LECCIÓN 15 – LOS REGLAMENTOS
1. LOS REGLAMENTOS
1.1 Concepto
La potestad reglamentaria es la capacidad atribuida al poder ejecutivo para dictar
normas infralegales (desarrollar o aplicar leyes). Según el artículo 97 de la CE, esta
potestad corresponde al Gobierno de la Nación, en ejercicio de la función ejecutiva y de
acuerdo con la Constitución y las leyes.
Los reglamentos están subordinados a la ley por el principio de jerarquía y sirven
como instrumento normativo para adaptar las leyes a las circunstancias cambiantes,
especialmente en ámbitos como la economía, tecnología y salud. Esto ha convertido la
potestad reglamentaria en una técnica de colaboración normativa con el Gobierno para
adecuar la ley a la realidad social.
1.2 Tipos de reglamento
1.2.1 Reglamentos ejecutivos (secundum legem):
Son aquellos que desarrollan o completan aspectos de la ley sin requerir una
habilitación legal expresa. Pueden incluir medios técnicos para aplicar la ley o ampliar
sus disposiciones normativas (Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1982).
Requieren un informe no vinculante del Consejo de Estado para verificar su fidelidad a
la ley (art. 22.3 Ley Orgánica del Consejo del Estado).
1.2.2 Reglamentos independientes (praeter legem):
No dependen de una ley y derivan su constitucionalidad del artículo 97 CE. Regulan la
organización administrativa y materias fuera del ámbito de reserva legal. Aunque se
ejercen sin habilitación legal, no pueden contradecir normas de rango superior, en virtud
de los principios de legalidad y jerarquía normativa.
1.2.3 Reglamentos de necesidad
Se aplican en circunstancias excepcionales bajo el estado de necesidad, contemplado en
el artículo 116 CE. Permiten al Gobierno ejercer su potestad reglamentaria de forma
atípica, como en la declaración del estado de alarma.
(Ejemplo: la gestión de la crisis sanitaria de COVID-19 mediante el Real Decreto
463/2020, regulado por la LO 4/1981, que exige autorización y rendición de cuentas al
Congreso de los Diputados.)
1.3 Titularidad y forma: Decretos y Órdenes
La potestad reglamentaria puede ser ejercida por el presidente del Gobierno o el
Consejo de Ministros.
Los Reales Decretos son aprobados por el Consejo de Ministros y expedidos por el
Rey, siendo posteriormente refrendados por el Presidente del Gobierno o el ministro
competente. Su función principal es regular el desarrollo y la ejecución de las leyes,
contando previamente con el dictamen del Consejo de Estado, según lo establecido en el
artículo 5.1 h de la Ley 50/1997. Además, el Presidente del Gobierno tiene la facultad
de modificar la estructura de los ministerios, las secretarías de Estado o la Presidencia
del Gobierno, de acuerdo con el artículo 4.1 b de la misma ley.
Por otro lado, las Órdenes Ministeriales son normas emitidas por los ministros y están
destinadas a ejecutar las leyes en las materias específicas de sus respectivos
departamentos.
El orden jerárquico de los reglamentos establece que los decretos del presidente o del
Consejo de Ministros prevalecen sobre las órdenes ministeriales (art. 24.2, Ley
50/1997).
Los actos administrativos pueden ser declarados nulos de pleno derecho en los
siguientes casos:
a) Cuando lesionen derechos y libertades protegidos por amparo constitucional.
b) Si son dictados por un órgano manifiestamente incompetente, ya sea por razón de la materia
o del territorio.
c) Cuando su contenido sea imposible de ejecutar.
d) Si constituyen una infracción penal o son consecuencia de ella.
e) En caso de que se emitan prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de normas esenciales para la formación de la voluntad de órganos colegiados.
f) Cuando sean contrarios al ordenamiento jurídico y otorguen facultades o derechos sin cumplir
los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquier otro supuesto que sea expresamente señalado en una disposición con rango de ley.
1.4 Relación ley y reglamento
La relación entre la ley y el reglamento en el ordenamiento jurídico español se basa en
los principios de jerarquía normativa y reserva de ley, garantizando que los
reglamentos estén subordinados a las leyes y no puedan contradecirlas.
Según el artículo 97 de la CE, el Gobierno ejerce la potestad reglamentaria conforme a
la Constitución y las leyes, mientras que el artículo 103.1 CE establece que la
administración está plenamente sometida a la ley y al Derecho.
1.4.1 Jerarquía
En el plano jerárquico, los reglamentos están subordinados a las leyes. Esto implica
que:
- Una norma con rango de ley puede derogar cualquier reglamento que sea contrario a
su contenido.
- Un reglamento no puede modificar ni derogar una ley.
