romulo Paes de Sousa del Ministerio de Desarrollo Social de Brasil en idem.

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 estructuras de gestión y dirección estatal sin un marco teórico y práctico que sea de
consenso viable para todos los que apoyaron el acceso al gobierno.
Sin embargo, hoy día pareciera que se requiere confluir en un sistema mixto que
logre dar cuenta de la construcción de igualdades en la contradicción oportunidades-
resultados, fortaleciendo las posibilidades. Esto es, existe la necesidad de articular rea-
lismo con pragmatismo y sentido de universalidad.125
En una mirada de corto, mediano y largo plazo se requiere de un cambio cultural
que supere la lógica asistencialista de las políticas sociales y rompa con estas lógicas
perversas que no amplían derechos y ciudadanía. La construcción de ciudadanía es un
proceso complejo que reclama de un cambio cultural y de intervenciones coordinadas
para fortalecer rutas de autonomía de las personas y los grupos sociales.
En la medida que la izquierda126 sobre todo en Chile no parece avanzar en los temas
de construcción de ciudadanía crítica, la derecha se vale de la situación de marginalidad
para provocar un tipo de relacionamiento acrítico con las poblaciones excluidas que
quita base social a los gobiernos progresistas. Por tanto, las políticas sociales, no solo
requieren de eficiencia, eficacia y sistemas que funcionen, sino que deben producir ciu-
dadanía, es decir que las personas pueden pasar de beneficiarios de las políticas a acto-
res. Este eje es un desafío común a todos los gobiernos que se han instalado en la región.
Algunos problemas que emergen son:
a. Focalización-universalización de las políticas…
b. Disociación entre políticas económicas y políticas sociales. Lo institucional…
c. Relevancia de los objetivos y el alcance de lo que se proponen como política
social…

Construir un nuevo proyecto

Construir un nuevo proyecto de desarrollo inclusivo, socialmente aceptado y
responsable aparece como un desafío prioritario para la izquierda. El mismo debe-
ría brindar a las personas, acceso a las capacidades, cambiar las reglas de juego de la
economía,127 realizar modificaciones por segmentos de exclusión y de integración en el
sistema productivo, definir políticas descentralizadas y marcar un nuevo rol del Estado
como agente articulador y regulador.

125 Respecto a la seguridad social está siendo reformulada en base a programas focalizados o de renta
básica universal desde los sectores más deprimidos, pero debería ser extensiva a todos y a todas las
etapas de la vida. La FES de Chile ha realizado una investigación comparativa del desarrollo de la
seguridad social en los noventa, sus reformulaciones y los replanteos actuales. Brasil enfrenta una
reforma de la previsión y Chile se plantea cómo asumir la financiación de la seguridad social a futuro.
126 Asumir las responsabilidades de gobierno muchas veces hace variar las propuestas, esto a raíz del
ejercicio del poder, por lo que se debe pensar en cómo el gobierno genera inevitables cambios de
miradas sobre la realidad.
127 Lo Vuolo, R., Estrategia económica para la Argentina: propuestas, Bs. As., CIEPP, Siglo XXI, 2003.

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 Algunas constantes en la región
a. Estrategias de lucha contra la pobreza y la exclusión permanente, lo que ha ge-
nerado buques insignia de corto plazo.
b. Reformulación de la Salud, con carácter universal.
c. Reformulación de la Previsión Social, para la inclusión básica.
d. Formas de economía que generen sociedad y redes productivas, que aten a lo
local y al territorio en la inserción regional y global.
e. Desafío de las políticas públicas de hacer de los derechos sociales y la igualdad
básica la base de un nuevo modelo, que permita enfrentar las inequidades entre
sectores sociales y territorios para generar desarrollo alternativo.
Las herramientas: no pasan por un área o por una rama, sino por el tema de la in-
tegralidad que llevan consigo la inclusión y el desarrollo. Incorporarse en programas
estructurales desde las perspectivas de los aportes significativos. Hay manifestaciones
de la economía social que con darles un marco favorable alcanza para incorporarse al
mercado, superar determinadas desventajas frente a otro tipo de organizaciones funda-
das sobre todo en la rentabilidad, y facilitar un sano desarrollo natural. Pero cuando se
habla de inclusión se necesita una complementación mucho más fuerte.
La interrogante que podría sintetizar los aportes de la región: ¿somos capaces, den-
tro de una perspectiva de mediano plazo, veinte años, una generación, cambiar nuestras
sociedades, a tal punto de promover una redistribución estructural? Desde esta pers-
pectiva, se señala:
• Las dinámicas culturales, son muy importantes. Tenemos que buscar soluciones
que respondan a nuestras características, y cada vez hay más convergencia macro
entre los países de América Latina a pesar de la crisis que tiene el Mercosur.
• Las políticas emergenciales, también son políticas estructurales. Y los diseños
que tienen, van a tener impactos muy grandes para la consolidación de otras
políticas sociales.
• El discurso de las diferencias crea diferencias, crea serie de problemas de acceso
y de oportunidades. La cuestión es: cuáles son los mecanismos que reproducen la
pobreza.
• Esto tiene que ser evaluado, analizado, porque lo más importante es la dinámica
de integración, de inclusión social, esta dinámica de creación de autonomía por el
trabajo. Porque el mercado de trabajo también reproduce desigualdades, hay que
garantizar dinámicas de redistribución.
Los riesgos son construir pasividad. Si el derecho de ser parte de una sociedad re-
clama de que exista la igualdad de posibilidades, es decir que todos tengan la posibili-
dad del acceso básico, también esto hay que ligarlo con la igualdad de oportunidades y
con la iniciativa, es decir, no tienen que estar desligados —y éste es el gran aprendizaje
de la región— y es que se constató de que no todos entran con la misma velocidad al
mercado, por tanto es necesario generar mecanismos diversos. No hay que mirar todo

