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Por: Adriana Cordero
LA POBLACION
La realidad
ADRIANA CORDERO 20/01/25
RESUMEN:
Una de las paradojas que confronta el decrecer es la necesidad de dar refugio a la creciente población
global. En este contexto las prácticas y políticas públicas de planificación urbana y de arquitectura son
vitales. El reciclaje urbano ofrece una mirada astuta a políticas públicas en América Latina y Chile, y
discute - en diálogo con las ideas de decrecimiento - la necesidad de promover la vivienda en lugares
existentes, próximos a los centros de trabajo, fomentando un intercambio donde se disminuye la
explotación del tiempo por parte del capital.
Palabras clave: suelo; vivienda social; leyes; ensayo; decrecer
CONTEXTO URBANO EN AMÉRICA LATINA
En 2008, por primera vez en la historia, la población urbana mundial superó en número a la población
rural. Este hito marcó el advenimiento de un nuevo ‘milenio urbano’ y se espera que dos tercios de la
población mundial resida en áreas urbanas para 2050. América Latina y el Caribe (ALC) es considerada la
región más urbanizada del mundo, con un 81,2% de la población viviendo en ciudades y un 87,8%
proyectado para 2050. Hoy, el 17% de la población urbana de ALC reside en 6 megaciudades - categoría
de metrópolis con más de 10 millones de habitantes - Bogotá, Buenos Aires, Ciudad de México, Río de
Janeiro, São Paulo y Lima, y en ciudades sobre 5 millones de habitantes, como Santiago de Chile y
Caracas (Figura 1). Hace 50 años, la región no tenía ciudades con más de 10 millones de habitantes
(Naciones Unidas, 2019).
El crecimiento urbano acelerado tiene consecuencias sobre las dinámicas urbanas, en especial ligadas a
la falta de planificación de áreas metropolitanas. Las ciudades pueden ser vistas como motores de
desarrollo económico y progreso social, pero es importante considerar que también albergan a muchos
de los grupos más pobres, quienes, ante la desaceleración del éxodo rural, ahora migran entre ciudades
en busca de mejores oportunidades económicas (Jordán, Riffo y Prado, 2017). Este aumento se
caracteriza por significativos flujos migratorios, ocupación informal de terrenos, alza de la vivienda
desregulada, programas habitacionales insuficientes y falta de planificación a largo plazo. La
concentración de riqueza y vulnerabilidad, junto a un encarecido mercado de suelos, conlleva niveles
excesivos de segregación socioespacial, algo evidente en el aumento de diversas problemáticas sociales,
como el retraso escolar, inacción juvenil y embarazo adolescente (Sabatini, Cáceres, Cerda 2001)1.
Aunque el porcentaje de la población que reside en asentamientos informales disminuyó de 29% en
2000 a 21% en 2015, más de 100 millones de personas en la región aún están en esas condiciones
(Banco Mundial, 2018). Hoy, en un contexto influenciado por la pandemia de COVID-19, la CEPAL estima
que la cantidad de personas en condiciones de pobreza ha aumentado un 3,9% en tan sólo dos años
(2018-2020), llegando a un 33,7% de la población, donde un 12,5% vive en pobreza extrema (CEPAL
2021). En este ámbito, la vivienda es un ‘eje estratégico’ para superar la pobreza y precariedad urbana
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(Saborido, 2006), representando, a su vez, más del 70% del uso de suelo urbano (Naciones Unidas,
2016), e impactando fuertemente la composición y construcción socioespacial de nuestras ciudades.
Las urbes siguen creciendo. Más del 60% de la superficie urbana proyectada para 2030 aún no se
desarrolla (Wallemacq y House 2018) y para 2060 se proyecta la construcción de casi mil millones de
unidades de vivienda que albergarán la creciente población mundial (Santos et al., 2015). Esto requiere
políticas urbanas holísticas, bien concebidas, y planes integrales, así como fondos significativos para
implementarlas.
POLÍTICAS HABITACIONALES DE INTERÉS SOCIAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y MERCADO
INMOBILIARIO
La Declaración Universal de los Derechos Humanos define que toda persona tiene derecho a un nivel de
vida adecuado, el que debe asegurarle, entre otras cosas, la vivienda (Asamblea General de las Naciones
Unidas, 1948). En América Latina dieciocho de los veinte países que de la región han incluido el derecho
a la vivienda en su Constitución política, siendo Chile2 y Perú las únicas excepciones. De este grupo,
once naciones han incorporado los adjetivos ‘digna’ o ‘adecuada’, especificando que aplica a toda la
población3. Así, tácitamente a lo largo de los años, la vivienda digna se ha consensuado a nivel regional
como un derecho social. No obstante, hay una compleja dicotomía entre la vivienda como bien de
mercado y como derecho constitucional. En este contexto, la política habitacional de interés social
predominante en América Latina se basa en el subsidio a la demanda, donde entidades privadas
desarrollan proyectos habitacionales y el Estado actúa como entidad financiera y de gestión. Este
mecanismo puede llegar a tener un éxito notable en la disminución del déficit cuantitativo de viviendas,
a la vez que fomenta el desarrollo económico a través de la industria de la construcción, sus
proveedores y el mercado inmobiliario.
