Sentencia 20-24-CN/25

Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

Quito, D.M., 09 de enero de 2025

CASO 20-24-CN

EL PLENO DE LA CORTE CONSTITUCIONAL DEL ECUADOR,

EN EJERCICIO DE SUS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES Y
LEGALES, EMITE LA SIGUIENTE

SENTENCIA 20-24-CN/25

Resumen: La Corte Constitucional absuelve la consulta de norma presentada por la Sala

Especializada Penal para el Juzgamiento de Delitos Relacionados con Corrupción y Crimen
Organizado de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha dentro del proceso de acción de
protección 17282-2024-01862.

La Corte determina que la aplicación de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-
2024-175 para justificar el inicio de un procedimiento sumario administrativo en contra de un
funcionario público de elección popular de la Función Ejecutiva, por el posible cometimiento de
faltas graves y cuyas únicas sanciones posibles consisten en la suspensión o destitución del cargo,
es incompatible con el derecho al debido proceso en la garantía de ser juzgado por una autoridad
competente. En consecuencia, de acuerdo con la facultad prevista en el artículo 143 numeral 1 de
la LOGJCC, la Corte declara la inconstitucionalidad del artículo 2 del Acuerdo Ministerial MDT-
2024-175 y emite sentencia aditiva al referido artículo con el fin de excluir del ámbito de
aplicación del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 a los funcionarios públicos de elección
popular.

Para tomar su decisión, la Corte determina que: i) las causales de cesación de funciones de la o el
presidente y vicepresidente de la República —previstas en el artículo 145 en conexión con el
artículo 149 de la Constitución— son taxativas, por lo que una autoridad administrativa no es
competente para destituir a dichas autoridades; ii) las causales de ausencia temporal de la o el
presidente y vicepresidente de la República —previstas en el artículo 146 en conexión con el
artículo 150 de la Constitución— son taxativas, por lo que una autoridad administrativa no es
competente para suspender a dichas autoridades; y, iii) la competencia para que una autoridad
administrativa suspenda o destituya a un funcionario público de elección popular es incompatible
con el artículo 61 numeral 1 de la Constitución que reconoce el derecho a elegir y ser elegido.

Tabla de contenido
1. Antecedentes procesales ..........................................................................................2
2. Competencia .............................................................................................................3
3. Normas cuya constitucionalidad se consulta .........................................................4
4. Fundamentos de la consulta de norma ..................................................................5
4.1. Sala consultante ...................................................................................................5
4.2. Ministerio del Trabajo .........................................................................................8
5. Hechos relevantes del proceso de origen y relevancia de la absolución de la
consulta de norma ..........................................................................................................10
6. Delimitación de la consulta de norma ..................................................................13

1
Quito: José Tamayo E10-25 y Lizardo García. Tel. (593-2) 394-1800
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7. Resolución del problema jurídico ........................................................................15

7.1. ¿La aplicación de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175
para justificar el inicio de un procedimiento sumario administrativo en contra de un
funcionario público de elección popular de la Función Ejecutiva, por el posible
cometimiento de faltas graves y cuyas únicas sanciones posibles consisten en la
suspensión o destitución del cargo, es incompatible con el derecho al debido proceso
en la garantía de ser juzgado por una autoridad competente? ................................... 15
7.1.1. ¿Los procedimientos sumarios administrativos se encuentran previstos dentro
de las causales taxativas de ausencia temporal establecidas en la Constitución
para los funcionarios públicos de elección popular de la Función
Ejecutiva?...................................................................................................... ..17
7.1.2. ¿Los procedimientos sumarios administrativos se encuentran previstos dentro
de las causales taxativas de cesación de funciones establecidas en la
Constitución para los funcionarios públicos de elección popular de la Función
Ejecutiva?........................................................................................................ 20
7.1.3. ¿La competencia para que una autoridad administrativa suspenda o destituya a
un funcionario público de elección popular de la Función Ejecutiva es
incompatible con el artículo 61 numeral 1 de la Constitución que reconoce el
derecho a elegir y ser elegido? ........................................................................ 22
8. Absolución de la consulta y efectos del fallo .......................................................25
9. Decisión ...................................................................................................................27

1. Antecedentes procesales

1.1 Acción de protección 17282-2024-01862

1. El 19 de septiembre de 2024, María Verónica Abad Rojas, vicepresidenta de la

República del Ecuador, presentó una acción de protección en contra del Ministerio del
Trabajo. La vicepresidenta alegó la vulneración de sus derechos al debido proceso, a
la seguridad jurídica y al trabajo debido a la emisión del auto de inicio del
procedimiento sumario administrativo MDT-SSCRSSP-DRSASP-SAPE-2024-001
(0868). El proceso fue signado con el número 17282-2024-01862.

2. El 3 de octubre de 2024, la jueza de la Unidad Judicial Penal con competencia en

Infracciones Flagrantes, con sede en la parroquia Mariscal Sucre del Distrito
Metropolitano de Quito (“Unidad Judicial”), emitió sentencia en la que negó la acción
de protección. La vicepresidenta de la República interpuso recurso de apelación.

3. Dentro de la fase de apelación, mediante auto de 22 de noviembre de 2024, la Sala

Especializada Penal para el Juzgamiento de Delitos Relacionados con Corrupción y
Crimen Organizado de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha (“Sala
consultante”) resolvió elevar en consulta la constitucionalidad de los artículos 2, 4,
54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175, reformado por el Acuerdo

2
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Ministerial MDT-2024-187 conforme se detalla en la sección 3 infra, a la Corte

Constitucional.

1.2. Consulta de norma 20-24-CN

4. La consulta de norma ingresó a la Corte Constitucional el 3 de diciembre de 2024 y

fue signada con el número 20-24-CN.

5. Mediante auto de 23 de diciembre de 2024, el Tribunal de la Sala de Admisión de la

Corte Constitucional, por voto de mayoría,1 admitió la causa a trámite y dispuso que
el Ministerio del Trabajo envíe un informe —pronunciándose sobre los argumentos de
la consulta de norma y la constitucionalidad de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo
Ministerial MDT-2024-175— en el término de 3 días. El 27 de diciembre de 2024, el
Ministerio del Trabajo envió su informe.

6. El 23 de diciembre de 2024, en sesión extraordinaria del Pleno de la Corte

Constitucional, la causa 20-24-CN fue resorteada a la jueza constitucional Daniela
Salazar Marín. El 30 de diciembre de 2024, la jueza sustanciadora avocó conocimiento
de la causa.

2. Competencia

7. El Pleno de la Corte Constitucional es competente para conocer y resolver las consultas

de norma presentadas por autoridades judiciales, de conformidad con lo previsto en el
artículo 428 de la Constitución que establece:

[c]uando una jueza o juez, de oficio o a petición de parte, considere que una norma
jurídica es contraria a la Constitución o a los instrumentos internacionales de derechos
humanos que establezcan derechos más favorables que los reconocidos en la
Constitución, suspenderá la tramitación de la causa y remitirá en consulta el expediente
a la Corte Constitucional, que en un plazo no mayor a cuarenta y cinco días, resolverá
sobre la constitucionalidad de la norma. Si transcurrido el plazo previsto la Corte no se
pronuncia, el perjudicado podrá interponer la acción correspondiente.

8. Esta competencia de la Corte está desarrollada en los artículos 141 a 143 de la Ley
Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional, 4 del Código
Orgánico de la Función Judicial y 3 numeral 6 y 92 de la Codificación del Reglamento
de Sustanciación de Procesos de Competencia de la Corte Constitucional.

1
El auto de admisión de la causa 20-24-CN fue aprobado con los votos a favor del juez constitucional Alí
Lozada Prado y la jueza constitucional Daniela Salazar Marín y el voto salvado del juez constitucional
Enrique Herrería Bonnet.

3
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3. Normas cuya constitucionalidad se consulta

9. La Sala consultante solicita que la Corte Constitucional se pronuncie sobre la

constitucionalidad de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-
175. El referido acuerdo ministerial fue emitido por la ministra del Trabajo el 11 de
septiembre de 2024 y publicado en el Registro Oficial 649 de 23 de septiembre de
2024. Además, fue reformado por el Acuerdo Ministerial MDT-2024-187, emitido el
24 de septiembre de 2024 y publicado en el Registro Oficial Suplemento 664 de 15 de
octubre de 2024. El texto de las normas cuya constitucionalidad se consulta es el
siguiente:

Art. 2.- Ámbito.- Las disposiciones de este instrumento son de aplicación obligatoria
para las instituciones de la Función Ejecutiva.

Se excluye del ámbito de aplicación del presente acuerdo, a los servidores públicos bajo
el régimen del Código del Trabajo, Código Orgánico de las Entidades de Seguridad
Ciudadana y Orden Público, Ley Orgánica de Educación Superior, Ley Orgánica de
Educación Intercultural, Ley Orgánica de Empresas Públicas, Diplomática del Servicio
Exterior y Carrera Sanitaria; a los servidores públicos que pertenezcan a la función
legislativa a través de la Asamblea Nacional y a la función judicial por intermedio del
Consejo de la Judicatura.2

Art. 4.- Responsabilidad administrativa.- La responsabilidad administrativa y el

régimen disciplinario, son de aplicación obligatoria para todos los servidores públicos del
ámbito del presente acuerdo, que incurrieren en alguna de las faltas graves prescritas en
la Ley Orgánica del Servicio Público, su Reglamento General, leyes y normativa conexa,
sin perjuicio de la acción civil o penal que pudieren generar los mismos.

La respectiva sanción administrativa se aplicará en observancia a las garantías

constitucionales y legales del derecho al debido procedimiento administrativo.

Art. 54.- Sumarios administrativos contra servidores públicos excluidos de la

carrera del servicio público.- El Ministerio del Trabajo tramitará las solicitudes de
Sumarios Administrativos contra servidores públicos que se encuentran excluidos de la
carrera del servicio público, por el presunto cometimiento de las infracciones
administrativas establecidas en la LOSEP, siempre y cuando éstas no se contrapongan
con las atribuciones determinadas para otro organismo del Estado.

2
El artículo 2 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175, de forma previa a la reforma a través del Acuerdo
Ministerial MDT-2024-187, tenía el siguiente contenido: “Art. 2.- Ámbito.- Las disposiciones de este
instrumento son de aplicación obligatoria para las instituciones del Estado determinadas en el artículo 3
de la Ley Orgánica del Servicio Público. Se excluye del ámbito de aplicación del presente acuerdo, a los
servidores públicos bajo el régimen del Código del Trabajo, Código Orgánico de las Entidades de Seguridad
Ciudadana y Orden Público, Ley Orgánica de Educación Superior, Ley Orgánica de Educación
Intercultural, Ley Orgánica de Empresas Públicas, servidores y servidoras que pertenezcan a las
carreras de la Función Judicial, Diplomática del Servicio Exterior y Carrera Sanitaria” (énfasis
añadido).

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Art. 56.- Competencia.- El Director/a de Recursos y Sumarios Administrativos del

Servicio Público será competente para conocer, tramitar y resolver el procedimiento
especial de sumario administrativo establecido en el presente Título.

4. Fundamentos de la consulta de norma

4.1. Sala consultante

10. La Sala consultante inicia su consulta de norma con una breve explicación de los
hechos del caso puesto en su conocimiento. Al respecto, indica que la vicepresidenta
de la República presentó una acción de protección en la que alegó la vulneración de
sus derechos al debido proceso, a la seguridad jurídica y al trabajo. Explica que la
vicepresidenta, en su demanda, impugnó el auto emitido por una funcionaria del
Ministerio del Trabajo a través del cual inició el sumario administrativo MDT-
SSCRSSP-DRSASP-SAPE-2024-001 (0868), en su contra, por el supuesto
cometimiento de una falta grave tipificada en la Ley Orgánica del Servicio Público
(“LOSEP”): el abandono injustificado del trabajo por tres o más días laborables
consecutivos.

11. Posteriormente, la Sala consultante resume los argumentos de la vicepresidenta de la

República y del Ministerio del Trabajo en torno a la constitucionalidad de que una
autoridad administrativa, actuando conforme la competencia reconocida en el Acuerdo
Ministerial MDT-2024-175, pueda sancionar a la vicepresidenta. La Sala consultante
estima que, para la resolución del fondo del caso, se debe tomar en cuenta que la
vicepresidenta alegó la vulneración del derecho al debido proceso en la garantía de ser
juzgado por una autoridad competente. Al respecto, explica que los artículos 2, 4, 54
y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 han sido “el fundamento jurídico que las
accionadas han sostenido para fundamentar su competencia y emitir el acto que la
accionante ha demandado como vulneratorio de derechos constitucionales”. En el
mismo sentido, argumenta que la vicepresidenta alegó la vulneración del derecho a la
seguridad jurídica ya que el inicio del sumario administrativo, cuyo trámite se
encuentra regulado en el referido acuerdo ministerial, sería contrario al “régimen
propio de control que como vicepresidenta le corresponde”.