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 el fenómeno de apuntalar a través de igualdad de posibilidades como negativo, el pro-
blema es que si la igualdad de posibilidades, es decir que exista un apoyo ciudadano,
una transferencia, se liga con fortalecer rutas de autonomía para la iniciativa.
Todos queremos ejercer la libertad en igualdad, entonces la sociedad debe generar
los mecanismos para ejercer la libertad, la libertad es básicamente poder hacer lo que
se quiere en función de la relación con los otros. Por tanto si el hacer lo que quiere cada
uno impide que los otros lo hagan, entonces el ejercicio de la libertad es de algunos y
no de todos. Por eso la distinción entre libertad real y libertad formal es pertinente.
Nosotros hoy tenemos en la región sociedades con libertad formal. Conquistamos la
democracia política, pero no tenemos sociedades con libertad real que conquistan de-
mocracia social y económica. Los procesos actuales buscan ligar democracia política
con democracia social y económica. En este sentido la autonomía es el acrecentamien-
to de la capacidad de relacionarse con los otros para que todos tengan la posibilidad
no solo para que algunos la puedan ejercer.
A veces nos estamos haciendo muchas trampas para poder analizar lo que estamos
viviendo. Porque decimos que los pobres se hacen dependientes del clientelismo ob-
viando las múltiples dependencias y faltas de iniciativa en otros sectores. Tenemos la
dificultad de no generar a través de distintos mecanismos la capacidad de crítica para
ejercer la libertad real, no que los otros nos resuelvan las cosas, sino poder resolverlas
juntos. Por eso también acá una cosa que se rescata: no se necesitan programas sociales
que le resuelvan los problemas a la gente, sino que se necesitan programas sociales que
apoyen a la gente a resolver sus problemas.
En la medida que no existimos como humanos aisladamente, y entonces asumir la
relación con los otros es ver como se produce una economía y una forma social, donde
yo soy parte de la relación con el otro, tanto en la cooperación como en la competencia,
y acá el tema es cómo equilibramos competencia con cooperación para que no existan
mecanismos de fragmentación o de dependencia y clientelismo, o de acumulación solo
en algunos. Una estrategia económica, una estrategia de desarrollo social va a tener que
poner sobre la mesa de manera central como vincula a estos sectores, tanto al que ha
generado el mecanismo del gheto de la acumulación aislada, como a aquellos que han
generado el mecanismo del gheto de la dependencia: que la sociedad les dé, sin ellos
involucrarse en producir con la sociedad. De acuerdo a esta conclusión el análisis sobre
la «Renta Básica» es altamente pertinente.

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 Uruguay a la búsqueda de una estrategia
de desarrollo social integral
Los conflictos serán ejes de más largo plazo que la etapa de pasaje de la oposición a
ser gobierno y de reposicionamiento de actores de la sociedad civil y la academia que
se identifican con el proyecto político de la izquierda pero no necesariamente con la
forma que adquiere el ser gobierno, entre los cuales se encuentran:

Construir una sociedad integrada

Se planteaba como objetivo estratégico de una fuerza progresista, el de lograr cons-
truir una sociedad integrada, basada en la lucha contra los problemas de la pobreza,
las desigualdades y la exclusión social. Estos temas se constituirían como los pilares
fundamentales de una estrategia de Políticas Sociales, que reconociera la diversidad
social y sus actores/as.

Economía y sociedad
A su vez, se señalaba que si bien el desarrollo económico era una condición impres-
cindible para lograr el desarrollo social, no es suficiente. Para lograr dicho desarrollo se
considera necesario cambios en el crecimiento y la distribución de la riqueza, asignan-
do recursos luego de decidir donde se van a destinar; e identificando las áreas sociales
y económicas con igual capacidad y peso en el diseño de una política de desarrollo
integral y sustentable para el país.

Integralidad de las políticas y desarrollo

Finalmente, y vinculado con el punto anterior, se planteaba como uno de los con-
flictos, el superar la visión de subproducto de las políticas sociales que tienen con
respecto a las políticas económicas, generando nuevas sinergias sociales. El desafío es
construir un pacto estructural con los actores y los ciudadanos que fortalezca el desa-
rrollo integral.
Aún después del ligero aumento de la desigualdad (previo a 2005) verificado en
los últimos años, Uruguay presenta la matriz más igualitaria dentro de la región, que
es a la vez la más desigual del mundo.128 La crisis de los noventa (o los procesos de las
últimas décadas) plantean el riesgo de un país con elevada pobreza, aumento fuerte de
la marginalidad cultural y fractura social con exclusión.
La pobreza de los niños de hoy o la falta de acceso al empleo de los jóvenes es
la pobreza multiplicada y fracturada del mañana. La comparación con la región es