Ejemplo de ello es el caso de las políticas adoptadas por el gobierno de Chile desde la década de 1970, el
que llegó denominarse “modelo chileno” (Amarilla Riveros, 2018)4, siendo replicado en países como
Brasil, México y Paraguay, debido a la alta cantidad de viviendas que logró construir. Sin embargo, como
indican Rodríguez y Sugranyes, estos mecanismos generan importantes impactos sociales y urbanos en
la ciudad ligados a la priorización de principios cuantitativos por sobre cualitativos, así como también a
la fragmentación urbana por sobre la integración, entre otros. Ello llevó a que los autores denominaran
la nueva problemática urbana en Chile como los “con techo”, refiriéndose a los habitantes de conjuntos
habitacionales y barrios desarrollados entre las décadas de 1990 y 2000 (Rodríguez y Sugranyes, 2004).
Emblema de esto fue el escándalo de las casas Copeva, que a tres años de su inauguración (1994) en
Bajos de Mena tuvieron serios problemas de filtración con las lluvias de invierno debido a negligencias
en la elección de materiales y procesos constructivos (Velásquez Ojeda, 2018). Hoy, al problema de los
‘con techo’ se añade el importante incremento en el número de familias viviendo en asentamientos
informales, el que aumentó en un 73% entre 2019 y 2020, alcanzando las 81.643 familias en 969
campamentos, cifra que no se veía desde el año 1996 (TECHO-Chile, Fundacion Vivienda & CES, 2021).
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En paralelo, entre 2010 y 2019, el valor de las viviendas aumentó en un 91,8% a nivel nacional, y en un
101% para la Región Metropolitana. Este drástico aumento de precios no tiene correlación con el
incremento real de las remuneraciones que rondaba un 2,4% entre 2011 y 2019 (Jeri, Cannobbio &
Vásquez, 2020). Este fenómeno - mayormente manifiesto en algunas comunas populares (Sabatini y
Brain, 2006) - implica que los terrenos disponibles para proyectos habitacionales de interés social sean
cada vez más escasos, profundizando las barreras que enfrentan los desarrolladores, quienes deben
destinar gran parte del subsidio a cubrir dichos gastos (Castillo y Forray, 2014).
En un contexto de crecimiento urbano difuso, marcado por la verticalización habitacional de las
comunas centrales del Gran Santiago, y acompañado por la expansión y dispersión urbana en las zonas
periféricas (de Mattos, Fuentes & Link, 2014), es necesario buscar mecanismos para asegurar el derecho
a la vivienda, tomando como variables principales la localización, la integración y el desarrollo urbano
sostenible, tanto desde un punto de vista social como medioambiental. Así, priorizar ciudades
compactas y fomentar una densidad mayor (y equilibrada), tienen un importante impacto en el
bienestar humano y la productividad económica, promoviendo el transporte urbano no vehicular, la
conectividad entre viviendas y trazado vial, y una mixtura de usos que fomenta la integración de
ciudadanos y comunidades (OECD, 2012). Reforzando lo anterior, la forma urbana juega un rol
significativo en el consumo energético de las ciudades. En América Latina y el Caribe se espera que para
2050 la implementación de ciudades compactas tenga el mismo impacto en el consumo energético que
el uso de tecnologías con alta eficiencia, en tanto, para países como China, dos tercios del potencial
ahorro energético se pueden lograr a través del desarrollo de urbes compactas (Güneralp et al., 2017).
En la región de América Latina, históricamente las carencias en la calidad de vivienda son mucho
mayores que en su cantidad, 61% y 39% respectivamente (McBride et al., 2011). Por ello, la aplicación
de políticas integralmente sostenibles y resilientes no sólo pueden aliviar el déficit total de viviendas,
sino también convertirse en valiosas herramientas para reactivar e impulsar las economías locales
(United Nations, 2015), donde el sector de la construcción representa en promedio el 13,1% del PIB
nacional de la región, del cual la construcción residencial es el 45% (CEPAL, s.f.).
