Introducción

como es de todos conocido, la planificación en el sector público de la república dominicana está de

vuelta y el Ministerio de economía, planificación y desarrollo tiene por mandato impulsarla, no sólo en el
nivel de la planificación global (estrategia nacional de desarrollo y plan plurianual del sector público),
sino también a nivel institucional, sectorial y territorial.

Un riesgo latente es que la planificación se transforme en una práctica ritual o ejercicio meramente
formal y que se desarrolle de manera ocasional, esporádica o fragmentaria. cuando así ocurre, los
resultados son documentos que, lejos de servir como una guía para la acción, están destinados
simplemente a ocupar un lugar en el archivo de las instituciones.

no obstante, en muchas ocasiones se llevan a cabo procesos rigurosos que intentan hacer de la
planificación un instrumento verdaderamente útil.

en qué medida la planificación potencia el accionar de las instituciones y en qué medida la restringe y
empobrece, depende de las características que asume en la práctica tal proceso. esas características
están relacionadas con las concepciones de planificación que frecuentemente llevan a desarrollar
propuestas excesivamente rígidas, con poca capacidad para lidiar con situaciones complejas, cambiantes
e inciertas.

en general, los intentos serios de planificación se encuentran siempre influenciados por dos paradigmas
que se suelen presentar como antitéticos: la llamada planificación normativa y la planificación
estratégica (o estratégico-situacional).

la planificación estratégica surge como instancia superior de la planificación tradicional y para hacer
referencia a ella acuña el nombre planificación normativa. el adjetivo normativa expresa uno de los
aspectos fundamentales en los que la nueva propuesta centrará sus críticas y en torno a los cuales
intentará diferenciarse.

la planificación tradicional está centrada exclusivamente en el deber ser y es, por tanto, prescriptiva.
esto la transforma, según sus críticos, en una propuesta excesivamente rígida y lineal que la torna poco
efectiva y la lleva a descuidar aspectos importantes de la realidad en la que interviene.

para la planificación estratégica, lo normativo constituye sólo un aspecto del proceso y -en tanto
reconoce que se planifica en un escenario de conflicto, caracterizado por la presencia de otros actores
con representaciones, intereses y planes diversos- postula lo estratégico como dimensión
fundamental de la planificación. es este aspecto, no trabajado de manera sistemática por la
propuesta tradicional, el que permitiría superar el carácter ingenuo y poco realista que hacía de la
planificación una práctica poco eficaz.

esta discrepancia, aparentemente sencilla, está íntimamente relacionada con divergencias

epistemológicas y metodológicas que determinan abordajes marcadamente diferentes, tanto del
estudio de la realidad en la que se interviene, como de la planificación misma para transformarla.
Ministerio de econoMía, planificación y desarrollo

Características de la Planificación Estratégica

intentando una síntesis, excesivamente simplificadora, se puede señalar que los principales aportes de la
planificación estratégica son:

• Concebir la actividad de la planificación como un proceso de carácter tecno-político. esto es una

práctica que comprende decisiones políticas tomadas sobre la base de insumos técnicos y un trabajo
técnico que debe abarcar en su análisis los procesos políticos.

• Aceptar que el proceso planificador se enfrenta frecuentemente a situaciones complejas y

caracterizadas por un alto nivel de incertidumbre.

• Asignar importancia a la presencia de otros actores en la situación y reconocer que quien planifica
tiene un campo de gobernabilidad limitado cuyo análisis forma parte de la planificación. esto
implica incorporar al diagnóstico el juicio estratégico.

• Incorporar el análisis de viabilidad de las operaciones a partir de la consideración del control que
los actores tienen sobre sus recursos críticos.

• Enriquecer el diseño de la acción incorporando las operaciones sustantivas del plan de operaciones
de construcción de viabilidad y demandas de operación.

• Distinguir productos terminales de intermedios y establecer sus vínculos con resultados e

impactos, lo que permite una mejor articulación con las propuestas de presupuesto orientado al
desempeño.
10
• Oponerse a la concepción de la planificación como etapa previa a la implementación. el plan se
completa en la acción, la planificación comprende el proceso de implementación. por ello sería
más apropiado hablar de gestión estratégica planificada.

• Cuestionar el carácter lineal de la implementación propia de la concepción normativa de la

planificación. el camino de la acción es sinuoso y el plan original requiere ajustes permanentes.
Momentos de la Planificación Estratégica

en el proceso de planificación estratégica se suelen distinguir cuatro momentos metodológicos:

• Momento explicativo: instancia en la que se explica la realidad tal como se considera que fue, es y
tiende a ser.

• Momento normativo: instancia en la que se diseña como debe ser la realidad en el futuro en
contraste con la situación inicial.
• Momento estratégico: instancia en la que se elabora una estrategia que articula el debe ser con el
puede ser.