128 Ver Panorama Social de América Latina, CEPAL, 2003

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 imprescindible ya que el destino de Uruguay es la región.129 Brasil y Argentina com-
parten con estructuras distintas una crisis del modelo de desarrollo que va más allá del
Consenso de Washington. Por otro lado, hay que estudiar el futuro de una tradición
renovada de Estado Social ligada al trabajo, al mercado y a la diversidad ciudadana.
Es fundamental saber que no habrá futuro si no hay compromiso entre clases, sectores
sociales y nuevas identidades en la construcción de un Estado Social.
El problema más importante en la actualidad es la desintegración social, similar a
lo que ocurre en Argentina, aunque en este país es mayor. Pese a estas diferencias las
más significativas son con Brasil y en parte con Chile. El viejo estado benefactor uru-
guayo dejó un legado distributivo y de derechos sociales de ciudadanía que ha seguido
pesando en el imaginario de la sociedad uruguaya, sobre todo en la educación universal
y parte de la seguridad social. Pero ¿cuáles fueron las principales tendencias sociales —
tanto en materia de políticas públicas y, por tanto, también de peso y destino del gasto
público y la inversión social como en términos de indicadores sociales propiamente
dichos— durante los veinte años posteriores a la recuperación de la democracia?
La pobreza, como vemos en la región, se combate con acceso al ingreso, aunque
para terminar con la desigualdad se necesitan otras estrategias de distribución del in-
greso y a la vez la discriminación se debe enfrentar con propuestas integradoras de
la sociedad en general. Por este motivo, es importante tener políticas integradas que
apunten a un mismo objetivo de desarrollo. No cabe por tanto discutir entre sí hay que
seguir estrategias de políticas focalizadas o universales…

Algunos conflictos y desafíos (visualizados en 2004)

La Integración Social en Uruguay está estructuralmente comprometida. Una estra-
tegia de desarrollo integral, puede resolver parte de estos problemas, pero no todos.
La experiencia de pequeños países emergentes «exitosos» muestra que una inversión
sistemática y sostenida en educación y en salud, junto a mecanismos de transferencia
de renta, reducen significativamente las desigualdades y la pobreza y producen mejoras
sustanciales en la competitividad estructural de las naciones.130

129 Villarreal, N. «Es posible integrar a los excluidos en la globalización. Políticas sociales y desafíos de
la regionalización» en Cuadernos de Marcha, Montevideo, Julio de 1997.
130 De modo que si los márgenes de incidencia en la integración social en torno al trabajo están cues-
tionados como base de sistemas de políticas sociales o welfare, no están cuestionados los márgenes
de incidencia a través de estrategias específicas de desarrollo social que: a) Identifican y resuelven
con eficiencia y eficacia una zona estratégica de la vulnerabilidad social de una sociedad (ej: Infancia
y Juventud); b) Desarrollan estrategias sectoriales eficientes y continuadas en educación pública y
salud; c) Identifican nuevas demandas de inclusión social y crean sistemas institucionales innovado-
res basados en Rendición de Cuentas, Control Social y Participación Ciudadana. La noción es que
ciertos bienes son sociales y no mercantiles.

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 Construir una sociedad integrada
El objetivo estratégico a lograr es construir una sociedad integrada. Esta sociedad
estaría basada en la lucha contra los problemas de la pobreza, las desigualdades y la
exclusión social como pilares fundamentales de una estrategia de Políticas Sociales que
reconozca a la vez la diversidad social y sus actores/as.

La pobreza, la exclusión, las desigualdades estructurales

y las formas del desarrollo fragmentado
La dificultad de la fuerza progresista para distinguir entre pobreza y exclusión a la
hora de definir políticas, pone en debate qué instrumentos se utilizarán para revertir
esos fenómenos, lo mismo que los mecanismos para generar igualdad.
Hay que establecer los planes de emergencia y los de largo plazo manejando a la vez
propuestas antagónicas. Por ejemplo, hay que abordar la lucha contra el nivel de exclu-
sión actual nunca visto hasta ahora en la sociedad uruguaya a la vez que se desarrollan
propuestas estructurales. Es una dificultad el hecho de que la fragmentación social se
llevó a todos los sectores en su avance y actualmente existen problemas estratégicos
como la educación y la salud, junto al trabajo, que son estructurantes.
El objetivo estratégico de una fuerza progresista, debe ser construir una sociedad
integrada, para lo cual se deben atacar los problemas de pobreza, de desigualdad y de
discriminación. Estos problemas se materializan en la exclusión y generan diferentes
culturas de lo público y lo privado, y diferentes expectativas de lo que puede hacer un
gobierno en relación con las problemáticas particulares de cada sector. Hay que evaluar
entonces qué estrategias se deben construir para combatir estos flagelos en función del
objetivo general de integración social.
La pobreza se combate con el acceso al ingreso, o sea priorizando en el crecimiento
económico. No obstante, la desigualdad no se combate con cualquier estrategia de
crecimiento si no con una que incluya la distribución. Por su parte, combatir la exclu-
sión implica la afirmación de las identidades y a partir de ella el reconocimiento de la
diferencia y la diversidad; éstas dimensiones nos descentran del economicismo.
Se requiere entonces, de políticas permanentes que deben tener por sujetos a las
familias y vinculan al sistema educativo y a la ocupación, o sea, forme parte de una
política integrada. La fuente de financiamiento de estas políticas debe estar asociada
a una reforma tributaria, que debe recaer sobre la renta. Por este motivo, una reforma
tributaria debe buscar el mecanismo para que los contribuyentes entiendan los motivos
éticos que llevan a la aplicación de la misma.

