RECONOCIMIENTO DE DERECHOS INDÍGENAS: ¿FASE

SUPERIOR DE LA POLÍTICA INDIGENISTA DEL SIGLO xx?

Teresa Valdivia Dounce*

Resumen: Hasta la fecha, la política indigenista oficial mexicana ha mantenido como principio la
idea de integrar a los pueblos indígenas a la nación. Esta política ha seguido varias estrategias,
diseñadas de acuerdo con los intereses de los distintos gobiernos que han detentado el poder de la
nación en cada sexenio. Estas estrategias son conocidas como políticas de desarrollo en materia
indígena, y aunque cada una ha surgido en etapas distintas, se puede decir que todas ellas han
coexistido hasta la actualidad bajo el dominio de la que se erige como “nueva política sexenal”. En
este estudio se hace una revisión de cinco estrategias con el objeto de proponer una explicación
acerca de la última fase de la política indigenista del siglo xx. Se analiza el periodo de 1951-2001,
contextualizando este recuento con los movimientos indígenas, sus demandas, así como otras in-
fluencias y factores incidentes en los cambios.
Palabras clave: indigenismo, derechos indígenas, reformas en materia indígena.

Abstract: To date the idea of integrating indigenous peoples into the nation has been maintained
as a principle within official Mexican pro-indigenous policy. This policy has pursued several strat-
egies, designed in accordance with the interests of the distinct administrations that have held
national power for each six year term. These strategies have come to be known as development
policies in regard to indigenous people and, although each one has arisen at different times, it can
be said that all of them have coexisted up to the present within the same category, under the do-
main of “new six-year-administration policy.” This article reviews five strategies in order to offer
an explanation of the last phase of indigenous policy from the twentieth century. It analyzes the
period spanning 1951 to 2001 within the context of indigenous movements and their demands, as
well as other influences and factors that had an impact on the changes.
Keywords: Indigenism, indigenous rights, indigenous policy reform.

BREVE RECORRIDO POR LAS ETAPAS todo está dicho, pues —además de que
DE LA POLÍTICA INDIGENISTA se carece de una historia general del
MEXICANA indigenismo mexicano— el tema en
debate nos acompañará por muchos

A
cerca del indigenismo mexicano
del siglo xx se ha escrito abun- 1
Entre los textos que me parecen relevantes
dantemente.1 Sin embargo no por su información y análisis críticos están los de
Andrés Medina (1973 y 2000), Gonzalo Aguirre
Beltrán (1971, 1973 y 1976), José Lameiras
* Instituto de Investigaciones Antropológi- (1978), Salomón Nahmad (1977) y Margarita No-
cas, unam. lasco (1970).

9
10 Teresa Valdivia Dounce

años más gracias a que hasta ahora el cional para el Desarrollo de los Pueblos
Estado no ha empatado plenamente la Indígenas (cdi) después, ha tenido como
política del pluralismo cultural con to- objetivo durante más de setenta años el
das las acciones institucionales que de tratar la cuestión indígena como si
merece para convertirla en una nueva ésta fuese un “problema nacional.”
realidad nacional. De manera que no La primera etapa puede calificarse
es mi intención ahondar en informa- como una política de exclusión (1910-
ción que se conoce muy bien, sino su- 1934), pues aunque no fue diseñada ex
brayar los elementos que a mi juicio profeso el Estado excluyó a los indíge-
contextualizan el surgimiento de los nas de la formación nacional y, en con-
derechos indígenas como política de secuencia, de todo tipo de presencia y
Estado y como tema de investigación participación social y política. Eran
en la antropología mexicana. tiempos en los que la discriminación y
Como es bien sabido, la política indi- el racismo formaban parte de la ideolo-
genista del Estado mexicano, en sus di- gía mexicana y, aunque permanecen
ferentes modalidades y etapas, 2 a hasta ahora, la diferencia es que en
través del Instituto Nacional Indigenis- aquellos años ni siquiera había con-
ta (ini)3 primero, y de la Comisión Na- ciencia plena de su existencia, por lo
menos entre los sectores del quehacer
2
Andrés Medina (2000) propone analizar el
político de la nación; de manera que la
indigenismo en seis fases evolutivas, a las cua- discriminación se vivía como parte de
les nombra como: 1) fundación; 2) consolidación la “forma de ser” de la sociedad. Tam-
política y teórica; 3) expansión y diversificación; bién eran tiempos en que la fuerza de
4) declive; 5) agonía; y 6) guerra de baja intensi-
dad. También está la propuesta de Orlando Ara-
trabajo indígena se sobreexplotaba con
gón (2007) pero, además de que se basa en la de gran cinismo, imponiéndoles largas ho-
Andrés Medina, no aporta nuevos elementos a ras de trabajo y sin descansos (llegando
ella sino que la reduce a cuatro fases, descono- en muchos casos a la es­cla­vitud);4 rei-
ciendo la importancia de la etapa de expansión
indigenista y omitiendo la de “guerra de baja in­
naban los maltratos físicos, el “engan-
tensidad”, esta última porque queda fuera del chamiento” como “sistema de contrato
periodo de análisis de su estudio. Por mi parte,
me propuse analizar las etapas o estrategias
de acuerdo con las políticas sexenales: 1) exclu- blicado en el dof el 21 de mayo del mismo año.
sión; 2) paternalismo; 3) integración; 4) par­ti­ Así que tuvo una vida de 54 años y 5 meses.
cipación; y 5) reconocimiento de derechos 4
Como sucedió a los mayas peninsulares,
indígenas. yaquis y mayos de Sonora, y chinantecos del Va-
3
El Instituto Nacional Indigenista (ini) se lle Nacional en Oaxaca, lo cual describió, en
creó el 2 de diciembre de 1948 (decreto publicado 1908, el valiente periodista John Kenneth Tur-
en el Diario Oficial de la Federación (dof), el 4 de ner (1991) en su libro México bárbaro, gracias a
diciembre del mismo año) en cumplimiento de que logró adentrarse de manera incógnita entre
los acuerdos internacionales del Primer Congre- los hacendados henequeneros, mejor conocidos
so Indigenista Interamericano efectuado en como “los reyes del henequén”, para develar las
Pátzcuaro, Michoacán, en 1940. El ini de­saparece relaciones de esclavitud a las que habían some-
con la creación de la Comisión Nacional para el tido a miles de indígenas por medio de engaños,
Desarrollo de los Pueblos In­dígenas (cdi) con el amenazas y raptos, con el apoyo y complacencia
decreto promulgado el 19 de mayo de 2003 y pu- del gobierno de Porfirio Díaz.
Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 11

laboral”, las tiendas de raya, el robo de mericano en Pátzcuaro, Michoacán, el

sus tierras por medio de engaños, la ca- cual permitió posteriormente el esta-
rencia absoluta de servicios públicos y blecimiento del Instituto Indigenista
de bienestar social que el Estado debe Interamericano, en mayo de 1940.
proporcionar a todos los ciudadanos Todo pareciera indicar que ésta fue
y, por las mismas razones, las muertes una etapa muy benéfica para los pue-
prematuras de la mayoría de la pobla- blos indígenas de México si no fuera
ción indígena. Por ello, las necesidades porque al establecer el Estado una re-
más apremiantes de los pueblos indíge- lación paternalista con ellos se arrogó
nas eran resolver sus condiciones ma- el derecho de su tutela, desconociendo
teriales de existencia: tierras, pagos la capacidad de autodeterminación de
justos por su trabajo y jornadas de ocho los pueblos indígenas para decidir so-
horas. Y aunque en muchos casos estas bre su propio destino y desarrollo.6
condiciones de vida se prolongaron in- Lázaro Cárdenas ha sido recordado
cluso hasta la década de 1970,5 fueron durante largo tiempo por los campesi-
predominantes durante las tres prime- nos indígenas como su gran benefactor
ras décadas del siglo xx. debido al reparto agrario, pero poco se
La segunda etapa del indigenismo, sabe de uno de sus objetivos finales
claramente definida por el gobierno acerca del llamado “problema del in-
del presidente Lázaro Cárdenas (1934- dio”. Alfonso Villa Rojas (1976:12) su-
1940), es la del indigenismo paterna- braya este hecho recuperando las
lista, de la que se reconoce al reparto palabras del Tata Cárdenas: “nuestro
agrario como la principal acción políti- problema indígena no está en conser-
ca positiva, ya que las demandas por var ‘indio’ al indio ni en indigenizar a
tierras fueron atendidas y satisfechas México, sino en mexicanizar al indio.”
en la mayoría de los casos. En este pe- Está claro, entonces, que aún en el pe-
riodo se institucionaliza la política in-
digenista de Estado con Lázaro 6
Andrés Medina (2000) ahonda en esta eta-
Cárdenas, quien promovió la atención pa recordándonos que forma parte de un largo
especial para los pueblos indígenas y periodo de nacionalismo que se ve expresado en
animó la creación de una política indi- todas sus manifestaciones artísticas, culturales y
políticas. Señala también la importancia que
genista de Estado, no sólo para México ésta tiene para la antropología, ya que suceden
sino para toda América Latina. Así, en eventos muy importantes para esta disciplina: la
1936 se creó el Departamento de Asun- creación del Departamento de Asuntos Indíge-
tos Indígenas, y en 1940 tuvo lugar el nas (autónomo) e inicia la política indigenista de
Estado (1936); creación de la carrera de antropo-
Primer Congreso Indigenista Intera- logía social (para que desarrollen programas de
gobierno en zonas indígenas) en el Departamen-
5
Todavía en 1978 los guarijíos de Sonora vi- to de Antropología de la Escuela de Ciencias
vían como peones acasillados, bajo sistemas de Biológicas del ipn (1937); Primer Congreso Indi-
“tienda de raya”, “a medias” y “a tercio” en jorna- genista Interamericano en Pátzcuaro, Michoa­
les agrícolas y ganaderos, habiendo sido despo- cán (1940); creación del Instituto Indigenista
jados de sus tierras por los yoris de la región Interamericano (1940); y creación del Instituto
(Valdivia, 2007). Nacional Indigenista el 4 de diciembre (1948).
12 Teresa Valdivia Dounce

