TEMA 1: ADMINISTRACIÓN, CONSTITUCIÓN Y CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
1. El Derecho Administrativo: concepto y Evolución Histórica.
1.1. Qué es el Derecho Administrativo.
Es el Derecho propio y peculiar de las administraciones públicas. Son organizaciones extensas,
complejas y con personalidad jurídica. Es un conjunto o sistema de normas jurídicas, muy
numerosas que tienen por referencia común a la Administración Pública. Se funda en principios
propios y características y en un conjunto de conceptos, técnicas y reglas de integración que lo
diferencian de otras ramas del derecho, ya sea del derecho privado o público.
- Existen múltiples administraciones públicas
- Organización pública (poder ejecutivo). Sirve para poner en práctica las políticas
públicas.
FUNCIONES
• Dictan normas (Se llaman reglamentos)
• Resuelven conflictos (mediación, arbitrajes, tribunales económico-administrativos)
• Provee cotidianamente a las necesidades generales, supervisando, controlando,
autorizando y ordenando autoridades privadas (licencia de construcción, apertura de
un negocio…), prestando servicio a los ciudadanos (sanidad, colaborando con
particulares y empresas al desarrollo económico y social y otros fines de interés
general (subvenciones)
Debate → La Administración Pública no siempre se rige exclusivamente por el Derecho
Administrativo, utilizando en ocasiones el derecho privado en sus relaciones jurídicas. Aunque
tiene prerrogativas para tomar decisiones vinculantes y ejecutarlas, debe actuar dentro de
límites legales estrictos y respetar los derechos de los ciudadanos. Su finalidad es servir los
intereses generales bajo un marco democrático. La Ley 39/2015 garantiza procedimientos y
controles en su actuación.
1.2. Esencia del Derecho Administrativo.
El Derecho Administrativo otorga a las Administraciones públicas ciertas prerrogativas y
poderes especiales para servir al interés general. Sus decisiones tienen una eficacia obligatoria
frente a terceros, lo que no ocurre con los actos de los particulares o de la Administración
cuando actúa en relaciones de derecho privado. Sin embargo, a cambio, se les exige cumplir
normas más estrictas en cuanto a su organización, funcionamiento y control, para garantizar el
buen uso de su poder y evitar abusos, errores o desviaciones que perjudiquen los derechos de
los ciudadanos y el interés público.
1.3. Origen y evolución del Derecho Administrativo.
Es un producto cultural, que se ha creado al ritmo de la construcción del Estado de Derecho,
desde sus orígenes hace más de dos siglos, y que se ha ido adaptando a las transformaciones,
muy notables, que el propio Estado Constitucional ha experimentado en este tiempo.
El derecho administrativo surge como ordenamiento o subsistema jurídico diferenciado sino
en el momento en que se consolida la división de poderes y la garantía de los derechos de los
ciudadanos ante los poderes públicos, es decir, en el marco constitucional.
Característica de mutabilidad:
- Derecho administrativo del Estado liberal (S. XIX) → laissez faire
- Derecho administrativo del Estado democrático y social (s. XX) (Estado del bienestar: el
Estado se preocupa por los ciudadanos e interviene)
- Aparición de un Derecho Administrativo de la Unión Europea.
Presupuestos en la época de las revoluciones liberales:
1. Presencia de una Administración, más o menos extensa, estable y organizada.
2. Sometimiento de esa organización y de quienes la dirigen a unas normas jurídicas de
funcionamiento y de relación que les impongan el deber de respetar los derechos de individuos
y grupos sociales.
3. Sistema de garantías que permita asegurar la primacía de las normas y el respeto de los
derechos frente a eventuales extralimitaciones de las autoridades y sus agentes.
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1.4. El ámbito de aplicación del Derecho Administrativo.
La organización burocrática en que se apoyan otros poderes públicos distintos del Ejecutivo
adopta también el Derecho administrativo, con el mismo carácter instrumental, para el
ejercicio de funciones que son materialmente de administración, y en tal caso sus decisiones se
someten al control de la jurisdicción contencioso-administrativa Aplicación a órganos
constitucionales distintos de la administración: Ni la función legislativa ni la jurisdiccional se
someten, en cuanto a tal, al derecho administrativo, sino en todo caso al derecho
constitucional y al derecho parlamentario o procesal respectivamente. Ahora bien, tanto las
cámaras legislativas como los órganos del poder judicial ejercen otras funciones distintas, que
son materialmente administrativas o equivalentes a las que realiza la administración en su
ámbito propio.