El artículo 47.2 de la Ley 39/2015 dispone que son nulas de pleno derecho las
disposiciones administrativas que:
- Contravengan la Constitución, las leyes o normas de rango superior.
- Regulen materias reservadas a la ley.
- Establezcan retroactividad en disposiciones sancionadoras desfavorables o restrictivas
de derechos individuales.
Además, tanto la Ley 50/1997, de Organización del Gobierno, como la Ley 39/2015,
reconocen un orden jerárquico entre los distintos reglamentos en función de su autoría.
También se establece la inderogabilidad singular de los reglamentos, declarando
nulas las resoluciones administrativas que los vulneren.
1.4.2 Reserva de ley
La reserva de ley establece que el poder legislativo debe regular, mediante una ley o
norma con rango de ley, los aspectos esenciales de una materia, asegurando que la
regulación dependa exclusivamente de la voluntad de los representantes del pueblo, y
evitando que el Gobierno lo haga por medio de su potestad reglamentaria. Las materias
sometidas a reserva de ley no pueden ser reguladas por reglamentos.
El artículo 128.2 de la Ley 39/2015 dispone que los reglamentos y disposiciones
administrativas no pueden vulnerar la Constitución, las leyes ni regular materias que
corresponden exclusivamente a las Cortes Generales o a las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autónomas. Además, los reglamentos no pueden tipificar delitos,
establecer sanciones o tributos.
El Tribunal Constitucional ha señalado que el legislador no puede deslegalizar una
materia reservada a la ley ni permitir habilitaciones generales al reglamento. No
obstante, puede permitir que se regule por reglamento si ya existe una ley que haya
desarrollado esa materia, siempre que la remisión al reglamento no implique que el
Gobierno regule lo que está reservado a la ley orgánica (art. 81.1 CE).
También existe el concepto de “congelación de rango”, donde el legislador decide
regular una materia mediante ley, creando una reserva de ley no originada en la
Constitución. En este caso, no podrá ser regulada por un reglamento. Si se hace, el
reglamento deberá respetar la ley.
La “deslegalización” ocurre cuando el legislador permite que una materia regulada por
ley sea tratada por reglamento, delegando al Gobierno la potestad reglamentaria para
regularla en el futuro. Esto implica la modificación o derogación de la ley original para
permitir su regulación por reglamento (según la STS de 28 de noviembre de 1994).
1.5 Procedimiento de elaboración de los reglamentos
El procedimiento para elaborar reglamentos no es público ni está sometido a un debate
contradictorio como las leyes. Sin embargo, la normativa legal establece ciertos
procedimientos para garantizar su legalidad y precisión.
Los decretos de desarrollo y ejecución de una ley deben someterse al dictamen
preceptivo del Consejo de Estado, así como a otros informes, dictámenes y
aprobaciones previas que sean necesarios para asegurar la corrección del texto (art. 26.1
de la Ley 50/1997).
El centro directivo competente debe elaborar una memoria de análisis de impacto
normativo, que incluya informes sobre la oportunidad de la propuesta y su impacto
económico y presupuestario. En caso de que la disposición afecte los derechos e
intereses de las personas, debe publicarse en el portal web correspondiente para permitir
la participación de los ciudadanos y recibir aportaciones adicionales.
Todos los proyectos de reglamento deben ser informados por la Secretaría General
Técnica y, si es necesario, contar con el dictamen del Consejo de Estado u otro órgano
consultivo.
Además, la Ley Orgánica 3/2007 para la Igualdad Efectiva de Mujeres y Hombres
exige que los proyectos de disposiciones de especial relevancia económica, social,
cultural o artística incluyan un informe sobre su impacto por razón de género (art. 19).
Por último, los reglamentos deben ser publicados en el Boletín Oficial del Estado para
tener efectos jurídicos. Según el principio de jerarquía normativa, los reglamentos deben
cumplir con el principio de legalidad, establecido en los artículos 97 y 106.1 de la
Constitución Española.
1.6 Ejercicio y control
Los reglamentos deben cumplir ciertos requisitos formales, y su incumplimiento puede
llevar a su nulidad. La administración, los tribunales ordinarios y el Tribunal
Constitucional son competentes para declarar la nulidad de los reglamentos.
El art. 106.2 de la Ley 39/2015 establece que las administraciones públicas pueden
declarar la nulidad de los reglamentos cuando vulneren la Constitución, las leyes o
disposiciones de rango superior. Además, los tribunales ordinarios tienen la facultad de
controlar la legalidad de los reglamentos y de inaplicarlos en casos concretos si se
considera que contravienen una ley superior, aunque la inaplicación solo afecta al caso
específico.