riodo del indigenismo paternalista En 1948 se fundó el ini y con él se

existía la idea de integrar a los pueblos llevaron a cabo múltiples acciones en
indígenas a la nación. todos los ámbitos de la vida indígena
Con la llegada al poder de los presi- durante un largo periodo, todas ellas
dentes Manuel Ávila Camacho (1940- tendientes a transformar a los indíge-
1946), y en particular de Miguel nas en su propia negación, en “no indí-
Alemán Valdés (1946-1952), entraron genas”. Aunque el Estado, a través de
también un tipo de ideas sobre el desa- sus instituciones gubernamentales,
rrollo y la modernidad a las que estor- llevó servicios e inversiones importan-
baban las formas de vida simples y tes para la asimilación indígena al
rudimentarias, los idiomas vernáculos concierto nacional, no logró completa-
y las costumbres distintas a las de una mente su objetivo, pues no tuvo éxito
ciudadanía moderna. Fue entonces en el desarrollo de las economías indí-
cuando se erigió la política de inte­ genas debido a su pésima organización
gración o asimilación del indígena a la burocrática y a la imposición de pro-
vida nacional; con ella se postuló la de­ yectos y programas de desarrollo. Lo
saparición de las diferencias cultura- anterior no nos impide reconocer que
les, lingüísticas y de formas de vida, en el Estado sí consiguió que la mayoría
la suposición de que con esto también de los pueblos indígenas tuvieran acce-
desaparecería la pobreza y, al hacerlo, so a la educación y a la salud, y que en
la nación tendría mayor oportunidad muchos casos la presencia indigenis­
de alcanzar esa modernidad. Ésta es la ta en regiones indias contribuyera a
tercera etapa del indigenismo que, si garan­tizar los precios del maíz y del
bien inicia en 1940, se prolonga hasta café, la comercialización de sus produc-
el fin del sexenio de Luis Echeverría tos, así como el efectivo acceso a la jus-
Álvarez en 1970.7 ticia, enfrentándose a obstáculos muy
difíciles de sortear:
7
Andrés Medina señala los eventos impor-
tantes de este periodo que para él comprenden […] hacendados, clérigos, comercian-
dos etapas (consolidación política y teórica del tes, autoridades, ganaderos, “engan-
indigenismo; y expansión y diversificación). Los chadores”, terratenientes, políticos y
acontecimientos son: creación del Instituto Na-
negociantes en general, encuentran
cional Indigenista (1948); se abre el primer Cen-
tro Coordinador Indigenista ( cci ) en San siempre trabas para impedir que los
Cristóbal de Las Casas, Chiapas (1951); se abre de abajo alcancen sitio decoroso en el
el segundo cci en Guachochi, Chihuahua (1952); concierto del bienestar común. El am-
se abre el tercer cci en Temascal, Oaxaca (1954);
biente en que se trabaja es siempre
se funda la carrera de antropología social en la
Escuela Nacional de Antropología en Historia de peligro y asechanza, hasta el punto
(1955); se funda el Museo Nacional de Antropolo- que, manejar un Centro Coordinador,
gía e Historia (1964); la crisis política nacional es como situarse en el ojo de una tor-
contribuye a resquebrajar la política indigenista
menta tropical: ¡así de cruzadas se
(1968); muere Alfonso Caso y suceden cambios
importantes en la política del ini (1970); surge la sienten las ondas cargadas de pasión
antropología crítica o comprometida (1970). y de intriga! (Villa Rojas, 1976: 19).
Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 13

Pero las deficiencias del ini en el cum- del indígena contra toda forma de colo-
plimiento de los objetivos del Estado se nialismo (de las misiones religiosas,
fueron acumulando y llegaron a su- organizaciones políticas y organismos
marse a las crisis de endeudamiento gubernamentales paternalistas), el re-
externo y a la agrícola de mediados de conocimiento de las autonomías indí-
los años setenta, cuando el precio del genas, la recuperación de sus territorios
maíz cae hasta el suelo y la demanda y recursos naturales y el respeto a la
de tierras ya no alcanzaba a satisfacer- diferencia cultural (lengua y cultura).
se. Fue entonces que muchos pueblos Estas demandas llegaron a convertirse
indígenas se unieron al movimiento en verdaderos juicios contra los Esta-
campesino organizado y otros funda- dos nacionales por violación de dere-
ron organizaciones propias,8 que al fi- chos indígenas y fueron presentados
nal del periodo llegaron a sumar cerca en el Cuarto Tribunal Russell, del que
de veinte en todo el país. Las deman- Guillermo Bonfil Batalla publicó una
das más relevantes de estas organiza- memoria; en ella aclara que se presen-
ciones fueron por más dotación de taron más de cuarenta casos de los que
tierras, recuperación de los precios del sólo fueron enjuiciados trece, por ha-
maíz y del café, y abolición de los caci- ber sido los únicos que presentaron sus
cazgos regionales. Simultáneamente, expedientes completos: de México lle-
en este periodo irrumpe un movimiento garon cuatro casos y ninguno fue elegi-
indígena internacional que se expresó do. Entre las conclusiones que señala
en varias reuniones y congresos, y que Bonfil están:
por la relevancia de sus demandas y
planteamientos empezó a cuestionar La racionalidad de la producción que
la manera en que los Estados deberían sustentan los sistemas imperantes no
relacionarse con los pueblos indígenas. otorga ningún espacio a las econo-
Diversas organizaciones indígenas la- mías indígenas (a su tecnología, su
tinoamericanas exigían la liberación organización del trabajo y sus patro-
nes de consumo y distribución) [...] En
8
En 1974, el Congreso Indígena de San los planes para la explotación más in-
Cristóbal (aglutina disidencias); en 1975, los tensa e inmediata de los recursos, la
Consejos Supremos Indígenas (líderes indíge-
población indígena no cuenta sino
nas) con apoyo estatal, controlados por la cnc y
el pri; en 1977, la Asociación Nacional de Profe- como obstáculo: ningún espacio para
sionales Indígenas Bilingües (anpibac, antes Or- su participación, ninguna respuesta a
ganización de Profesionistas Indígenas de sus propuestas, ni el menor rastro de
México), defiende intereses educativos; en 1982,
interés o reconocimiento para sus ini-
la Coordinadora Nacional de Pueblos Indígenas
(nahuas y popolocas) como escisión del Consejo ciativas, ni la preocupación real por
Nacional de Pueblos Indígenas. También son im- su destino.
portantes en este periodo la Coordinadora Na- El segundo fenómeno generaliza-
cional Plan de Ayala (cnpa), la Coordinadora
do es la organización política de los
Obrero Estudiantil del Istmo (cocei) y la Organi-
zación Indígena de la Huasteca (Rubio, 2000; pueblos indios bajo formas que se de-
Sarmiento, 1987). sarrollan rápidamente a partir de
14 Teresa Valdivia Dounce

1970 […] Los nuevos dirigentes y los cuenta la opinión de los indígenas para
intelectuales indios con una visión la aprobación de los proyectos que los
cada vez más amplia, crecen en núme- técnicos diseñaban desde sus escrito-
ro y en experiencia en todos los países. rios y con visitas de campo previas. La
Como rasgo común a todos los mo­ opinión recabada a los beneficiarios
vimientos políticos indios destaca la potenciales les permitía expresar úni-
afirmación del derecho de cada pue- camente si estaban de acuerdo o no
blo a existir y ser reconocido como con el proyecto; no se les reconoció nin-
una entidad política propia. Esto es gún tipo de aporte más; tampoco apro-
autodeterminación, cualquiera que baron sus propuestas de proyectos.
sea el nivel en que se plantee según Entonces la política de partici­
las circunstancias de cada caso. El pación volvió a fallar, pese a que contó
sustento de esta demanda es la afir- con el enorme apoyo del mega progra-
mación de que todo grupo indígena es ma Coplamar (Coordinación General
un pueblo con una historia, una cul- del Plan de Zonas Deprimidas y Gru-
tura y un futuro propios. La identidad pos Marginados), creado en 1977, el
desempeña el papel central, tanto la cual tuvo las inversiones más altas en
identidad étnica particular de cada la historia del indigenismo mexicano.9
pueblo, como la identidad India, me-
diante la que todos se unifican en tér- 9
En una evaluación que realizamos a los
minos de una civilización diferente de programas indigenistas en materia agropecua-
la occidental. No hay contradicción ria en el estado de Puebla, entre 1981 y 1984,
entre ambas porque funcionan a dife- obtuvimos como resultado, entre muchos datos
interesantes, los siguientes: 1) las inversiones del
rente nivel (Bonfil, 1995: 461).
ini en regiones indígenas eran tan raquíticas
que su impacto real prácticamente desaparecía
Treinta y seis años después de haber en menos de dos años; 2) el ini gastaba 90% del
sido fundada la política indigenista, el dinero en viáticos y pasajes del personal, y sólo
llegaba 10% como inversión en las zonas indíge-
Estado mexicano, a través del ini, pro- nas; 3) además, el dinero enviado a las zonas
puso una nueva política en la que se indias llegaba invariablemente tarde, fuera del
hicieran partícipes a los pueblos indí- tiempo requerido para su aplicación en fertili-
genas en el diseño y ejecución de los zantes, compra de agua para riego, insecticidas
y pago de jornales. En esa oportunidad pudimos
programas de desarrollo. constatar que todos los programas de desarrollo
De esta manera, con José López del ini habían sido diseñados en los escritorios
Portillo (1976-1982) como presidente de de burócratas que desconocían la realidad indí-
la República se impulsó la “nueva” po- gena. Fuimos testigos de muchos programas
fracasados. Dos ejemplos me llamaron la aten-
lítica indigenista llamada de partici­ ción: en la Mixteca Baja, lugar que se caracteri-
pación, la cual se mantuvo hasta el za por su carencia de agua, se habían hecho
sexenio del presidente Miguel de la instalaciones modernas para siembra de peces;
Madrid (1982-1988) bajo el nombre de en la región conocida como Montaña Negra que,
como su nombre lo indica, es una montaña, se
“traspaso de funciones”. Sin embargo, habían comprado tractores que sólo caminan en
en la práctica, la política de “participa- terrenos planos y muy extensos (Esparza y Val-
ción” consistió tan sólo en tomar en divia, 1984).
Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 15