• Momento táctico-operacional: instancia del hacer. en este momento se produce la mediación entre
el conocimiento y la acción.

el momento explicativo trata de comprender la realidad identificando los problemas que declaran los
actores sociales. trabaja en los tiempos verbales fue, es y tiende a ser. su propósito es explicar la
realidad del juego social y para ello usa el análisis situacional. comienza con la enumeración y selección
de proble-

Métodos e instrumentos de la planificación estratégica institucional

mas, el análisis del macroproblema, la identificación de los actores relevantes y termina con la
explicación sistémica de cada problema mediante la técnica del flujograma situacional. a partir de ese
análisis, construye el modelo explicativo y selecciona los nudos críticos de cada problema. esta es la
primera forma de acumulación de conocimientos.

el momento normativo-prescriptivo trata acerca del modo en que se formula el plan y trabaja bajo la
forma verbal del deber ser. su propósito es producir las propuestas de acción en un contexto de
incertidumbre y sorpresas. aquí es donde se fundamenta la gran apuesta del plan y todas las apuestas
parciales por problemas y por nudos críticos o subproblemas. comienza con el prediseño de operaciones
y la preevaluación de las mismas, la identificación de las variantes, invariantes y sorpresas propias del
plan global y de cada problema, la formulación de escenarios y planes de contingencia y la
presupuestación de las operaciones exigentes de recursos económicos.

todo esto se sintetiza en árboles de apuestas para cada problema y el árbol de la gran
apuesta del plan. en apoyo de este proceso, se trabaja con un Banco de operaciones que
incluye dos tipos de módulos: las operaciones del plan y las operaciones en etapa de pre-
procesamiento que están como reservas para alimentar cualquier ajuste o cambio del plan. el plan es
modular y se formula y reformula constantemente armando módulos procesados a partir de los
módulos en reserva pre-procesados. esta es la segunda forma de acumulación de conocimientos.

el momento estratégico comprende el modo de examinar la viabilidad política del plan y del proceso de
construcción de viabilidad política para las operaciones no viables en la situación inicial. su propósito es
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formular propuestas estratégicas para tratar las operaciones como un proceso de producción política en
parte cooperativo y en parte conflictivo. comienza con el análisis de la matriz de motivaciones para
precisar la alineación de los actores

11

respecto de las operaciones e identificar las operaciones y actores conflictivos. analiza los vectores de
peso de los actores y culmina con el análisis de trayectorias de construcción de viabilidad. esta es la
tercera forma de acumulación de conocimientos.

cuando un problema ha cruzado por estos tres momentos, sólo ha cambiado el conocimiento que el
equipo de gobierno tiene sobre el mismo, pero la realidad sigue a la espera de la acción. de aquí la
importancia de la mediación entre el conocimiento que se acumula en los tres momentos mencionados
y el cuarto momento de la acción.

el cuarto momento es el momento táctico-operacional, cuyo propósito es crear un proceso continuo,

sin rupturas, entre los tres momentos anteriores y la acción diaria. trata también del recálculo del plan y
su afinamiento a las circunstancias del momento de la acción y al detalle operacional que la práctica
exige.

Métodos de la Planificación Estratégica

en la planificación tradicional se habla de la ejecución del plan. eso es un simplismo, porque sólo se
ejecuta aquello que los gerentes estiman que puede ser ejecutado. las ideas del plan no se ejecutan
hasta que alguien complete su procesamiento tecnopolítico con el detalle operacional que exige el
sistema administrativo.

en las últimas décadas fueron difundidos diversos métodos y técnicas que tienen el propósito de ayudar
a desarrollar el proceso de planificación, abordando la totalidad o algunas de las tareas antes descritas.
algunos de estos métodos son:

• Enfoque de Marco Lógico (EML)

• Planificación de Proyectos Orientada a Objetivos (ZOPP)

12
 Métodos e instrumentos de la planificación estratégica institucional

• Planificación Estratégica Situacional (PES)

• Método Altadir de Planificación Popular (MAPP)
• Análisis PROBES (Problemas, Objetivos y Estrategias) • Metodología FLACSO de Planificación-
Gestión

a continuación se exponen las principales características de cada uno de ellos, sus fortalezas y
limitaciones.

Enfoque del EML y ZOPP

el Enfoque del Marco Lógico es el método más utilizado por las agencias de cooperación internacional
para la planificación y gestión de proyectos. el ZOPP (Planificación de Proyectos Orientada a Objetivos,
según sus siglas en alemán) en particular, ha sido propugnado por la cooperación técnica alemana (GtZ).

si bien han tenido orígenes distintos, ambos métodos han estado estrechamente relacionados y
evolucionaron hacia propuestas de características análogas. de modo que, bajo estos nombres diversos,
es posible encontrar propuestas de una gran similitud.

el Marco lógico tuvo su origen en la agencia para el desarrollo internacional de los estados Unidos
(Usaid)1. su propósito era mejorar la calidad de la inversión social, superando tres problemas frecuentes
que presentaban los proyectos:

• Frecuente imprecisión en el diseño de los proyectos (objetivos múltiples, sin una clara relación
con las actividades, vaguedad en los criterios de éxito), lo que generaba dificultades al
momento de la evaluación.