12. En este contexto, la Sala consultante considera que “la eventual inconstitucionalidad
de las normas consultadas determinaría la procedencia o no de las pretensiones de la
demanda de acción de protección”. Al respecto, estima que los artículos 2, 4, 54 y 56
del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 podrían ser incompatibles con: i) los artículos
61, 76 numeral 3, 84, 129, 130, 145, 146, 149 y 150 de la Constitución; ii) los artículos
1, 2 y 3 de la Carta Democrática Interamericana; y, iii) el artículo 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos (“CADH”).

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13. La Sala consultante considera que los artículos cuya constitucionalidad se consulta
“desconocen el principio democrático, de organización como República, de la
separación de poderes y los sistemas de control (pesos y contrapesos) que ha sido
definida [sic] por el constituyente”. Señala que los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo
Ministerial MDT-2024-175 regulan el procedimiento de los sumarios administrativos
para todas las “instituciones de la función ejecutiva de manera extremadamente
abierta, lo que incluye dentro de su ámbito a la Vicepresidencia”. Explica que esto se
debe a que el artículo 2 del Acuerdo Ministerial enumera taxativamente las
excepciones del ámbito de aplicación del cuerpo normativo y “no constan aquellas
personas que aunque presten funciones en dichas entidades lo hacen en razón de haber
sido elegidas por votación popular y tienen periodos fijos, como el caso de la
accionante”. Indica que esto es ratificado por los artículos 4, 54 y 56 del Acuerdo
Ministerial ya que incluso se crea “una competencia y procedimiento especial para
servidores públicos excluidos de la carrera del servicio público”.

14. Afirma que el Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 crea un procedimiento especial

que somete a la vicepresidenta al control de una autoridad de la misma Función
Ejecutiva, control que a su criterio le corresponde exclusivamente a la Asamblea
Nacional. Estima que, por este motivo, el Ministerio del Trabajo inobservó el artículo
84 de la Constitución ya que, al ejercer su competencia normativa, no ajustó sus
actuaciones a la Constitución.

15. Señala que el artículo 145 de la Constitución establece seis causales específicas de
cesación de funciones y que el artículo 146 regula los casos de ausencia temporal y
definitiva de la o el presidente de la República. Explica también que el artículo 149 de
la Constitución, que se complementa con el artículo 150 del mismo cuerpo normativo,
prescribe que la vicepresidenta está sujeta a las mismas inhabilidades y prohibiciones
que el presidente. Indica que tales causales no incluyen la posibilidad de que la
vicepresidenta sea sometida “al ámbito de aplicación de un sumario administrativo, ni
al procedimiento especial” previsto en los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo
Ministerial MDT-2024-175. Arguye, en el mismo sentido, que la vicepresidenta está
sujeta a un periodo fijo de funciones que no puede depender de un procedimiento
sumario administrativo.

16. Adicionalmente, señala que el artículo 129 de la Constitución otorga a la Asamblea

Nacional la facultad exclusiva de ejercer control político sobre el Ejecutivo y que el
artículo 130 define las causales de destitución de dicha autoridad. Al respecto,
nuevamente explica que ninguna de estas disposiciones incluye la aplicación de
procedimientos sumarios administrativos ni del mecanismo previsto en los artículos 2,
4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 para la vicepresidenta.

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17. Con base en las consideraciones expuestas en los párrafos 14 a 16 supra, la Sala
consultante recuerda que el artículo 76 numeral 3 de la Constitución reconoce el
derecho al debido proceso en la garantía de ser juzgado por una autoridad competente
y que en la Constitución no consta una competencia según la cual la vicepresidenta
esté sujeta al control de una autoridad administrativa de la misma Función Ejecutiva
como lo prevé el Acuerdo Ministerial MDT-2024-175.

18. Posteriormente, la Sala consultante se refiere a los artículos 23 de la CADH y 61 de la

Constitución, en los que se reconocen derechos políticos de las personas. Al respecto,
señala que los derechos políticos solo pueden ser limitados a través de una ley y que,
a pesar de formar parte del ordenamiento jurídico, un acuerdo ministerial
“evidentemente no tiene calidad de ley”. De acuerdo con la Sala consultante, el
Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 “permite someter a una dignataria de elección
popular a un control que no está previsto en la Constitución, y ante una autoridad
distinta a la prevista en la Constitución, pero tanto dicha previsión para la limitación a
los derechos políticos resulta discrecional y arbitraria conforme el estándar
convencional”.

19. Dentro de su argumentación, la Sala consultante hace referencia al caso Petro Urrego
vs. Colombia en el que la Corte Interamericana de Derechos Humanos (“Corte IDH”)
determinó que no es compatible con el artículo 23 de la CADH que un órgano
administrativo pueda aplicar una sanción que implique una restricción a los derechos
políticos de un funcionario público democráticamente electo. También cita el caso
Yatama vs. Nicaragua para sostener que la limitación de derechos políticos debe
encontrarse prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse en criterios razonables,
atender a un propósito útil y oportuno que la torne necesaria para satisfacer un interés
público imperativo, y ser proporcional a dicho objetivo. Asimismo, la Sala consultante
acude a estándares adicionales de la Corte IDH desarrollados en las decisiones de los
casos Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) vs.
Venezuela y Reverón Trujillo vs. Venezuela.

20. Por todo lo expuesto, al identificar la posible inconstitucionalidad de los artículos 2,

4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 y que aquello sería determinante
para decidir si existió o no una vulneración de derechos en el caso puesto en su
conocimiento, la Sala consultante solicita que la Corte Constitucional absuelva la
consulta de norma y determine si las referidas normas son, o no, compatibles con la
Constitución.

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4.2. Ministerio del Trabajo

21. El Ministerio del Trabajo considera que la presente consulta de norma “tiene por objeto
resolver acerca de las normas legales de procedimiento aplicables y la determinación
de su competencia, aspectos que en esencia difieren del control concreto de
constitucionalidad, sin que le corresponda a la Corte Constitucional determinar la
norma legal aplicable al presente caso”.

22. En cuanto al caso concreto, señala que la vicepresidenta de la República, como

funcionaria de la Función Ejecutiva, “es considerada como servidora pública
independientemente de su régimen de vinculación con el Estado”. En ese contexto,
estima que:

la eventual declaración de inconstitucionalidad de los numerales 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo

Ministerial N° MDT-2024-175, tendría un impacto directo sobre la validez de los actos
administrativos emitidos bajo su amparo. Es decir, si el Acuerdo se considerara
inconstitucional, esto invalidaría tanto el procedimiento como las decisiones adoptadas
en su aplicación, fortaleciendo las pretensiones de la accionante en su demanda de acción
de protección, anulando las competencias y atribuciones que constitucionalmente han
sido otorgadas al Ministerio del Trabajo.

23. También considera que la “relevancia sustantiva de los artículos analizados radica en
que constituyen el fundamento jurídico sobre el cual se basa el procedimiento
administrativo que se cuestiona. Sin estas disposiciones, el acto administrativo
carecería de base normativa, lo que pone de manifiesto su importancia para la
resolución del caso”. Al respecto, también señala que “la validez del Acuerdo
Ministerial y de los actos derivados de él son centrales para determinar si realmente
hubo una vulneración de derechos”.

24. De acuerdo con el Ministerio del Trabajo, no era necesario, para la resolución del caso
concreto, que la Sala consultante plantee la presente consulta de norma a la Corte
Constitucional. Señala que la Sala consultante tenía a su disposición herramientas
interpretativas suficientes para decidir sobre las vulneraciones de derechos alegadas,
respetando la presunción de constitucionalidad y sin necesidad de extender
injustificadamente el proceso. De la mano con este argumento, expone los motivos por
los cuales, según su criterio, la Corte no debía admitir la causa a trámite ante lo que
considera un incumplimiento de los requisitos establecidos en la sentencia 001-13-
SCN-CC.

25. En cuanto a la constitucionalidad de las normas objeto de la consulta, indica que el

Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 fue emitido de conformidad con la competencia
del artículo 154 de la Constitución que faculta a los ministros de Estado a expedir
acuerdos y resoluciones administrativas en el ámbito de su gestión. Señala también

8
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que el referido cuerpo normativo fue emitido de acuerdo con lo dispuesto en el artículo
44 de la LOSEP que prevé que los procedimientos sumarios administrativos sean
regulados a través de un acuerdo ministerial que emita el Ministerio del Trabajo para
el efecto.

26. Considera que los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 son
compatibles con el derecho a la seguridad jurídica, reconocido en el artículo 82 de la
Constitución, ya que establecen reglas claras acerca de las etapas del procedimiento y
las competencias de las autoridades. Señala que el derecho al debido proceso,
reconocido en el artículo 76 de la Constitución, también se respeta ya que se prevé un
marco normativo que regula la actuación administrativa. En concreto, estima que no
existe una incompatibilidad con la garantía de ser juzgado por una autoridad
competente ya que “la asignación de competencias a determinadas autoridades
administrativas es un acto conforme a derecho y derivado de la delegación normativa
prevista en el ordenamiento jurídico”.

27. Argumenta que los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175

guardan armonía con la definición de servidor público prevista en el artículo 229 de la
Constitución y el artículo 3 numeral 1 de la LOSEP. Además, arguye que el
procedimiento sumario administrativo regulado en el Acuerdo Ministerial MDT-2024-
175 es compatible con la Constitución, varios artículos de la LOSEP y otros cuerpos
normativos. Al respecto, señala que tales normas nunca han sido objetadas por vicios
de inconstitucionalidad y que, por tanto, no se puede alegar que los artículos 2, 4, 54
y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 sean inconstitucionales.

28. Considera que los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 no

“eliminan ni restringen indebidamente los derechos de participación consagrados en
el bloque de constitucionalidad; más bien, aseguran un marco regulatorio para la
gestión administrativa, lo que contribuye al orden y a la estabilidad jurídica”. Al
respecto, indica que los derechos reconocidos en el artículo 23 de la CADH no son
absolutos y que podrían “ser limitados por normas generales conforme al principio de
legalidad y proporcionalidad”. Estima que el procedimiento sumario administrativo
previsto en los artículos 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 “no afecta
los derechos políticos de los dignatarios electos, como la vicepresidenta, sino que
regula aspectos administrativos bajo el marco de la LOSEP y en cumplimiento de los
estándares constitucionales”. En el mismo sentido, indica que “no se limita
arbitrariamente el ejercicio del cargo, sino que se establece un mecanismo de control
coherente con las competencias de la Función Ejecutiva”.

29. Por todo lo expuesto, el Ministerio del Trabajo solicita que la Corte Constitucional
determine:

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que el Acuerdo Ministerial No. MDT-2024-0175 no es incompatible con la Constitución

y/o la ley, en consecuencia, se rechace la presente consulta de norma, disponiendo que se
continúe con la tramitación de la Acción de Protección No. 17282-2024-01862, conforme
las competencias y atribuciones otorgadas a la Corte Provincial de Justicia en el ámbito
de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional [sic].

5. Hechos relevantes del proceso de origen y relevancia de la absolución de la

consulta de norma

30. Conforme se desprende de la información que se encuentra en el expediente y aquella

que es de acceso público, la Corte identifica los siguientes hechos relevantes que
originaron el proceso de acción de protección:

30.1 El 5 de noviembre de 2023, el Consejo Nacional Electoral emitió la resolución

PLE-CNE-8-5-11-2023 en la que resolvió adjudicar la dignidad de
vicepresidenta de la República a María Verónica Abad Rojas, al haber obtenido
una votación de 5.251.695 votos, que representaron el 51,83% de los votos
válidos, en la segunda vuelta de las Elecciones Presidenciales y Legislativas
Anticipadas 2023. En dichas elecciones, María Verónica Abad Rojas formó
parte de un binomio junto con el presidente de la República Daniel Noboa Azín.

30.2 El 24 de noviembre de 2023, mediante decreto ejecutivo 27, el presidente de la

República dispuso: “Artículo 1.- Asignar a la señora Vicepresidenta de la
República, MARÍA VERÓNICA ABAD ROJAS, como única función,
colaborar en calidad de Embajadora en nombre del Ecuador por la paz para evitar
el escalamiento del conflicto entre Israel y Palestina”. En el mismo decreto
consta: “Artículo 2.- Para el cumplimiento del artículo primero del presente
instrumento, la señora Vicepresidenta de la República estará físicamente en la
oficina de la Embajada del Ecuador en Tel Aviv, ubicada en HaArba’a St 28,
precautelando el buen uso del gasto público”.

30.3 El 8 de agosto de 2024, mediante decreto ejecutivo 353, el presidente de la

República ordenó “Artículo 1.- Disponer al Ministerio de Relaciones Exteriores
y Movilidad Humana el traslado temporal de la Embajadora del Ecuador ante el
Estado de Israel y su familia, a la sede de la Embajada del Ecuador en la
República de Türkiye, ciudad de Ankara, desde donde continuará desempeñando
sus funciones hasta que se disponga su regreso a la sede de la Embajada de
Ecuador en Tel Aviv”.