El fracaso de la política de “participa- manos de personas indígenas? ¿Era

ción” se debió a dos factores, principal- esto lo que los pueblos pedían? Por su-
mente. Uno fue su formato basado en puesto que no. El movimiento indígena
la aceptación o rechazo de los progra- nacional había estado exigiendo otras
mas de desarrollo diseñados sin los demandas, no había pedido que los
pueblos indígenas. El otro fue la co- pueblos indígenas se convirtieran en
rrupción rapaz de los funcionarios de funcionarios de gobierno, no era este el
gobierno que se desató frente a los tipo de participación que reclamaban.
grandes fondos de inversiones maneja- Habían estado exigiendo el respeto y el
das en el programa Coplamar. derecho como pueblos a vivir su vida
Simultáneamente, acontecimientos ple­­namente y con dignidad y a decidir
muy importantes tuvieron lugar du- sobre su propio destino, esto es su dere-
rante este periodo, como la creación de cho a la autonomía y a la autode­ter­
la Coordinadora Nacional de Pueblos minación. Así que la política de “traspaso
Indígenas (en 1977, con disidentes ve- de funciones” nada tenía que ver con el
racruzanos y chiapanecos) que denota- sentir del movimiento indígena.
ba el interés de líderes indígenas por Así que el objetivo fundamental de
tener una mayor participación, espe- la política “traspaso de funciones” pa-
cialmente política, y la creación de la recía ser revelado como el propósito de
Dirección General de Educación Indí- desaparecer a la institución ini, o bien
gena (dgei, 1978), que permitía supo- reducirla a su mínima expresión; pero
ner un mayor interés de parte del al mismo tiempo se proclamaba que
Estado hacia los pueblos indígenas al con esta política los indígenas estarían
ampliar su cobertura de atención en participando más, pues el Estado ha-
una de las áreas estratégicas más im- bría dejado en sus manos su propio
portantes para el logro del pretendido destino.10
desarrollo nacional. Más adelante, la imposición de pro-
Por su parte, la política “traspaso yectos y programas persistió, y se si-
de funciones” (1982-1988) pretendió en­ gue ejerciendo de algún modo hasta el
tregar a los pueblos indígenas el que- día de hoy pues, aunque la política de
hacer del ini, pues los compromisos del participación continuó reformada (ya
Estado con la firma del Tratado de Li- que se instauró un consejo consultivo
bre Comercio (tlc) le obligaron a “adel- de representantes indígenas a nivel
gazar” su aparato y, en consecuencia, nacional)11 me parece que es posible
sus labores.
Pero ¿acaso se pretendía sustituir a 10
Sin embargo, con Arturo Warman a la ca-
los burócratas por nuevos burócratas beza del ini se traspasaron dos cosas: la venta de
indígenas? ¿Había suficiente perso­ libros y la revista México indígena.
nal indígena capacitado o con fuerte 11
Estos representantes son de dudosa re-
presentatividad, pues la mayoría de ellos (o qui-
liderazgo e interesado en asumir estos zás todos) fueron elegidos por funcionarios
cargos? ¿Realmente cambiaría la polí- indigenistas que operan en campo, en los cen-
tica indigenista del Estado estando en tros coordinadores, obviamente por considerar-
16 Teresa Valdivia Dounce

distinguir una nueva fase que opera llano hecho de que no había más tierra
simultáneamente con la anterior: la que repartir, ya que en la década de
del reconocimiento de derechos indíge- 1980 se terminó con el reparto agra-
nas (1988-2001). A ella se llegó por va- rio.12 Aunado a lo anterior, el precio del
rias condiciones sociales, económicas y maíz, que había bajado a niveles insos-
políticas que sucedieron desde el inicio pechados en los años setenta, no logró
de la década de 1980. La primera, im- subir en los años siguientes, así que la
portantísima, fue la transformación de economía indígena se mantuvo pobre;
las economías indias en todo en país. y, para aumentar su pobreza, en los
Me refiero a una transformación que ochenta bajó el precio del café y no vol-
en la mayoría de los casos derivó en un vió a recuperarse más.13 La penetra-
mayor empobrecimiento de los pueblos ción del narcotráfico en las llamadas
indígenas debido a procesos de pérdida “regiones de refugio” también modificó
total de las tierras, pues los reductos las estructuras económicas indígenas;
fueron colonizados, invadidos o ago­ fue ganado terreno porque se convirtió
tados sus recursos por ganaderos, pe- en una alternativa económica real,
queños empresarios y nuevos colonos pero trajo como consecuencia la vio­
suburbanos, con lo cual una gran canti- lencia armada, la drogadicción (espe-
dad de campesinos fueron disociados de cialmente de una buena parte de la
sus tierras. Esta carencia de tierras población joven), el desempleo, la emi-
también se debió a la presión demo- gración de quienes no quisieron entrar
gráfica sobre el recurso y al simple y a esta actividad y una mayor polariza-
ción económica de los sectores socia-
los “adecuados” para funcionar en las políticas
les.14 A lo anterior habría que agregar
de la institución. Su representatividad raya en
el absurdo al pretender ser dignatarios de pue- 12
Fui testigo de las últimas entregas de tie-
blos con larga historia de conflicto interno o de rras repartidas. Estaban en el desierto de Sono-
prácticas democráticas, o de numerosas comu- ra. Con ellas fueron dotados cerca de 36
nidades, incluso que viven en varios estados de campesinos que llegaron con casa de campaña
la República, etcétera; por ejemplo, tener un para tomar posesión provisional. La mayoría de
solo representante para los pueblos mixes, ya- ellos provenientes del sur del país llegaron con
quis o nahuas, cuando se sabe que los mixes todo empeño a posesionarse, pero muchos aban-
están organizados por cada uno de los 19 muni- donaron dicha empresa porque el desierto puede
cipios donde viven y llegan a sumar más de 132 ser muy rico para producir, pero requiere de capi-
mil personas; los yaquis están organizados en tal para invertir en las instalaciones adecuadas.
ocho pueblos y suman más de 7 mil personas; y 13
En los últimos diez años ha habido un in-
los nahuas, además de constituir un total de cremento en el precio del café, debido a que la
personas mayor al millón y medio que viven en demanda aumentó como resultado de la prolife-
más de siete estados de la República, están ración de cafeterías con franquicias internacio-
organi­zados por comunidades. ¿Cómo fueron nales [[Link]
nom­brados, si ninguno de estos pueblos tiene [Link]], consultado el 2 diciembre de
una organización supra comunitaria, supra mu- 2011.
nicipal o interestatal? Al no contar con el respal- 14
Por esta razón, Alejandro Aguilar Zeleny
do pleno de sus pueblos estos “representantes” dice que las “regiones de refugio” definidas por
son, en realidad, clientes del indigenismo oficial, Aguirre Beltrán se han transformado ahora en
aunque trabajen con muy buena voluntad. regiones “sin refugio”.
Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 17

que la expansión de la frontera agríco- nocimiento de la propiedad de su patri-

la hacia los trópicos húmedos dejó de monio cultural. Durante este periodo
ser una solución viable para el país, surgen nuevas propuestas para esta-
incluso aportó su cuota a la crisis: el blecer la relación de los pueblos indíge-
movimiento zapatista (1994) se desen- nas y el Estado:
cadena con ella.
En este contexto el ini había adop- […] la que postula la comunalidad co­
tado el nuevo programa de gobierno mo base para la construcción de la au­­
llamado Pronasol (Programa Nacional tonomía, planteada principalmente
de Solidaridad, fundado en 1989), pro- por organizaciones indígenas oaxaque-
puesto para los campesinos indígenas ñas, y la que reclama una autonomía
y no indígenas, creando los Fondos Re- regional, posición defendida por la ani-
gionales de Solidaridad con pequeñas pa (Asociación Nacional Indígena por
organizaciones productivas en todo el la Autonomía), que reúne a organiza-
país. Al cabo del periodo, el impacto ciones indias de varias partes del país.
que este programa tuvo en el medio Aun cuando estas posiciones no son
indígena fue mínimo nuevamente, ya necesariamente opuestas, y pueden
que no resolvió el rezago tecnológico, incluso complementarse, en los hechos
no se capitalizaron los productores, y expresan la presencia de dos posicio-
mucho menos se abatió la pobreza ni el nes políticas con diferentes concepcio-
desempleo. nes y orientaciones (Medina, 2000: 79).
La segunda causa para la apari-
ción de la política de reconocimiento Resurge la discusión sobre los dere-
de derechos indígenas fue la creciente chos indígenas en paralelo al aumento
par­ticipación indígena en los asuntos de la movilización indígena organiza-
políticos de sus pueblos y comunidades da y a sus nuevas y más depauperadas
y de las esferas políticas extra comu- condiciones de vida, producto también
nales, cuya historia se remonta por lo de un largo trabajo realizado por los
menos a los años setenta, y se refleja promotores internacionales en dere-
en la serie de reuniones de discusión chos humanos y por la Organización
sobre temas de interés indígena, en la Internacional del Trabajo, quienes re-
aparición de nuevas organizaciones y toman las demandas indígenas in­
en la configuración de demandas más ternacionales provenientes de las
amplias y más políticas, como el dere- reuniones de Barbados I y Barbados II.
cho histórico a la ocupación, control, Así, en 1973 se aprueba una ley indíge-
disfrute y aprovechamiento de sus te- na en Costa Rica, y en 1977 en Brasil,
rritorios y de los recursos naturales curiosamente dos de los países latinoa-
que hay en ellos; el derecho a partici- mericanos que tienen menos población
par en la toma de decisiones para la indígena. Con ello el tema de los dere-
instrumentación de programas y me- chos indígenas entró a las esferas de
gaproyectos de desarrollo económico discusión de las políticas indigenistas
que afectan a sus territorios, y el reco- de América Latina.
18 Teresa Valdivia Dounce

Pero, en definitiva, fue la aproba- ciones para fundar una nueva forma
ción del Convenio 169 de la onu, en de relación entre los pueblos indígenas
1989, el factor que permitió el avance y el Estado, ya que se empezaban a re-
del reconocimiento de los derechos in- conocer los derechos indígenas en su
dígenas. Gracias a ello, en 1989 Chile forma más elemental: la conformación
aprueba una reforma en materia indí- multicultural de la nación.
gena; México y Colombia suscriben el
Convenio 169 en 1990, y Colombia EL RECONOCIMIENTO DE LOS
aprueba su ley indígena en 1991. La DERECHOS INDÍGENAS: ¿FASE
emergencia legislativa internacional SUPERIOR DEL INDIGENISMO
en materia indígena (el Convenio 169, DE ESTADO?
la Declaración Americana de los Dere-
chos de los Pueblos Indígenas y la De- El ini tuvo un papel fundamental para
claración Universal de los Derechos de lograr las reformas en materia indíge-
los Pueblos Indígenas)15 condujo al go- na, ya que fue el promoviente, con
bierno mexicano a la adopción de la Guillermo Espinoza y Magdalena Gó-
norma legal internacional para pue- mez a la cabeza, sobre todo en sus pri-
blos indígenas, y lo llevó a impulsar a meros momentos. También fueron de
su interior las reformas constituciona- particular importancia los trabajos
les correspondientes que tuvieron lu- que realizó Gilberto López y Rivas en
gar entre 1990 y 2001. la Cámara de Diputados para la refor-
Posteriormente, el brote del movi- ma al artículo 4º constitucional (1992),
miento del Ejército Zapatista de Li­ y los de Magdalena Gómez en la Cá-
beración Nacional (1994) permitió un mara de Legisladores para la reforma
avan­ce más en las reformas indíge­ al artículo 2 constitucional (2001).
nas, así como la histórica firma de nue-
vos acuerdos y pactos en Guatemala, Costumbre como atenuante, peritaje
entre el Estado y la Unidad Revolucio- cultural y traductor (1990)
naria Nacional Guatemalteca (1995 y
1996) y, al mismo tiempo, entre el go- Esta etapa inicia en 1990, cuando se
bierno mexicano y el Ejército Zapatis- aprueban las reformas al Código Penal
ta de Liberación Nacional (1996). Este Federal y al Código Federal de Proce­
periodo, de prácticamente dos sexe- dimientos Penales. El primero para
nios, se caracterizó por una recoloca- permitir que se tomara en cuenta la
ción de posiciones entre los principales costumbre, en caso de que el inculpado
actores del movimiento indígena orga- fuese de origen indígena y se presumie-
nizado y de las instituciones del go- ra que hubiese actuado conforme a ella,
bierno del Estado. Todo parecía indicar a fin de fundamentar la gravedad del
que se estaban preparando las condi- delito y su grado de culpabilidad como
un elemento atenuante (artículos 51 y
15
Véanse los documentos en la sección de 52). Y el segundo para obligar a la auto-
“fuentes citadas”, al final de este artículo. ridad judicial a asistir de traductor que
Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 19