• Responsabilidad gerencial ambigua (dificultad para especificar aquello que es responsabilidad

directa del gerente y aquello que está condicionado por el entorno socioeconómico, político y
natural sobre el que no se tiene gobierno).

• Evaluación excesivamente controversial (los resultados del monitoreo y evaluación

frecuentemente se convertían en causa de mayores desacuerdos acerca del éxito o
fracaso, en lugar de contribuir al mejoramiento del 1 proyecto).

en este primer momento de desarrollo del método, el Marco lógico era equivalente a la Matriz de
planificación de proyectos -frecuentemente conocida como Matriz de Marco lógico- un ordenamiento
sintético de objetivos, resultados, actividades, supuestos, indicadores y fuentes de verificación.

1 . fue elaborado en 1969 por leon rossenberg y lawrence posner de la firma consultora practical concepts ins, bajo contrato con la
Usaid.
Ministerio de econoMía, planificación y desarrollo

a principio de los años 80, la GtZ desarrolla el Zopp. el nuevo método intenta superar algunas
limitaciones de la versión original del Marco lógico, a saber:

• la carencia de una instancia sistemática de diagnóstico o análisis de problemas que fundamenten los
objetivos y resultados.

• la inexistencia de una instancia de análisis de actores involucrados.

para ello, complementa la Matriz de Marco lógico con nuevos pasos y técnicas que posibiliten algún
nivel de análisis de participantes, de problemas y de objetivos.

las versiones más recientes del enfoque del Marco lógico y del Zopp prevén cinco grandes momentos
que contienen una serie de pasos para la implementación del método (ver gráfico 1).

Gráfico 1: Pasos del Marco Lógico / ZOPP

1 . Análisis de la participación 2 . Análisis de los pr oblemas

5 . Matriz de Mar co Lógic o

4 . Análisis de las 3. Análisis de los
Objetivos Resultados Actividades
alternativ as objetiv os

Fuentes de
Supuestos Indicadores
Verificación

el enfoque del Marco lógico y el Zopp son métodos concebidos para ser utilizados en la formulación y
ordenamiento de proyectos más que para la planificación institucional o el diseño de políticas. se
encuentran centrados fundamentalmente en la consistencia interna del diseño operativo y el
establecimiento de bases sólidas para el monitoreo y la evaluación.

no obstante, tienen la ventaja de ser métodos claros, sencillos, participativos y con procedimientos para
gestionar las discusiones y visualizar los acuerdos alcanzados (árboles de problemas y objetivos; análisis
de alternativas; matriz de planificación). fundamentalmente, guían el análisis sistemático y lógico de los
elementos claves interrelacionados que constituyen un proyecto y permiten resumir en un solo
esquema las distintas fases del mismo.

Una de las críticas que se les hace a estos métodos es que conducen frecuentemente a una
simplificación excesiva de fenómenos sociales complejos. esto está vinculado a cierta rigidez y
14
esquematismo de la propuesta.

con relación a su aplicación se ha señalado que, como el Marco lógico y el Zopp suelen ser requisitos
obligatorios en los proyectos apoyados por la cooperación, la técnica ha pasado a convertirse en una
suerte de procedimiento administrativo para justificar
 Métodos e instrumentos de la planificación estratégica institucional

la petición de fondos: acaba siendo un menester para solicitar recursos más que un instrumento de
planificación.

La Planificación PES y MAPP

El Método Planificación Estratégica Situacional (PES) comenzó a ser desarrollado alrededor del año
1976 por la fundación altadir, poco antes de la publicación del libro Planificación de Situaciones que
constituye el marco teórico que lo fundamenta.
la preocupación central que motivó el desarrollo del método fue la baja calidad en los procesos de
producción de políticas públicas en los países latinoamericanos. como telón de fondo comporta una
crítica radical a la planificación tradicional o normativa que hegemonizó el sector público
latinoamericano durante los años ‘60 y ’70.

el pes intenta superar las dificultades para el procesamiento tecnopolítico de los problemas complejos
que deben abordar las políticas públicas. pretende revertir la debilidad frecuente de los métodos
tradicionales para desempeñar abordajes integrales. aspira a fortalecer de manera sistemática la
capacidad para lidiar con actores, manejar conflictos y ampliar el campo de gobernabilidad de los
planes. tiene como propósito superar la impericia endémica de los gobiernos para enfrentarse a
sorpresas, contingencias y situaciones de incertidumbre.

El PES es un método concebido más para el diseño de políticas que para la formulación de proyectos.
es efectiva para el abordaje de problemas complejos (problemas no estructurados o
cuasiestructurados); cuenta con técnicas rigurosas de construcción del modelo explicativo apropiadas
para situaciones multicausales; contempla el análisis del campo de gobernabilidad del actor/plan, así
como de viabilidad de las operaciones.