30.4 El 27 de agosto de 2024, el viceministro de Relaciones Exteriores y Movilidad

Humana, mediante memorando MREMH-VRE-2024-1128-M, solicitó a la

10
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vicepresidenta de la República señalar la fecha en que ella y su familia “se

desplazarán a la ciudad de Ankara, la cual deberá ser antes del 1 de septiembre,
a fin de efectuar las coordinaciones diplomáticas respectivas, de manera pronta
en atención a sus preocupaciones de seguridad”.

30.5 El 2 y 4 de septiembre de 2024, la embajadora de Ecuador en Türkiye, mediante

memorandos MREMH-EECUTURKIYE-2024-0643-M y MREMH-
EECUTURKIYE-2024-0651-M, informó que la vicepresidenta de la República
no se había presentado en la sede de la embajada de Ecuador en Ankara.

30.6 El 5 de septiembre de 2024, el viceministro de Relaciones Exteriores y

Movilidad Humana emitió la autorización 80107 para que la vicepresidenta de
la República pueda viajar desde Israel hasta Türkiye.

30.7 El 9 de septiembre de 2024, mediante oficio MREMH-MREMH-2024-1369-OF,

el Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana informó a la
presidencia de la República sobre la llegada de la vicepresidenta a Ankara.

30.8 El 10 de septiembre de 2024, mediante oficio PR-SNJRD-2024-0878-OQ, la

secretaria general jurídica de la Presidencia de la República informó a la ministra
del Trabajo sobre la llegada de la vicepresidenta a Ankara y le remitió la
“documentación pertinente para su análisis conforme a la normativa legal
vigente y a las atribuciones que le han sido conferidas”.

30.9 El 11 de septiembre de 2024, la ministra del Trabajo emitió el Acuerdo

Ministerial MDT-2024-175 para “regular el procedimiento administrativo oral y
motivado para la sustanciación de los Sumarios Administrativos por faltas
graves cometidas por las servidoras o servidores públicos, conforme la
atribución conferida en la Ley Orgánica del Servicio Público”.

30.10 El 12 de septiembre de 2024, la directora de Recursos y Sumarios

Administrativos del Servicio Público solicitó al director de Administración del
Talento Humano de la Vicepresidencia de la República que remita un informe
sobre el posible incumplimiento de la vicepresidenta de la orden de presentación
en Ankara antes del 1 de septiembre de 2024. El informe fue remitido en la
misma fecha.

30.11 El 16 de septiembre de 2024, la directora de Recursos y Sumarios

Administrativos del Servicio Público emitió el auto de inicio de sumario
administrativo MDT-SSCRSSP-DRSASP-SAPE-2024-001 (0868) en contra de
la vicepresidenta de la República por el posible cometimiento de la falta grave

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tipificada en el artículo 48 literal b) de la LOSEP (i.e. abandono injustificado del

trabajo por tres o más días laborables consecutivos).

30.12 Con base en los hechos expuestos, el 19 de septiembre de 2024, la vicepresidenta

de la República presentó una acción de protección en contra del Ministerio del
Trabajo. Alegó la vulneración de sus derechos al debido proceso, a la seguridad
jurídica y al trabajo debido a la emisión del auto de inicio del procedimiento
sumario administrativo MDT-SSCRSSP-DRSASP-SAPE-2024-001 (0868). El
proceso fue signado con el número 17282-2024-01862.

31. En el trámite de la acción de protección surgieron las siguientes posturas o argumentos

en cuanto a la competencia de la directora de Recursos y Sumarios Administrativos
del Servicio Público para iniciar un procedimiento sumario administrativo en contra
de la vicepresidenta de la República:

31.1 La vicepresidenta de la República alegó la vulneración de su derecho al debido

proceso en la garantía de ser juzgado por una autoridad competente. Al respecto,
entre otros argumentos, indicó que su juez natural, capaz de destituirla, es
exclusivamente la Asamblea Nacional de conformidad con los artículos 129 y
130 de la Constitución. Consideró que la directora de Recursos y Sumarios
Administrativos del Servicio Público no era competente para iniciar un sumario
administrativo en su contra.

31.2 El Ministerio del Trabajo, como parte de su defensa, alegó que la competencia
de la directora de Recursos y Sumarios Administrativos del Servicio Público
para iniciar un procedimiento sumario administrativo en contra de la
vicepresidenta de la República nacía del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175.
De acuerdo con el Ministerio del Trabajo, la ministra tenía la facultad de emitir
el referido acuerdo ministerial de conformidad con el artículo 154 de la
Constitución y la LOSEP.

31.3 En primera instancia, la Unidad Judicial concluyó: i) que no existió una

vulneración del derecho a la seguridad jurídica ya que, si bien el artículo 23.2 de
la CADH no permite que un órgano administrativo aplique una sanción que
“implique una restricción (por ejemplo, imponer una pena de inhabilitación o
destitución) a una persona por su inconducta social, sin embargo, la sola
existencia o inicio del sumario administrativo, per se, no implica sanción”; y, ii)
que no existió una vulneración de la garantía de ser juzgado por una autoridad
competente en cuanto la autoridad administrativa habría actuado de conformidad
con lo previsto en el Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 y, nuevamente, el

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inicio de un sumario administrativo “no determina per se la determinación de

responsabilidad o sanción alguna”.

31.4 La Sala consultante considera que la aplicación del Acuerdo Ministerial MDT-
2024-175 para justificar la competencia de la directora de Recursos y Sumarios
Administrativos del Servicio Público para iniciar un procedimiento sumario
administrativo en contra de la vicepresidenta de la República podría ser
incompatible con el derecho al debido proceso en la garantía de ser juzgado por
una autoridad competente. Esto ya que, de acuerdo con la Sala consultante, el
referido acuerdo ministerial sería incompatible con, entre otros, los artículos 61,
76 numeral 3, 129, 130, 145, 146, 149 y 150 de la Constitución.

32. Para esta Corte es claro que a la Sala consultante, actuando en su calidad de jueces de
garantías jurisdiccionales, le corresponde determinar si en el caso puesto en su
conocimiento existieron, o no, vulneraciones de derechos constitucionales. En este
sentido, para que la Sala pueda resolver la acción de protección, es necesario que tenga
certeza acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los artículos 2, 4, 54
y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175. Esto, ya que la determinación de si
existió una vulneración del derecho al debido proceso en la garantía de ser juzgado por
una autoridad competente depende de si las normas a partir de las cuales el Ministerio
del Trabajo justificó la competencia de la autoridad administrativa para iniciar un
sumario administrativo en contra de la vicepresidenta de la República son, o no,
compatibles con la Constitución.

6. Delimitación de la consulta de norma

33. El argumento principal de la Sala consultante se centra en que la aplicación de los

artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175, para justificar el inicio
de un sumario administrativo en contra de la vicepresidenta de la República, podría
ser incompatible con el derecho al debido proceso en la garantía de ser juzgado por
una autoridad competente ya que en la Constitución no se prevé una competencia
según la cual la vicepresidenta esté sujeta al control de una autoridad administrativa
de la Función Ejecutiva. Para justificar su argumento, la Sala consultante señala que
la Constitución, en sus artículos 145 y 146, prevé causales taxativas para la cesación
de funciones y la ausencia (temporal y definitiva) de la vicepresidenta.

34. Además, de acuerdo con la Sala consultante, los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo
Ministerial MDT-2024-175 podrían ser incompatibles con los derechos políticos
reconocidos en el artículo 61 de la Constitución. Para sostener este argumento, la Sala
consultante afirma que no se pueden limitar derechos políticos a través de un acuerdo
ministerial y cita jurisprudencia de la Corte IDH según la cual no es posible que

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autoridades administrativas apliquen sanciones que restrinjan derechos políticos a

funcionarios públicos de elección popular.

35. Como se indicó en la sección 5 supra, este Organismo observa que la consulta de
norma planteada por la Sala consultante es relevante para que dicha autoridad judicial
pueda, en el marco de sus competencias, pronunciarse acerca de las vulneraciones de
derechos alegadas por la vicepresidenta de la República. Para esta Corte, los
argumentos de la Sala consultante y los hechos procesales permiten identificar
claramente que la controversia en el proceso de origen se enmarca en un escenario que
no se limita a una divergencia entre las partes en cuanto a la aplicación de normas
infraconstitucionales o cuestiones de carácter netamente administrativo. En este
sentido, la controversia no se centra en la aplicabilidad, o no, del Acuerdo Ministerial
MDT-2024-175 u otras normas infraconstitucionales, sino en posibles vulneraciones
de derechos que podría acarrear la aplicación de tales normas. Por ello, es viable y
pertinente que la Corte absuelva la presente consulta de norma, en el marco de la
competencia establecida en el artículo 428 de la Constitución.

36. Para abordar los argumentos de la Sala consultante de forma integral, la Corte plantea
el siguiente problema jurídico: ¿La aplicación de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo
Ministerial MDT-2024-175 para justificar el inicio de un procedimiento sumario
administrativo en contra de un funcionario público de elección popular de la Función
Ejecutiva, por el posible cometimiento de faltas graves y cuyas únicas sanciones
posibles consisten en la suspensión o destitución del cargo, es incompatible con el
derecho al debido proceso en la garantía de ser juzgado por una autoridad
competente?3

37. Los distintos argumentos de la Sala consultante en cuanto a la posible

inconstitucionalidad de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-
175 serán abordados como cuestiones, dentro del problema jurídico planteado:

37.1 ¿Los procedimientos sumarios administrativos se encuentran previstos dentro de

las causales taxativas de ausencia temporal establecidas en la Constitución para
los funcionarios públicos de elección popular de la Función Ejecutiva?

37.2 ¿Los procedimientos sumarios administrativos se encuentran previstos dentro de

las causales taxativas de cesación de funciones establecidas en la Constitución
para los funcionarios públicos de elección popular de la Función Ejecutiva?

3
Por “funcionarios públicos de elección popular de la Función Ejecutiva”, esta Corte se refiere al caso de
quienes ejerzan las funciones de presidente y vicepresidente de la República.

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37.3 ¿La competencia para que una autoridad administrativa suspenda o destituya a
un funcionario público de elección popular de la Función Ejecutiva es
incompatible con el artículo 61 numeral 1 de la Constitución que reconoce el
derecho a elegir y ser elegido?

38. A continuación, la Corte analizará y responderá el problema jurídico planteado y sus

respectivas cuestiones.

7. Resolución del problema jurídico

7.1. ¿La aplicación de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-

2024-175 para justificar el inicio de un procedimiento sumario
administrativo en contra de un funcionario público de elección popular de
la Función Ejecutiva, por el posible cometimiento de faltas graves y cuyas
únicas sanciones posibles consisten en la suspensión o destitución del cargo,
es incompatible con el derecho al debido proceso en la garantía de ser
juzgado por una autoridad competente?

39. El objeto del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 es, de acuerdo con su primer
artículo, “regular el procedimiento administrativo oral y motivado para la
sustanciación de los Sumarios Administrativos por faltas graves cometidas por las
servidoras o servidores públicos, conforme la atribución conferida en la Ley Orgánica
del Servicio Público”. Todas las normas cuya constitucionalidad se consulta (i.e. los
artículos 2, 4, 54 y 56) son parte del referido acuerdo ministerial y guardan una
conexión clara entre sí. Al leer los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial
MDT-2024-175 de forma sistemática, queda claro que estas normas prevén la
competencia para que la o el director de Recursos y Sumarios Administrativos del
Servicio Público conozca, tramite y resuelva el procedimiento especial de sumario
administrativo aplicable para los servidores públicos de la Función Ejecutiva —
excluidos de la carrera del servicio público— que hubieren cometido faltas graves
establecidas en la LOSEP, su Reglamento General, leyes y normativa conexa.

40. La aplicabilidad del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 a los funcionarios públicos

de elección popular de la Función Ejecutiva se desprende, en concreto, de los artículos
2 y 54 del cuerpo normativo. El artículo 2 regula el ámbito de aplicación del Acuerdo
Ministerial MDT-2024-175. Inicialmente, preveía que el cuerpo normativo sea de
aplicación obligatoria para todas las instituciones del Estado determinadas en el
artículo 3 de la LOSEP; posteriormente, el artículo se reformó para que aplique
exclusivamente a las instituciones de la Función Ejecutiva. El propio artículo 2 prevé
excepciones taxativas y entre ellas no se encuentran los funcionarios públicos de
elección popular de la Función Ejecutiva. Por otro lado, el artículo 54 del Acuerdo

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Ministerial MDT-2024-175 establece expresamente que el Ministerio del Trabajo

tramitará las solicitudes de procedimientos sumarios administrativos contra los
servidores públicos que se encuentran excluidos de la carrera del servicio público.
Dentro de esa categoría se encuentran los funcionarios públicos de elección popular
de la Función Ejecutiva.