conozca la lengua y cultura del inculpa- a ser auxiliado por un traductor y un

do indígena, en caso de que éste no defensor que tengan conocimiento de su
comprenda suficientemente el idioma lengua y cultura, mismos que le debe-
español; también para que la autoridad rán ser asignados por la autoridad com-
se auxilie del peritaje cultural con el petente (artículos 15, 18, 124, 128, 141,
propósito de saber si el inculpado actuó 146, 154 y 159); y tomar en cuenta la
conforme a su costumbre y cultura. costumbre y cultura del inculpado indí-
Dice el Código Penal Federal: “Den- gena en el proceso (artículo 146) y, en su
tro de los límites fijados por la ley, los caso, auxiliarse del uso del peritaje cul-
jueces y tribunales aplicarán las san- tural para que sea posible demostrar
ciones establecidas para cada delito, que el inculpado actuó conforme a la
teniendo en cuenta las circunstancias costumbre haciendo que “el juzgador
exteriores de ejecución y las peculiares ahonde en el co­nocimiento de su perso-
del delincuente; particularmente nalidad y capte su diferencia cultural
cuando se trate de indígenas se consi- respecto a la cultura media nacional”
derarán los usos y costumbres de los (artículos 220 bis y 223).
pueblos y comunidades a los que perte- En particular, esta última definición
nezcan” (artículo 51). nació imprecisa y prejuiciada al afir-
En el Código Penal Federal se esta- mar que se espera que el juzgador capte
bleció, además, que la autoridad no la diferencia cultural del inculpado res-
procederá penalmente en caso de pose- pecto a la cultura media nacional en
sión de “peyote u hongos alucinógenos, caso de ser indígena, pues la acepción
cuando por la cantidad y circunstan- del concepto de cultura implícito en
cias del caso pueda presumirse que se- esta frase es la que se refiere al resulta-
rán utilizados en las ceremonias, usos do del cultivo de conocimientos huma-
y costumbres de los pueblos y comuni- nos y del supuesto refinamiento que
dades indígenas, así reconocidos por este cúmulo de conocimientos trae con-
sus autoridades propias” (artículo 195 sigo, mas no al conjunto de hábitos y
bis, fracción II). usos socialmente compartidos, a la dife-
Por su parte, las reformas al Código rente manera de pensar, sentir, actuar
Federal de Procedimientos Penales y vivir en una sociedad determinada.
­fijaron varias normas: obligar a identifi- El artículo 223 del Código Federal
car en todas las etapas del proce­ de Procedimientos Penales comple-
dimiento al inculpado, en caso de que menta la reforma sobre peritaje cultu-
fuera indígena (artículos 95 y 124); de- ral, pues instruye que los peritos
terminar la competencia “cuando el con­ deberán acreditarse con un título ofi-
flicto involucre como partes a indígenas cial en la “ciencia o arte” a que se refie-
y no indígenas, [estableciendo que] será ra el estudio pero, en caso de que “el
el tribunal competente el que ejerza ju- inculpado pertenezca a un grupo étni-
risdicción en el domicilio donde radique co indígena, podrán ser peritos prácti-
la parte indígena” (artículo 6); informar cos, personas que pertenezcan a dicho
al inculpado indígena que tiene derecho grupo étnico indígena”.
20 Teresa Valdivia Dounce

A la distancia de las reformas a es- México pluricultural: artículo

tos códigos penales podemos afirmar Cuarto (1992)
que aún no son conocidas por la mayo-
ría de los jueces, defensores y ministe- En la década de 1990 aparecen dos re-
rios públicos, pese a la capacitación formas más: la del reconocimiento de
que el Instituto Nacional Indigenista México como un país pluricultural, con
promovió para formar traductores en el segundo párrafo al artículo 4° cons­
lenguas indígenas reconocidos oficial- titucional,17 y la apertura a la pri­va­
mente para actuar en los juicios a los tiza­c ión de las tierras ejidales y
que fuesen convocados por la autori- co­munales, con el artículo 27 y la nueva
dad judicial; por lo tanto, no se practi- Ley Agraria.
can con la regularidad que debieran. Uno de los aspectos más relevantes
En cuanto al peritaje cultural, se ha de las últimas reformas en beneficio de
observado que ninguno de los más de las poblaciones indígenas es, sin duda,
300 que ha realizado el ini y la cdi ha el reconocimiento oficial de sus cultu-
funcionado como prueba sino como ras realizado con la adición del primer
atenuante, en algunos casos. Y si bien párrafo al artículo 4° constitucional, ya
el uso del peritaje y del traductor para que tiene una doble implicación direc-
juicios podría ser una herramienta útil ta: reconoce a los pueblos indígenas y
para la defensa de los inculpados indí- la diversidad cultural del país. Así que
genas, no deja de ser al mismo tiempo conviene observarla en partes, confor-
un instrumento de la ley nacional dise- me a sus enunciados básicos que son
ñado para funcionar dentro de la lógi- los siguientes:
ca de su propio sistema, puesto que el
sistema jurídico indígena no ha sido [a] La nación mexicana tiene una com-
aún reconocido plena y legalmente. Sin posición pluricultural sustentada
embargo, en cuanto a derechos lingüís- originalmente en sus pueblos indí-
ticos se refiere hay que aclarar que genas.
posteriormente, el 13 de marzo de 2003, [b] La ley protegerá y promoverá el de-
se aprobó la Ley General de Derechos sarrollo de sus lenguas, culturas,
Lingüísticos de los Pueblos Indígenas usos y costumbres, recursos y for-
y la creación del Instituto Nacional de mas específicas de organización so-
Lenguas Indígenas (inali).16 cial,
[c] y garantizará a sus integrantes el
16
En esta pequeña ley de apenas 25 artículos efectivo acceso a la jurisdicción del
se confirman los derechos obtenidos en el marco
jurídico nacional vigente y se amplían, a mi juicio,
Estado.
tres más: reconocer como lengua indígena a cual-
quiera de origen indoamericano que tenga cierto 17
Publicado en el Diario Oficial de la Federa-
tiempo de permanecer en el país (artículo 2); darle ción el 28 de enero de 1992. Para esta reforma se
validez al uso de las lenguas indígenas para cual- llevó a cabo una amplia consulta dirigida por el
quier asunto público, tal y como lo tiene el uso del entonces director de Procuración de Justicia del
español (artículo 7); y garantizar el acceso a la ini, Guillermo Espinosa. Se consultaron tres sec-
educación bilingüe e intercultural (artículo 11). tores: pueblos indígenas, académicos y políticos.
Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 21

[d] En los juicios y procedimientos bada sin perder el abigarrado estilo in-
agra­rios en que aquellos sean par- tegracionista y de corte multicultural
te, se tomarán en cuenta sus prácti- insertando una trampa jurídico política
cas y costumbres jurídicas en los más en la disposición legal, con ella el
términos en que establezca la ley. Estado mexicano acomodó la diversidad
cultural en un entramado legal, norma-
A partir de la oficialización de la plura- tivo e institucional liberal e impidiendo
lidad cultural proveniente de las raíces que los pueblos indígenas pudieran ser
indígenas, y expresada en el enunciado reconocidos en sus propios sistemas ju-
[a], la existencia de pueblos cuyas cos- rídico-políticos. Tales afirmaciones se
tumbres, modos de vida y lenguas son comprueban si se develan los sentidos
diferentes a las de las poblaciones no que tienen los enunciados [c] y [d].
indígenas en apariencia deja de ser for- Al expresar en el enunciado [c] que
malmente un “problema nacional” tra- el Estado garantizará el efectivo acce-
tado durante 55 años por el Estado so de los indígenas a su jurisdicción,
mexicano con su conocida política de uno se pregunta ¿por qué el Estado
integración al reconocerse como un mexicano debe ser explícito en garan-
componente social más de la nación tizar dicho acceso?, ¿acaso es un dere-
mexicana. En este enunciado se pueden cho que los indígenas no tenían antes?,
observar las grandes posibilidades que ¿o es que al reconocer su diferencia
la reforma al artículo 4° ofrecía a los cultural, como sujetos de derecho, pier-
pueblos indígenas de reconocer el dere- den el acceso a la jurisdicción del Esta-
cho a su costumbre y cultura, a exis­tir do? A mi juicio, este enunciado es una
de manera diferente en esta sociedad, forma retórica de insistir en la integra-
ya que un pronunciamiento de este tipo ción de los indígenas a la vida nacio-
debe ir acompañado de su secuencia ló- nal, puesto que el reconocimiento a la
gica, esto es, de una ley reglamentaria. diferencia no se establece, en modo al-
Sin embargo, ésta nunca se elaboró. guno, en demérito de los derechos fun-
La reforma al artículo 4° que, dicho damentales de los ciudadanos.
sea de paso, generó fuertes debates en
la Cámara de Diputados,18 no fue apro- ta, 1989). En esa oportunidad hubo juicios tales
como: “esto de la reforma nos tomó tan de sor-
presa a los antropólogos como al tigre de Santa
18
Los diputados de todos los partidos tuvie- Julia” (maestro en antropología); “¿qué esperan
ron como primera reacción, casi “instintiva”, ce- que hagamos los mestizos, que entreguemos la
rrar filas contra la propuesta de reforma bajo el antigua Tenochtitlán a los nahuas de hoy, y que
argumento de que ella contravenía el principio nos quedemos sin nuestra ciudad de México?, ¿a
de igualdad jurídica expresado en la Carta Mag- dónde quieren que nos vayamos?; también so-
na que, por cierto, valoraban como una de las mos de aquí” (maestra en antro­pología); “po­
grandes conquistas del derecho. Mientras, en demos estar de acuerdo en que ellos vivan como
pasillos comentaron: “¿qué pretenden, desmem- quieran, que se les respete su autonomía, nada
brar al Estado?” No fueron los únicos asombra- más que el Estado no los puede dejar así como
dos. Los colegios de antropólogos y la enah así, tiene que vigilar constantemente porque a lo
convocaron a un foro de especialistas para reca- mejor regresan a sus prácticas antropófagas y
bar opiniones expertas (ceas/cma/enah/Conacul- eso no lo podemos permitir” (doctor en Derecho).
22 Teresa Valdivia Dounce