2 MatUs, carlos (1980) planificación de situaciones, fondo de cultura económica, México.

1
se trata de un método exhaustivo que pretende abarcar en profundidad el conjunto de tareas de la
planificación. no obstante, su mayor potencialidad está vinculada a la explicación situacional, la
formulación de estrategias y el análisis de gobernabilidad y de viabilidad.

está organizado en cuatro momentos metodológicos 1 (explicativo, normativo, estratégico y

táctico-operativo) y catorce pasos que operacionalizan el método (Ver gráfico 2).
Gráfico 2: Pasos del PES/ MAPP
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Selección del Pr oblem a 1

Descripción del Pr oblem a 2

Flujograma Explicativ o 3 Nudos Críticos 5

Situación Objetiv o Diseño de Oper aciones Presupuesto de Oper aciones

4 6 7 8 9
Análisis de Viabilidad
10 11 12 13
Sistema de P etición y
Vulnerabilidad del Plan Rendición de Cuentas
14 15

Una de las críticas más frecuente es que el pes suele ser de dificultosa aplicación en su versión
completa. requiere fuertes capacidades tecno-políticas para su adecuada utilización y, además, suele
tender a una excesiva formalización de algunos de sus pasos.

los problemas de complejidad del método han llevado a la fundación altadir a formular una versión
denominada Método Altadir de Planificación Popular (MAPP).

el Mapp es un método de planificación que, siguiendo los mismos principios teóricos del pes, se
manifiesta más adecuado para el abordaje de problemas de menor complejidad y baja interrelación por
parte de actores situados en el nivel operativo. su propósito inicial fue:

• resolver los problemas de complejidad que presenta el pes para actores que difícilmente podrían
utilizarlo.

• superar limitaciones del Zopp referidas, sobre todo, a la incorporación de la perspectiva y la acción
de los otros actores en el proceso de planificación.

Análisis PROBES

el Análisis PROBES (Problemas, Objetivos y Estrategias) fue desarrollado en los años ’90 en argentina y
utilizado en procesos de planificación de organizaciones públicas de diversas complejidades (ministerios
del orden nacional y provincial, organismos descentralizados, hospitales públicos, escuelas, entre
otros) de distintos países latinoamericanos.

al igual que el pes es un método concebido más para el diseño de políticas que para la
formulación de proyectos. no obstante, es de aplicación más simple, en las fases en que son
equivalentes. es también eficaz para el abordaje de problemas complejos (problemas no estructurados
o cuasiestructurados) y contempla el análisis del campo de gobernabilidad del actor/ plan.

se trata de un método centrado fundamentalmente en el análisis situacional y la formulación de

estrategias. se encuentra organizado en tres momentos (reconstrucción y análisis de la situación inicial;
situación objetivo, gobernabilidad y estrategia general;
 Métodos e instrumentos de la planificación estratégica institucional

el análisis proBes fue desarrollado por la cátedra de administración de la facultad de trabajo social de la Universidad
nacional de la plata. Ver sotelo Maciel, anibal Jorge en: análisis proBes. Un método para el análisis situacional y la formulación de
estrategias, ests-Unpl, la plata, 1997.

1
Bases para la formulación de un plan operativo) y catorce pasos que operacionalizan el método (Ver
gráfico ).

La Metodología FLACSO de Planificación-Gestión

la versión original del proBes fue complementada con algunas 1 características del pes,
fundamentalmente en lo que refiere a la descripción de los problemas y la formulación de
resultados esperados.
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el proBes no abarca la fase de planificación operativa, pero puede ser fácilmente complementado
tanto con matrices de programación como del Marco Lógico.

entre sus limitaciones se cuenta justamente el hecho de que esté circunscrito al análisis situacional y la
formulación de estrategias. por otra parte, si bien permite un análisis causal más rico que el del Zopp, no
tiene el mismo potencial explicativo que el pes.

es un método desarrollado por la facultad latinoamericana de ciencias sociales durante los años ’80 y
aplicado en diversas experiencias de países de américa latina. posee un fuerte potencial participativo,
adecuado para trabajos de base. se fundamenta en un supuesto de mayor confianza en la participación
de los involucrados que en la calidad de los análisis o en la rigurosidad metodológica.

la propuesta hace fuerte énfasis en el diagnóstico participativo y la gestión asociada.

el método está organizado en tres etapas (preparatoria, implementación estratégica, reformulación y

ajuste) y catorce pasos que permiten su aplicación (Ver gráfico 4).
Gráfico 4: Etapas y pasos de la Metodología FLASCO
PREPARATORIA
1. elaboración del documento base
2. identificación de actores IMPLEMENTACION ESTRATEGICA
. elaboración de hipótesis 8. análisis situacional
4. definición de dimensiones temáticas 9. problemática de gestión
5. diseño de la agenda de trabajo 10. Modelo problemático integrado
11. estrategias posibles
12. Viabilidad (actores)
REFORMULACION Y AJUSTE: 1. diseño y programación de estrategias viables
6. impacto en el modelo problemático 14. Gestión asociada 7. reformulación del modelo y ajuste
estratégico

Es de aplicación más sencilla que el resto de los métodos. como contrapartida, se caracteriza -en
relación con los otros métodos- por un menor rigor en la construcción del modelo explicativo. si bien
permite abordar situaciones complejas, carece de instrumentos potentes para analizarlas, lo que
condiciona también la calidad de las decisiones sobre cursos de acción y las características del cálculo
estratégico.