41. El Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 regula exclusivamente los procedimientos

sumarios administrativos por el cometimiento de faltas graves. Por ello, es necesario
tomar en cuenta cuáles son las sanciones posibles que se podrían imponer a los
funcionarios públicos que cometan este tipo de faltas disciplinarias. En este contexto,
el artículo 6 del propio Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 establece que las
sanciones posibles son la destitución o la suspensión sin goce de remuneración. De la
misma forma, el artículo 42 de la LOSEP claramente establece “Las faltas graves darán
lugar a la imposición de sanciones de suspensión o destitución, previo el
correspondiente sumario administrativo”. En la misma línea, el artículo 62 del
Reglamento a la LOSEP prescribe que las faltas disciplinarias graves se deben
sancionar “con suspensión temporal sin goce de remuneración, o destitución, previo el
trámite del sumario administrativo”. Por tanto, queda claro que los sumarios
administrativos regulados por el Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 pueden derivar
en la imposición de dos tipos de sanciones exclusivamente: la suspensión temporal o
la destitución del cargo.

42. Como se puede observar, el procedimiento previsto en las normas cuya

constitucionalidad se consulta permitiría que una autoridad administrativa tramite
procedimientos sumarios administrativos en contra de funcionarios públicos de
elección popular de la Función Ejecutiva y que, de ser el caso, imponga dos tipos de
sanciones: la suspensión temporal o la destitución del cargo. A criterio de la Sala
consultante, la aplicación de estas normas a un funcionario público de elección popular
de la Función Ejecutiva podría ser incompatible con la garantía de ser juzgado por una
autoridad competente. Esto, ya que las causales de cesación de funciones y de ausencia
temporal y definitiva de la o el presidente y vicepresidente de la República se
encuentran previstas de forma taxativa en la Constitución y no incluyen a aquellas que
se derivan de la sustanciación del procedimiento sumario administrativo previsto en el
Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 por el cometimiento de faltas graves. Además, la
Sala considera que una autoridad administrativa no podría restringir los derechos
políticos de un funcionario público de elección popular.

43. El artículo 76 numeral 3 de la Constitución reconoce el derecho al debido proceso en

la garantía de ser juzgado por una autoridad competente en los siguientes términos:

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Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier

orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías
básicas:

3. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de
cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o de otra
naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley. Sólo se
podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia
del trámite propio de cada procedimiento (énfasis añadido).

44. El citado artículo de la Constitución deja claro que la garantía de ser juzgado por una
autoridad competente es aplicable en procesos administrativos y, sin duda, lo es en
sumarios administrativos en los que están en juego los derechos de los servidores
públicos ya que, por ejemplo, se determinan responsabilidades y pueden concluir en
sanciones como la destitución o suspensión temporal del cargo. La garantía de ser
juzgado por una autoridad competente podría vulnerarse desde el inicio de un
procedimiento sumario administrativo si es que la autoridad administrativa actúa a
partir de una facultad incompatible con la Constitución.

45. Para determinar si, en el supuesto específico del problema jurídico planteado, existe
una incompatibilidad entre la aplicación de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo
Ministerial MDT-2024-175 y la garantía de ser juzgado por una autoridad competente,
es necesario determinar si la competencia prevista en el referido acuerdo ministerial
para la o el director de Recursos y Sumarios Administrativos del Servicio Público es,
o no, compatible con la Constitución. Para ello, se plantearán 3 cuestiones que se
desarrollan a continuación.

7.1.1. ¿Los procedimientos sumarios administrativos se encuentran previstos

dentro de las causales taxativas de ausencia temporal establecidas en la
Constitución para los funcionarios públicos de elección popular de la
Función Ejecutiva?

46. El primer tipo de sanción que podría imponerse en virtud del procedimiento sumario
administrativo regulado en el Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 es la suspensión
temporal de los funcionarios públicos de elección popular de la Función Ejecutiva. Al
respecto, esta Corte observa que la posibilidad de que una o un presidente o
vicepresidente de la República no pueda ejercer temporalmente su cargo se encuentra
regulada directamente en la Constitución.

47. El artículo 146 de la Constitución establece las causales de ausencia temporal de la o

el presidente de la República: a) enfermedad; b) otras circunstancias de fuerza mayor;
y, c) licencia concedida por la Asamblea Nacional. Para que la ausencia sea temporal,
cualquiera de las causas especificadas debe impedir que la o el presidente de la

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República ejerza su función por un periodo máximo de tres meses. Las causales de
ausencia temporal de enfermedad y otras circunstancias de fuerza mayor responden a
cuestiones de hecho que imposibiliten a la autoridad para ejercer su cargo
(independientemente de su voluntad para ejercer el cargo o de la decisión de cualquier
otra autoridad). Por tanto, no requieren necesariamente de un decreto o de declaración
formal alguna para configurarse.

48. Esta Corte ya ha señalado que las causales de ausencia temporal son “claramente
taxativas” ya que “corresponden a una enumeración cerrada que no permite incluir
otros supuestos distintos a los allí previstos”.4 La Corte Constitucional ha justificado
su postura con base en los siguientes argumentos:

i) el estatus constitucional de la o el jefe de Estado, con el fin de otorgarle una estabilidad

clara en su cargo; ii) la ausencia de expresiones ejemplificativas o de remisiones al
enumerar las causales, lo que no admite la agregación de otras causales; y, iii) la exigencia
de que el diseño básico de los órganos constitucionales principales solo pueden
establecerse en el texto de la Constitución, pues una de las funciones de un texto
constitucional es el diseño institucional del Estado.5

49. Para el caso de la o el vicepresidente de la República, debe tomarse en cuenta que el

artículo 150 de la Constitución establece: “Serán causas de ausencia temporal de quien
ejerza la Vicepresidencia de la República las mismas determinadas para la Presidencia
de la República”. Por tanto, es claro que las mismas causales de ausencia temporal
previstas en el artículo 146 de la Constitución le son aplicables a la o el vicepresidente
de la República.6

50. Las causales de ausencia temporal por enfermedad y licencia otorgada por la Asamblea
Nacional deben entenderse de acuerdo con el tenor literal y usual de los términos, por
lo que no es necesario realizar ningún tipo de consideración adicional. En cuanto a la
causal de fuerza mayor, esta Corte ha indicado que “debe ser entendida en los términos
obvios de la existencia de eventos o circunstancias imprevisibles e irresistibles que
imposibiliten a la o el presidente de la República y a la o el vicepresidente de la
República el ejercicio de su cargo y el cumplimiento de sus obligaciones
constitucionales y legales durante un periodo máximo de tres meses”.7

4
CCE, dictamen 2-24-IC/24, 5 de diciembre de 2024, párr. 46.
5
CCE, dictamen 2-24-IC/24, 5 de diciembre de 2024, párr. 46.
6
Al respecto, la Corte ha indicado “es evidente también que, en virtud de la cláusula de remisión prevista
en el artículo 150 segundo inciso de la Constitución, estas causales se aplican de forma extensiva a la figura
de la o el vicepresidente de la República. De esta forma, esta remisión normativa implica que la
enumeración cerrada de las causales del artículo 146 en la última parte de su primer inciso de la
Constitución son directamente aplicables al artículo 150 segundo inciso, dado que ambos comparten un
vínculo lógico-jurídico dentro del diseño institucional previsto por la Constitución. Lo referido, no se
desprende de un ejercicio interpretativo, sino de la propia remisión que realiza el texto constitucional”.
CCE, dictamen 2-24-IC/24, 5 de diciembre de 2024, párr. 50.
7
CCE, dictamen 2-24-IC/24, 5 de diciembre de 2024, párr. 62.

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51. Este Organismo también ha reconocido que la causal de fuerza mayor “es
inherentemente amplia y dependerá de las circunstancias concretas del caso. Por lo que
no le corresponde a este Organismo realizar una enunciación taxativa de escenarios”.8
Sin embargo, para la resolución de la presente consulta de norma, a esta Corte le
corresponde determinar si la orden de suspensión o destitución del cargo emitida por
una autoridad administrativa en contra de una o un presidente o vicepresidente de la
República podría considerarse como un escenario de fuerza mayor. Al respecto, esta
Corte toma en cuenta que el artículo 30 del Código Civil utiliza como un ejemplo de
escenario de fuerza mayor a “los actos de autoridad ejercidos por un funcionario
público”. Ahora bien, este tipo de escenario de ninguna forma podría extenderse para
sostener que sanciones impuestas en procedimientos sumarios administrativos puedan
enmarcarse dentro de la causal de ausencia temporal o definitiva de fuerza mayor para
la o el presidente y vicepresidente de la República, prevista en el artículo 146 de la
Constitución.

52. Si se aceptase esa hipótesis, entonces se dejaría abierta la puerta para que una o un
presidente o vicepresidente de la República sea suspendido o destituido por
funcionarios públicos a través de una cantidad indeterminada de mecanismos y
causales no previstos expresamente en la Constitución ya que estos podrían crearse y
regularse, en cualquier momento, a través de normas infraconstitucionales. Por
ejemplo, así como hoy se prevé en la LOSEP como una falta grave al abandono
injustificado del puesto de trabajo por determinado tiempo, mañana podría incluirse a
cualquier otra conducta indeterminada. Así como el Acuerdo Ministerial MDT-2024-
175 le ha dado la competencia a un funcionario público de menor rango del Ministerio
del Trabajo para sustanciar procesos disciplinarios contra una vicepresidenta de la
República, mañana tal competencia u otras similares podrían entregarse a cualquier
otra persona. Esto sería manifiestamente contrario a las causales de ausencia temporal
y definitiva establecidas en el artículo 146 de la Constitución, que la jurisprudencia de
la Corte Constitucional ha aclarado son taxativas.

53. Por lo expuesto, respondiendo a la primera cuestión planteada, para esta Corte es claro
que los procedimientos sumarios administrativos no forman parte de las causales
taxativas de ausencia temporal establecidas en la Constitución para los funcionarios
públicos de elección popular de la Función Ejecutiva. Por ello, el procedimiento
regulado en los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175, en la
medida en que resulte aplicable a los funcionarios públicos de elección popular de la
Función Ejecutiva, no es compatible con el artículo 146, en conexión con el artículo
150, de la Constitución.

8
CCE, dictamen 2-24-IC/24, 5 de diciembre de 2024, párr. 61.

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7.1.2. ¿Los procedimientos sumarios administrativos se encuentran previstos

dentro de las causales taxativas de cesación de funciones establecidas en
la Constitución para los funcionarios públicos de elección popular de la
Función Ejecutiva?

54. El segundo tipo de sanción que podría imponerse en virtud del procedimiento sumario
administrativo regulado en el Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 es la destitución de
funcionarios públicos de elección popular de la Función Ejecutiva. Al respecto, esta
Corte observa que las causales de cesación de funciones y, en concreto, la posibilidad
de destituir a una o un presidente o vicepresidente de la República se encuentran
reguladas directamente en la Constitución.

55. El artículo 145 de la Constitución establece que la o el presidente de la República

cesará en funciones en los siguientes casos:

1. Por terminación del período presidencial.

2. Por renuncia voluntaria aceptada por la Asamblea Nacional.
3. Por destitución, de acuerdo a lo dispuesto en la Constitución.
4. Por incapacidad física o mental permanente que le impida ejercer el cargo, certificada
de acuerdo con la ley por un comité de médicos especializados, y declarada por la
Asamblea Nacional con los votos de las dos terceras partes de sus integrantes.
5. Por abandono del cargo, comprobado por la Corte Constitucional y declarado por la
Asamblea Nacional con los votos de las dos terceras partes de sus integrantes.
6. Por revocatoria del mandato, de acuerdo con el procedimiento establecido en la
Constitución.

56. Estas causales de cesación de funciones de la o el presidente de la República son

taxativas y, por tanto, no podrían crearse causales adicionales mediante ley ni ningún
tipo de norma. En efecto, si la Corte Constitucional ha determinado que las causales
de ausencia temporal de la o el presidente de la República son taxativas, con mayor
razón lo serán las causales de cesación de funciones. Para llegar a esta conclusión, son
aplicables los mismos argumentos que, en su momento, formuló la Corte respecto de
las causales de ausencia temporal:

i) el estatus constitucional de la o el jefe de Estado, con el fin de otorgarle una estabilidad

clara en su cargo; ii) la ausencia de expresiones ejemplificativas o de remisiones al
enumerar las causales, lo que no admite la agregación de otras causales; y, iii) la exigencia
de que el diseño básico de los órganos constitucionales principales solo pueden
establecerse en el texto de la Constitución, pues una de las funciones de un texto
constitucional es el diseño institucional del Estado.9

9
CCE, dictamen 2-24-IC/24, 5 de diciembre de 2024, párr. 46.

20
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57. Como se puede observar, el numeral 3 del artículo 145 de la Constitución prevé
expresamente la posibilidad de que la o el presidente de la República sea destituido.
Sin embargo, tal destitución puede ocurrir exclusivamente a través de los mecanismos
previstos en la propia Constitución. Para la destitución de la o el presidente de la
República, la Constitución prevé mecanismos como:

i) El enjuiciamiento político, regulado en el artículo 129 de la Constitución, a través

del cual la Asamblea Nacional puede destituir a la o el presidente y vicepresidente
de la República. El juicio político procede por las siguientes causales: a) delitos
contra la seguridad del Estado; b) delitos de concusión, cohecho, peculado o
enriquecimiento ilícito; y, c) delitos de genocidio, tortura, desaparición forzada de
personas, secuestro u homicidio por razones políticas o de conciencia. El inicio
del procedimiento de juicio político requiere de un dictamen de admisibilidad de
la Corte Constitucional.

ii) El procedimiento regulado en el artículo 130 de la Constitución, a través del cual

la Asamblea Nacional puede destituir a la o el presidente de la República y dar
paso a la convocatoria de elecciones para los dos Poderes del Estado. Este
mecanismo procede por dos causales: a) arrogación de funciones que no le
competan constitucionalmente, previo dictamen favorable de la Corte
Constitucional; y, b) grave crisis política y conmoción interna.