El Tribunal Constitucional no se encarga de controlar la validez de los reglamentos,
salvo en situaciones excepcionales. Sin embargo, tiene competencias para impugnar
disposiciones reglamentarias en relación con el Estado y las Comunidades Autónomas,
de acuerdo con el art. 76 LOTC.
A nivel judicial, los tribunales contencioso-administrativos pueden declarar la nulidad
de un reglamento mediante dos mecanismos: el recurso directo (impugnando artículos
específicos) y el indirecto (impugnando actos administrativos derivados del
reglamento). Las sentencias firmes que declaran la nulidad tienen efectos generales y
retroactivos, afectando a todas las personas involucradas, aunque no siempre modifican
la eficacia de los actos administrativos previos.
1.7 Otras potestades reglamentarias
Existen órganos estatales con autonomía reglamentaria interna, cuyos efectos solo
afectan a los miembros de dicho órgano y no a los ciudadanos en general. Estos órganos
incluyen las Cortes Generales, el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal
Constitucional, entre otros.
Los reglamentos parlamentarios (del Congreso de los Diputados y el Senado) no están
subordinados a la ley, sino a la Constitución, lo que les otorga una posición jerárquica
similar a la de la ley. Aunque no son leyes formales (no requieren el procedimiento
legislativo completo, no son sancionados ni promulgados por el Rey, y no tienen efectos
generales), se consideran normas con valor de ley, ya que regulan el funcionamiento
interno de las cámaras.
El Tribunal Constitucional considera que estos reglamentos, aunque no forman parte del
"bloque de constitucionalidad" en términos de distribución de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas, son cruciales para el proceso legislativo. Su
incumplimiento podría invalidar leyes, ya que regulan aspectos esenciales del
procedimiento legislativo. Así, cualquier alteración en su cumplimiento puede viciar la
ley de inconstitucionalidad, afectando al principio de pluralismo político.
2. LOS CONVENIOS COLECTIVOS
Los convenios colectivos no provienen de una potestad normativa pública, sino de la
negociación entre trabajadores y empresarios. Son acuerdos libres adoptados por ambas
partes en ejercicio de su autonomía colectiva (art. 82.1 ET).
Aunque la Constitución establece que su regulación corresponde a la ley (art. 37.1 CE),
no otorga discrecionalidad al legislador, sino que le impone un mandato para reconocer
la fuerza vinculante de estos convenios.
La fuerza vinculante de los convenios colectivos implica que tienen eficacia general,
es decir, son obligatorios para todos los sujetos dentro de su ámbito material y
territorial. Dentro del sistema de fuentes del derecho, el convenio colectivo está
sometido a la ley, que regula aspectos como: los sujetos que pueden suscribirlo, el
procedimiento, los requisitos, el ámbito y otras circunstancias relevantes que el
legislador considere necesarias.
3. LA JURISPRUDENCIA
La jurisprudencia es el conjunto de resoluciones dictadas por los tribunales al interpretar
y aplicar las normas del ordenamiento jurídico en el ejercicio de su potestad
jurisdiccional. Según el art. 1.6 del Código Civil, la jurisprudencia se refiere
específicamente a la doctrina reiterada del Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la
ley, la costumbre y los principios generales del derecho.
La Constitución, como norma suprema, otorga una gran relevancia a la jurisprudencia
constitucional en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico. El Tribunal
Constitucional es el máximo intérprete de la Constitución, y sus sentencias que
declaran la inconstitucionalidad de una ley o norma con fuerza de ley tienen efectos
erga omnes, es decir, frente a todos, salvo en aquellos casos que afecten exclusivamente
a derechos subjetivos.
La Ley Orgánica del Poder Judicial establece que los jueces y tribunales deben
interpretar las leyes y reglamentos de acuerdo con las resoluciones del Tribunal
Constitucional.
4. TRATADOS INTERNACIONALES
4.1 Concepto
La internacionalización de diversas áreas de la vida pública ha influido tanto en las
relaciones entre los Estados como en la organización interna del poder público y su
ordenamiento jurídico. Los Tratados Internacionales son acuerdos válidos entre Estados,
regulados por el Derecho Internacional. Según el artículo 2 de la Convención de Viena
sobre el Derecho de los Tratados (1969), un Tratado Internacional es un acuerdo
escrito celebrado entre Estados, y puede consistir en un único instrumento o varios
documentos conexos.
Asimismo, la Convención de 1986 sobre Tratados entre Estados y Organizaciones
Internacionales establece que se aplica a los tratados entre Estados y organizaciones
internacionales, así como entre organizaciones internacionales.
