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PARTE ESPECIAL

LAS FUENTES DEL DERECHO LOCAL. LA CARTA

EUROPEA DE AUTONOMÍA LOCAL. REGULACIÓN
BÁSICA DEL ESTADO Y NORMATIVA DE LAS
COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN MATERIA
DE RÉGIMEN LOCAL. LA INCIDENCIA DE
LA LEGISLACIÓN SECTORIAL SOBRE EL
RÉGIMEN LOCAL. LA POTESTAD NORMATIVA
DE LAS ENTIDADES LOCALES: REGLAMENTOS
Y ORDENANZAS. PROCEDIMIENTO DE
ELABORACIÓN. EL REGLAMENTO ORGÁNICO.
LOS BANDOS.
LAS FUENTES DEL DERECHO LOCAL.
•  En
 el ordenamiento local, sus fuentes son las propias del Derecho Administrativo, como así lo ha
venido señalando Entrena Cuesta, diferenciando entre:
- L
 as fuentes directas entre las que se encuentra: la Constitución Española de 1978, la ley y
las disposiciones normativas con rango de ley, los tratados internacionales, el reglamen-
to, la costumbre y los principios generales del derecho.
- L
 as llamadas fuentes indirectas: como la Jurisprudencia contencioso-administrativa del
Tribunal Supremo y la doctrina científica.

•  No
 debemos olvidar que en el ordenamiento local encontramos unas fuentes específicas y pro-
pias, emanadas de la propia entidad local y que tienen naturaleza reglamentaria, todo ello como
consecuencia del reconocimiento de esta potestad en el artículo 4 de la ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases de Régimen Local.

LA CARTA EUROPEA DE AUTONOMÍA LOCAL.

•  La
 Carta Europea de Autonomía Local, aprobada en 1985 y ratificada por España en 1988 -excepto
lo referido en el artículo 3.2 relativo a la elección directa de todos los miembros de las Entidades
locales- se estructura en base a una serie de principios o enunciados, de los cuales podemos des-
tacar los siguientes:

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 - E l principio de autonomía local debe estar reconocido en la legislación interna y, en lo
posible, en la Constitución de los Estados firmantes.
- La autonomía local se configura como el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades
locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco
de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.
- Las competencias básicas de las Entidades locales vienen fijadas por la Constitución y
por la Ley.
- El ejercicio de las competencias públicas debe de modo general incumbir preferente-
mente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos.

•  Finalmente,
 y por lo que respecta al carácter normativo de la Carta Europea de la Autonomía
Local, como tratado internacional ratificado por España, forma parte del ordenamiento jurídico
interno, y en palabras del Tribunal Constitucional, constituye un importante instrumento de in-
terpretación del principio de autonomía local que consagra la Constitución.

REGULACIÓN BÁSICA DEL ESTADO Y NORMATIVA DE LAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS EN MATERIA DE RÉGIMEN LOCAL
En la regulación del régimen local, inciden tanto la normativa estatal como la autonómica.

En primer lugar y de acuerdo con el artículo 149.1.18 de la Constitución: Corresponde al Estado la

competencia exclusiva para la fijación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Pú-
blicas, siendo la Administración Local una de ellas.

NORMATIVA BÁSICA ESTATAL

•  El
 régimen local se rige en primer lugar, por la Constitución Española -especialmente
en lo previsto en sus artículos 137, 140, 141 y 142-, tras lo cual habrá de estarse a lo dis-
puesto en la legislación básica estatal y, finalmente será preciso acudir a la legislación
autonómica.

•  La
 legislación básica estatal viene conformada por la Ley 7/1985, constituida por 141
artículos, repartidos a lo largo de 11 títulos, así como 16 disposiciones adicionales, 10
transitorias, 1 derogatoria y 5 finales, además de un preámbulo.

•  La
 LBRL ha sido reformado en diversas ocasiones. La reforma más importante se rea-
lizó a través de la ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración
Local, cuyos principales objetivos son:
- C
 lasificar las competencias locales para evitar duplicidades con las competencias
de otras Administraciones.
- R
 acionalizar la estructura organizativa de la Administración Local de acuerdo con
los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.
- Garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso.
- F
 avorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas
desproporcionadas.

•  Algunos
 aspectos de la Ley 27/2013, han sido declarados inconstitucionales por las STC
41/2016, de 3 de marzo, 111/2016, de 9 de junio, y 54/2017, de 11 mayo.

•  No
 solo la LBRL viene a conformar la legislación básica estatal en materia de régimen
local. Resulta preciso referirse entre otras a:
- L a Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, obra del Consejo
de Europa, basada en los principios de democracia y descentralización de Poder.
Hemos de recordar su condición y rango de ley estatal, habiendo venido a proyec-
tar buena parte de las últimas reformas bajo el amparo de esta Carta.