58. Sin embargo, en ningún momento la Constitución prevé la posibilidad de que la o el

presidente de la República sea destituido a través de un procedimiento sumario
administrativo como lo prevé el Acuerdo Ministerial MDT-2024-175. En virtud de lo
expuesto, es claro para esta Corte que la posibilidad de que una autoridad
administrativa, en el marco de un procedimiento sumario administrativo, destituya a
una o un presidente de la República no se encuentra prevista en ninguna de las causales
taxativas de cesación de funciones del artículo 145 de la Constitución. Esto incluye a
la causal de destitución, prevista en el numeral 3 del referido artículo de la
Constitución, que, a la vez, cuenta con mecanismos específicos previstos en la
Constitución.

59. Para el caso de la o el vicepresidente de la República, debe tomarse en cuenta que el

artículo 149 de la Constitución establece: “Quien ejerza la Vicepresidencia de la
República cumplirá los mismos requisitos, estará sujeto a las mismas inhabilidades y
prohibiciones establecidas para la Presidenta o Presidente de la República, y
desempeñará sus funciones por igual período”. Por ende, para la o el vicepresidente
son aplicables las mismas causales taxativas de cesación de funciones previstas en el

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Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

artículo 145 de la Constitución.10 Además, dicha autoridad estará sujeta a los mismos
mecanismos de destitución aplicables para la o el presidente de la República, con
excepción de aquel establecido en el artículo 130 de la Constitución.

60. Para esta Corte es claro que el procedimiento de destitución establecido en el artículo
130 de la Constitución tiene como fin resolver un eventual conflicto entre el
Legislativo y el Ejecutivo, a través del electorado, mediante elecciones anticipadas.
Este mecanismo de control político es exclusivo para la o el presidente de la República
en atención a su posición como titular del poder Ejecutivo, jefe de Estado y jefe de
gobierno en funciones, y principal contrapeso de la Asamblea Nacional. Aplicar esta
figura a la o el vicepresidente de la República no permitiría alcanzar el fin último de
esta modalidad de destitución: la resolución de un conflicto entre el Legislativo y el
Ejecutivo de tal naturaleza que se necesite recurrir a la dirimencia del electorado.

61. Además, como la destitución regulada en el artículo 130 de la Constitución implica el

cese inmediato de la o el presidente de la República, es vital que, en el periodo de
transición entre la destitución y la posesión de las nuevas autoridades electas, la o el
vicepresidente de la República cumpla su función principal prevista en la Constitución:
reemplazar a la o el presidente de la República ante su ausencia, siguiendo la sucesión
presidencial establecida en el artículo 146 de la Constitución.

62. Por lo expuesto, respondiendo a la segunda cuestión planteada, para esta Corte es claro
que los procedimientos sumarios administrativos no se encuentran previstos dentro de
las causales taxativas de cesación de funciones o como un mecanismo de destitución
establecido en la Constitución para los funcionarios públicos de elección popular de la
Función Ejecutiva. Por ello, el procedimiento regulado en los artículos 2, 4, 54 y 56
del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175, en la medida en que resulte aplicable a los
funcionarios públicos de elección popular de la Función Ejecutiva, no es compatible
con el artículo 145, en conexión con el artículo 149, de la Constitución.

7.1.3. ¿La competencia para que una autoridad administrativa suspenda o

destituya a un funcionario público de elección popular de la Función
Ejecutiva es incompatible con el artículo 61 numeral 1 de la
Constitución que reconoce el derecho a elegir y ser elegido?

10
En cuanto a la causal específica de abandono del cargo prevista en el artículo 145 numeral 5 de la
Constitución, esta Corte estima que dicha causal también es aplicable a la o el vicepresidente y que, para
configurarse, debe cumplirse el mismo mecanismo previsto en la Constitución para la o el presidente de la
República. En efecto, el abandono del cargo siempre requiere ser “comprobado por la Corte Constitucional
y declarado por la Asamblea Nacional con los votos de las dos terceras partes de sus integrantes”. Esta
figura y su mecanismo de configuración no deben confundirse con lo previsto para la configuración de la
ausencia temporal en el artículo 146 de la Constitución.

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63. Este Organismo considera que la regulación de un procedimiento administrativo a

través del cual se podría suspender o destituir a un funcionario público de elección
popular de la Función Ejecutiva tiene un impacto en el derecho a elegir y ser elegido,
reconocido en el artículo 61 numeral 1 de la Constitución. En efecto, la suspensión y
la destitución de estos funcionarios podría privarles, temporal o definitivamente, de la
posibilidad de que ejerzan las funciones inherentes a sus cargos para los cuales fueron
electos por la ciudadanía. En el caso de la o el presidente de la República, sus
competencias se encuentran establecidas en el artículo 147 de la Constitución y en la
ley. En el caso de la o el vicepresidente de la República, sus competencias se
encuentran previstas en el artículo 149 de la Constitución y consisten en reemplazar a
la o el presidente de la República (en los casos previstos en la Constitución y en la ley)
y, el resto del tiempo, ejercer las funciones que la o el presidente de la República le
asigne.

64. Este Organismo considera que el derecho a elegir y ser elegido de la o el presidente y
vicepresidente de la República no puede ser limitado por fuera de los cauces
específicos establecidos en la Constitución, a saber, en aplicación de las causales
taxativas de cesación de funciones o de ausencia temporal establecidas en la
Constitución para los funcionarios públicos de elección popular de la Función
Ejecutiva. En este sentido, todo acto que declare la ausencia temporal o definitiva (a
través de una suspensión o destitución) de la o el presidente o vicepresidente de la
República por fuera de las causas previstas expresamente en la Constitución podría ser
revisado por una autoridad judicial competente para tutelar los derechos posiblemente
vulnerados.

65. Esto se debe al alto valor que la Constitución le otorga a la estabilidad de la o el

presidente y vicepresidente de la República. Como ya ha indicado esta Corte,
refiriéndose al caso del presidente de la República, “la taxatividad de las causales se
desprende con claridad del estatus constitucional de la o el jefe de Estado, quien
concentra la función de jefe de Estado y jefe de gobierno, y respecto de quien se prevén
múltiples reglas claras y delimitadas que aseguran la continuidad de la función a la que
representa y la estabilidad de nuestro sistema democrático”. 11 Sin duda, una
interpretación contraria a la que se plasma en la presente sentencia “generaría
incertidumbre institucional, habilitaría a la toma de decisiones discrecionales,
debilitaría la estabilidad del poder político y, en consecuencia, debilitaría la
legitimidad de las autoridades y afectaría gravemente el sistema democrático”.12

66. Lo antes expuesto es coherente con la jurisprudencia de la Corte IDH. Por ejemplo, en
el caso López Mendoza Vs. Venezuela, la Corte IDH determinó que “las sanciones de

11
CCE, dictamen 2-24-IC/24, 5 de diciembre de 2024, párr. 62.
12
CCE, dictamen 2-24-IC/24, 5 de diciembre de 2024, párr. 62.

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inhabilitación impuestas al señor López Mendoza por decisión de un órgano

administrativo y la consiguiente imposibilidad de que registrara su candidatura para
cargos de elección popular” no eran compatibles con el artículo 23 numeral 2 de la
CADH.13 Asimismo, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, la Corte IDH consideró:

La Corte reitera que el artículo 23.2 de la Convención Americana es claro en el sentido

de que dicho instrumento no permite que órgano administrativo alguno pueda aplicar una
sanción que implique una restricción (por ejemplo, imponer una pena de inhabilitación o
destitución) a una persona por su inconducta social (en el ejercicio de la función pública
o fuera de ella) para el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido”.14

67. Esta Corte concuerda con los criterios de la Corte IDH, en cuanto a la interpretación
del artículo 23 numeral 2 de la CADH que forma parte del bloque de
constitucionalidad, en el sentido de que las autoridades administrativas no tienen la
competencia para limitar el derecho a elegir y ser elegido a través de inhabilitaciones,
suspensiones o destituciones de funcionarios públicos de elección popular. Este
criterio, conforme se explica en los párrafos 64 a 65 supra, es todavía más claro para
el caso de los funcionarios públicos de elección popular de la Función Ejecutiva debido
al diseño constitucional existente. En efecto, las causales de cesación de funciones y
ausencia temporal de la o el presidente y vicepresidente de la República son taxativas
y no incluyen a la posibilidad de que una autoridad administrativa los suspenda o
destituya.

68. Lo anterior se refuerza si se toma en cuenta, además, que el derecho a elegir y ser
elegido tiene una dimensión tanto individual como colectiva.15 En efecto, “en el
desarrollo de la participación política representativa, los elegidos ejercen su función
por mandato o designación y en representación de una colectividad. Esta dualidad
recae tanto en el derecho del individuo que ejerce el mandato o designación
(participación directa) como en el derecho de la colectividad a ser representada. En
este sentido, la violación del primero repercute en la vulneración del otro derecho”.16
Si bien este derecho no es absoluto, una eventual limitación impactaría tanto en el
derecho del funcionario electo para ocupar el cargo público como en los derechos de
sus electores. Así, las causales de cesación de funciones y ausencia temporal de la o el

13
Corte IDH. Caso López Mendoza Vs. Venezuela. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 1 de
septiembre de 2011. Serie C No. 233, párrs. 104-109.
14
Corte IDH. Caso Petro Urrego Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 8 de julio de 2020. Serie C No. 406, párr. 96.
15
Al respecto, por ejemplo, la Corte IDH ha señalado: “Por su parte, el artículo 23 de la Convención
Americana reconoce derechos de los ciudadanos que tienen una dimensión individual y colectiva, pues
protegen tanto aquellas personas que participen como candidatos como a sus electores”. Corte IDH. Caso
Petro Urrego Vs. Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 8 de
julio de 2020. Serie C No. 406, párr. 92.
16
Corte IDH. Caso Chitay Nech y Otros Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones
y Costas. Sentencia de 25 de mayo de 2010. Serie C No. 212, párr. 115.

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presidente y vicepresidente de la República han sido diseñadas en nuestra Constitución

de manera taxativa en virtud de que el impacto de una eventual limitación al derecho
a elegir y ser elegido se haría extensivo a un gran número de personas que ejercieron
el voto popular.

69. Por lo expuesto, respondiendo a la tercera cuestión formulada, para esta Corte es claro
que la competencia para que una autoridad administrativa suspenda o destituya a un
funcionario público de elección popular de la Función Ejecutiva es incompatible con
el artículo 61 numeral 1 de la Constitución que reconoce el derecho a elegir y ser
elegido. Por ello, el procedimiento regulado en los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo
Ministerial MDT-2024-175, en la medida en que resulte aplicable a los funcionarios
públicos de elección popular de la Función Ejecutiva, no es compatible con el artículo
61 numeral 1 de la Constitución.

*
70. Conforme se expone en las cuestiones planteadas, esta Corte identifica que el
procedimiento regulado en los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-
2024-175, en la medida en que resulte aplicable a los funcionarios públicos de elección
popular de la Función Ejecutiva, no es compatible con el derecho a elegir y ser elegido
(reconocido en el artículo 61 numeral 1 de la Constitución), con las causales taxativas
de cesación de funciones y destitución de la o el presidente y vicepresidente de la
República (establecidas en el artículo 145 en conexión con el artículo 149 de la
Constitución) y con las causales taxativas de ausencia temporal de la o el presidente y
vicepresidente de la República (establecidas en el artículo 146 en conexión con el
artículo 150 de la Constitución).

71. Teniendo esto en cuenta y, respondiendo al problema jurídico planteado, este

Organismo considera que la aplicación de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo
Ministerial MDT-2024-175 para justificar el inicio de un procedimiento sumario
administrativo en contra de un funcionario público de elección popular de la Función
Ejecutiva, por el posible cometimiento de faltas graves y cuyas únicas sanciones
posibles consisten en la suspensión o destitución del cargo, es incompatible con el
derecho al debido proceso en la garantía de ser juzgado por una autoridad competente.

8. Absolución de la consulta y efectos del fallo

72. El artículo 143 de la LOGJCC establece:

Art. 143.- Efectos del fallo.- El fallo de la Corte Constitucional tendrá los siguientes
efectos:

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1. Cuando se pronuncie sobre la compatibilidad de la disposición jurídica en cuestión con

las normas constitucionales, el fallo tendrá los mismos efectos de las sentencias en el
control abstracto de constitucionalidad.