Un horizonte de largo plazo

Se debe pensar en varios gobiernos o en la continuidad intertemporal de las po-
líticas públicas, por lo cual hay que construir políticas sociales con un horizonte de
largo plazo. La izquierda tendrá las condiciones de gobernabilidad que no ha tenido
ningún gobierno en cincuenta años. De esta forma, la ciudadanía debe exigir políticas

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 permanentes y la izquierda tiene que pensar el tema de la exclusión social en térmi-
nos de políticas y obligaciones del estado y de derechos de los ciudadanos y no como
una respuesta puntual. Esa es la diferencia entre la derecha y la izquierda, la primera
responde a la pobreza extrema con planes de emergencia en tanto la segunda debe res-
ponder con políticas permanentes que tomen la emergencia como un puente.
Los destinatarios de las políticas deben ser, en primer lugar, el conjunto de la socie-
dad, lo cual se relaciona con la aplicación del impuesto a la renta y otros, en tanto en
segundo lugar, deben estar los sectores críticos o más vulnerables, o sea los más pobres.
Por otro lado, un tercer grupo de destinatarios debe estar integrado por los individuos
que se ubican en un nivel de corte transversal de la pobreza, como ser la segregación
racial, de género y etaria.
Las políticas de emergencia podrán solucionar los problemas de los nuevos pobres
(a partir de 2002), ya que éstas son personas que han visto reducir su ingreso o perder
su empleo recientemente. Por lo tanto, las políticas de emergencia (de corto plazo) no
sirven para terminar con la pobreza extrema (o estructural), problema que requiere de
medidas de mediano y largo plazo. Es así como la situación de pobreza reciente es la
que precisa de políticas de corto plazo para paliar la emergencia social. Los pobres
estructurales deben ser involucrados en un proceso de rutas de autonomía desde los
niños y adolescentes.

La cuestión del desarrollo: entre la emergencia y las transformaciones de fondo

Una estrategia de desarrollo131 social en la región, ha planteado por un lado, que la
mejor política social es reconstruir las posibilidades de trabajo. No obstante, el proble-
ma de la inclusión social hace a las formas del empleo y el trabajo objetivamente, pero
también hace a otras dimensiones culturales y sociales más complejas, que son las for-
mas de ciudadanía en su transversalidad. Entonces pasa a ser un problema central cómo
se articulan estos diferentes niveles para dar posibilidad a los sujetos, a las familias, de
ser parte de un determinado proceso que los visualice integralmente.
La distinción entre trabajo y empleo, también emerge en la región vinculada al de-
bate sobre el ingreso ciudadano y la renta básica, como elemento equilibrador para que
exista capacidad de proceso social y económico.132

131 N. Villarreal «Políticas Sociales. Por una estrategia integral para el desarrollo» , Brecha, junio 2004.
132 En el caso de Chile lo plantean como una disyuntiva, es una cosa u otra y optan más por las formas
de construcción de empleabilidad, empleo y formas de trabajo, y no creen que la renta básica o el
ingreso ciudadano sea un elemento que otorgue capacidad de desarrollo social, si no que, por el
contrario, puede producir incapacidad de actores para incluirse. Brasil genera en San Pablo un tipo
de estrategia de renta básica y, a nivel nacional, Lula genera con Bolsa Familia una estrategia que
articula renta básica con mecanismos de ciudadanía y de responsabilización en el proceso social.
En el caso de Argentina, con los Planes Trabajar se tuvo un tipo de mecanismo de ingreso ciuda-
dano que tiene un debate sobre cómo se vincula con el desarrollo económico y con lo local.36 D.
Astori, F. Lorenzo/D. Aboal, J. Notaro, D. Olesker, L. Porto, M. Vaillant, C. Viera «Uruguay 2005:
Propuestas de política Económica» Banda Oriental, Montevideo Uruguay, 2004.

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 Hay una dicotomía entre el apoyo a las familias y la creación de empleo genuino en
la economía. En la redistribución del ingreso el Estado debe jugar un rol activo, para
lograr el bienestar social.
La tensión que existe, en un marco de restricciones, es inversión y acumulación de
capital, versus desarrollo social. La estrategia de los últimos gobiernos de focalizarse
en la opción por el crecimiento ha ido contra la distribución de ingresos del país y no
existirá un verdadero desarrollo de Uruguay hasta que no haya una equitativa distri-
bución de la renta. Asimismo, una estrategia de desarrollo puede estar dada por la po-
tenciación de los recursos humanos de la nación. También se entiende que la clave del
impacto social del crecimiento reside en la generación de puestos de trabajo genuinos,
porque esto provoca efectos directos en la sociedad que van más allá del funciona-
miento de las políticas públicas. En tanto, es importante analizar el conflicto existente
entre la visión economicista y la visión social de los problemas, que ha llevado y puede
llevar a un diálogo de sordos, entre las lógicas del instrumental económico y las prác-
ticas sociales que demandan ver la complejidad de los temas.
La opción productiva del proyecto de emergencia implica generar ingresos a las
familias, habilitar a la gente al empleo e incluir el tema del trabajo asociado. No obs-
tante, con algunas experiencias de trabajo asociado en la región hubo problemas de
funcionamiento no solo por el aspecto económico si no por problemas de cómo se
consolida autonomía de los sujetos sociales. El gobierno de una fuerza progresista debe
ser integral, integrado e incluyente. Además, su horizonte de gobierno debería ser la
construcción de un proyecto sustentable en el tiempo.133
Otro tema clave es el manejo de los tiempos. En este sentido, se debe realizar un
plan de emergencia pero que esté asociado a un plan estratégico que abarque aproxi-
madamente 15 años y que sea la base de soluciones sociales más estructurales. Porque
para un gobierno de izquierda lo grave es que las políticas permanentes sean solamente
las de emergencia. Un programa de gobierno debe tener dos dimensiones: una de corto
plazo, en la cual hay que atender a los sectores más vulnerables de la población afec-
tados por la flexibilidad laboral y la precarización de las condiciones de vida, y otra de
mediano y largo plazo, donde hay que pensar en cómo afectar la estructura básica de
oportunidades. La cuestión del trabajo aparece como lo más importante en una estra-
tegia de desarrollo y el plan principal debe estar orientado hacia ese objetivo. Entonces
habría que diseñar una estrategia de desarrollo social con fondos no costosos. Por esto
hay que generar crecimiento y medidas de distribución del crecimiento para necesario
diseñar políticas integradas que apunten a un mismo objetivo.
El desarrollo económico es imprescindible pero no suficiente para lograr el desa-
rrollo social. La relación entre crecimiento y distribución debe ser distinta. Para lograr
el desarrollo es necesario asignar recursos luego de decidir donde se van a destinar.
No existe posibilidad de sustento real de las Políticas Sociales sino se modifican los