Cuentan con funcionarios a su servicio, celebren contratos con terceros (de obras, de
suministros, de servicios…) y ejercen otras funciones de mera gestión o administración interna.
Inclusive una de ella, el CGPJ, gobierna toda la carrera judicial en garantía de la independencia
de los jueces y magistrados, a los que selecciona, destina, traslada y en su caso sanciona.
Estas actividades dan lugar a relaciones jurídicas concretas que afectan a derechos e intereses
legítimos de personas (los funcionarios, contratistas…) Aplicaciones del derecho administrativo
y el derecho privado a la organización y actividad administrativa: Cuando la administración
encomienda a una empresa privada la gestión de un servicio público mediante un contrato (v.
gr., de transportes públicos).
En tal caso, la relación entre la empresa privada que gestiona el servicio de transportes y los
usuarios del servicio se rige en parte por normas de derecho administrativo.
· Contratos subvencionados. Personal de correos y telégrafos SA (organismo público à sociedad
estatal correos y telégrafos SA)
¿Qué actividades de la AP han de regirse necesariamente por Derecho administrativo y cuales
pueden regirse por derecho privado? Por derecho administrativos aquellas en que ejerza
actividades de autoridad o potestades públicas. El llamado derecho administrativo privado
(crear una fundación, seleccionar personal laboral...) La teoría de los actos separables
(contratos privados) CRITERIO: principios sustantivos
2. Las bases constitucionales del Derecho Administrativo.
2.1. Constitución y Derecho Administrativo.
El texto de la CE señala objetivos o fines al Estado que de una en un conjunto de valores
superiores (libertad, justicia, igualdad, pluralismo político (art. 1.1.)), y que sanciona
numerosos principios jurídicos generales relativos a las relaciones sociales, a las relaciones
entre la sociedad y los poderes públicos y a la organización y funcionamiento de estos últimos.
La constitución posee una fuerza de conformación y transformación de todo el ordenamiento
jurídico.
Se trata de una constitución abierta y democrática. Caben políticas más liberales y más
intervencionistas o sociales, caben distintos grados de descentralización y reparto del poder.
Pero no es posible contemplar el derecho administrativo vigente, su evolución y su
interpretación, al margen de la constitución.
No es posible contemplar el derecho administrativo sin tener en cuenta la jurisprudencia del
tribunal constitucional. Si entre las distintas disciplinas jurídicas hay múltiples influencias, la
distinción entre derecho constitucional y derecho administrativo es especialmente difusa, pues
una parte del derecho administrativo constituye un directo desarrolló, una concreción, de la
constitución y de otras normas del llamado bloque de la constitucionalidad, en especial los
estatutos de autonomía.
2.2. El Concepto constitucional de Administración Pública.
Institución al servicio objetivo de los intereses generales Es una institución abocada a un fin. La
idea que fundamenta su existencia y que la legítima, es precisamente el servicio a los intereses
generales. La administración es una institución servicial o vicarial. No tiene, jurídicamente
hablando, intereses propios. Como organización debe articularse de la forma más adecuada
para alcanzar su fin. Funcionalmente no puede perseguir legítimamente intereses particulares
o privados, sino solo los de carácter general. Con la peculiaridad de que esa función de servicio
ha de realizarse con objetividad, es decir, sin acepción de personas ni interferencias partidistas,
sin favoritismos ni discriminaciones. Es una organización profesionalizada. Su personal debe
seleccionarse en virtud de estrictos criterios de mérito y capacidad, como establece el art.
103.3 CE. La ley que regula su estatuto debe garantizar “la imparcialidad en el ejercicio de sus
funciones”. En el ejercicio de sus tareas propias (por ejemplo, la emisión de informes) ha de
garantizarse su independencia de criterio y, en su caso, de decisión frente a la presión de
intereses particulares, inclusive los del partido gobernante. La administración debe actuar con
eficacia, como también establece el art. 103.1 CE. La eficacia administrativa requiere adecuar
los medios a los fines y una permanente atención a las condiciones en que se desenvuelve la
acción administrativa y la labor de sus agentes,
¿Qué son los intereses generales y por quién y cómo se declaran? Los intereses sociales o
colectivos que el estado asume como propios. En virtud de ellos, los publica, es decir, los
convierte en objetivos y prioridades políticas, lo que le lleva a movilizar los recursos y poderes
públicos necesarios para gestionarlos y defenderlos.