2. Cuando se pronuncie únicamente sobre la constitucionalidad de la aplicación de la

disposición jurídica, el fallo tendrá efectos entre las partes y para casos análogos. Para tal
efecto, se deberá definir con precisión el supuesto fáctico objeto de la decisión, para que
hacia el futuro las mismas hipótesis de hecho tengan la misma solución jurídica, sin
perjuicio de que otras hipótesis produzcan el mismo resultado.

73. Como conclusión al problema jurídico planteado, la Corte ha determinado que la

aplicación de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 para
justificar el inicio de un procedimiento sumario administrativo en contra de un
funcionario público de elección popular de la Función Ejecutiva, por el posible
cometimiento de faltas graves y cuyas únicas sanciones posibles consisten en la
suspensión o destitución del cargo, es incompatible con el derecho al debido proceso
en la garantía de ser juzgado por una autoridad competente. Ahora bien, para llegar a
esa conclusión, la Corte ha tenido que analizar la constitucionalidad de las normas
consultadas por la respectiva autoridad judicial.

74. Así, en este caso, en el desarrollo del problema jurídico planteado y sus respectivas
cuestiones, esta Corte se ha pronunciado sobre la compatibilidad en abstracto de los
artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 con los artículos 61
numeral 1, 145 y 146 de la Constitución. Al respecto, esta Corte ha concluido que la
creación de un procedimiento sumario administrativo a través del cual una autoridad
administrativa tenga la facultad de suspender o destituir a funcionarios públicos de
elección popular de la Función Ejecutiva es incompatible con el derecho a elegir y ser
elegido (reconocido en el artículo 61 numeral 1 de la Constitución), con las causales
taxativas de cesación de funciones y destitución de la o el presidente y vicepresidente
de la República (establecidas en el artículo 145 en conexión con el artículo 149 de la
Constitución) y con las causales taxativas de ausencia temporal de la o el presidente y
vicepresidente de la República (establecidas en el artículo 146 en conexión con el
artículo 150 de la Constitución).

75. Por ello, este Organismo considera que, en este caso, su pronunciamiento debe tener
efectos de un control abstracto de constitucionalidad, conforme lo previsto en el
artículo 143 numeral 1 de la Constitución. Para ello, la Corte toma en cuenta que el
artículo 76 numeral 4 de la LOGJCC prescribe que “el examen de constitucionalidad
debe estar orientado a permitir la permanencia de las disposiciones en el ordenamiento
jurídico”. Asimismo, el numeral 6 del mismo artículo establece “Cuando exista una
interpretación de la disposición jurídica que sea compatible con las normas
constitucionales, no se declarará la inconstitucionalidad y en su lugar se fijará la
interpretación obligatoria compatible con aquella”.

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76. El análisis realizado en la presente sentencia se ha limitado al supuesto específico de

la consulta de norma. Así, la Corte se ha limitado, dentro de su competencia, a analizar
la constitucionalidad del procedimiento administrativo previsto en los artículos 2, 4,
54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175, en la medida en que resulte aplicable
a los funcionarios públicos de elección popular de la Función Ejecutiva (i.e. la o el
presidente y vicepresidente de la República). Por tanto, no existe fundamento para que
la Corte expulse del ordenamiento jurídico, en su totalidad, a los artículos 2, 4, 54 y
56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175. El artículo 154 de la Constitución faculta
a los ministros de Estado a expedir acuerdos y resoluciones administrativas en el
ámbito de su gestión y el artículo 44 de la LOSEP prevé que los procedimientos
sumarios administrativos sean regulados a través de un acuerdo ministerial que emita
el Ministerio del Trabajo para el efecto. A la luz de lo anterior, la Corte Constitucional
estima que los vicios de inconstitucionalidad identificados podrían solucionarse si se
excluye del ámbito de aplicación del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 a los
funcionarios públicos de elección popular de la Función Ejecutiva.

77. En virtud de lo expuesto, se declara que el artículo 2 del Acuerdo Ministerial MDT-
2024-175, el cual regula el ámbito de aplicación del cuerpo normativo, en la medida
en que permite que los procedimientos sumarios administrativos les sean aplicables a
los funcionarios públicos de elección popular de la Función Ejecutiva, es
inconstitucional. En este contexto, y con el fin de favorecer la permanencia de la norma
en el ordenamiento jurídico, la Corte emite sentencia aditiva al artículo 2 del Acuerdo
Ministerial MDT-2024-175, reformado por el Acuerdo Ministerial MDT-2024-187. El
contenido de la norma será el siguiente:

Art. 2.- Ámbito.- Las disposiciones de este instrumento son de aplicación obligatoria para
las instituciones de la Función Ejecutiva.

Se excluye del ámbito de aplicación del presente acuerdo a los funcionarios públicos de
elección popular, a los servidores públicos bajo el régimen del Código del Trabajo,
Código Orgánico de las Entidades de Seguridad Ciudadana y Orden Público, Ley
Orgánica de Educación Superior, Ley Orgánica de Educación Intercultural, Ley Orgánica
de Empresas Públicas, Diplomática del Servicio Exterior y Carrera Sanitaria; a los
servidores públicos que pertenezcan a la función legislativa a través de la Asamblea
Nacional y a la función judicial por intermedio del Consejo de la Judicatura.

9. Decisión

En mérito de lo expuesto, administrando justicia constitucional y por mandato de la

Constitución de la República del Ecuador, el Pleno de la Corte Constitucional
resuelve:

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Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

1. Absolver la consulta de constitucionalidad presentada por la Sala Especializada

Penal para el Juzgamiento de Delitos Relacionados con Corrupción y Crimen
Organizado de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha en los siguientes
términos:

La aplicación de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-

175 para justificar el inicio de un procedimiento sumario administrativo en contra
de un funcionario público de elección popular de la Función Ejecutiva, por el
posible cometimiento de faltas graves y cuyas únicas sanciones posibles
consisten en la suspensión o destitución del cargo, es incompatible con el derecho
al debido proceso en la garantía de ser juzgado por una autoridad competente.

2. Declarar la inconstitucionalidad del artículo 2 del Acuerdo Ministerial MDT-

2024-175, reformado por el Acuerdo Ministerial MDT-2024-187, y, con el fin
de favorecer la permanencia de la norma en el ordenamiento jurídico, emitir
sentencia aditiva en los siguientes términos:

Art. 2.- Ámbito.- Las disposiciones de este instrumento son de aplicación

obligatoria para las instituciones de la Función Ejecutiva.

Se excluye del ámbito de aplicación del presente acuerdo a los funcionarios

públicos de elección popular, a los servidores públicos bajo el régimen del
Código del Trabajo, Código Orgánico de las Entidades de Seguridad Ciudadana
y Orden Público, Ley Orgánica de Educación Superior, Ley Orgánica de
Educación Intercultural, Ley Orgánica de Empresas Públicas, Diplomática del
Servicio Exterior y Carrera Sanitaria; a los servidores públicos que pertenezcan
a la función legislativa a través de la Asamblea Nacional y a la función judicial
por intermedio del Consejo de la Judicatura.

3. Disponer la devolución del expediente del proceso 17282-2024-01862 a la Sala

Especializada Penal para el Juzgamiento de Delitos Relacionados con
Corrupción y Crimen Organizado de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha
para que continúe con la tramitación de la causa, de conformidad con lo
establecido en el artículo 428 de la Constitución.

4. Notifíquese y cúmplase.

ALI VICENTE Firmado digitalmente

por ALI VICENTE
LOZADA PRADO LOZADA PRADO
Alí Lozada Prado
PRESIDENTE

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 Sentencia 20-24-CN/25
Jueza ponente: Daniela Salazar Marín

Razón: Siento por tal, que la sentencia que antecede fue aprobada por el Pleno de la Corte
Constitucional con seis votos a favor de los jueces constitucionales Karla Andrade
Quevedo, Alejandra Cárdenas Reyes, Jhoel Escudero Soliz, Alí Lozada Prado, Richard
Ortiz Ortiz y Daniela Salazar Marín; y, tres votos salvados de los jueces constitucionales
Carmen Corral Ponce, Enrique Herrería Bonnet y Teresa Nuques Martínez, en sesión
jurisdiccional ordinaria de jueves 09 de enero de 2025.- Lo certifico.

Firmado electrónicamente
Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

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 Voto salvado
Juezas: Teresa Nuques Martínez y Carmen Corral Ponce

SENTENCIA 20-24-CN/25

VOTO SALVADO

Juezas constitucionales Teresa Nuques Martínez y Carmen Corral Ponce

1. Antecedentes relevantes

1. Mediante decreto ejecutivo 27 de 24 de noviembre de 2023, el presidente de la

República, Daniel Noboa Azín, asignó a María Verónica Abad Rojas, vicepresidenta
de la República, la función de colaborar en calidad de Embajadora en nombre del
Ecuador por la paz en el conflicto entre Israel y Palestina. Con posterioridad, mediante
decreto ejecutivo 353 de 08 de agosto de 2024, el presidente de la República dispuso
al Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana (“MREMH”) el traslado
temporal de la Embajadora del Ecuador ante el Estado de Israel y su familia, a la sede
de la Embajada del Ecuador en la República de Türkiye, en la ciudad de Ankara.

2. Para el 27 de agosto de 2024, el MREMH, solicitó a la vicepresidenta de la República

informe la fecha en que se desplazará a la ciudad de Ankara, que “deberá ser antes del
1 de septiembre”. Mediante dos memorandos de 2 y 4 de septiembre de 2024, la
embajada de Ecuador en Türkiye informó que la vicepresidenta de la República no se
había presentado en dicha sede. Con fecha 5 de septiembre de 2025, el MREMH emitió
autorización para que la vicepresidenta de la República pueda viajar desde Israel hasta
Türkiye. El 9 de septiembre de 2024, el MREMH informó a la Presidencia de la
República sobre la llegada de la vicepresidenta de la República a la embajada.

3. El 10 de septiembre de 2024, la Secretaría General Jurídica informó al Ministerio del

Trabajo (“MDT”) sobre la llegada de la vicepresidenta de la República a la embajada
y remitió documentación para el análisis que corresponda. El 11 de septiembre de
2024, el MDT emitió el Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 (“Acuerdo
Ministerial”) que regula el procedimiento administrativo para la sustanciación de los
Sumarios Administrativos por faltas graves cometidas por las servidoras o servidores
públicos. El 12 de septiembre de 2024, el MDT solicitó a la Vicepresidencia de la
República un informe sobre el posible incumplimiento de la vicepresidenta de la
República de la orden de presentarse en Ankara antes del 1 de septiembre de 2024.

4. El 16 de septiembre de 2024, el MDT emitió el auto de inicio de sumario

administrativo MDT-SSCRSSP-DRSASP-SAPE-2024-001 (0868) contra la
vicepresidenta de la República por el posible cometimiento de una falta grave.

5. Con fecha 19 de septiembre de 2024, la vicepresidenta de la República, interpuso

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 Voto salvado
Juezas: Teresa Nuques Martínez y Carmen Corral Ponce

acción de protección en contra del MDT alegando la vulneración de los derechos al: i)
debido proceso, ii) seguridad jurídica y iii) trabajo. Así también, identificó como hecho
vulnerador de sus derechos específicamente al auto de inicio del procedimiento
sumario administrativo MDT-SSCRSSP-DRSASP-SAPE-2024-001 (0868).

6. La sustanciación de esta acción de protección recayó en la jueza de la Unidad Judicial

Penal con competencia en Infracciones Flagrantes, con sede en la parroquia Mariscal
Sucre del Distrito Metropolitano de Quito, quien negó la acción de protección.

7. Ante dicha decisión, la vicepresidenta de la República interpuso recurso de apelación

que recayó ante la Sala Especializada Penal para el Juzgamiento de Delitos
Relacionados con Corrupción y Crimen Organizado de la Corte Provincial de Justicia
de Pichincha (“Sala”). La Sala, a través de auto de 22 de noviembre de 2024, elevó en
consulta la constitucionalidad de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial
MDT-2024-175 a la Corte Constitucional. (“Acuerdo Ministerial”).

8. Mediante sentencia de mayoría este Organismo absolvió la consulta de

constitucionalidad señalando que la aplicación de los artículos 2, 4, 54 y 56 del
Acuerdo Ministerial “[…] es incompatible con el derecho al debido proceso en la
garantía de ser juzgado por una autoridad competente.” Además, declaró la
inconstitucionalidad del artículo 2 del Acuerdo Ministerial y emitió sentencia aditiva
al referido artículo.

2. Disidencia

9. Conforme el artículo 428 de la CRE, la Corte Constitucional es competente para

absolver las consultas de constitucionalidad de normas planteadas por jueces, ya sea
de oficio o a petición de parte, por considerar que determinada norma jurídica puede
ser contraria a la CRE o a instrumentos internacionales en materia de derechos
humanos más favorables a los reconocidos en la Constitución. Además, la LOGJCC
en su artículo 142 señala claramente que:

[…] Las juezas y jueces, las autoridades administrativas y servidoras y servidores de la

Función Judicial aplicarán las disposiciones constitucionales, sin necesidad que se
encuentren desarrolladas en otras normas de menor jerarquía. En las decisiones no se
podrá restringir, menoscabar o inobservar su contenido.