133 D. Astori, F. Lorenzo/D. Aboal, J. Notaro, D. Olesker, L. Porto, M. Vaillant, C. Viera «Uruguay
2005: Propuestas de Política Económica» Banda Oriental, Montevideo Uruguay, 2004.

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 términos del desarrollo económico o de la generación de recursos de la economía uru-
guaya. Uruguay necesita del ahorro interno ya que no todos los ingresos de la economía
se repartirán puesto que también hay gastos para pagar.

¿Inclusión a qué y cómo? Derechos, políticas y construcción de ciudadanía

Cuando pensamos en exclusión, hablamos de desigualdades muy profundas de acce-
so social. Se abren varias preguntas lo cual se deben analizar diversas opciones. Se debe
analizar cómo se articula la emergencia social y la estrategia de desarrollo humano a
más largo plazo. Un esbozo de estrategia de desarrollo debería definir un modelo de de-
sarrollo alternativo inclusivo, que sea socialmente aceptado y socialmente responsable.
Este modelo debería cumplir con:
a. Brindar posibilidades de acceso a la población a las capacidades individuales, de
acceso a los recursos y de desarrollo de las capacidades.
b. Cambiar las reglas de juego de la economía, mediante una modificación de la
estructura de propiedad y de la distribución del ingreso, a través de políticas
integradas. Hay que hacer que el dinero de los uruguayos que está en el exterior
vuelva, ya que capacidad de ahorro hay, lo que no hay es capacidad de mantener
el dinero en el país.
c. Realizar cambios por segmentos de exclusión y por segmentos de inserción de la
gente en el sistema productivo y en la sociedad. En este sentido, la experiencia
de San Pablo es muy interesante, ya que tiene una lógica de construcción de
capacidades por etapas según segmentos de exclusión,
d. Estas políticas deben ser descentralizadas, de acuerdo a las especificidades loca-
les y regionales. e) es necesario definir un nuevo rol del Estado, como articulador
y regulador.
Analíticamente es útil distinguir estrategias de desarrollo social, de desarrollo eco-
nómico y macroeconómicas. Los modelos de desarrollo tienen una dimensión econó-
mica, política y social que hay que tener en cuenta. Parece clave que las imensiones de
la salud y la educación deben involucrarse transversalmente en un entorno de diferentes
políticas, tanto económicas como sociales. De esta forma, se hace sustantivas: ¿Qué
queremos decir con inclusión? ¿Se trata de «hacer volver» a las personas en contextos
de exclusión a la matriz cultural y social, tradicional del país? ¿Existe esa matriz? ¿O
queremos que todas las personas accedan a empleos de calidad y a la construcción de
una integración social?
Estas preguntas son un desafío para armar las políticas a implementar. Es necesario
definir políticamente qué tipo de integración social se quiere y cómo ésta incluirá a los
jóvenes, a las mujeres y a los pobres, en definitiva, a los que tienen menos voz recono-
cida en el espacio público.
Parte de la discusión sobre las formas directas de ligar actividad productiva e inserción
social, sin confiar estrictamente en las bondades del empleo mercantil, se ocupa de los
«sistemas económicos» y de las «organizaciones empresariales» alternativas. Esta temá-
tica abarca tanto actividades como modos de organización empresaria que pretenden

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 funcionar sin respetar dos estímulos principales de la economía capitalista, a saber: a)
fuerte diferencia entre capital y trabajo, b) búsqueda de lucro en el proceso de produc-
ción de valor como estímulo principal. Esto no significa que no se respeten las reglas
del mercado. La alternativa está en formas de competir en el mercado, en las formas de
relacionarse con los otros agentes económicos con los que se tiene una relación de tipo
mercantil. Rubén Lo. Vuolo, Alternativas. La economía como cuestión social.