En cuanto al enunciado [d], colocado [...] casarse siendo menor de edad; he-
al final del párrafo, referido a asuntos redar los bienes sólo al primogénito
específicos de un campo del derecho, el varón o al más pequeño de los hijos, o
agrario, sin que se citen los otros (pe- excluir a las mujeres de la herencia;
nal, civil, mercantil, etcétera) y seña- tener más de una esposa; someter al
lando únicamente que se tomarán en inculpado a castigos corporales; impo-
cuenta las costumbres indígenas en ner prisión a deudores; tener detenida
juicios agrarios demuestra que al Es- a una persona por más de setenta y
tado le interesó más proteger la pro- dos horas, sin cargos o sentencia; impo-
piedad que reconocer las diferencias ner penas con trabajos personales no
normativas de origen cultural, lo cual remunerados, o ser exhibido pública-
responde a la lógica original del dere- mente; celebrar juicios, en el caso de
cho: la protección de los bienes. Pero las autoridades tradicionales, ingirien-
también hace sospechar que se conocía do bebidas embriagantes; y consumir
muy bien, al redactar la propuesta, ciertas especies animales en peligro de
que en materia agraria existen con extinción (caguama, venado) (Valdivia
menor frecuencia costumbres o prácti- 1994: 12, bibliografía comentada)
cas indígenas diferentes a las estable-
cidas por la ley estatal y nacional. Como se puede observar, la necesidad
Supongo que esta parte de la reforma primordial del reconocimiento de la
al artículo 4° fue elaborada intencio- costumbre indígena en el derecho me­
nalmente como letra muerta, ya que se xicano alude a los campos civil y penal,
sabe que la mayoría de los conflictos pero la ley sólo establece tomar en
entre las costumbres indígenas y la ley cuen­ta las costumbres indígenas en los
nacional surgen fundamentalmente juicios agrarios, donde la mayoría
en los campos civil, penal y, por su- los pueblos indígenas no tienen nor-
puesto, político. Al menos fue lo que mas propias contrarias a la ley nacio-
encontramos como parte de los resul- nal. Esto se puede ver en el enunciado
tados del proyecto de investigación bi- [d], y es lo que yo llamo una trampa ju-
bliográfica que llevé a cabo en el ini.19 rídica con intenciones políticas. Es una
Según la información recopilada, exis- trampa porque cuando se aprobó y di-
ten casos de costumbre jurídica indíge- fundió la reforma se quiso presentar
na, ya sea como práctica en contrario o ante la opinión pública como “el recono­
diferente, que constituyen campos de cimiento al derecho indígena”. Sin em-
conflicto con la ley nacional en tipos de bargo, ni es reconocimiento porque no
normas y procedimientos tales como: hay normas indígenas propias que
puedan aplicarse en los juicios agra-
rios, ni es sobre el derecho indígena
puesto que sólo se aborda una parte
19
Proyecto de Investigación Bibliográfica
sobre Costumbre Jurídica Indígena en la Subdi-
del mismo: la agraria. No obstante, me
rección de Antropología Jurídica del ini, mayo parece que el “reconocimiento” tram-
1991-diciembre 1994. poso fue más un producto del temor
Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 23

que de la ignorancia.20 Fue el temor a recursos y organización social, podía

que los pueblos in­dígenas reclamaran interpretarse como respetar, proteger
su autonomía e independencia frente y promover a los pueblos indígenas en
a la nación, una vez que el reconoci- su espacio territorial, en sus formas de
miento al derecho indígena se hubiese expresión, de organización, de creen-
aprobado. También hubo rechazo por cia, de educación y de ser social en su
parte de algunos importantes constitu- conjunto. Lo que no se puede negar es
cionalistas a reconocer el “derecho a la que, observado a la distancia, la refor-
diferencia” bajo el argumento de que ma al artículo 4° constitucional sentó
ello se opone al principio de “igualdad un precedente muy importante para la
ante la ley”, consagrado en la Consti- elaboración y posterior aprobación de
tución nacional. Estos intelectuales la llamada ley indígena de 2001.
juristas sostuvieron que el proceso
para acreditar el principio de igualdad Nueva Ley Agraria (1992)
ante la ley había sido muy costoso como
para acep­tar ahora un retroceso. La La segunda gran reforma que tuvo re-
tesis que sustentaron fue válida para percusiones directas en el marco jurí-
los procesos sociales que se vivieron en dico en materia indígena, durante la
México a principios del siglo xx, cuando década de 1990, fue al artículo 27 cons-
el “valor” de las personas ante la ley se titucional21 y su consecuente nueva
medía por su condición de clase y has- Ley Agraria.22
ta de “raza”. Pero las condiciones so­ Como dije anteriormente, en la dé-
ciales de finales del siglo xx parecían cada de 1980 terminó la dotación agra-
demostrar que la diversidad es una con­ ria, pues ya no había más tierra que
dición intrínseca a la sociedad misma, repartir. Así que en noviembre de 1991
la cual habría que reconocer como un el entonces presidente Carlos Salinas
acto de justicia plena. de Gortari promovió un decreto en el
Con todo, creo que valió la pena la que se establece y define el fin del re-
reforma al artículo 4° tan sólo por las parto agrario y, en consecuencia, el ar-
po­sibilidades de reglamentación que tículo 27 constitucional tuvo que ser
ofrecía el enunciado [b], toda vez que reformado derogando las fracciones X,
pro­teger y promover el desarrollo de
lenguas, culturas, usos, costumbres, 21
La reforma al artículo 27 se publicó en el
Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de
1992; como consecuencia inmediata de la refor-
20
En aquellos tiempos la defensa de la re- ma, el 26 de febrero de 1992 se promulgó la Ley
forma al artículo 4º constitucional en la Cá- Agraria, reglamentaria del artículo 27 constitucional,
mara de Diputados la encauzó Gilberto López y el 6 de enero de 1993 se promulgó el Reglamen-
y Rivas, antropólogo, con amplia experiencia y to de la Ley Agraria en materia de Certificación
conocimiento de la cuestión indígena en Méxi- de Derechos Ejidales y Titulación de Solares.
co. En todas las sesiones tuvo una brillante par- 22
En 1993 La Ley Agraria sufrió varias re-
ticipación, sin embargo estuvo solo contra todo formas y adiciones a sus artículos 166, 170, 173.
el grupo de diputados conservadores e ignoran- 178, 180, 185, 191 y 198, publicadas en el Diario
tes del asunto. Oficial de la Federación el 9 de julio de 1993.
24 Teresa Valdivia Dounce

XI, XII, XIII y XIV que contenían esta El punto crítico de la reforma al artícu-
obligación del Estado. Sin embargo, se lo 27 constitucional fue reconocer y de-
continuó atendiendo el rezago agra- clarar que ya no hay más tierras que
rio, pues los asuntos pendientes de repartir y, por lo tanto, las nuevas ge-
resolver en este campo todavía eran neraciones de campesinos (dentro de
muy numerosos, quedando debida- los cuales se encuentran prácticamen-
mente establecidos los trámites para te todos los pueblos indígenas) ya no
su conclusión en la Ley Orgánica de podrán aspirar a que el Estado les dote
los Tribunales Agrarios (Procuradu- de nuevas tierras para que tengan su
ría Agraria, 1993: 11). propia parcela, o para que tengan una
Con la nueva reforma agraria, el Es- parcela con el tamaño suficiente para
tado decidió como “mejor” opción que, ser productiva. Ante esta gran limitan-
ante la carencia de tierras, habría que te la propuesta del Estado fue inten­
intensificar el aprovechamiento del sificar el aprovechamiento del recurso
recurso a través de la creación de em- a través de la creación de empresas
presas agrícolas y pecuarias, estable- agríco­las y pecuarias, para lo cual defi-
ciendo las condiciones jurídicas para nió jurídicamente los parámetros que
su privatización. lo harían posible, como se enuncia en
De esta reforma, según la Procura- los anteriores puntos [2], [4], [5] y [6]. A
duría Agraria las modificaciones más sabiendas que los campesinos mexica-
importantes que se hicieron al nuevo nos no tienen financiamiento ni visión
artículo 27 constitucional fueron: empresarial, se abrió legalmente la po-
sibilidad de que tanto ejidos como bie-
[1] Se declara el fin del reparto agrario nes comunales pudieran enajenarse o
y el combate intensivo al rezago asociarse con capitales externos. Tam-
agrario; bién se dispuso que pudieran reorgani-
[2] Se reconoce de modo explícito la zarse de acuerdo con sus intereses, ya
personalidad jurídica de los núcleos que sólo “se pueden crear nuevos ejidos
de población ejidales y comunales; mediante la libre decisión de un míni-
[3] Se da seguridad plena a las tres for- mo de 20 individuos, que deben apor-
mas de propiedad rural, la privada, tar tierras para ese fin” ( ibidem: 13).
la ejidal y la comunal; Aunque se sentaron las bases lega-
[4] Se establece la autonomía de la vida les para la privatización de la tierra en
interna de ejidos y comunidades; México esto no ha sucedido plenamente
[5] Se reconocen los sujetos de derecho aún, pues al parecer son muy pocos los
agrario; casos de compra venta de ejidos y bie-
[6] Se permite la formación de socieda- nes comunales, y casi todos se encuen-
des civiles o mercantiles en el agro; y tran en zonas turísticas y conurbadas.
[7] Se crean los medios para la procu- Muchas pueden ser las causas, pero
ración e impartición de una justicia creo que básicamente se debe a que las
agraria ágil y expedita (Procuradu- tierras están descapitalizadas, lo cual
ría Agraria, 1993: 10). sugiere que hay que hacer grandes in-
Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 25