El artículo 95 de la Constitución Española establece que cualquier Tratado Internacional
con disposiciones contrarias a la Constitución debe someterse a una revisión
constitucional antes de su ratificación. Si un tratado implica cambios en la Norma
Fundamental, como ocurrió con el Tratado de Maastricht de 1992, será necesario
reformar la Constitución para su ratificación.
4.2 Conclusión de los Tratados Internacionales
El Gobierno de la Nación es el encargado de concluir los Tratados Internacionales, ya
que tiene la potestad de dirigir la política exterior, lo que incluye la negociación y
preparación de los tratados. La manifestación formal del consentimiento del Estado para
un tratado corresponde al Rey, según el artículo 63.2 de la Constitución Española.
Sin embargo, las Cortes Generales también juegan un papel en la conclusión de los
Tratados, interviniendo en aquellos que están regulados en los artículos 93 y 94 de la
CE.
4.3 Tipos de Tratados que exigen intervención parlamentaria
4.3.1 Tratados que se autorizan mediante una Ley Orgánica:
El artículo 93 CE regula la conclusión de Tratados en los que se atribuye a una
organización o institución internacional competencias derivadas de la Constitución. Un
ejemplo clave es la adhesión de España a la Unión Europea, donde se cedieron
competencias a la UE, que tiene primacía sobre el derecho español. Este tipo de
Tratados requiere la autorización de ambas cámaras a través de una Ley Orgánica, que
debe ser aprobada por mayoría absoluta.
4.3.2 Tratados que exigen una autorización parlamentaria
El artículo 94.1 CE establece que ciertos Tratados requieren autorización parlamentaria
de ambas cámaras, sin necesidad de adoptar la forma de ley. Los tipos de Tratados que
requieren autorización parlamentaria son:
- Tratados con carácter político.
- Tratados con carácter militar.
- Tratados que afecten a la integridad territorial del Estado o a los derechos
fundamentales del Título I de la Constitución.
- Tratados que impliquen obligaciones financieras para la hacienda pública.
- Tratados que modifiquen o deroguen alguna ley o requieran medidas legislativas de
ejecución.
En estos casos, la intervención del Parlamento garantiza el control político sobre la
acción exterior del Gobierno y protege las competencias de las Cámaras.
4.3.3 Tratados que exigen una información a las Cámaras por parte del Gobierno
Este tipo de Tratados, de importancia menor, no requieren autorización parlamentaria
pero sí deben ser informados a las Cortes Generales. Esta intervención no implica una
decisión formal ni una autorización, pero sí un mecanismo de control más débil sobre
los Tratados.
4.3.4 Discrepancias entre las Cámaras sobre la autorización de los Tratados
Si surge alguna discrepancia entre las cámaras respecto a la autorización de un Tratado,
se resolverá mediante una Comisión Mixta que enviará su propuesta a ambas cámaras.
Si no se alcanza un acuerdo, el Congreso de los Diputados tendrá la última palabra,
resolviendo por mayoría absoluta (art. 158 RCD).
PUNTO 5 NO ENTRA¿?
6. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN EUROPEA Y SU
RELACIÓN CON EL ORDENAMIENTO INTERNO
6.1 Principio de primacía
El principio de primacía establece que, cuando exista un conflicto entre el derecho
estatal y el derecho comunitario, los operadores jurídicos deben aplicar siempre la
norma comunitaria de forma preferente. Este principio no tiene una formulación
expresa en el ordenamiento comunitario, pero ha sido configurado por el Tribunal de
Luxemburgo, especialmente en la sentencia Costa/ENEL (1964).
En términos prácticos, esto significa que cualquier autoridad nacional debe aplicar la
norma comunitaria ante un conflicto con una norma interna. Además, los Estados
miembros deben eliminar del ordenamiento interno las normas que sean incompatibles
con el Derecho de la UE, garantizando así la efectividad del principio de primacía, sin
importar el rango de la norma estatal involucrada.
6.2 Aplicabilidad directa
El Derecho de la Unión Europea se integra automáticamente en los ordenamientos
jurídicos de los países miembros, sin necesidad de una fórmula especial para su
incorporación. No se puede evitar la normativa comunitaria debido a un posible
incumplimiento del procedimiento de recepción por parte del Estado. En el caso de
decisiones y directivas, estas marcan objetivos de cumplimiento obligatorio, pero dejan
a cada Estado miembro la libertad para determinar cómo ejecutarlos. A pesar de que las
directivas no hayan sido transpuestas al ordenamiento interno, siguen aplicándose
preferentemente sobre las normas internas.
6.3 Principio de efecto directo
El Derecho de la Unión Europea genera derechos y obligaciones que deben ser
aplicados tanto por las autoridades de la Unión Europea como por las autoridades
nacionales, incluyendo jueces y tribunales.