Cómo luchar contra la exclusión

Todos estamos de acuerdo en luchar contra la exclusión. La pregunta es: ¿cómo se
combate la exclusión y se genera la integración? Si se responde por sus objetivos nega-
tivos y se pone énfasis en la mera lógica compensatoria, se afirma la continuación del
modelo de sociedad excluyente que tenemos. Desde una fuerza de izquierda, se debe
plantear un modelo afirmativo en términos de ¿para qué las políticas sociales? O sea,
¿para qué modelo de sociedad? Para las cabezas que luego gestionan, y después hacen
políticas sociales y lo hacen de determinada manera y no de otra, este tema será clave.
El diferencial de la izquierda tiene que ver con la estrategia y las formas de involucra-
miento ciudadano y de participación de actores.
No es posible pensar en estas problemáticas sin pensar en programas de desarro-
llo social que tengan como eje generar las condiciones para el desarrollo pleno de la
persona humana. Una política promocional tiene que estar dirigida a abrir espacios de
asunción de responsabilidades y rutas de autonomía activas por parte de los ciudadanos
y no solo a darles algo para que puedan sobrevivir. Se debe distinguir, aunque tam-
bién articular, políticas promocionales con políticas asistenciales. Hay situaciones que
requieren la atención inmediata y que seguramente son asistenciales, pero no pueden
darse aisladas, sino articuladas con acciones que se inserten en la construcción de ciu-
dadanía. Riqueza y pobreza no tienen que ver solo con cada persona, sino también con
los otros como sociedad, en tal sentido es muy ingenuo pensar que nos enriquecemos
o empobrecemos solo por nosotros mismos independientemente de los otros. Producir
y distribuir deben ser parte de una misma estrategia de desarrollo.
Hay que reconocer desde el comienzo que habrá un grado de desigualdad impor-
tante y por ende es clave establecer hasta qué nivel de desigualdad se está dispuesto
a aceptar. Respecto a la descentralización se toma una posición intermedia, la cual
indica que algunos sectores deberán ser descentralizados en tanto otros no. Además, en
materia de PPSS se debe analizar cómo integrar la emergencia social con las políticas
de bienestar que se tuvieron anteriormente y también crear mecanismos institucionales
para que la sociedad pueda controlar la gestión pública.
Otro punto clave es el relacionado a la redistribución inmediata. O sea dar señales
al mercado de hacia dónde se irá a proteger. Por esto hay que terminar con el conjunto
de programas fragmentarios y articularlos con los programas reformados de protección
social. Hay que articular programas con todas las áreas y pensar en un sistema flexible
pero de protección y promoción efectiva.

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 De esta forma, la existencia de lógicas diferentes plantea desafíos al diseño de polí-
ticas, tanto a nivel social como económico. Existe mucha literatura sobre las lógicas del
Estado y del mercado y su relación. No obstante, sobre la lógica solidaria no hay mucha
teoría (economía solidaria y otras) y la que existe hace un análisis de la sociedad como
algo que funciona separadamente de las otras lógicas. Sin embargo, no se puede pensar
que las tres lógicas son excluyentes si no se llegará al umbral de la incompetencia. A
falta de teoría, colocar el tema de la inclusión por medio del trabajo implica cuestiones
sobre los tipos de instrumentos de inclusión que potencien algunas áreas sobre otras.
Se necesita incorporar la diversidad cultural para construir una cultura nacional, con
lo cual se superará la tendencia a la colonización cultural por parte de la cultura hege-
mónica sobre las demás.
Hay un tema de redistribución de la información y poder, de redistribución mate-
rial, de redistribuciones simbólicas que tiene que ver con el poder y con los significados.
Aquí hay una interfase entre la política económica y la política social, ya que se debe
crear en las personas capacidad de creación, capacidad de aprendizaje, y capacidad de
acceso a la información. La capacidad de aprendizaje y la de creación están vinculadas
a la salud y la motivación de la persona, y la motivación está relacionada con la educa-
ción, o sea que ahí está, en parte, la relación entre las PPSS y las políticas económicas.
Por otro lado, hay una discusión acerca de si desde el gobierno se debe organizar
al sujeto social o esto debe ser menester de la sociedad civil. La correlación de for-
mas propias y autónomas de sociedad civil con una institucionalidad que sea eco de
las distintas voces y realidades requerirá un reposicionamiento de las OSC (empresas,
sindicatos, ong, movimientos sociales, etc) y una nueva institucionalidad del Estado
en dialogo con la sociedad (consejos de desarrollo económico, social y ciudadano,etc).

Integralidad de las políticas y desarrollo

Superar la visión de subproducto de las políticas sociales con respecto a las econó-
micas es un cambio de paradigmas que contribuye a resignificar la democracia y des-
atar nuevas sinergias sociales. Debe haber una estrategia con un pacto estructural con
los actores y los ciudadanos, o sea una correlación de fuerzas distinta, que fortalezca el
desarrollo integral.

Una mirada estratégica e integral

Hacia un Estado Social moderno ¿con qué características?

Está bajo crítica el imaginario del Estado de Bienestar que supuestamente se quiere
reconquistar y existe el peligro de que en el pasaje de las políticas sociales al eje de
prioridad (concebidas solo como complementarias e independientes) se genere un pro-
ceso inverso al actual y se dejen de lado las políticas económicas olvidando no solo la
integralidad, sino las restricciones y posibilidades actuales.