versiones de capital bajo condiciones de ciones con disposiciones en materia

alto riesgo financiero debido a la extre- indígena; de ellas, únicamente once re-
ma pobreza en que se encuentran los conocieron textualmente la composi-
campesinos. Otra de las posibles causas ción pluricultural de la nación, nueve
es que a la mayoría de los pueblos cam- de manera plena, dos en forma indi­
pesinos que están involucrados en acti- recta (tabla 1) y sólo cuatro estados
vidades relacionadas con el narcotráfico aprobaron una ley reglamentaria en
no les interesa vender sus tierras o aso- materia indígena: Chiapas (1999),
ciarse, debido a las notables ganancias Oaxaca (1998), Campeche (2000) y Es-
que obtienen por este medio y, al mismo tado de México (2002).
tiempo, por tratarse de zonas dedicadas Cabe señalar que la reforma del es-
a esta actividad ilícita, la violencia que tado de Guerrero, primera en la lista,
trae consigo impide que sean atractivas realizada en 1987, se hizo tres años
para los inversionistas. Por otra parte, ­antes que la reforma al artículo 4°
es también cierto que la economía constitucional, de manera que la de
mexicana, así como la mundial, no ob- Guerrero no fue consecuencia directa
tienen ganancias importantes del cam- de la del artículo 4° y por ello no­res-
po ni de las empresas agropecuarias, ponde a los objetivos de reconoci­
sino de otros sectores como el financiero miento de la pluriculturalidad. Sin
y de servicios. Pero por encima de todas embargo, hay que subrayar el hecho de
las causas probables está el hecho in- que una vez reformado dicho artículo
eludible de que para los pueblos indíge- constitucional tampoco fue reconocida
nas la tierra no es solamente un recurso la pluriculturalidad en una reforma
productivo o un lugar dónde vivir, sino posterior de la Constitución del estado
primordialmente un territorio, el espa- de Guerrero, con todo y que en este es-
cio de construcción social de su cultura, tado existe una muy importante po­
el lugar donde se gestan los vitales pro- blación indígena con formas muy
cesos de reproducción e identificación avanzadas de organización social.23
social y cultural. Por otra parte, llama la atención el
caso de Quintana Roo porque en su
Pluralidad cultural y derechos Constitución no se establece de manera
indígenas en las constituciones explícita el reconocimiento de la compo-
estatales (1990-2003)
23
Me refiero a las policías comunitarias que
Las reformas a la Constitución federal este año han cumplido ya diez años de haberse
constituido con el nombre de Consejo Regional
obligaron a las entidades de la Repú- de la Policía Comunitaria, de la Coordinadora
blica a revisar y, en su caso, promover Regional de Autoridades Comunitarias. Monta-
las mismas en sus constituciones esta- ña y Costa Chica de Guerrero, y que son un
tales, tarea que desempeñaron los le- ejemplo de autonomía aplicada a la seguridad
pública. De este asunto se pueden encontrar ya
gisladores locales de 1990 a 2003. Al referencias bibliográficas en varios autores, en-
término del periodo sólo 16 entidades tre ellos, Gómez Ribera (2005) y Ravelo Lecuona
federativas reformaron sus constitu- (2002a, 2002b).
 26 Teresa Valdivia Dounce

Tabla 1. Resumen de las características de las reformas constitucionales

en materia indígena en los estados de la República mexicana (1987-2003)

Año Contenido y expresión empleada para el reconoci- Términos de Tiene ley

Estado

de la miento de la pluriculturalidad referencia reglamen­

refor- sobre los taria de
ma pueblos derechos y
indígenas cultura
indígenas

1987 Proveer la incorporación al desarrollo, preserva- Pueblos No hay

Chiapas Guerrero

ción y fomento de sus manifestaciones culturales. indígenas

1990 Proteger la cultura, lenguas y dialectos y tomarlos Etnias No hay

en cuenta en asuntos legislativos, administrativos
y judiciales; y procurar que haya intérprete en
procesos penales.
1999 Se reconoce la composición pluricultural de la Pueblos y Sí hay
entidad; establece la protección y líneas de comunidades
atención para su desarrollo; garantizar el acceso indígenas
pleno a la justicia, a los servicios de salud, a una
educación bilingüe que preserve y enriquezca su
cultura; el derecho a elegir sus autoridades
tradicionales de acuerdo a sus usos y costumbres;
participación de las comu­­ni­dades indígenas en la
elaboración de planes y programas de desarrollo;
tomar en cuenta sus prácticas y costumbres
jurídicas en los procesos penales, y derecho a
traductor y defensor que conozca su lengua y
cultura; el trámite y resolución de controversias
en municipios con población mayoritariamente
indígena será conforme a sus usos y costumbres y
con la participación de las autoridades tradiciona-
les. Se sanciona la discriminación.
1990 Se reconoce la composición pluricultural de la Pueblos y No hay
Oaxaca

entidad y el tequio como expresión de solidaridad comunidades

comunitaria; impulsar, fortalecer y respetar las indígenas.
tradiciones y las culturas; se funda el derecho a la Etnias.
libre asociación de municipios y comunidades a Grupo étnico
partir de su filiación étnica. La educación com- Región étnica
prenderá la enseñanza de los valores tradiciona-
les de cada región étnica, y en las comunidades
bilingües la enseñanza tenderá a conservar el
idioma español y el “dialecto” regional.
 Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 27

Tabla 1. Resumen de las características de las reformas constitucionales

en materia indígena en los estados de la República mexicana (1987-2003)
(continuación)
Año Contenido y expresión empleada para el reconoci- Términos de Tiene ley
Estado

de la miento de la pluriculturalidad referencia reglamen­

refor- sobre los taria de
ma pueblos derechos y
indígenas cultura
indígenas

1995 Se reconocen los usos y costumbres para la Comunidades No hay

Oaxaca

elección de autoridades municipales. indígenas

1998 Se reconoce su libre determinación en un marco Pueblos y Sí hay

de autonomía, su personalidad jurídica de derecho comunidades
público y el goce de sus derechos sociales; se indígenas
reconocen sus sistemas normativos, la jurisdicción
de sus autoridades; se reglamenta el tequio; se
penaliza la discriminación étnica y el etnocidio; se
les protege de reacomodos y desplazamientos;
reconoce el derecho social al uso y disfrute de
los recursos naturales de sus tierras y territorios.
1990 Establece líneas de protección, desarrollo y Grupos No hay
Querétaro

respeto. La educación promoverá el conocimiento étnicos

de los valores, lengua y creencias de los grupos
étnicos y su papel en la configuración y desarrollo
de la historia e identidad nacional.
2007 Reconoce que el estado tiene una composición pluri- Pueblos y Sí hay
cultural sustentada originalmente en sus pueblos comunidades
y comunidades indígenas, siendo aquellos que indígenas,
descienden de pobladores que habitaban en el otomí,
territorio del estado de Querétaro desde antes del huasteco y
inicio de la colonización y que conservan sus pro- pame
pias instituciones sociales, económicas, culturales y
políticas o parte de ellas. Reconoce específicamente a
los pueblos indígenas otomí, huasteco y pame, así
como las comunidades indígenas que los conforman,
asentadas en los municipios de Amealco eje Bonfíl,
Cadereyta de Montes, Colón, Ezequiel Montes,
Jalpan de Serra y Tolimán, y expresa que los los
indígenas procedentes de otro estado de la repú­
blica, que transiten o residan temporal o perma­
nentemente dentro del territorio del estado de
Querétaro, podrán acogerse, en lo conducente, a los
beneficios de esta Ley.
 28 Teresa Valdivia Dounce

Tabla 1. Resumen de las características de las reformas constitucionales

en materia indígena en los estados de la República mexicana (1987-2003)
(continuación)
Año Contenido y expresión empleada para el reconoci- Términos de Tiene ley
Estado

de la miento de la pluriculturalidad referencia reglamen­

refor- sobre los taria de
ma pueblos derechos y
indígenas cultura
indígenas

1991 Se reconoce la composición pluricultural de la Grupos No hay

Hidalgo

entidad; el derecho a preservar su forma de vida, sociales de

bienestar y desarrollo siempre y cuando no culturas
contravengan la norma de orden público; garanti- autóctonas.
zar el acceso efectivo a la jurisdicción del Estado; Comunidades
los poderes del estado tomarán en cuenta sus indígenas
costumbres jurídicas.
1992 Se reconoce la composición pluricultural de la Grupos de No hay
Sonora

entidad; respetar sus culturas y garantizar el nuestro

acceso a la jurisdicción del Estado. origen
1993 Se reconoce la composición pluricultural de la Pueblos No hay
Veracruz

entidad; proteger y promover el desarrollo de sus indígenas

culturas y garantizar el acceso efectivo a la juris-
dicción del Estado; tomar en cuenta sus prácticas y
costumbres jurídicas en los procesos penales.
1998 Derecho de los pueblos indígenas a la libre Pueblos No hay
determinación en un marco de autonomía y comuni-
establecida en la ley reglamentaria. Derecho de dades
las comunidades indígenas a promover su indígenas.
desarrollo equitativo y sustentable; a una Población
educación laica, obligatoria, bilingüe e intercultu- indígena
ral. El Estado y municipios deberán impulsar el
respeto y conocimiento de las culturas de la
entidad y combatir la discriminación. El munici-
pio distribuirá los recursos con sentido de equi-
dad, incorporando a las comunidades indígenas
con categoría de agencia municipal; y podrá
incorporar representantes de la población indígena
en la planeación y participación ciudadana.
2000 Se reconoce la composición pluricultural y Pueblos y No hay
multiétnica de la entidad. El Estado cuidará que comunidades
la educación de los pueblos indígenas sea bilingüe, indígenas.
respete su cultura e incorpore contenidos acerca Población
de su etnohistoria y cosmovisión. indígena
Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 29

Tabla 1. Resumen de las características de las reformas constitucionales

en materia indígena en los estados de la República mexicana (1987-2003)
(continuación)
Año Contenido y expresión empleada para el reconoci- Términos de Tiene ley
Estado

de la miento de la pluriculturalidad referencia reglamen­

refor- sobre los taria de
ma pueblos derechos y
indígenas cultura
indígenas

1993 Garantizar la protección y promoción del desarro- Nuestras No hay

Nayarit

llo de sus culturas, el efectivo acceso a la jurisdic- etnias

ción del Estado y tomar en cuenta sus prácticas y indígenas
costumbres jurídicas en los términos en que se
establezca n las leyes.
1998 Se reconoce la composición étnica plural de la Pueblos y No hay
entidad, el derecho a la libre determinación en un comunidades
marco de autonomía para decidir sus formas de indígenas
organización, sistemas normativos y desarrollo;
penaliza la discriminación; se otorga el derecho a
participar en los planes y programas de desarrollo
educativo, productivo, cultural o social.
Su educación será bilingüe; se sanciona la
discriminación; protección de la propiedad y
posesión de sus tierras y sus derechos de uso y
aprovechamiento del agua y recursos naturales.
2004 Idem. Etnias, Sí hay
pueblos y
comunidades
indígenas,
coras,
huicholes,
tepehuanos y
mexicaneros
1994 Se reconoce la composición pluricultural de la nación Comuni­dades No hay
Jalisco

mexicana; las leyes estatales propiciarán el desa­-

rrollo de las comunidades respetando su cultura.
2007 Se reconoce la composición pluricultural del Pueblos y Sí hay
estado sustentada originalmente en sus pueblos comunidades
indígenas, los cuales son aquellos que formen una indígenas
unidad social, económica y cultural, asentada en
un territorio y que reconoce autoridades propias
de acuerdo con sus usos y costumbres. Ley de
30 Teresa Valdivia Dounce

Tabla 1. Resumen de las características de las reformas constitucionales

en materia indígena en los estados de la República mexicana (1987-2003)
(continuación)

