PEC INTRODUCCIÓN A LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
ANÁLISIS DE CONTEXTO
Legislación sobre la gestión de las emergencias.
Normativa sobre la seguridad pública.
Es el primero de los dos grandes bloques normativos, con leyes como la L.O 2/86
de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, la L.O. 1/92 de 21 de febrero,
modi cada por la L.O. 4/15 de 30 marzo, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana o
el Real Decreto 1087/2010 de 3 de septiembre, por el que se regula las Juntas Locales de
Seguridad.
Estas normas establecen sus principios rectores, las autoridades competentes, el
catálogo de las posibles sanciones, el proceso sancionador aplicable, las distinciones
competenciales entre cuerpos y un largo etcétera, sin embargo, no se establecen
sistemas o canales de colaboración o coordinación efectivos entre ellas.
El mayor nivel de coordinación, aparece en la L.O. 2/86 de 13 de marzo, de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, y en su artículo tercero: “Los miembros de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad ajustarán su actuación al principio de cooperación recíproca y su
coordinación se efectuará a través de los órganos que a tal efecto establece esta Ley.”
Además, el artículo cuarenta y cinco de la L.O. 2/86 de 13 de marzo, de Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad, establece que: “Los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado y de los Cuerpos de Policía de las Comunidades Autónomas
deberán prestarse mutuo auxilio e información recíproca en el ejercicio de sus funciones
respectivas.“ y en el artículo cuarenta y ocho, establece que: “1. Para garantizar la
coordinación entre las políticas de seguridad pública del Estado y de las Comunidades
Autónomas se crea el Consejo de Política de Seguridad, que estará presidido por el
Ministro del Interior e integrado por los Consejeros de Interior o Gobernación de las
Comunidades Autónomas y por un número igual de representantes del Estado designados
por el Gobierno de la Nación.”
Además, en el Real Decreto 1087/2010 de 3 de septiembre, por el que se regulan
las Juntas Locales de Seguridad, se de nen éstas como aquellos órganos mencionados
anteriormente y que resultan ser los únicos mecanismos de coordinación entre Fuerzas y
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Cuerpos de Seguridad en el ámbito territorial de las localidades o las Comunidades
Autónomas.
Por otro lado, la única alusión que existe en la L.O. 4/15 de 30 marzo sobre la
colaboración entre administraciones parece recogido en el artículo 6, el cual expone: “La
Administración General del Estado y las demás administraciones públicas con
competencias en materia de seguridad ciudadana se regirán, en sus relaciones, por los
principios de cooperación y lealtad institucional, facilitándose la información de acuerdo
con la legislación vigente y la asistencia técnica necesarias en el ejercicio de sus
respectivas atribuciones, y, cuando fuese preciso, coordinando las acciones destinadas a
garantizar el cumplimiento de esta Ley, de conformidad con lo dispuesto en la Ley
Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, y en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.”
Después de este somero análisis de la normativa sobre los órganos de seguridad
pública, pueden observarse graves carencias de cara a su coordinación operativa, como
la falta de estructuras de mando coordinadas o la protocolarización de la dirección de las
intervenciones en aquellos eventos en que participen varias de ellas pero, por encima de
todo, se echa en falta la coordinación con el resto de agencias que pueden llegar a
participar en una emergencia, que ni siquiera son nombradas.
Esta falta de previsión implica, por una lado, el desconocimiento de la estructura y
de las capacidades del resto de organismos y, por otro, la forma de proceder en
actuaciones conjuntas, o la necesaria unidad de criterio y de mando para la adecuada
resolución de los hechos que se plantean.
Normativa sobre la Protección Civil
Segundo gran bloque normativo estatal. Ubicado dentro del Sistema de Protección
Civil y desarrollado a partir de distintos planes, organizados en función de su ámbito
geográ co y de su especi cidad por riesgo de afectación. Así, dependiente de la
Dirección General de Protección Civil y Emergencias, se han establecido los siguientes
tipos de planes de emergencias:
• Plan Estatal General
• Planes Territoriales, de ámbito autonómico o local.
• Planes Especiales, para hacer frente a los riesgos de:
• Inundaciones.
• Terremotos.
• Maremotos.
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• Volcánicos.
• Fenómenos meteorológicos adversos.
• Incendios forestales.
• Accidentes en instalaciones o procesos en los que se utilicen o almacenen
sustancias químicas, biológicas, nucleares o radiactivas.