· La determinación de los intereses generales no se realiza de cualquier manera y no está
exenta de límites jurídicos
- La FFCCSS tiene la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y de
garantizar la seguridad ciudadana (art. 104); proteger a la familia (art. 39), promover las
condiciones favorables para el progreso social y económico y el pleno empleo (art. 40),
mantener un régimen público de seguridad social y garantizar unas prestaciones sociales
suficientes (art. 41), proteger la salud.
Gobierno y administración
El gobierno recibe sus poderes del cuerpo electoral, a través de las cámaras representativas y
es, por ello, un órgano político. Lo mismo puede decirse del gobierno de las comunidades
autónomas, mientras que quienes constituyen los órganos de gobierno locales (el alcalde y los
concejales, diputados provinciales y su presidente) con ellos mismos cargos electos. El
gobierno dirige su política interior y exterior es el centro de la vida política, pues de él parten
las iniciativas más importantes en política interior y exterior, incluida las iniciativas legislativas
con mayores posibilidades de prosperar. El gobierno también tiene la de dirigir la
administración civil y militar y ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria (art. 97
CE). En el ejercicio de todas estas funciones el gobierno es el órgano supremo de la
administración y le corresponde por ello la adopción de una serie de decisiones administrativas
de mayor importancia.
En todo caso está vinculado por la constitución y por las leyes, además de por los principios
generales del derecho. No todas sus actuaciones están regidas por el derecho administrativo:
cuando el presidente del gobierno acuerda disolver las cámaras y convocar elecciones, cuando
el gobierno define su posición en el seno del consejo de la unión europea, cuando envía un
proyecto de la ley a las cámaras o cuando elige a los magistrados del tribunal constitucional.
Actos políticos (la LICA (art. 2.a) atribuir también a esa jurisdicción “la protección jurisdiccional
de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las
indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del gobierno o de
los consejos de gobierno de las comunidades autónomas, cualquiera que sea la naturaleza de
dichos actos) O actos administrativos (sometidos al derecho administrativo)
La subordinación de las AAPP a los órganos de gobierno tiene sus límites: legalidad,
objetividad, imparcialidad y neutralidad
Participación y transparencia: El artículo 105 CE y el art 3.1.c) LRJAP, por su parte, ratifican que
en su actuación y sus relaciones con los ciudadanos las AAPP deben respetar los principios de
transparencia y participación. Son estos principios, además, pilares esenciales de esa nueva
forma de entender el modo de gobernar y administrar las sociedades complejas que, en la
moderna ciencia política, se conoce con el nombre de gobernanza El art. 9.2 de la constitución
ordena a los poderes públicos “facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida
política, económica, cultural y social” · El art. 105 CE a) dispone que la ley regule a la audiencia
de los ciudadanos, directamente, o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas
por la ley, en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de los interesados en el
procedimiento de adopción de los actos administrativos
- El derecho derechos de audiencia se recoge con carácter general en los arts. 82 y 83 LACAP.
En realidad, la participación de ciudadanos y entidades sociales en las funciones
administrativas va mucho más allá de esta intervención en el procedimiento o participación
procedimental. A veces se articula a través de órganos consultivos o de asesoramiento
- Fórmulas de democracia directa, como la iniciativa popular y el referéndum, también
contempladas en la constitución (arts. 87.3 y 92 CE) y en otras normas, aunque poco utilizadas
entre nosotros, o el concejo abierto en los pequeños municipios (art. 140 CE)
La participación a que se alude no constituye un modo alternativo de administrar. Participar no
es, generalmente, decidir, sino influir en la decisión. Padecería con ello no sólo la eficacia
administrativa sino también la imparcialidad y garantía de la legalidad.
El art. 105 b) ordena que la ley regule el acceso de los ciudadanos a los archivos y registros
administrativos, mandato que desarrolla ahora sobre todo la ley 19/2013, de 9 de diciembre
(LTBG)
Pero ésta es sólo una de las manifestaciones del principio de transparencia. Otras son la
publicidad sin excepción de las normas jurídicas (art. 9.3 CE), el derecho de cualquier
interesado a conocer el estado de tramitación de los procedimientos que le afecten y a obtener
copias de los documentos que contengan (art. 53.1.a) PACAP), y los crecientes deberes de
publicidad activa o información general al público sobre numerosas materias-organización y
funcionamiento interno de las instituciones públicas, proyectos de ley y de reglamentos, de
planes, programas y otras decisiones, contratos, subvenciones, presupuestos y cuentas
públicas, etc.- que hoy impone la legislación general (arts. 5 a 8 LTBG) y sectorial.