Año Contenido y expresión empleada para el reconoci- Términos de Tiene ley

Estado

de la miento de la pluriculturalidad referencia reglamen­

refor- sobre los taria de
ma pueblos derechos y
indígenas cultura
indígenas

2007 orden público e interés social. Se propone respetar Pueblos y Sí hay

Jalisco

y promover el desarrollo de los pueblos indígenas, comunidades

reconociendo a las comunidades y a las personas indígenas
que los integran, como titulares de derechos
sociales e individuales, conforme a las disposicio-
nes de la Constitución Política de tos Estados
Unidos Mexicanos, la particular del Estado,
las leyes que de ellas emanen y en concreto de
esta ley específica. En casos penales, se reconoce
la necesidad de un traductor indígena, de haber
actuado conforme a su costumbre y de que los
sujetos se autoadscriban (salvo excepciones).
1994 Se reconoce la diversidad cultural; proteger y Etnias No hay
Durango

promover su desarrollo; para las etnias la educa- duranguenses

ción será bilingüe respetando su cultura.
2007 La ley tiene por objeto el desarrollo, reconocimien- Pueblos y Sí hay
to, preservación y defensa de los derechos y cultura comunidades
de los pueblos y comunidades indígenas reconoce indígenas,
que el Estado tiene una composición pluricultural y tepehuanes,
pluriétnica sustentada en sus pueblos y comunida- huicholes,
des indígenas, los cuales son tepehuanes, huicholes, mexicaneros,
mexicaneros, tarahumaras o rarámuris, asentados tarahumaras
en el Estado, cuyas formas e instituciones sociales, o rarámuris
económicas y culturales los identifican y distinguen
del resto de la población del Estado. Los indígenas
procedentes de otra entidad federativa o de otro
país, que transiten o residan temporal o permanen-
temente dentro del territorio del Estado, serán
sujetos de las obligaciones y derechos de la
presente Ley; por lo anterior, se les reconoce el
derecho a la protección de sus costumbres, usos,
tradiciones, lengua, religión, indumentaria y rasgos
culturales. Los derechos de los pueblos indígenas
que reconoce la presente Ley, serán ejercidos a
través de sus respectivas autoridades tradicionales.
 Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 31

Tabla 1. Resumen de las características de las reformas constitucionales

en materia indígena en los estados de la República mexicana (1987-2003)
(continuación)
Año Contenido y expresión empleada para el reconoci- Términos de Tiene ley
Estado

de la miento de la pluriculturalidad referencia reglamen­

refor- sobre los taria de
ma pueblos derechos y
indígenas cultura
indígenas

1994 Tomará en cuenta sus costumbres en los juicios Pueblos y No hay

Chihuahua

civiles o penales; se establece que las tierras comunidades

indígenas son inalienables e imprescriptibles y indígenas
que para venderse éstas y las aguas se apegarán
a la ley y a las costumbres indígenas que, a su
vez, deberán recopilarse, reconocerse y regularse
por las leyes civiles del Estado; propiciar que su
educación la proporcionen los propios pueblos y
que sea bilingüe cuando lo soliciten; los servicios
de salud deben tomar en cuenta su lengua y
cultura.
1995 Se reconoce la composición pluricultural y Pueblos No hay
Estado de México

pluriétnica de la entidad; proteger y promover el indígenas.

desarrollo de sus culturas; y garantizar el acceso a Grupos
la jurisdicción del Estado.
2001 Se reconoce la composición pluricultural y Pueblos y Sí hay
pluriétnica de la entidad; proteger y promover el comunidades
desarrollo de sus culturas; y garantizar el acceso a indígenas
la jurisdicción del Estado. Éste reconoce la
existencia de los pueblos indígenas mazahua,
otomí, náhuatl, tlahuica, y matlatzinca, asentados
principalmente en […]
1996 Se reconoce la composición pluricultural de la Pueblos Sí hay
Campeche

nación mexicana y de la entidad; establece el indígenas

derecho a desarrollar y fortalecer el control y
disfrute de sus recursos naturales y sus culturas;
establecer mecanismos para su efectiva en los
distintos ámbitos y niveles de gobierno; garanti-
zar que la convivencia en la entidad se dé respe-
tando y valorando la diversidad cultural; se
sancionará la discriminación hacia ellos y sus
integrantes; la enseñanza de una lengua indígena
en educación básica será obligatoria en comunida-
des con regular proporción de población indígena;
 32 Teresa Valdivia Dounce

Tabla 1. Resumen de las características de las reformas constitucionales

en materia indígena en los estados de la República mexicana (1987-2003)
(continuación)

Año Contenido y expresión empleada para el reconoci- Términos de Tiene ley

Estado

de la miento de la pluriculturalidad referencia reglamen­

refor- sobre los taria de
ma pueblos derechos y
indígenas cultura
indígenas

1996 se apoyará el desarrollo y promoción de sus Pueblos Sí hay

Campeche

conocimientos, medicina tradicional y tecnologías; indígenas

se garantizará su efectivo acceso a la jurisdicción
del estado; en todo juicio deberá tomarse en
cuenta su cultura y deberá llevarse preferente-
mente en su lengua o en su defecto con la asisten-
cia de traductores; en los conflictos por límites
agrarios el estado promoverá la conciliación y
concertación, con la participación activa de las
autoridades indígenas.
1996 Se reconoce la composición pluricultural de la enti- Pueblos y No hay
San Luis Potosí

dad; se promoverá el respeto y desarrollo de sus comunidades

culturas; se garantizará el efectivo acceso a la indígenas.
jurisdicción del estado; se tomará en cuenta sus Grupos
prácticas y costumbres jurídicas en los juicios y étnicos.
procedimientos, con derecho a un traductor para Grupos
quienes no hablen español; se promoverán los indígenas.
Consejos Indígenas para cada etnia; la educación Etnias.
para las comunidades indígenas deberá ser Indígenas
bilingüe; la ley reglamentaria y las relacionadas
con los derechos y protección de los grupos indíge­
nas deberán ser traducidas, impresas y publicadas
en las lenguas de los grupos étnicos de la entidad.
2003 Se reconoce la composición “pluriétnica”, pluricul- Pueblos y Sí hay
tural y “multilingüística” de la entidad. Reconoce comunidades
el derecho a su libre determinación en un marco indígenas,
de autonomía bajo el principio de la subsidiarie- pueblos
dad y complementariedad en correspondencia con nahuas,
el marco jurídico; el estado les otorga la calidad de teenek o
sujetos de derecho público, con personalidad huastecos, y
jurídica y patrimonio propios. Reconoce sus xi´oi pames, y
instituciones y su actual jurisdicción territorial, la presencia
sus formas autonómicas de gestión y su capacidad de los
de organización y desarrollo. El Estado coadyuvará wirrarika o
a la preservación y enriquecimiento de su lengua huicholes
 Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 33

Tabla 1. Resumen de las características de las reformas constitucionales

en materia indígena en los estados de la República mexicana (1987-2003)
(continuación)
Año Contenido y expresión empleada para el reconoci- Términos de Tiene ley
Estado

de la miento de la pluriculturalidad referencia reglamen­

refor- sobre los taria de
ma pueblos derechos y
indígenas cultura
indígenas

2003 y cultura. El municipio asignará equitativamente Pueblos y Sí hay

San Luis Potosí

los presupuestos, y las comunidades indígenas los comunidades

administrarán. Derecho a traductor y defensor indígenas,
que conozca su lengua y cultura en los procesos pueblos
penales; se protegen los derechos de indígenas que nahuas,
no son de la entidad y se encuentran en ella. El teenek o
estado, con la participación de las comunidades huastecos, y
indígenas, establecerá instituciones, el sistema y xi´oi pames, y
las políticas que garanticen su desarrollo; serán la presencia
consultados para la elaboración de los planes de los
estatales de desarrollo, y el Congreso y ayunta- wirrarika o
mientos estatales establecerán equitativamente huicholes
el presupuesto para cumplir con las políticas para
su desarrollo. Su educación se incrementará en
todos los ámbitos y niveles, con uso de la lengua
indígena y el español, incorporando las “caracte-
rísticas interculturales específicas”. Se prohíbe la
discriminación.
1997 Se instituirá un sistema de justicia indígena para Comunidades Sí hay
Quintana Roo

las comunidades de la Zona Maya de la entidad a indígenas. Además, en

cargo de jueces tradicionales y, en su caso, de Etnias 1997 se
Magistrados de Asuntos Indígenas que, de aprobó la Ley
acuerdo con las comunidades indígenas, determi- de Justicia
ne el Tribunal Superior de Justicia; se protegerá, Indígena del
regulará y validará el desarrollo de sus lenguas y Estado de
culturas y se garantizará el efectivo acceso a la Quintana
jurisdicción del estado. Roo que
reglamenta
esta reforma
en la materia
1998 Se protegerá y promoverá el desarrollo de sus Etnias No hay
Michoacán*

culturas; se garantizará el efectivo acceso a la

jurisdicción del estado; se tomarán en cuenta sus
prácticas y costumbres jurídicas en los juicios y
procedimientos.
 34 Teresa Valdivia Dounce

Tabla 1. Resumen de las características de las reformas constitucionales

en materia indígena en los estados de la República mexicana (1987-2003)
(continuación)
Año Contenido y expresión empleada para el reconoci- Términos de Tiene ley
Estado

de la miento de la pluriculturalidad referencia reglamen­

refor- sobre los taria de
ma pueblos derechos y
indígenas cultura
indígenas

2007 Tiene por objeto el reconocimiento, preservación y Pueblos y Sí hay

Baja California

defensa de los derechos y cultura de los indígenas comunidades

del estado de Baja California, así como el estable- indígenas,
cimiento de las obligaciones de la administración indígenas,
pública estatal y municipal, en la construcción de pueblos
las relaciones con las comunidades indígenas y indígenas
elevar el bienestar social de sus integrantes, kiliwas,
promoviendo el desarrollo a través de programas kumiai, pai
y presupuestos específicos. Esta Ley reconoce los pai, cucapá y
derechos colectivos, a los siguientes pueblos cochimí
indígenas: Kiliwas, Kumiai, Pai pai, Cucapá y
Cochimí, así como a las comunidades indígenas
que conforman aquéllos, los cuales habitaban en
la región desde antes de la formación del estado
de Baja California, y que conservan sus propias
instituciones sociales, económicas, culturales y
políticas, o parte de ellas. Las comunidades
indígenas pertenecientes a cualquier otro pueblo,
procedentes de otro estado de la república y que
residan temporal o permanentemente dentro del
territorio del estado de Baja California, podrán
acogerse a esta ley.
*Puebla es el único estado de los que se presentan en este cuadro que no reformó su constitución en materia
indígena. Y en Michoacán aún se discute la necesidad de elaborar una ley de derechos y cultura indígena.
Fuente: María de los Ángeles Valdivia Dounce, “Los límites de la educación intercultural en la legislación
mexicana”, tesis de doctorado en Ciencias de la Educación, Barcelona, Facultad de Ciencias de la Educación-
Universidad Autónoma de Barcelona, 2006.
Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 35