• Accidentes de aviación civil.
• Transporte de mercancías peligrosas.
• Así como los relativos a la protección de la población en caso de con icto bélico
y aquellos otros que se determinen en la Norma Básica.
• Planes de Autoprotección.
Plan Estatal General:
Publicado en BOE núm. 328, de 17 de diciembre de 2020, mediante el Acuerdo del
Consejo de Ministros de 15 de diciembre de 2020, el PLEGEM responde a la progresiva
adecuación de las administraciones públicas, a las nuevas formas de gestión de las
emergencias.
Ofrece un importante marco normativo para la coordinación de distintas agencias
intervinientes y establece las cadenas de mando y control para las mismas de forma
centralizada y única.
Sin embargo, en su punto 1.1 “Objeto y ámbito” establece que: “El Plan Estatal
General de Emergencias de Protección Civil contiene el marco orgánico-funcional, los
mecanismos de movilización de recursos y el esquema de coordinación de las
Administraciones Públicas intervinientes en las emergencias de protección civil de
interés nacional, en las que establece la dirección y coordinación del Sistema Nacional de
Protección Civil por los órganos centrales de este”
Dirigido exclusivamente a riesgos referentes a la protección civil, y únicamente a
aquellas que se consideren de interés nacional, mantiene sin cubrir un amplio abanico de
situaciones que, pudiendo considerarse emergencias, no se encuentren comprendidas en
las dos categorías anteriores.
En segundo lugar, el diseño del PLEGEM, establece todo un diseño de actuación
en la fase de actuación de la emergencia, esto es, una vez que la misma se ha presentado
y ha sido detectada. Sin embargo, a este modelo se le considera actualmente incompleto
y de una forma alarmante en los nuevos modelos de gestión de emergencias que se
vienen desarrollando en otros países de nuestro entorno.
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Esto se debe a que, evidentemente, la gestión directa de la emergencia es el
elemento nuclear de las actuaciones y aquello que en ningún caso debiere faltar en una
programación adecuada de la gestión de las emergencias, pero existen múltiples
actuaciones posibles que se centran en la etapa previa al surgimiento de la emergencia y
que aportan una ingente mejora en los niveles de e cacia y de e ciencia en la etapa de las
actuaciones.
Así, en lo que se conoce como etapa preventiva, los nuevos modelos de gestión
de las emergencias, establecen una gran importancia a criterios como la coordinación de
los distintos organismos intervinientes, la formación conjunta o la realización de
simulacros de actuación, basados en protocolos previos e incluso en el establecimiento
de criterios comunes para la adquisición de los equipos, con los que se consiga una
homogeneidad en las actuaciones y la interoperabilidad de los mismos.
Normativa sobre la extinción de incendios.
En este área, se localiza la mayor variedad normativa de todas las analizadas,
respondiendo a la dispersión administrativa sobre el control y la gestión de este tipo
recursos, pudiendo encontrarse elementos pertenecientes a las corporaciones locales,
corporaciones comarcales o provinciales, corporaciones autonómicas y la Administración
Central.
Estas normativas que los regulan suelen centrarse en cuestiones organizativas o
estructurales propias, como estatutos, régimen de personal, régimen disciplinario,
sistemas de aprovisionamiento de recursos, etc. Sólo en algunos casos establecen
referencias a posibles coordinaciones, y siempre re riéndolas a posibles asimilaciones en
planes de protección de ámbito administrativo superior, normalmente a cargo de las
autoridades de la Comunidad Autónoma correspondiente.
Sin embargo, la pauta general, es que no se recojan medidas para la coordinación
operativa efectiva entre las distintas unidades intervinientes, ni procesos de formación o
de protocolarización de las actuaciones conjuntas en las que puedan participar.
Normativa sobre la asistencia sanitaria.
Entendiendo ésta, siempre desde el punto de vista de la intervención en
emergencias de tipo extrahospitalaria, es decir, de la asistencia sanitaria ante emergencias
en vía pública.
También en este área y de forma coincidente con la de la extinción de incendios, la
amplitud de normativas existentes, en función del gran número de administraciones que
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presentan competencias sobre la misma, genera una gran dispersión de las mismas, en
las que no suelen establecerse protocolos de actuación conjuntos, formación o
actuaciones operativas coordinadas con el resto de cuerpos de asistencia en
emergencias.