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 2
- E l Texto Refundido de la Ley Reguladora de Haciendas Locales, aprobado por Real
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, dictada en cumplimiento de lo dis-
puesto en el artículo 148.1.18 de la CE, salvo lo dispuesto en los preceptos consti-
tucionales que regulan el sistema tributario local, desarrolladas en el artículo 133
de la CE.
- El texto refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local
aprobado por el Real Decreto Legislativo 781/1986.
- Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico
de los funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional.
- El Real Decreto 861/1986, por el que se establece el régimen de las retribuciones
de los funcionarios de la Administración Local.
- Reglamento de bienes de las entidades locales, aprobado por el Real Decreto
1372/1986 de 13 de junio.
- Reglamento de población y demarcación territorial, aprobado por el Real Decreto
1690/1986, de 11 de julio.

NORMATIVA AUTONÓMICA

• C
 omo ya dijimos, las comunidades autónomas pueden dictar la legislación de desarrollo en mate-
ria de régimen local, de acuerdo con lo dispuesto en sus correspondientes estatutos. Esta legisla-
ción autonómica de régimen local, está sujeta a una serie de límites:
- E
 l principio de competencia, tanto objetivo, -la [Link], ha de limitarse únicamente a la
legislación de desarrollo-, como subjetivo -pues la potestad legislativa autonómica úni-
camente la ejerce la Asamblea o Parlamento autonómico-.
- E
 l principio de jerarquía, respecto de las previsiones contenida en la Constitución y en
los Estatutos de Autonomía- Así cada una de las CCAA ha ido desarrollando su propio
entramado normativo.

LA INCIDENCIA DE LA LEGISLACIÓN SECTORIAL SOBRE EL RÉGIMEN LOCAL

Las Competencias Locales van a encontrar su residencia fundamentalmente en la legislación secto-
rial, que concreta la actuación local en las materias a que se refieren los artículos 25, 26 y 27 LBRL.

No deja de resultar paradójico el hecho de que la progresiva afirmación del principio de autonomía
municipal: art. 137 de la Constitución y arts. 1. y 2. de la Ley de Bases de Régimen Local haya venido
acompañada de una importante revitalización de las leyes sectoriales sobre materias con incidencia
en la ordenación del territorio y el urbanismo.

Esta incidencia de la legislación sectorial no responde a una técnica únical. A continuación, señala-
remos algunas de las más importantes con incidencia en el término municipal:
•  Real
 Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley de Aguas.
•  Ley
 37/2015, de 29 de septiembre, de carreteras.
•  Ley
 de Costas 22/1988 de 28 de julio.
•  Ley
 de Patrimonio Histórico 16/85 de 25 de junio.

LA POTESTAD NORMATIVA DE LAS ENTIDADES LOCALES

INTRODUCCIÓN

•  La
 potestad reglamentaria se define como un poder de naturaleza pública mediante el cual se
dictan normas generales de obligado cumplimiento, sometidas a los principios de reserva de ley
y jerarquía normativa. Cuando esta potestad se ejerce por las entidades locales, el ámbito de apli-
cación se circunscribe a su territorio.

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 •  El
 fundamento constitucional de la potestad reglamentaria de las entidades locales territoriales
descansa implícitamente en el artículo 137 CE, en cuanto que consagra la autonomía de los pro-
vincias y municipios para la gestión de sus respectivos intereses, así como en el artículo 140 CE,
que otorgan a dichas entidades personalidad jurídica propia y capacidad plena para la gestión de
sus intereses, a través de sus órganos de gobierno y administración.

LÍMETES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Límites formales

•  La competencia para dictar el reglamento corresponderá al Pleno de la corporación, de

manera indelegable.

•  No
 obstante, en el caso particular de los precios públicos, el art.47 TRLRHL, permite que el
Pleno delegue en la Comisión de Gobierno -hoy Junta de Gobierno Local- su aprobación.

• L
 os principios de jerarquía normativa y de reserva de ley, se encuentran recogidos con
carácter general en los artículos 9.3 CE, 97 CE y 103 CE y en el 55 TRRL.

- Los reglamentos locales ocuparán siempre el último escalón en la prelación de fuen-

tes incluso en la materia de auto organización, salvo disposición en contra de la norma-
tiva estatal o autonómica.
- La potestad reglamentaria es un atributo de las entidades locales territoriales, pero
no podrán ejercitarla indiscriminadamente. Constituye requisito necesario para su
ejercicio la habilitación previa en la materia pretendida en virtud de una ley estatal o
autonómica.
- La prohibición de inderogabilidad singular del reglamento, recogida en el art.37 de
la LPACAP, según el cual las resoluciones administrativas de carácter particular no
podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aque-
llas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición
general.

Entre los límites materiales destacan:

•  El sometimiento pleno a la ley y al derecho, proclamado en el art.103.1 CE.

•  El principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, recogido en el

art. 9.3 CE, lo que reconduce la valoración concreta de la arbitrariedad, a criterios de
justicia material que solo pueden buscarse en los principios generales del derecho.

•  El reglamento tiene un campo de aplicación propio y natural que es el área organizativa.
Para el resto de las materias necesita una habilitación legal previa y específica.

•  La irretroactividad de los reglamentos encuentra su fundamento constitucional de nue-

vo en el art.9.3. El reglamento, excepcionalmente, podrá efectos retroactivos cuando
ello sea favorable para el administrado.