En fin, es una manifestación de transparencia la regla según la cual las decisiones de la
administración deben ser motivadas (art. 35 LACAP y art. 41 de la carta de derechos
fundamentales de la unión europea)
Organización plural y descentralizada: El pluralismo administrativo es, ante todo, una
consecuencia de la pluralidad de niveles de gobierno que la constitución reconoce (art.97 y
título VIII), ya que cada gobierno-el estatal, los autónomos y los locales- dirige su propia
administración, distinta de las demás.
➔ El pluralismo administrativo es, sin embargo, más amplio, pues por razones de diverso
tipo se ha ido creando un conjunto muy heterogéneo de organismos y entes públicos
de naturaleza administrativa, que dependen o se vinculan orgánicamente a aquellas
administraciones territoriales
La transparencia administrativa no puede ser, sin embargo, absoluta. En ocasiones el secreto y
la reserva deben prevalecer para salvaguardar los derechos e intereses de los ciudadanos,
sobre los que la administración tiene datos importantes que atañen a su identidad-datos
fiscales, sanitarios, censales…-. También cuando la publicidad pueda perjudicar intereses
públicos primarios como la seguridad y la defensa, ya que debe ser compatible con la eficacia
de la acción administrativa, en particular la relativa a la averiguación de los delitos e
infracciones
Descentralización
Atribuir mayores competencias y recursos a las administraciones públicas de ámbito territorial
más reducido y también a entidades administrativas especializadas.
La descentralización así entendida, puede ser territorial o funcional. La descentralización
territorial es una fórmula de “distribución vertical de poderes” (STC 4/1981). Pero también
conlleva, como es lógico, la atribución a los entes descentralizados de la responsabilidad del
ejercicio de actividades administrativas y de la prestación de servicios públicos. La
descentralización funcional, por el contrario, tiene carácter exclusivamente administrativo o de
gestión, pues consiste en atribuir a determinados entes u organismos públicos con
personalidad jurídica propia la gestión de ciertos servicios o el ejercicio de actividades
administrativas.
Autonomía
La capacidad de ejercer un conjunto de competencias bajo la propia responsabilidad, sino
también la de imprimir a la acción de gobierno y administración una orientación política
propia, que puede ser distinta de la del gobierno del estado. Naturalmente, en el ejercicio de
las propias competencias y sin perjuicio de la coordinación y cooperación entre las diferentes
administraciones.
Desconcentración
Atañe a la organización y relaciones internas de una misma administración. Atribuir mayores
competencias a los órganos o unidades interiores y periféricas de una administración.
Elementos de cohesión: jerarquía, coordinación, cooperación y solidaridad
- Principio de jerarquía: este principio, aplicable en el ámbito interno de cada administración,
consiste en ordenar los órganos con competencias sobre una misma materia conforma a una
estructura en la que la subordinación de los órganos inferiores a los superiores es estricta
- Principio de coordinación: es un principio más flexible, aplicable tanto en el interior de una
misma organización como en sus relaciones con administraciones distintas y autónomas, que
persigue, en palabras del tribunal constitucional, “la fijación de medios y de sistemas de
relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica y la acción
conjunta de autoridades administrativas”.
- Principio de cooperación: no se recoge expresamente, a diferencia de los anteriores, en
ningún precepto constitucional. Postula la ayuda mutua entre administraciones diferentes, en
el ejercicio de sus respectivas competencias, para alcanzar fines de interés común y facilitar el
servicio a los ciudadanos. Principio muy versátil
- Principio de solidaridad: citado expresamente en los artículos 2, 138.1 y 158.1 por referencia
a los distintos territorios y administraciones territoriales, que tiene consecuencias
organizativas, es decir, en las relaciones interadministrativas, aparte otras propiamente
económicas y financieras.
3. El control de la Administración Pública por los Tribunales.
Artículo 106.1 de la constitución, “los tribunales controlan la potestad reglamentaria y la
legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la
justifican”
Artículo 24.1: “todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y
tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso pueda
producirse indefensión”
Plenitud de la tutela judicial y especialización jurisdiccional
La constitución sujeta a toda la actuación administrativa a control jurisdiccional. Dicho control
corresponde ante todo a los jueces y tribunales que integran el Poder judicial. Este se rige por
el principio de unidad jurisdiccional (art. 117.5 CE) y está integrado por jueces y magistrados
independientes, inamovibles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley (art.