En este caso, la ausencia de pautas operativas de actuación, suele responder a
que las acciones llevadas a cabo por este personal, ya son implícitamente asumidas por
las titulaciones requeridas para su ejecución, como medicina, enfermería, técnico de
transporte sanitario, etc.
Normativa sobre la Seguridad Nacional
Con la publicación de la Ley 36/2015, de 28 de septiembre, de Seguridad
Nacional, se implantó un modelo de gestión de la Seguridad Nacional, basado en criterios
como la coordinación de las administraciones ante los nuevos modelos de amenazas que
suponen un grave riesgo a la seguridad de las sociedades occidentales.
Así, el Preámbulo de la Ley expone:
“…///… sin embargo, en el mundo actual, y en el entorno más previsible para el
futuro, los actores y circunstancias que ponen en peligro los niveles de seguridad, se
encuentran sujetos a constante mutación, y es responsabilidad de los poderes públicos
dotarse de la normativa, procedimientos y recursos que le permitan responder con e cacia
a estos desafíos a la seguridad.
En este contexto aparece el campo de la Seguridad Nacional como un espacio de
actuación pública nuevo, enfocado a la armonización de objetivos, recursos y políticas ya
existentes en materia de seguridad.
La dimensión que adquieren ciertos riesgos y amenazas, su acusada
transversalidad, o la combinación de estos rasgos con su naturaleza abierta e incierta,
como sucede en las situaciones de interés para la Seguridad Nacional de nidas por la
presente ley, son factores que indican claramente que toda respuesta que implique a los
distintos agentes e instrumentos de la Seguridad Nacional se verá reforzada y resultará
más e ciente si se realiza de forma coordinada.
El superior interés nacional requiere mejorar la coordinación de las diferentes
Administraciones Públicas, buscando marcos de prevención y respuesta que ayuden a
resolver los problemas que plantea una actuación compartimentada, organizando a
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diversos niveles y de manera integral, la acción coordinada de los agentes e instrumentos
al servicio de la Seguridad Nacional.”
En su artículo 2, establece que será de aplicación no sólo a todas las
Administraciones Públicas sino que, además, podrá ser aplicada de acuerdo con sus
propios términos, al resto de personas físicas y jurídicas, pero también exceptúa de la
aplicación de la Ley a los estados de alarma y excepción, de los que establece que
deberán regirse por su legislación propia.
De esta forma, y atendiendo al literal de la norma, los preceptos introducidos por
esta Ley, presentan dos características concretas en su aplicabilidad. Por un lado la
generalidad, puesto que afectan de forma directa a todo el sector público sin excepción y
puede llegar a afectar, cuando sea preciso, a sectores privados. Por otro lado, la no
excepcionalidad, puesto que al eliminar de su ámbito de actuación los estados de alarma
y excepción, es decir los casos más excepcionales, la aplicación de la misma se llevará a
cabo en las situaciones institucionales de normalidad.
Desde el punto de vista de sus competencias, el artículo 19, establece las
funciones del Sistema de Seguridad Nacional: “le corresponde evaluar los factores y
situaciones que puedan afectar a la Seguridad Nacional, recabar y analizar la información
que permita tomar las decisiones necesarias para dirigir y coordinar la respuesta ante las
situaciones de crisis contempladas en esta ley, detectar las necesidades y proponer las
medidas sobre plani cación y coordinación con el conjunto de las Administraciones
Públicas, con el n de garantizar la disponibilidad y el correcto funcionamiento de los
recursos del Sistema.”
Por lo que, analizando estas funciones descritas, se puede determinar que el SSN
se convierte, de hecho, en el nuevo organismo de coordinación de todas las acciones
que, de forma preventiva o reactiva y ante la previsión o el surgimiento de una amenaza
de las consideradas como de afectación a la Seguridad Nacional, lleve a cabo cualquier
administración relacionada con la gestión de estas amenazas, y con la posibilidad de
movilización de cuantos recursos resultasen necesarios, incluso de los pertenecientes al
ámbito privado.
ANÁLISIS Y MAPEO DE PARTES INTERESANTES
De los actores implicados, destacan las distintas administraciones públicas con
capacidad de gestión. De su composición, resulta necesario hacer una distinción entre la
parte política y la parte técnica.
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En la gestión de emergencias se encuentran implicados los tres niveles
administrativos, estatal, autonómico y local y en las tres se puede distinguir entre el nivel
político conformado por representantes electos que deciden los elementos que van a
formar parte de la agenda política y establecen las líneas estratégicas de actuación, y el
nivel técnico, conformado por funcionarios que ejecutan, en los distintos niveles
jerárquicos esas líneas estratégicas de actuación.