Utilización de los Métodos

Una de las cuestiones clave es decidir qué método utilizar en cada ocasión. como se ha expuesto (se
18 puede observar en las tablas 1.1-1.4), cada método tiene limitaciones y potencialidades propias.

la selección adecuada del método debe tomar en cuenta los siguientes criterios:

• El nivel jerárquico que lleva adelante el proceso: alta dirección / áreas operativas.

• La naturaleza de las tareas. estas pueden demandar tipos diferentes de procesamiento de

problemas: políticos, tecnopolíticos, técnico especializado, práctico-operacional.

• Tipo de problemas a abordar: alta complejidad, complejidad media, baja complejidad.

 Métodos e instrumentos de la planificación estratégica institucional

• Capacidad de gobierno: posibilidad de manejar métodos más o menos complejos.

21

Tabla 1.1

Método: Marco Lógico ZOPP

Frecuente imprecisión en el diseño de los

proyectos (objetivos múltiples, sin una clara
relación con las actividades, vaguedad en los El ZOPP incorpora el Marco
criterios de éxito), lo que generaba Lógico, pero intenta
dificultades al momento de la evaluación. superar las limitaciones de
Responsabilidad gerencial ambigua (dificultad para la versión original, a saber:
especificar aquello que es responsabilidad directa Carencia de una instancia
del gerente y aquello que está condicionado por
sistemática de diagnóstico o
entorno socioeconómico, político y natural sobre
análisis de problemas que
el que no se tiene gobierno).
fundamenten los objetivos y
Evaluación excesivamente controversial (los resultados
resultados del monitoreo y evaluación Inexistencia de una instancia
frecuentemente se convertían en causa de de análisis de actores
Problemas que mayores desacuerdos acerca del éxito o fracaso, involucrados
intentó resolver en lugar de contribuir al mejoramiento del
en su origen proyecto).

Se organizan en 5 pasos que, a su vez, se desagregan en una serie de tareas:

1. Análisis de la participación
2. Análisis de los problemas
3. Análisis de los objetivos
4. Análisis de las alternativas
Pasos
5. Matriz de planificación del proyecto (MARCO LOGICO ORIGINAL):

Objetivos, Resultados, Actividades

Supuestos
Indicadores
Fuetes de Verificación

Aunque incorpora el
análisis de participación, de
problemas y de
objetivos, el énfasis
Centrado fundamentalmente en la consistencia
Tareas en las principal sigue situado
interna del diseño operativo y el establecimiento
que enfatiza en la consistencia
de bases sólidas para el monitoreo y la evaluación
interna del diseño
operativo, en el
monitoreo y la
evaluabilidad.

Métodos claros, sencillos, participativos.

Cuentan con procedimientos para gestionar las discusiones y visualizar los
acuerdos alcanzados (árboles de problemas y objetivos; análisis de alternativas;
Fortalezas matriz de planificación).

Guían el análisis sistemático y lógico de los elementos claves interrelacionados que

constituyen un proyecto y permiten resumir en un solo esquema las distintas fases
del mismo.
Ministerio de econoMía, planificación y desarrollo

Fue concebido para ser utilizados en la formulación y ordenamiento de proyectos

más que para la planificación institucional o el diseño de políticas.

Conducen frecuentemente a una simplificación excesiva de fenómenos sociales

complejos. Esto está vinculado a cierta rigidez y esquematismo de la propuesta.
Debilidades
Como suelen ser requisitos obligatorios en los proyectos apoyados por la
cooperación, la técnica ha pasado a convertirse en una especie de procedimiento
administrativo para justificar los fondos:
acaba siendo un menester para solicitar recursos más que un instrumento de
planificación

20
 Métodos e instrumentos de la planificación estratégica institucional

Tabla 1.2

Métodos PES MAPP

Problemas Baja calidad en los procesos de El MAPP se propone como un método

que intentó
planificación y diseño de políticas del de planificación que, siguiendo los
resolver en
su origen
sector público mismos principios teóricos del PES, es
más adecuado para actores situados en
Dificultades para el procesamiento
el nivel operativo, que lidian con
tecnopolítico de problemas complejos.
problemas de menor complejidad y baja
Debilidad frecuente de los métodos interrelación. Busca:
tradicionales para desempeñar
abordajes sistémicos. Resolver los problemas de
complejidad que presenta el PES
Frecuente incapacidad para lidiar con para actores que difícilmente
actores, manejar conflictos y ampliar el podrían y necesitarían utilizarlo.
campo de gobernabilidad de los planes.
Superar limitaciones del ZOPP referidas,
Impericia reiterada para enfrentarse a sobre todo, a la incorporación de la
sorpresas, contingencias y situaciones de perspectiva y la acción de los otros
incertidumbre. actores en el proceso de planificación.
Se organizan, en cuatro momentos (explicativo, normativo, estratégico y operacional) y 15
pasos:

1. Selección del problema

2. Descripción del problema
3. Explicación del problema
4. Diseño de la situación objetivo
5. Selección de frentes de ataque
6. Diseño de operaciones y demandas de operaciones
Pasos
7. Definición de responsables por operaciones
8. Definición de responsables por seguimiento de demandas de operaciones
9. Presupuesto del plan
10. Identificación de actores sociales y relevantes y su motivación frente al plan
11. Análisis de recursos críticos por operación
12. Análisis de control de recursos críticos por operación
13. Selección de trayectorias de acción
14. Análisis de vulnerabilidad del plan
15. Diseño del sistema de petición y rendición de cuentas
Aunque se trata de un método exhaustivo que pretende abarcar en profundidad el
conjunto de tareas de la planificación, su potencialidad mayor está vinculada a:
Tareas en las
que
La explicación situacional
enfatiza
La formulación de estrategias

El análisis y la formulación de estrategias de desarrollo de gobernabilidad y viabilidad

Es un método concebido para el diseño de políticas más que para la formulación de
proyectos.

Potente para el abordaje de problemas complejos (problemas no estructurados o

cuasiestructurados).
Fortalezas
Cuenta con técnicas rigurosas de construcción del modelo explicativo apropiadas para
situaciones complejas.
2
Contempla análisis del campo de gobernabilidad del actor/plan.

Contempla el análisis de viabilidad de las operaciones

Suele ser de dificultosa aplicación en su versión completa.

Debilidades Requiere fuertes capacidades tecno-políticas para su adecuada utilización.

Tendencia a una excesiva formalización de algunos de sus pasos.

Tabla 1.3
Métodos Análisis PROBES
Ministerio de econoMía, planificación y desarrollo

Baja calidad en los procesos de planificación y diseño de políticas del sector público.
Problemas que intentó resolver en Dificultades para el procesamiento tecnopolítico de problemas complejos. su origen
Debilidad frecuente de los métodos tradicionales para desempeñar abordajes sistémicos.

Está organizado en tres momentos metodológicos (Reconstrucción y análisis de la situación inicial; Situación objetivo, gobernabilidad y estrategia general;
Bases para la formulación de un plan operativo) y 14 pasos:

1. El problema focal
2. La descripción del problema focal
3. Problemas asociados
4. Graficación de hipótesis
Pasos 5. Desarrollo del modelo explicativo I
6. Organización de la exploración
7. Desarrollo del modelo explicativo II
8. Formulación de hipótesis
9. Análisis de los procesos causales : trayectos decisivos
10. Análisis de gobernabilidad
11. Definición de Frentes de Ataque
12. Ponderación de los frentes de ataque
13. Aproximación a la imagen objetivo
14. Formulación de Apuestas Estratégicas y definición de resultados
Tareas en las que Énfasis en análisis situacional, formulación de estrategias y análisis de gobernabilidad.
enfatiza

Es un método concebido para el diseño de políticas más que para la formulación de proyectos.
Es de aplicación más simple que el PES, en las fases que son equivalentes.

FortalezasPotente para el abordaje de problemas complejos (problemas no estructurados o cuasiestructurados).

Contempla análisis del campo de gobernabilidad del actor/plan.

Puede ser fácilmente complementado con matrices de programación como la Matriz del Marco Lógico.

Es un método concebido sólo para el análisis situacional y la formulación de estrategias

Debilidades No posee el mismo potencial explicativo que el PES, fundamentalmente en el análisis de la relaciones causales (ver. Cuadro 2).

Tabla 1.4

Métodos Metodología FLACSO de Planificación y Gestión

Problemas
que intentó Ausencia de herramientas sencillas que permitan llevar a cabo, en procesos
resolver en participativos de base, análisis sistémico de la realidad para decidir cursos de acción.
su origen
Organizado en tres etapas (Preparatoria, Implementación estratégica,
Reformulación y Ajuste) y 14 pasos:

1. Elaboración del documento de base

2. Identificación de actores
3. Elaboración de hipótesis
4. Definición de dimensiones temáticas
5. Diseño de la agenda de trabajo
Pasos 6. Análisis situacional
7. Problemática de gestión
8. Modelo problemático Integrado
9. Estrategias posibles
22 10. Viabilidad (Atores)
11. Diseño y programación de estrategias viables
12. Gestión asociada
13. Impacto en el modelo problemático
14. Reformulación del modelo y ajuste estratégico
Tareas en
las que Énfasis en diagnóstico participativo y gestión asociada
enfatiza
 Métodos e instrumentos de la planificación estratégica institucional

Es un método con un fuerte potencial participativo. Adecuado para trabajos de

base.