sición pluricultural de la nación y de De igual forma es de llamar la aten-

su Estado, pero aprobó la Ley de Dere- ción que los términos empleados en al-
chos, Cultura y Organización ­Indígena gunas constituciones para referirse a
(1998), así como la Ley de Justicia In- los pueblos indígenas no se apegaron a
dígena (1997); ambas re­glamentarias la norma internacional del Convenio
del último y penúltimo párrafos del ar- 169 de la Organización Internacional
tículo 13 de su Consti­tución. del Trabajo haciendo suponer que exis-
Asimismo destaca el hecho de que te cierta ignorancia sobre este ins­
sólo tres estados que reformaron sus trumento. Por ejemplo, en Durango se
constituciones estatales en materia de empleó “etnias duranguenses”, en So-
derechos y cultura indígena recono­ nora “grupos de nuestro origen”, en
cieron a los pueblos y comunidades Hidalgo “grupos sociales de culturas
indí­genas con personalidad jurídica de autóctonas”, y en Nayarit “nuestras et­
derecho público, como sujetos de dere- nias indígenas” (aunque en la reforma
cho público: Oaxaca en su Constitución posterior, la de 1998, se subsanó esta de­
y Ley Reglamentaria, ambas en 1998; ficiencia nombrándolos “pueblos y co-
San Luis Potosí en su Constitución en munidades indígenas”).
2003; y Campeche en su Ley Regla- Las reformas constitucionales de
mentaria de 2000. las entidades federativas llevaron, en
Otro aspecto que me parece impor- consecuencia, a establecer modificacio-
tante observar es la manera en que nes a las leyes secundarias de los esta-
varios estados resolvieron reformar dos con la finalidad de dar congruencia
sus constituciones para dar cabida a y certeza jurídica a las reformas. Sin
un supuesto reconocimiento a la pluri- embargo, los resultados son notoria-
culturalidad. En Campeche y Jalisco mente disímiles, como se demuestra
se reconoció la composición pluricul­ en la tabla 2. Los casos más contras-
tural del país, mas no de su propia tantes son Oaxaca frente a Puebla, ya
­entidad. Y en Chihuahua no hubo reco- que mientras el primero realizó modi-
nocimiento pleno, sino parcial, de la ficaciones a doce leyes estatales y
composición pluricultural, pues sólo se aportó una de las leyes indígenas más
modificaron aspectos fragmentados de completas del país, en Puebla apenas
la vida indígena, como tomar en cuen- se reformó un artículo del código en
ta su costumbre en los juicios civiles y materia electoral, cuyo sentido expre-
penales, y en los servicios de salud; que sa la voluntad de tomar en cuenta las
los pueblos indígenas proporcionen su costumbres indígenas en los procesos
propia educación; y, en materia agra- electorales.
ria, se reglamentó que las tierras (y Aunque no es el único caso de este
aguas) indígenas no se pueden vender, tipo, Puebla es realmente crítico, pues
ni comprar, ni extinguir este derecho, y tratándose de uno de los estados de la
para el traspaso de tierras y aguas se República mexicana que cuenta con
apegarán a las disposiciones de la ley mayor población indígena (13%) no
estatal y de la costumbre india. realizó ninguna reforma a su Consti-
36 Teresa Valdivia Dounce

Tabla 2. Entidades federativas que incorporaron disposiciones en materia

indígena en sus leyes estatales (1987-2003)
Instrumento

Campeche
Chiapas

Durango

Oaxaca
Puebla*

Sonora
Quintana Roo
Distrito Federal

Estado de México
Ley reglamentaria en materia de derechos y cultura X X X X X
indígena
Ley de Justicia Indígena X
Ley de Educación X X X
Ley de Salud X
Código Penal X X
Código de Procedimientos Penales X X X X X
Código de Procedimientos Civiles X X
Código en Materia Electoral X X X
Ley Orgánica Municipal X
Ley Orgánica de la Administración Pública X
Ley Orgánica del Poder Judicial X X
Ley Orgánica de la Procuraduría para la Defensa del X
Indígena
Ley Orgánica de la Junta de Conciliación Agraria X
Ley que crea el Instituto Estatal de Desarrollo Munici- X
pal
Ley del Instituto Oaxaqueño de las Culturas X
Ley que crea la Corporación Oaxaqueña de Radio y X
Televisión
Ley del Fomento para el Desarrollo X X
Reglamento Interior de la Administración Pública X
*Puebla es el único estado de los que se presentan en este cuadro que no reformó su constitución en
materia indígena.
Fuente: María de los Ángeles Valdivia Dounce, op. cit.
Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 37

Tabla 3. Entidades federativas con mayor porcentaje de población hablante

de lengua indígena de 5 años y más (2000)
Entidad federativa Porcentaje
Estados Unidos Mexicanos 7.2
Yucatán 37.4
Oaxaca 37.2
Chiapas 24.7
Quintana Roo 23.1
Hidalgo 17.3
Campeche 15.5
Guerrero 13.9
Puebla 13.1
San Luis Potosí 11.7
Veracruz de Ignacio de la Llave 10.4
Nayarit 4.6
Tabasco 3.7
Michoacán de Ocampo 3.5
México 3.3
Chihuahua 3.2
Tlaxcala 3.2
Nota: Con respecto al total de la población de cinco y más años de cada entidad federativa. Se excluye a la
población que no especificó si habla o no lengua indígena.
Fuente: inegi, XII Censo General de Población y Vivienda, 2000. Tabulados Básicos, México, inegi, 2001.

tución estatal, ni aprobó una ley indí- Reforma al artículo 2 constitucional

gena, y la única reforma que realizó (2001)
no reconoce la costumbre indígena.
Casos similares son Tabasco y Yuca- El fin del periodo de reformas legales
tán, donde no se realizó ninguna mo- en materia de derechos indígenas lo
dificación legal, siendo que Yucatán marca la reforma del 18 de julio de
ocupa el primer lugar en porcentaje 2001, mejor conocida como “ley indíge-
de población indígena en el país, como na,” conformada así por las nuevas mo-
puede apreciarse en la tabla 3. dificaciones a la Constitución federal:
38 Teresa Valdivia Dounce

se adicionaron un segundo y tercer pá- tratégico” basado en los instrumentos

rrafos al artículo 1º; se reformó el 2º; se y las cortes internacionales. Hoy en día
derogó el párrafo primero del artículo las normas internacionales contenidas
4°, y se adicionaron un sexto párrafo al en estos instrumentos forman parte de
artículo 18 y un último párrafo a la la Constitución nacional, gracias a la
fracción tercera del artículo 115. reforma al artículo 1° en 2011.
La ley indígena federal del 2001 es
mucho más completa que todas las re- A MANERA DE CONCLUSIONES
formas anteriores. Aquí se establecie-
ron reconocimientos elementales como La política indigenista del Estado
la composición pluricultural del país mexicano evolucionó en el siglo xx des-
sustentada en los pueblos indígenas, el de planteamientos excluyentes y racis-
origen de éstos y sus instituciones, su tas hasta llegar a convertirse en una
derecho a la libre determinación y a de las políticas más democráticas de
cierta autonomía. En esta nueva ley América Latina, gracias a los reconoci-
hay dos avances más: la forma de iden- mientos jurídicos citados. Sin embargo,
tificar por la conciencia de su identidad persiste la ignorancia sobre la existen-
y pertenencia a los sujetos jurídicos cia e identidad de los pueblos indígenas
(como lo establece el Convenio 169) y en el país, y su derivada discriminación
la tipificación de la discriminación y exclusión.
como un delito. Sin embargo, no deja A lo largo del periodo revisado se
de ser una ley “mocha”, ya que los pue- puede decir que ha habido una preocu-
blos y comunidades indígenas son de­ pación central en todas las políticas
finidos como sujetos de interés público indigenistas que es la de integrar a la
y no como sujetos de derecho público, población indígena a las formas de
con lo cual su derecho a la libre deter- vida nacional a través de la homolo­
minación y autonomía quedan en mera gación de servicios médicos, educati­
retórica. Además, en el apartado A del vos, productivos, de infraestructura y
artículo 2° se garantizan derechos que de procuración de justicia, ya sea impo-
ya tenían los pueblos indígenas, y en el niéndoles los modelos, preguntándoles
apartado B se perfilan las bases para si están de acuerdo o no, o permitién-
diseñar un típico plan de desarrollo so- doles que diseñen sus propios progra-
cial, al puro estilo de la programación mas de desarrollo dentro del marco de
gubernamental; así que ambos temas “las formas de vida nacional”. Pero,
por demás ociosos, sirvieron de relleno gracias a indigenistas honestos que
a la monserga de esta reforma. han laborado en el ini hoy en día se
Mientras en la “ley indígena” no puede decir que en muchas regiones
hubiera un reconocimiento constitu- indígenas ha llegado una mayor justi-
cional de los pueblos y comunidades cia social, pues han pasado a la histo-
como sujetos de derecho, la opción que ria las jornadas de trabajo de sol a sol y
podían tomar para su defensa de dere- sin descanso; han entrado a las comu-
cho colectivo era el llamado “litigio es- nidades los servicios mínimos de salud
Reconocimiento de derechos indígenas: ¿fase superior de la política indigenista del siglo xx? 39

y educación; se respetan los precios ofi- tuación Agraria, México, D. F., 6 de ma­
ciales de los productos básicos; y exis- yo de 1996.
ten más oportunidades para decidir Convenio Constitutivo del Fondo para el
sobre sus propios destinos. Desarrollo de los Pueblos Indígenas de
El Estado también ha mantenido América Latina y el Caribe, Madrid,
su relación hegemónica con los pueblos julio, 1992.
indígenas; y ha permitido, protegido y Convenio núm. 169 sobre Pueblos Indíge-
hasta promovido las relaciones do­ nas y Tribales en países independien-
minicales en las llamadas regiones de tes, adoptado en Ginebra, el 27 de junio
refugio aunque, al mismo tiempo, indi- de 1989, de la Organización Internacio-
genistas y líderes indígenas han tra­ nal del Trabajo, (en México fue aproba-
bajado contra corriente sorteando do por el Congreso de la Unión el 11 de
obstáculos de todo tipo para liberarse julio de 1990, por el Senado con publi-
de estas condiciones. cación en el Diario Oficial de la Federa-
Sin embargo, aún no ha llegado el ción el 3 de agosto de 1990 y 13 de
momento en que podamos ver a un agosto de 1990 por el Presidente de la
Estado que reconoce plenamente la República.
“mayoría de edad” de los ciudadanos Declaración de las Naciones Unidas sobre
indígenas y mucho menos la necesidad los Derechos de los Pueblos Indígenas,
de que la participación política de es- en vigor a partir de 15 de marzo de 2006,
tos pueblos sea independiente y sobe- en línea [[Link]], consul-
rana, dado su carácter diferenciado no tado el 7 de julio de 2010.
sólo de cultura sino, fundamentalmen- Proyecto de Declaración Americana de los
te, de origen y desarrollo histórico. En- Derechos de los Pueblos Indígenas, Or-
tonces sí estaríamos frente a la fase ganización de Estados Americanos,
superior del desarrollo de la política septiembre 1985.
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