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 Hubo una forma de construcción de lo público en los noventa que se agotó y ahora
es tiempo de implementar nuevas estrategias para el desarrollo. Es necesario presentar
el objetivo de un Estado Social Moderno que no reproduzca los defectos del Estado
Benefactor, si no se caerá en otra forma de desmantelamiento que implicará un callejón
sin salida para el próximo gobierno.
Un tema importante es establecer cuáles serán los servicios públicos de integración
social a diseñar por un gobierno progresista y dónde tendrán que operar. En segundo
lugar, se debe analizar la construcción del modelo deseable de inclusión social. En
tercer lugar hay que definir la estrategia de gestión de las políticas públicas, o sea diri-
mir si los programas serán dirigidos a la pobreza o a la promoción de la igualdad. Hay
distintos caminos y distintas formas de resolución de los problemas. En cuarto lugar es
necesaria la voluntad explícita de participación de la sociedad civil y debe haber po-
líticas estatales tendientes a fortalecer esta actitud. Por último, al estudiar programas
focalizados se debe de pensar su instalación en contextos institucionales que tengan
capacidad de políticas universales.
Para algunos, en la actualidad no es posible usar el concepto de Estado de Bienestar
Social y sí el de un Estado que debe cumplir las funciones de proteger, distribuir y
brindar equidad social, en medio de una sociedad con intereses fragmentados y territo-
rializados. La discusión es sobre cuál es el modelo de desarrollo viable en un contexto
de fracaso del modelo de desarrollo anterior. En este modelo debe tenerse en cuenta el
rol de las mujeres, así como el de los trabajadores y otros actores sociales.
Por otro lado, la izquierda no puede renunciar al legado del Estado de Bienestar,
pero este legado debe ser reformulado.134 Por un lado, un estado social sin cultura de
derechos no es un estado social. Por otro lado, toda política social en grados distintos
retira bienes del mercado y tiene costos. Esto implica que habrá una transferencia de
rentas de unos sectores a otros y la misma debe ser evaluada. En tanto, un Estado Social
reformulado debe ser de participación ciudadana. Hay que propiciar la participación de
los jóvenes,135 las mujeres, grupos discriminados, etc, para hacerles valer sus derechos en
la sociedad. Uruguay está en un proceso de transformación estructural y de gestión muy
compleja. No solo hay que pensar en términos de la línea de pobreza o de las necesida-
des básicas insatisfechas sino en otros términos. Lo que se puede hacer tiene que ver con
lo que se ha hecho hasta ahora y con lo que salga de la coalición gobernante.
Hasta ahora hubo incrementos en la riqueza sin distribución hacia la sociedad. Por
lo que hay otra necesidad de que exista una simultaneidad entre las políticas distribu-
tivas y las productivas para lograr el desarrollo del país. Se debe crear un «imaginario
social para el cambio» con la llegada al gobierno de una fuerza progresista, que debe
estar basado en la idea fundamental de defensa de la Infancia y conectado al tema del
trabajo de las familias.

134 André Gorz, Miseria del presente, riqueza de lo posible, Buenos Aires, Paidós, 1998.
135 Jóvenes, propuestas y desafíos. Una agenda posible, ACJ, Fesur, CJU, 2004.

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 Ciudadanía social: rutas de autonomía social e individual,
respuestas igualitarias y diversas
Para lograr procesos de igualdad y emancipación social es importante alcanzar una
afirmación de identidades y sujetos diversos en alteridad. Debe haber cambios sim-
bólicos, en este sentido, hay actitudes que se pueden tomar para encantar y que no
requieren solo recursos.
Los objetivos afirmativos para un proyecto de izquierda en las PPSS son: igualdad
en la afirmación de la diversidad, políticas de ciudadanía para plantear a la gente como
sujetos de derechos, reconstruir el acervo cultural de la sociedad uruguaya y establecer
políticas activas de solidaridad.
Lo que hace la perspectiva de las capacidades en el análisis de la pobreza es contribuir
a comprender mejor la naturaleza y las causas de la pobreza y la privación, trasladando
la atención principal de los medios (y de un determinado medio que suele ser objeto de
una atención exclusiva, a saber, la renta) a los fines que los individuos tienen razones
para perseguir y, por lo tanto, a las libertades necesarias para poder satisfacer estos fines.
Amartya Sen
Emergen conflictos entre posibilidades, oportunidades e iniciativas, que enmarcan
derechos en una integración social diversa. La articulación de trabajo y ciudadanía im-
plica tomar las formas de generar empleo y las dimensiones transversales que superan
el conflicto capital-trabajo para desarrollar propuestas de integración social integral.
Aquí aparece el proyecto de renta básica, porque en realidad plantea que tiene que
haber un ingreso básico para todos, independientemente de la actividad. En el fondo,
no es solamente una cuestión monetaria, una cuestión económica, es decir, el mínimo
de ciudadanía es ése. A la vez, no se puede desconocer la dimensión del trabajo, para lo
cual es menester implementar políticas activas de empleo y reivindicar su rol.
A las visiones progresistas de la región les es común plantear los problemas de justi-
cia social como una responsabilidad del Estado y la sociedad organizada y no como el
resultado de la mera acción de los individuos en el mercado, en tal sentido la distribu-
ción de la renta y el acceso a los logros del crecimiento implican una acción activa que
debe concretarse en programas de desarrollo integrales y no solo sectoriales.
El trabajo es un factor integrador,136 aunque el énfasis debe estar, conjuntamente,
dado hacia las políticas sociales, como ser la educación, la salud y la vivienda.
Pareciera que, en algunos casos, los ingresos garantizados crean una dependencia
total de la cual después es muy difícil salir, lo que sucede por ejemplo en Argentina. En
las políticas de empleo la tendencia es salir de las políticas pasivas hacia las políticas
activas y cuando hay políticas pasivas es contra prestaciones o con creciente control
del hecho de estar desocupado; en Europa es donde más se da esta relación, ya que los
sindicatos coinciden con esta visión y se comprometen a hacer distintas cosas. Por lo
que par algunos no es diferente de las políticas sociales o laborales, y tendríamos que
vincular el salario a la ética del trabajo, comportamiento, etcétera.
136 R. Kaztman y G. Wormald (coord.), Trabajo y Ciudadanía. Los cambiantes rostros de la integración
y exclusión social en cuatro áreas metropolitanas de América Latina, Montevideo, Ed. Cebra, 2002.