Si bien ambos se encuentran muy involucrados en la gestión de las emergencias,
sólo los primeros presentan in uencia real sobre las decisiones políticas, no sólo porque
los segundos no suelen participar de los procesos decisorios sino porque, además, se
deben a los principios de neutralidad e imparcialidad.
Otro actor de primer orden es la conocida como sociedad civil, entendida como el
conjunto de organizaciones, asociaciones, etc que participan de la vida pública, mediante
elementos de in uencia, cuando no de presión para la consecución de los postulados más
cercanos a cada uno de sus intereses. No presentan poder de decisión, propiamente
dicho, pero ejercen una importante capacidad de in uencia en los órganos políticos de
decisión.
Además, los medios de comunicación, responsables de la creación de opinión
pública y de scalización de los responsables políticos, pueden ejercer ante estos una
importante presión en algún sentido determinado, pudiendo movilizar a esa misma opinión
pública en función de su interpretación de la realidad.
El último actor involucrado resulta ser la propia ciudadanía, que recibe las
consecuencias de las decisiones políticas y cuya participación en las actividades políticas
se suele limitar a acudir a los procesos electorales, delegando la responsabilidad de
actuación en los representantes políticos.
ANÁLISIS DE DEBILIDADES, AMENAZAS, FORTALEZAS Y OPORTUNIDADES (DAFO)
Debilidades.
Tras un análisis de los principales cuerpos normativos aplicables a la gestión de
emergencias y a la organización de los organismos responsables de estas actuaciones,
puede observarse que existen importantes de ciencias en cuanto a conceptos como la
coordinación entre los mismos; la falta de atención a la fase previa de actuaciones ante
una emergencia; la falta de estructuras de mando integradas o los reducidos ámbitos de
actuación de cada organismo o Plan de actuación.
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A su vez, y como ha podido observarse en el desastre producido por la DANA en
Valencia, cuando en la dirección de la emergencia se impone el criterio político frente al
técnico, se producen descoordinaciones, retrasos y falta de e cacia y e ciencia que
pueden generar graves pérdidas económicas o pérdida de vidas humanas. Este hecho
debe hacer re exionar sobre la necesaria preponderancia que debe imponerse respecto al
criterio técnico en la dirección de las emergencias.
Amenazas.
Dentro de los distintos niveles administrativos del Estado, la asignación
presupuestaria es uno de los caballos de batalla en cuanto al diseño de la acción política
futura. Sin duda, la presencia social y, por lo tanto, en la agenda política de la gestión de
las emergencias, determinará el nivel de asignación. En este sentido, uno de los
principales riesgos de la consecución de objetivos respecto a las tasas de surgimiento de
eventos cali cados como emergencia, es la baja percepción del riesgo asociado entre la
sociedad en su conjunto.
Esto, unido a lo descrito en el apartado de las debilidades, resalta la necesidad de
la mejora de la concienciación social y política, de la relevancia de la fase preventiva de la
gestión de las emergencias, que se ha demostrado como un elemento de gran capacidad
preventiva respecto a la intensidad de los daños ocasionados tras un evento calamitoso.
Fortalezas.
Los sistemas públicos de gestión de emergencias en España, han demostrado
sobradamente una capacidad de actuación que los sitúa como referentes entre países de
su entorno. Esta experiencia acreditada, los sitúa en una posición que es capaz de
generar las sinergias adecuadas para que en el corto y medio plazo, se pueda considerar
garantizada la respuesta solvente ante una amenaza.
Oportunidades
Aunque las capacidades de los servicios de gestión de emergencias han
demostrado tener un nivel adecuado, éstas pueden no resultar su cientes en base a lo
especi cado anteriormente. Por ello, la experiencia obtenida tras el desastre ocasionado
por la DANA y la falta de la e cacia necesaria por parte de los servicios de emergencia,
que no debe considerarse como responsabilidad de los mismos, deben hacer re exionar
sobre la relevancia de consideraciones anteriores y posteriores a la propia actuación de
estos servicios.
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Así, este aprendizaje puede suponer un revulsivo para los múltiples decisores
políticos implicados en la gestión no técnica de estos eventos y conseguir la implicación
necesaria sin atender al signo político de la administración concernida.