117.1 CE)
- Cuando la administración actúa en relaciones de derecho administrativo y cuando
ejercita la potestad reglamentaria su control corresponde a la jurisdicción contencioso-
administrativa (art. 1 LJCA)
- Los litigios en que la administración sea parte pueden tramitarse ante la jurisdicción
civil o social, sin excluir que sus autoridades o agentes puedan ser juzgados por los
tribunales penales por delitos cometidos en el ejercicio de su cargo y que la propia
administración pueda ser demandada en esa sede como responsable civil subsidiaria
del delito (art. 37.1 LRJSP)
- La actividad administrativa también puede ser enjuiciada por el tribunal constitucional,
en los procesos de su competencia (recursos de amparo, conflictos de competencia),
así como por el tribunal de justicia de la unión europea y por el tribunal europeo de
derechos humanos en los asuntos en que les corresponda conforme a sus normas
constitutivas.
La autotutela de la administración
La administración puede determinar por sí misma y mediante decisiones unilaterales y
vinculantes los derechos y obligaciones concretas del ciudadano (personas físicas o jurídicas
privadas), naturalmente aplicando leyes. Por su sola voluntad y en virtud del poder que le
confieren la constitución y las leyes, la administración crea, modifica o extingue derechos y
situaciones jurídicas. No necesita para ello acudir al juez ejercitando una acción declarativa.
- Los actos administrativos gozan de una presunción de validez (art. 39.1 LACAP) y tienen
eficacia por sí mismas. Deben ser cumplidas por sus destinatarios, por lo que, en este sentido,
tienen la misma fuerza que una sentencia judicial, es decir, a ejecutividad.
- Si el destinatario de la decisión administrativa no la cumple voluntariamente, la
administración tampoco necesita acudir al juez para imponer coactivamente sus mandatos,
sino que puede proceder por sus propios medios a la ejecución forzosa en los términos que la
ley permite (autotutela)
Límites:
- No existe, cuando la administración actúa en relaciones de derecho privado.
- Tampoco cuando lleva a cabo una actuación materia de vía de hecho. En estos casos, el
ciudadano puede defender su posesión mediante intermedios ante el juez civil (art. 125 LEF),
además de mediante un recurso urgente ante los tribunales contenciosos-administrativos (art.
30 LJCA), pues la actuación en vía de hecho no está amparada por el principio de autotutela.
- Tampoco cuando incurre en una inactividad legal (no paga una deuda reconocida, por
ejemplo), en caso en que el acreedor podrá solicitar del juez o tribunal contencioso-
administrativo, mediante un procedimiento rápido, que condene a la administración a realizar
la actuación debida a ejecutar sus propios actos (art. 29 LJCA)
- Cede también ante determinados derechos y necesita autorización judicial; inviolabilidad del
domicilio, interrupción de servicios por internet o retirar contenidos que vulneren la propiedad
intelectual (art. 9.2 LJCA)
Tutela judicial efectiva
- Derecho de acceso al proceso, esto es, la posibilidad de acceder en cualquier situación
de conflicto al órgano judicial competente y obtener del mismo una decisión fundada
en derecho sobre las pretensiones formuladas por las partes. Este es su contenido
primario y natural. Comprende tanto el derecho a una primera instancia judicial como
el de utilizar los recursos contra las sentencias y resoluciones judiciales previstos por la
legislación vigente.
- Derecho a un proceso público con todas las garantías. Ej: principio de igualdad de
armas; tramitación sin dilaciones indebidas…
- Derecho a la tutela cautelar, es decir, a solicitar y en su caso obtener del órgano
judicial medidas cautelares que permitan evita los perjuicios que pueden causarse
durante la tramitación del proceso por la ejecución de a decisión administrativa o por
el mantenimiento de la actuación o inactividad impugnada
- Derecho a obtener del órgano judicial competente una resolución fundada en derecho.
Ello no asegura que sea la decisión acertada, pero sí que debe ser congruente con lo
pedido por las partes en el proceso, motivada y basada precisamente y exclusivamente
en razonamientos jurídicos da lugar a ser impugnado.
- Derecho a la ejecución de las resoluciones judiciales