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 Trabajo y ciudadanía(s)
Si pensamos el tema ingreso focalizado en infancia, adolescencia y familias, hay que
pensar un paquete más grande que tenga que ver con la seguridad social, las prestacio-
nes en relación con la infancia y con la tercera edad, y lo que tiene que ver con los se-
guros de desempleo u otro tipo de ingresos. Es indiscutible la importancia del empleo
y el trabajo para generar integración social, sin embargo es importante preguntarse si
es la única variable para producir integración social. Las sociedades que han tenido
pleno empleo ¿han sido integradas? ¿O había una cierta imagen de integración social
aunque también había otros grupos o sectores sociales, (niños, niñas, mujeres, negros,
jóvenes) otros aspectos de la identidad que hacen a un concepto amplio de ciudadanía?.
Si el horizonte es cómo aportar en el mediano y largo plazo hacia la construcción de
una sociedad integrada, no se discute la importancia del empleo, pero en principio, no
es exclusivamente empleo.
Otro aspecto que parece importante es la oposición o dilema que se plantea entre
renta básica137 e ingreso ciudadano o lo que acá se dio en llamar el salario social fami-
liar, como subsidio para familias que estaban en determinadas circunstancias e ingreso
por trabajo. Con relación al trabajo, con el cambio de gobierno no se generará una
aceleración del proceso de crecimiento e inversión, que sería lo imprescindible para
generar empleos de calidad.
No se puede concebir la igualdad de posibilidades solo como transferencia de
renta,138 como tampoco se puede concebir la igualdad de oportunidades solo para los
individuos. Sobre todo si la idea es promover ciudadanía, promover inclusión, estimular
la organización de las comunidades y de los grupos excluidos, apoyar a generar proyec-
tos, que ellos mismos se encarguen de ejecutar.
El marco de restricciones financieras es gigantesco, desde el punto de vista fiscal va
a tener que haber un ahorro, en los próximos años, es decir que los gastos van a tener

137 Renta básica es igual a ingreso ciudadano: independientemente de la acción que haga una persona,
le corresponde por ser parte de esa sociedad, no importa si tiene un sueldo o no, es la condición
por ser ciudadano, que luego se deduce en el sistema de impuestos. ¿De dónde salen los recursos?
Es la pregunta que hay que responder. En Brasil, Eduardo Matarazzo Suplicy (San Pablo) hace la
propuesta de renta básica independiente de una exigencia, y Palocci lo pone bajo sospecha, y lo liga
a procesos educativos, productivos, etcétera, y ahí «bolsa familia» nuclea procesos de inclusión en la
escuela y procesos de inclusión productiva. El concepto de subsidio o salario social que es más lo que
se ha usado en Montevideo, está ligado al supuesto de que cuando el individuo llegue a la capacidad
productiva va a tener empleo o trabajo. Esto es compensatorio. Lo otro es empleo genuino. El otro
corte tiene que ver con el concepto de ciudadanía que no se reduce a la inclusión en el trabajo. En
este marco de rutas de autonomía, hay que saber qué cosas tomar en cuenta como decisiones en el
corto y mediano plazo, considerando las experiencias de la región, no para copiar sino para ampliar
la discusión en el marco de nuestra sociedad. Ver de la economista Lena Lavinas: «Excepcionalidade
e paradoxo: renda básica versus programas de transferência direta de renda no Brasil», (IE-UFRJ),
presentado en el Seminario de Renta Básica en San Pablo, mayo, 2004.
138 Relativo a una crítica al concepto de «libertad real» de Philippe Van Parijs ver Pérez Muñoz, Cristian
(2004) «Basic Income vs. Market». Ponencia presentada en el Décimo congreso de la Basic Income
European Network, Barcelona. 18-21 de Setiembre, 2004.

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 que ser inferiores a lo que son los ingresos, si aceptamos la situación fiscal general y el
relacionamiento con los organismos internacionales. Lo que está pautado es un ahorro
fiscal. En el caso social, tenemos esta catástrofe de trabajadores y pobres, lo cual es una
situación que se da en todos los países, ya que el hecho de tener un empleo no los saca
necesariamente de la pobreza. Para los brasileños, a partir de una nueva estrategia de
crecimiento se plantea que es necesario distribuir para crecer, a los efectos de lograr
desarrollo e igualdad.
Respecto al ingreso hay que analizar cómo se accede al mismo y cómo se distribuye.
Lo cual implica estudiar aspectos del lado de la oferta, que supone la generación de
empleo remunerado y las transferencias. Así se podrá hacer crecer el ingreso y se ana-
lizará cómo se reparte el mismo. En cuanto a la generación de empleo se hace necesario
estudiar la empleabilidad, o sea saber cuáles puestos de trabajo se generan y qué tipo
de trabajadores demandan y cuáles hay capacidad de desarrollar.
El Estado social basado en los principios éticos de la ciudadanía activa puede y
debe crear las garantías mínimas para que la organización social y sus actores pue-
dan incidir. La participación de la sociedad civil no puede ser funcional a las lógicas
gubernamentales, por el contrario debe tener una dimensión crítica y exigente de las
políticas, para contribuir a su permanente democratización. Un gobierno progresista
debería dejar como legado para futuras administraciones un sistema institucional par-
ticipativo e integral.

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