En consecuencia, cualquier jueza o juez, de oficio o a petición de parte, sólo si tiene duda
razonable y motivada de que una norma jurídica es contraria a la Constitución o a los
instrumentos internacionales de derechos humanos que establezcan derechos más
favorables que los reconocidos en la Constitución, suspenderá la tramitación de la causa
y remitirá en consulta el expediente a la Corte Constitucional, la que en un plazo no mayor
a cuarenta y cinco días resolverá sobre la constitucionalidad de la norma. […]

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 Voto salvado
Juezas: Teresa Nuques Martínez y Carmen Corral Ponce

10. Al respecto, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado de manera reiterada que el

objeto del control concreto de constitucionalidad persigue el garantizar que la
aplicación de disposiciones jurídicas, en procesos judiciales, se haga acorde a la Norma
Suprema y a los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos; esto a
fin de procurar la existencia de un sistema jurídico coherente, así como el principio de
supremacía constitucional.1 Tanto así que ha señalado expresamente que:

[…] el control concreto de constitucionalidad no persigue responder consultas normativas

en abstracto, que no sean aplicables a la causa en discusión. Debido a la afectación que
supone a los derechos de las partes procesales la suspensión de la causa, la consulta de
norma se torna excepcional y se justifica en que la aplicación de una disposición jurídica
en ese caso concreto podría contravenir a la Constitución y vulnerar derechos.2

11. Además, esta Magistratura ha señalado que si una judicatura, a través de esta acción,
pretende que este Organismo proporcione respuestas relativas a cómo se debería
resolver la causa que originó, su pretensión es contraria a la naturaleza y objeto de la
acción.3

12. Por otro lado, la jurisprudencia constitucional ha precisado que en el contexto del
control concreto de constitucionalidad “se examina la constitucionalidad de una
disposición jurídica exclusivamente a la luz de los cargos invocados por la jueza o
juez consultante, quien tiene la carga argumentativa como lo ha señalado esta Corte
en la sentencia 001-13-SCN-CC”. (énfasis original).4 En relación, la sentencia 001-13-
SCN-CC es clara en expresar que:

[…] El juez debe detallar y describir, de manera pormenorizada y sistemática, las razones
por las cuales el precepto normativo es indispensable para la decisión de un proceso
judicial, lo cual no solo implica identificar el enunciado normativo que presuntamente
debe ser aplicado al proceso, sino que también conlleva a la determinación de cómo
la interpretación de la norma es imprescindible para la toma de la decisión, en
consideración a la naturaleza misma del proceso y momento procesal en que se
presenta dicha consulta. Esto supone que las juezas y jueces no pueden elevar una
consulta de constitucionalidad tan pronto sea presentada una demanda, sino
sustanciar dicho proceso hasta que la aplicación de una disposición normativa de
dudosa constitucionalidad, sea absolutamente necesaria para continuar con el
proceso, o para decidir la cuestión (énfasis añadido).5

1
CCE, sentencia 30-22-CN/24, 2 de mayo de 2024, párr. 27; sentencia 39-21-CN/23, 19 de abril de 2023,
párr. 20; sentencia 2-19-CN/21, 28 de agosto de 2019, párr. 18.
2
CCE, sentencia 30-22-CN/24, 2 de mayo de 2024, párr. 28; sentencia 39-21-CN/23, 19 de abril de 2023,
párr. 21.
3
CCE, sentencia 39-21-CN/23, 19 de abril de 2023, párr. 24.
4
CCE, sentencia 16-22-CN/24, 21 de noviembre de 2024, párr. 19.
5
CCE, sentencia 001-13-SCN-CC, caso 0535-12-CN, 06 de febrero de 2013, págs. 6 y 7.

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13. De lo dicho, se considera trascendental que la resolución de consultas de

constitucionalidad de normas se sujete a su finalidad, así como al marco concreto del
proceso de origen. Es decir, al absolver las dudas razonables y motivadas de los
operadores de justicia se exige guardar un celo estricto a la naturaleza propia del
control concreto de constitucionalidad así como a los presupuestos fácticos del caso
concreto del que nace la consulta. Lo señalado, se ha desatendido por la decisión de
mayoría, y para dicho efecto se exponen las razones que siguen.

14. Conforme la consulta realizada por la Sala, se presumen infringidos i) el principio

democrático, de gobierno republicano y de separación del poder en funciones y
garantía normativa de adecuación a la Constitución; ii) los artículos 76.3, 145, 146,
149 y 150 de la CRE; iii) los derechos de participación, acceder y mantenerse en el
cargo y los límites establecidos por el derecho internacional. En cuanto a la relevancia
sustantiva, la Sala indica específicamente que radica en:

a) […] el hecho de que al ser el Acuerdo Ministerial […] un acto normativo promulgado
en el Registro Oficial, es ya parte del ordenamiento jurídico vigente […].
b) […] siendo este Acuerdo Ministerial el que crea y reglamenta un procedimiento
especial, e incluso asigna una competencia a un funcionario para conocer, tramitar y
resolver el procedimiento especial de sumario administrativo a servidores públicos
excluidos del servicio como es el caso de la accionante, y de su lado ha sido también
el fundamento jurídico que las accionadas han sostenido para fundamentar su
competencia y emitir el acto que la accionante ha demandado como vulneratorio de
derechos constitucionales, es evidente que la eventual inconstitucionalidad de las
normas consultadas determinaría la procedencia o no de las pretensiones de la
demanda de acción de protección presentada.

15. Sobre la relevancia adjetiva, la Sala señala en su parte medular que:

a) […] la accionante ha demandado la vulneración del debido proceso en el componente

del juez natural en tanto que […] la autoridad accionada sustenta su competencia en
el Acuerdo Ministerial […], el cual refiere es producto de las competencias normativas
propias que tiene la ministra del trabajo […]
b) […] se debe considerar que la accionante ha demandado la declaratoria de vulneración
de la seguridad jurídica en razón de que el inicio de sumario administrativo cuyo
trámite se desarrolla en el Acuerdo Ministerial […] contraría el régimen propio de
control que como vicepresidenta le corresponde.
c) […] Dadas las cosas así para que este tribunal pueda resolver sobre la vulneración o
no de derechos constitucionales es trascendental la aplicación del Acuerdo Ministerial
[…], en especial los artículos 2, 4, 54 y 56 que otorgan una competencia a las
accionadas que no se encuentran en la CRE, por los antecedentes expuestos no ha
logrado encontrar una interpretación que en el caso concreto no vulnere las normas
convencionales y constitucionales expresadas, por tanto al tener dudas de su
constitucionalidad y convencionalidad, y ante la imposibilidad de inaplicar una norma
vigente del ordenamiento jurídico es necesario un pronunciamiento del interprete (sic)
último de nuestra constitución.

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16. A ese marco argumentativo, a la finalidad y naturaleza del control concreto que se
prevé en una consulta de norma, así como las particularidades del caso de origen, debió
sujetarse la labor de este Organismo durante la fase de admisión y sustanciación del
caso; esto por cuanto, como ya se ha dicho, no se persigue absolver consultas que no
sean aplicables a la causa en discusión. No obstante, surgen cuestionamientos por
cuanto la decisión:

i. No consideró que en el contexto de consultas de constitucionalidad, los

operadores de justicia, previo a elevar en consulta, están en la obligación de
sustanciar el proceso “[…] hasta que la aplicación de una de una disposición
normativa de dudosa constitucionalidad, sea absolutamente necesaria para
continuar con el proceso, o para decidir la cuestión”.6 Así las cosas, para quienes
suscriben este voto salvado, la decisión de mayoría debió tomar en consideración
que el propio Acuerdo Ministerial prevé remedios normativos para atender la
situación que derivó en consulta. Para ello basta referir el artículo 54 de la norma
que señala:

Art. 54.- Sumarios administrativos contra servidores públicos excluidos de la

carrera del servicio público.- El Ministerio del Trabajo tramitará las solicitudes
de Sumarios Administrativos contra servidores públicos que se encuentran
excluidos de la carrera del servicio público, por el presunto cometimiento de las
infracciones administrativas establecidas en la LOSEP, siempre y cuando éstas
no se contrapongan con las atribuciones determinadas para otro organismo
del Estado. (énfasis añadido).

ii. Explica que la consulta es relevante “para que dicha autoridad judicial pueda, en
el marco de sus competencias, pronunciarse acerca de las vulneraciones de
derechos alegadas”; y, “[…] la controversia no se centra en la aplicabilidad o no,
del Acuerdo Ministerial […] u otras normas infraconstitucionales, sino en
posibles vulneraciones de derechos que podría acarrear la aplicación de tales
normas”. Lo dicho parece omitir que una consulta de norma por su naturaleza de
control abstracto se orienta a analizar si la aplicación de determinadas normas
resulta armónica frente al texto constitucional, sin que aquello implique i)
establecer ni tácitamente y mucho menos expresamente la solución del caso de
origen pues aquello les corresponde a los operadores de justicia y ii)
tampoco un estudio de posibles vulneraciones de derechos constitucionales. Para
quienes disienten, al hacerlo, la decisión de mayoría hace caso omiso del
objetivo del control constitucional concentrado al que está llamada esta Corte,
haciendo suyos aspectos relativos al fondo del caso del proceso de origen al

6
CCE, sentencia 001-13-SCN-CC, caso 0535-12-CN, 06 de febrero de 2013, pág. 7.

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punto de señalar:

[…] En este sentido, todo acto que declare la ausencia temporal o definitiva (a
través de una destitución o suspensión) de la o el presidente o vicepresidente de
la República por fuera de las causas previstas expresamente en la Constitución
podría ser revisado por una autoridad judicial competente para tutelar los
derechos posiblemente vulnerados. (párrafo 64).

iii. Aborda la resolución del problema jurídico exclusivamente respecto del derecho
al “juez competente”. Aquello, desatiende que, en el ejercicio de esta
competencia, la Corte examina las normas a la luz, exclusivamente, de los cargos
invocados por la Sala. Particularmente, se disiente por cuanto la decisión de
mayoría no analizó la consulta a la luz del principio democrático de gobierno
republicano y de separación de poderes; argumento que además constituye el
primer abordaje de la Sala consultante.

iv. A la luz del problema jurídico y de los subproblemas jurídicos planteados, la

decisión de mayoría enfoca su análisis hacia las sanciones en que podría derivar
la aplicación del Acuerdo Ministerial en el caso concreto. Al hacerlo, omite que
la absolución de la consulta requería, necesariamente, considerar las
particularidades del caso concreto: específicamente el hecho de que la acción de
protección originaria se presentó en contra del auto de inicio de sumario
administrativo; acto que por su sola emisión no conlleva la imposición de
sanción alguna. Incluso, debió considerarse que durante la exposición de la
relevancia sustantiva y adjetiva de la Sala, los supuestos específicos de sanción
no fueron cuestiones planteadas. Lo dicho se evidencia al indicar, la decisión de
mayoría, que “En este contexto, el artículo 6 del propio Acuerdo Ministerial […]
establece que las sanciones posibles son la destitución o la suspensión sin goce
de remuneración”. (párrafo 41).

v. Para quienes suscriben este voto particular, la decisión de mayoría establece

conclusiones alejadas de la consulta planteada, de modo que no existe,
necesariamente, relación entre aquellas y las interrogantes elevadas a este
Organismo, llegando en varios párrafos a plantear aspectos no consultados. Para
ello, se puede hacer referencia a los siguientes pasajes de la decisión:

a. “Por tanto, queda claro que los sumarios administrativos regulados por el
Acuerdo Ministerial […] pueden derivar en la imposición de dos tipos de
sanciones exclusivamente: la suspensión temporal o la destitución del cargo”.
(párrafo 41).
b. “[…] es claro que los procedimientos sumarios administrativos no forman
parte de las causales taxativas de ausencia temporal establecidas en la
Constitución para los funcionarios públicos de elección popular de la Función

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Ejecutiva. Por ello, el procedimiento regulado […] no es compatible con el

artículo 146, en conexión con el artículo 150, de la Constitución”. (párrafo
53).
c. “Estas causales de cesación de funciones de la o el presidente de la República
son taxativas y, por tanto, no podrían crearse causales adicionales mediante
ley ni ningún tipo de norma. En efecto, si la Corte Constitucional ha
determinado que las causales de ausencia temporal de la o el presidente de la
República son taxativas, con mayor razón lo serán las causales de cesación de
funciones. […]”. (párrafo 56).

vi. Al respecto, quienes suscriben este voto consideran que i) abordar el tipo de
sanciones que el Acuerdo Ministerial establece, ii) si un sumario administrativo
constituye o no una causal de ausencia temporal y iii) la taxatividad o no de las
causales de cesación de funciones del presidente de la República, son cuestiones
que van más allá del objeto de la consulta de norma. Por el contrario, para
quienes disienten, el objeto de la consulta de norma realizada se circunscribía a
identificar posibles contradicciones entre una norma y la CRE; mas no
determinar, a través de una consulta de norma, si una autoridad administrativa
era competente o no para establecer sanciones a funcionarios de elección popular
de la Función Ejecutiva.

vii. Parte de un silogismo inadecuado, en tanto y en cuanto analiza la garantía del

juez natural a partir del tipo de sanciones que se pueden imponer al sumariado.
Bajo esta forma de análisis no se ha respetado el hecho de que la acción de
protección se planteó en contra del auto de inicio del sumario administrativo,
sobre todo por cuanto la imposición de sanciones a la luz del acto
impugnado son cuestiones hipotéticas.