CONTROLES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

En cuanto a los controles de la potestad reglamentaria destacan:

•  L
 a revisión de oficio, así en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio,
y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de
la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones
administrativas.

•  El recurso contencioso-administrativo o recurso directo contra la disposición general.

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 2
•   Recurso indirecto interponiendo un recurso contra cualquier acto dictado en desarrollo
de la disposición y basado en la ilegalidad de la misma que puede derivar en una cues-
tión de ilegalidad.

•  L
 a inaplicación de oficio: Esta técnica obliga a que antes de la aplicación de un regla-
mento deba contrastarse con toda atención su conformidad a las leyes.

REGLAMENTOS Y ORDENANZAS
•  Tanto
 las ordenanzas como los reglamentos son el resultado del ejercicio de la potestad
normativa de las entidades locales. Podemos definirlas como aquellas normas generales
obligatorias, establecidas por las Entidades locales en el marco de su competencia y en
relación con los intereses públicos que les están encomendados.

•  R
 especto a su clasificación, esta puede ser tan variada como la propia actividad local
desarrollada a través de estas normas, aunque suele diferenciarse entre:
- R
 especto de los reglamentos: orgánicos, internos, reguladores de servicios -poli-
cía, régimen interior, aguas...-
- O
 rdenanzas: generales no específicas tradicionalmente conocidas como de “poli-
cía urbana y buen gobierno”, así como las ordenanzas fiscales, ordenanzas y nor-
mas urbanísticas, y otras ordenanzas de toda clase.

PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN
El artículo 4.1.a de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local establece
que en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial y dentro de la esfera de sus
competencias, corresponde, a los municipios, provincias e islas, la potestad reglamentaria y de au-
toorganización.

El procedimiento para la aprobación de las ordenanzas locales ha de ajustarse a los siguientes trámi-
tes: artículo 49 de la Ley 7/1985, de 2 de abril:

•  Aprobación inicial por el pleno.

•  Información pública y audiencia de los interesados por un plazo mínimo de treinta días
para la presentación de reclamaciones y sugerencias.

•  Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y

aprobación definitiva por el Pleno.

En el caso de que no se hubiera presentado ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá defini-

tivamente adoptado el acuerdo hasta entonces provisional.

•  P
 erfeccionada la ordenanza, esto es, nacida al mundo del derecho, para ser eficaz nece-
sita todavía del cumplimiento de determinados requisitos, que son los siguientes: Pu-
blicación íntegra de la ordenanza, incluidas las normas contenidas en los planes urba-
nísticos, en el Boletín Oficial de la Provincia artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril.

•  La ordenanza local no entrará en vigor hasta que se haya publicado completamente su
texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2, o lo que es lo mismo que
hayan transcurrido quince días desde que el Estado o la Comunidad autónoma hayan
recibido la comunicación del acuerdo aprobatorio que ha de hacérseles a efectos de
la impugnación prevista en el artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril. Este plazo de

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 quince días funciona simultáneamente como plazo de vacatio legis, de manera que en
este ámbito hay que entender que no es de aplicación el general de veinte días que
prevé el Código civil.

•  Las ordenanzas fiscales se publican y entran en vigor en los términos establecidos en el

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundi-
do de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

•  El artículo 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril: Las ordenanzas, incluidos el articulado
de las normas de los planes urbanísticos, así como los acuerdos correspondientes a
éstos cuya aprobación definitiva sea competencia de los entes locales, se publicarán
en el Boletín Oficial de la Provincia y no entrarán en vigor hasta que se haya publicado
completamente su texto y haya transcurrido el plazo previsto en el artículo 65.2 salvo
los presupuestos y las ordenanzas fiscales que se publican y entran en vigor en los tér-
minos establecidos en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se
aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

EL REGLAMENTO ORGÁNICO
•  Los Reglamentos Orgánicos son normas dirigidas hacia el interior de la organización, regulando el
funcionamiento o los servicios que gestione, constituyendo la manifestación de la capacidad de au-
toorganización de un ente autónomo, siendo fiel al artículo 4.1ª requieren, de un quórum de mayoría
absoluta para su aprobación y de la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 49 LRBRL.

•  Existe alguna legislación autonómica sobre régimen local, como la madrileña, que prevé la exis-
tencia obligatoria del Reglamento orgánico en los municipios de mayor población, a partir de
20.000 habitantes, siendo potestativa en los demás casos.

•  Esta obligatoriedad también parece deducirse de la lectura del título X de la LRBRL, aplicable a
los municipios de mayor población, si bien refiriéndose ya no al reglamento orgánico sino a los
reglamentos de naturaleza orgánica, según el artículo 123.1 LRBRL.

LOS BANDOS
•  En la esfera de nuestro vigente Derecho Local, bando podría ser la manifestación de la potestad
reglamentaria de los alcaldes según algunos autores, según el artículo 21.1 e) y en cualquier caso
un medio de intervención en la actividad administrativa.

•  D
 entro de los límites de los bandos, deberán respetar las normas legales y reglamentarias de ca-
rácter general, además de los reglamentos, acuerdos ordenanzas de la corporación municipal, no
pudiendo entrar en la esfera de competencia del Pleno o de la Junta de Gobierno Local.

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