Fortalezas
Se funda en un supuesto de mayor confianza en la participación de los
involucrados que en la calidad de los análisis o en la rigurosidad
metodológica.

Es de aplicación más sencilla que el resto de los métodos.

Se caracteriza, en relación con los otros métodos, por un menor rigor en la
construcción del modelo explicativo.

Si bien permite abordar situaciones complejas, carece de instrumentos potentes para

Debilidades
analizarlas.
Lo anterior condiciona también la calidad de las decisiones sobre cursos de acción y
la calidad del cálculo estratégico.

La graficación en los Métodos de Planificación

todos los métodos de planificación estratégica expuestos tienen en común el hecho de utilizar técnicas
de graficación de los procesos causales. las características de dichas técnicas condicionan en gran
medida la potencialidad de dichos métodos. en las tablas 2.1-2.4 se presentan algunos atributos
relevantes de dichas técnicas.

2
Ministerio de econoMía, planificación y desarrollo

Tabla 2.1

Métodos Árbol de Problemas del Marco Lógico y el ZOPP

ProblemaTrdel abajan cmodelo on un prexplicativoblema co, pero entrno se al que oficial de utilizan
descriptoforecos
Focal del mismo.

Se grafica en forma de Árbol de Problemas: hacia arriba del problema central, las
consecuencias y, Características hacia abajo, las causas.
de la
graficación Se o inmediatas del prestablecen niveles:oblema, luego las c primero las causas ausas de

lasesenciales de las causas.

relaciones causales Con la graficación de las consecuencias se procede del mismo modo.

No se grafica el grado de control que el actor del

Análisis deplan ejerde analizar el cce sobrampo de gobernabilidad.e las diferentes variables, a efectos
Gobernabilidad

Tipo No se grafica el tipo de relación de causalidad que

de casualidadse postula entrproblemase los distintos problemas del árbol de

Sus reglas de graficación son rígidas y esquemáticas.

Induce a una simplificación excesiva de problemáticas complejas.

ObservacionesEs premás viamente cútil para oncuna ebido que parexposición sintética un pra ocde eso deun
modelo
construcción de un modelo explicativo caracterizado por la lógica del “descubrimiento”.

Para problemáticas sencillas resulta un tipo de graficación adecuada.

Tabla 2.2

Flujograma
Métodos Explicativo del PES
y el MAPP
 Métodos e instrumentos de la planificación estratégica institucional

Trabaja con problema focal y exige la

Problema
desagregación utilizando para ello descriptores
Focal que obligan a precisar el recorte del problema.

No se exige niveles como en el árbol de

Características
problemas. Se exige que la red causal se
de la
organice en nueve cuadrantes, definidos según
graficación
de las el carácter del problema (reglas, acumulaciones
relaciones y flujos) y el grado de control que se tenga sobre
ellos (bajo control, fuera de control y control
causales
compartido).

Por el uso de cuadrantes relacionados con el

Análisis de
grado de control sobre las variables, se obtiene
Gobernabilida
una representación gráfica aproximada del campo
d de gobernabilidad del actor/plan.
Por el uso de cuadrantes relacionados con el
carácter de los problemas (reglas, acumulaciones
y flujos), quedan graficadas seis tipos diferentes
de relaciones causales, a saber:

Tipo de Determinación
casualidad Condicionamiento
Resultado
Acumulación
Dominación
Regulación
Es una técnica más apropiada para
problemáticas complejas.
Permite un análisis más riguroso de los
problemas.
Permite diferenciar procesos causales de
naturaleza diversa.
Permite abordar el análisis del campo de
gobernabilidad.

Suele resultar una técnica compleja y engorrosa al

Observaciones momento de la aplicación.
Tabla 2.3 2

Modelo
Métodos Explicativo de
Análisis PROBES
Ministerio de econoMía, planificación y desarrollo

trabaja con problema focal y exige, además, la

Problema
desagregación utilizando para ello descriptores que
Focal obligan a precisar el recorte del problema.

Características trabaja con una graficación libre, tipo red. no

de la exige niveles como en el árbol de problemas.
graficación tampoco utiliza cuadrantes como el flujograma
de las maltusiano.
relaciones
causales
logra una representación gráfica aproximada del
Análisis de campo de gobernabilidad del actor/plan, a partir de
Gobernabilida distinguir con colores tres tipos diferentes de
d variables: Variables condición, Variables instrumento
y Variables de control compartido
obliga a precisar por escrito el tipo de relación causal
graficada, según tres categorías:
Tipo de Determinación
casualidad Condicionamiento
Causalidad directa
Observaciones es una técnica más apropiada para problemáticas
complejas.
permite una graficación más libre lo cual facilita su
aplicación en contextos participativos.
permite abordar el análisis del campo de
gobernabilidad.
tiene menos potencial de análisis de las relaciones
causales que el flujograma pes.
2

Tabla 2.4

MétodosModelo Prde la Metodología FLAoblematico IntegrCSOado

Problema No trabaja con problema focal Focal

Características de la Trabaja con una graficación libre, tipo red. graficación No exige
niveles como en el árbol de problemas. de las
relaciones Tampoco utiliza cuadrantes como el flujograma causales maltusiano.