17. Por otro lado, quienes suscriben este voto salvado, consideran necesario recordar que
en la causa 2-24-IC,7 esta Magistratura emitió un dictamen desestimatorio al
considerar que “el sentido de las disposiciones analizadas es claro y, en consecuencia,
no requieren que este Organismo emita un dictamen interpretativo”. 8 De ahí que para
esta disidencia, el pronunciamiento del dictamen 2-24-IC/24 no contiene
interpretaciones constitucionales de ningún tipo sobre el texto constitucional que sirva
de base para que en casos posteriores y de naturaleza diferente, este Organismo realice
aproximaciones, como las que contiene la decisión de mayoría en los párrafos 48, 49,
50, 51, 56 y 65 llegando incluso a establecer conexiones conceptuales entre suspensión
temporal y ausencia temporal y además fijando valoraciones sobre la taxatividad de
las causales de cesación a partir de la figura de ausencia temporal. Por ello, es

7
El dictamen 2-24-IC/24 cuenta con dos votos concurrentes de las juezas constitucionales Teresa Nuques
Martínez y Carmen Corral Ponce.
8
CCE, dictamen 2-24-IC/24, 5 de diciembre de 2024, decisorio 1.

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 Voto salvado
Juezas: Teresa Nuques Martínez y Carmen Corral Ponce

fundamental recordar que:

[…] cuando del análisis constitucional, este Organismo arribe a la conclusión de que las
normas objeto de estudio son claras y concluyentes y en consecuencia se desestime la
acción, lo resuelto no constituye precedente de interpretación alguno que pueda afectar al
contenido de las normas constitucionales y mucho menos situaciones particulares.9

18. En el contexto expresado reposan las razones de la disidencia, sin antes dejar en claro
que i) para las suscritas juezas constitucionales, la consulta de norma del caso 20-24-
CN era inadmisible, por cuanto la consulta elevada apunta a que esta Corte supla las
funciones jurisdiccionales de la Sala y arribe a la resolución del caso de origen, y, ii)
que las disidencias presentadas no implican en ningún sentido postura alguna sobre la
resolución del caso de origen, por cuanto aquellas se limitan a cuestionar la forma en
que la decisión de mayoría ha abordado el presente caso y, especialmente, porque
aquello le corresponde única y exclusivamente a la Sala consultante.

HILDA TERESA Firmado

digitalmente por CARMEN
NUQUES HILDA TERESA FAVIOLA
Firmado
digitalmente por
MARTINEZ NUQUES MARTINEZ CORRAL CARMEN FAVIOLA
CORRAL PONCE
PONCE
Teresa Nuques Martínez Carmen Corral Ponce
JUEZA CONSTITUCIONAL JUEZA CONSTITUCIONAL

Razón: Siento por tal, que el voto salvado de las juezas constitucionales Teresa Nuques
Martínez y Carmen Corral Ponce, anunciado en la sentencia de la causa 20-24-CN, fue
presentado en Secretaría General el 13 de enero de 2025, mediante correo electrónico a
las 20:38; y, ha sido procesado conjuntamente con la sentencia.- Lo certifico.

Firmado electrónicamente
Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

9
CCE, voto concurrente de las juezas constitucionales Teresa Nuques Martínez y Carmen Corral Ponce al
dictamen 2-24-IC/24, 5 de diciembre de 2024, párr. 7.

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 Voto salvado
Juez: Enrique Herrería Bonnet

SENTENCIA 20-24-CN/25

VOTO SALVADO

Juez constitucional Enrique Herrería Bonnet

1. El 9 de enero de 2025, el Pleno de la Corte Constitucional absolvió la consulta de

constitucionalidad presentada por la Sala Especializada Penal para el Juzgamiento de
Delitos Relacionados con Corrupción y Crimen Organizado de la Corte Provincial de
Justicia de Pichincha (“Sala”), declaró la inconstitucionalidad del artículo 2 del
Acuerdo Ministerial y emitió una sentencia aditiva incluyendo como una excepción de
su ámbito de aplicación a los funcionarios públicos de elección popular. Disiento del
análisis efectuado en la sentencia de mayoría por las siguientes razones.

1. Errores de la sentencia 20-24-CN/25

2. En la consulta de norma planteada por la Sala, se identifican los siguientes principios

que se presumen infringidos: (i) democrático, (ii) los artículos 76 numeral 3, 129, 130,
145, 146, 149 y 150 de la CRE y (iii) derechos de participación, en particular el
“mantenerse en el cargo y límites establecidos por el derecho internacional”.

3. El fallo de mayoría omite atender varios de los principios y artículos que se consideran
infringidos por el Acuerdo Ministerial, sin proporcionar alguna explicación para ello,
y plantea el siguiente problema jurídico y, posteriormente, tres subproblemas:

¿La aplicación de los artículos 2, 4, 54 y 56 del Acuerdo Ministerial MDT-2024-175 para

justificar el inicio de un procedimiento sumario administrativo en contra de un
funcionario público de elección popular de la Función Ejecutiva, por el posible
cometimiento de faltas graves y cuyas únicas sanciones posibles consisten en la
suspensión o destitución del cargo, es incompatible con el derecho al debido proceso en
la garantía de ser juzgado por una autoridad competente?

7.1.1. ¿Los procedimientos sumarios administrativos se encuentran previstos dentro de

las causales taxativas de ausencia temporal establecidas en la Constitución para los
funcionarios públicos de elección popular de la Función Ejecutiva?

7.1.2. ¿Los procedimientos sumarios administrativos se encuentran previstos dentro de

las causales taxativas de cesación de funciones establecidas en la Constitución para los
funcionarios públicos de elección popular de la Función Ejecutiva?

7.1.3. ¿Una autoridad administrativa podría suspender o destituir a un funcionario

público de elección popular de la Función Ejecutiva?

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 Voto salvado
Juez: Enrique Herrería Bonnet

4. Sobre el desarrollo de estos problemas jurídicos, cabe destacar dos cuestiones: (i) los
subproblemas jurídicos no guardan relación con el principal; y, (ii) en la sentencia no
se responde y no queda clara la razón por la que el Acuerdo Ministerial sería
incompatible con el derecho al debido proceso en la garantía de ser juzgado por una
autoridad competente.

5. Por otro lado, a mí criterio, la sentencia atiende asuntos que no fueron controvertidos
en el proceso de origen y formula cargos sin circunscribirse a los hechos que originaron
la acción de protección. Como fundamento de esto, es imprescindible destacar que
existen dos acciones de protección: (i) 17282-2024-01862 -de la que proviene esta
consulta de norma-; y, (ii) 17203-2024-05426, las cuales fueron planteadas por María
Verónica Abad Rojas en contra del Ministerio del Trabajo. La diferencia entre ambas
es que, en la primera, se presenta la acción de protección en contra del inicio del
sumario administrativo mientras que, en la segunda, sí existe una resolución que
resolvió sancionarla. En la segunda, se impugnó la resolución MDT-SSCRSSP-
DRSASP-SA2024-001(0868), en la que se sancionó a la vicepresidenta de la
República del Ecuador con la suspensión temporal por 150 días, sin goce de
remuneración.

6. En la primera acción de protección no existía una sanción, porque la garantía se

presentó en contra del auto de inicio del sumario administrativo. El artículo 250 del
COA prevé que el “procedimiento administrativo sancionador se inicia de oficio”. El
acto de inicio del sumario, si bien marca el comienzo del sumario administrativo, no
es en “strictu sensu un acto administrativo”.1 Así, a mí criterio, al no ser propiamente
un acto administrativo, no podía generar efectos jurídicos, contrario a lo que fue
impugnado en la segunda acción de protección. En el proceso 17203-2024-05426 sí se
impugnó un acto administrativo que tiene efectos jurídicos de conformidad con el
artículo 260 del COA.

7. Esta diferenciación es fundamental para (i) delimitar que las disposiciones impugnadas
del Acuerdo Ministerial no eran relevantes para la resolución del caso en concreto pues
el auto de inicio no podía generar efectos -razón por la que consigné un voto salvado
en la etapa de admisión de este caso-; y, (ii) demostrar la extralimitación del contenido
en la sentencia de mayoría que, sin atender a los límites legales y del proceso de origen,
revisa el procedimiento del sumario administrativo que, en la primera acción,
únicamente tuvo inicio y que, para ese entonces, ni siquiera se contaba con una
resolución que contenga una sanción -acto administrativo-.

1
Procedimiento Administrativo y Sancionador. Andrés Moreta, 2019, p. 269.

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8. Las dudas respecto de la aplicación o inaplicación del Acuerdo Ministerial dentro de

la causa que originó la presente consulta de norma solamente podían ser planteadas
dentro de la segunda acción de protección. Esto es evidente al observar cómo la
decisión de mayoría aborda cuestiones que nunca fueron parte del proceso de origen.
Por ejemplo, en el primer subproblema jurídico se analiza el cometimiento de faltas
graves que consisten en la sanción -suspensión o destitución- del sumario
administrativo. Cabe recalcar que en el primer proceso no se impugnó la resolución
que sancionó a la vicepresidenta de la República. Si bien se conoce que posteriormente
la sancionaron, esto no habilita a la Corte a revisar cuestiones que no fueron objeto de
la controversia de origen. Adicionalmente, este Organismo revisa cuestiones tan ajenas
a la primera acción de protección y a los hechos del caso que evalúa si la destitución
es o no compatible con el derecho al debido proceso. Primero, reitero que nunca existió
una sanción en los hechos de la primera acción de protección. Segundo, si bien existió
una sanción posterior, objeto de la segunda acción de protección, esta fue la
suspensión, no la destitución.

9. En el segundo subproblema jurídico, que se refiere a la cesación de funciones la

mayoría de la Corte vuelve a incurrir en el mismo error detallado ut supra. En el último
subproblema jurídico esta Magistratura analiza si la autoridad administrativa puede
suspender o destituir a un funcionario público de elección popular de la Función
Ejecutiva. Como mencioné anteriormente, el análisis del problema excede los hechos
por los que inició la primera acción de protección, pues se ocupa de cuestiones
únicamente planteadas en la segunda acción y de asuntos ajenos a la primera y segunda
controversia.

10. Finalmente, la sentencia de mayoría en su análisis debió atender el marco concreto de

la acción que le ocupaba y no ampliar su análisis a asuntos ajenos con el único fin de
resolver cuestiones de trascendencia nacional. Como lo ha indicado la Corte
Constitucional en reiteradas ocasiones: “El control concreto de constitucionalidad no
persigue responder consultas normativas en abstracto, que no sean aplicables a la causa
en discusión”. Por ende, considero primordial que, al resolver la consulta de norma,
esta Magistratura debió limitarse a los contornos fácticos del caso concreto del cual se
desprende la consulta, lo cual no ocurre en la sentencia 20-24-CN/25.

11. Discrepo de la posición de mayoría debido a que, a mí criterio, ignora que existen
hechos distintos en la primera y segunda acción de protección, se extralimita en su
análisis y revisa cuestiones ajenas a las controvertidas en la acción de protección
17282-2024-01862. Además, reitero que este caso no debió admitirse a trámite, toda
vez que, como sostuve en mi voto salvado, no se cumplía con los requisitos de esta
acción. Esta falta de cumplimiento de requisitos justamente se ve reflejado en los
errores y excesos al momento de sustanciar la causa.

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2. Conclusiones

12. En mérito de lo desarrollado en este voto salvado, considero que no se debió tratar el
asunto de fondo y ratifico mi postura esgrimida en el voto salvado del auto de admisión
20-24-CN.
PABLO Firmado
digitalmente por
ENRIQUE PABLO ENRIQUE
HERRERIA HERRERIA BONNET
Fecha: 2025.01.17
BONNET [Link] -05'00'
Enrique Herrería Bonnet
JUEZ CONSTITUCIONAL

Razón: Siento por tal, que el voto salvado del juez constitucional Enrique Herrería
Bonnet, anunciado en la sentencia de la causa 20-24-CN, fue presentado en Secretaría
General el 16 de enero de 2025, mediante correo electrónico a las 16:02; y, ha sido
procesado conjuntamente con la sentencia.- Lo certifico.

Firmado electrónicamente
Aída García Berni
SECRETARIA GENERAL

Firmado electrónicamente por:

AIDA SOLEDAD GARCIA BERNI

41
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