Análisis deNo se grejerce sobrafice a el grlas diferado de centes variables, ontrol que el actor del
plana efectos de analizar
Gobernabilidad el campo de gobernabilidad.
 Métodos e instrumentos de la planificación estratégica institucional

No se grafica el tipo de relación de causalidad que se Tipo postula entre los distintos
problemas del árbol de problemas, de casualidad aunque sí se señalan los proceso causales críticos
(aquellos
que se consideran más importantes)

Carece de foco de análisis lo cual vuelve menos consistente y riguroso el modelo.

Observaciones Es una técnica muy apropiada para el levantamiento de problemas y el trabajo de tipo
participativo.
No contempla análisis de tipo de causalidad o de
campo de gobernabilidad

2
Ministerio de econoMía, planificación y desarrollo

La asistencia técnica del MEPyD para la Planificación Institucional

el Ministerio de economía planificación y desarrollo, a través de la dirección General de desarrollo

económico y social del Viceministerio de planificación, brinda información bibliográfica y asistencia
técnica para la aplicación de los métodos expuestos a efectos de garantizar procesos de planificación
institucional de calidad.

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 ¿cómo se define un problema social y se elaboran objetivos en los procesos de planificación?

Autoevaluación: Métodos e instrumentos para la planificación estratégica

RESPONDA VERDADERO O FALSO. (SI ES FALSO, ARGUMENTE)

1. la planificación estratégica no acepta que el proceso planificador se enfrenta frecuentemente a

situaciones complejas con un alto nivel de incertidumbre. ___

2. en la planificación estratégica, el momento táctico-operacional es aquel donde se produce la

mediación entre el cono-
cimiento y la acción. ___

. el método Zopp intenta superar algunas limitaciones observadas en el Método de planificación

estratégica situacional
(pes). ___

4. el método pes fue desarrollado con motivo de superar la baja calidad en los procesos de producción
de políticas
públicas en los países europeos. ___

5. el Mapp es un método adecuado para el abordaje de problemas complejos y alta interrelación por
parte de los actores
del nivel operativo. ___

6. el análisis proBes es un método concebido mayormente para el diseño de políticas. ___

7. el análisis proBes abarca la fase de planificación operativa y no puede ser complementado con
matrices de marco lógico.
___

8. el método flacso carece de instrumentos potentes para analizar situaciones complejas. ___

9. Uno de los criterios que a tomar en cuenta para la selección del método de
planificación adecuado es la naturaleza de
las tareas. ___

10. todos los métodos de planificación estratégica expuestos tienen en común la utilización de técnicas
de graficación de los procesos causales. ___

SELECCIÓN MÚLTIPLE:
Ministerio de econoMía, planificación y desarrollo

1. Cuál de los siguientes momentos metodológicos no forma parte del proceso de planificación
estratégica:
a. Momento explicativo
b. Momento funcional
c. Momento normativo
d. todos los anteriores son momentos

2. En el Enfoque de Marco Lógico y del ZOPP se destacan cinco grandes momentos:

a. objetivos, resultados, problemas, análisis de alternativas, y Matriz de Marco lógico.
b. análisis de participación, de los problemas, de los objetivos, de las alternativas, y Matriz de Marco
lógico.
c. indicadores, actividades, análisis de los problemas, análisis de participación y de los objetivos.
d. análisis de la participación, de los objetivos, de los supuestos, de actividades y Matriz de Marco
lógico.

3. La mayor potencialidad del método PES está vinculada a:

a. la explicación situacional
b. la formulación de estrategias
c. el análisis de gobernabilidad y de viabilidad
d. todas las anteriores

4. El análisis PROBES es un método centrado fundamental mente en:

a. análisis situacional y formulación de estrategias
b. análisis situacional y gobernabilidad
c. formulación de estrategias y gobernabilidad
d. ninguna de las anteriores

5. Las tres etapas en las que está organizado el método FLACSO de Planificación-Gestión son:
a. preparatoria, diagnostico participativo, reformulación y ajuste
b. preparatoria, implementación estratégica, reformulación y ajuste
c. preparatoria, reformulación y ajuste, definición de dimensiones temáticas
d. ninguna de las anteriores

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¿cómo se define un problema social y se elaboran objetivos en los procesos de planificación?
Ministerio de econoMía, planificación y desarrollo

editora

se terminó de imprimir
en el mes de octubre del 2011,
en los talleres de la editora alfa y omega
ave. José contreas no. 69 santo domingo, república dominicana