Un nuevo modelo de planeamiento urbano no puede ser exitoso sin considerar los factores económicos
que están en juego. Según un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), para que América
Latina y el Caribe logren reducir el déficit habitacional exclusivamente con viviendas construidas por los
gobiernos en el marco de programas de desarrollo urbano, se debería realizar una inversión de US$
310.000 millones, el equivalente al 7,8% del producto bruto de la región. Es decir, la reducción del déficit
actual mediante nuevas construcciones habitacionales estatales corresponde a siete veces la inversión
pública actual (Bouillon, 2012). Este enorme desafío financiero es difícil de alcanzar; por ello se necesita
replantear los modelos de desarrollo de vivienda social incorporando la reutilización de los recursos
disponibles en nuestras ciudades, como el suelo y las viviendas abandonadas o deterioradas.
Así, surge la pregunta sobre cómo enfrentar el déficit cuantitativo y cualitativo habitacional entregando
alternativas socioespacialmente integradas, adecuadas y bien localizadas a personas que no pueden
acceder a ellas mediante un - cada vez más - encarecido mercado inmobiliario. A ello se suma la
urgencia por implementar un desarrollo urbano planificado y compacto que disminuya el impacto
medioambiental y espacial generado por la dispersión urbana, mejorando significativamente la calidad
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de vida de sus habitantes al mismo tiempo. Ante este problema, y sin pretender que esta sea una
solución absoluta ni definitiva, el ‘reciclaje urbano’ se alza como una alternativa viable y sustentable en
términos sociales y medioambientales.
EL RECICLAJE URBANO: EJEMPLOS DE POLÍTICAS Y PROPUESTAS INNOVADORAS
Es preciso especificar que al referirnos a reciclaje urbano hablamos de la reutilización de recursos
inmobiliarios existentes, ya sean sitios eriazos y/o edificaciones. Estas alternativas presentan una
inmejorable oportunidad para disminuir el déficit cualitativo de vivienda, a la vez presentan
oportunidades para el desarrollo de nuevas unidades en zonas bien localizadas y de regenerar áreas
deterioradas.
A nivel Latinoamericano, el incipiente reciclaje urbano es impulsado mediante nuevas políticas públicas
para brindar unidades de vivienda social bien ubicadas y promover nuevas oportunidades de negocio
inmobiliario. Como ejemplo está el trabajo del del Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos
(MIVAH) de Costa Rica. Esta ha establecido un nuevo programa denominado “Vivienda urbana inclusiva
y sostenible” (VUIS) como política de reactivación en el contexto de la pandemia de COVID-19. Este
programa se orienta a desarrollar nuevos proyectos de pequeña/mediana escala y de uso mixto
(principalmente habitacionales) en lotes y/o edificaciones abandonadas. Así, buscan reconfigurar las
ciudades con estrategias de integración social y espacial (MIVAH, 2020).
De la misma forma, la Agencia Nacional de Vivienda (ANV) de Uruguay estableció un nuevo conjunto de
requisitos para que los proyectos privados sean “promovidos” por la Agencia - lo que otorga beneficios
tributarios (Decreto No. 129, 2020) -. Entre las distintas posibilidades, el artículo No. 5 incluye el término
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‘reciclaje’ como forma de reutilizar inmuebles obsoletos, abandonados o inconclusos para vivienda. Esto
busca revalorizar los activos del Estado, otorgar viviendas ubicadas en zonas consolidadas y promover
un uso más eficiente de las infraestructuras y servicios ya existentes.
Fondo Solidario de Elección de Vivienda (FSEV), modalidad pequeños condominios - la entidad
patrocinante (EP), constructora Consolida, está desarrollando condominios (2-3 viviendas) en los
mismos lotes donde viven estos núcleos familiares (Figura 3, figura 4). La EP actualmente trabaja en la
comuna de Peñalolén, en los sectores de La Faena, Lo Hermida y San Luis, donde un alto número de
núcleos multifamiliares vive en lotes de 9x18 metros. Los proyectos buscan dar una alternativa a la
tradicional postulación de subsidios para viviendas nuevas, generalmente ubicadas en zonas alejadas de
redes laborales y familiares. Así, la cohabitación del lote puede formalizarse con la conformación de una
copropiedad, donde se construye un departamento por núcleo familiar con altos estándares técnicos5.
El éxito de esta iniciativa ha causado gran interés en los vecinos de Peñalolén, quienes perciben en
primera persona los beneficios de esta solución. Además, actores públicos y privados han visitado los
proyectos buscando formas de replicar este modelo en otras áreas de Santiago y del país (CNDU, 2020;
CCHC, 2021).
Si bien la microrradicación y densificación se presentan como alternativas interesantes al déficit
cualitativo de vivienda - y en menor medida al déficit cuantitativo -, aún no ofrecen una respuesta
suficiente al número creciente de familias en asentamientos informales. Así, aunque el Ministerio de
Vivienda y Urbanismo (MINVU) ya incorporó herramientas como la Integración Social y Territorial
(MINVU, 2016), y el Programa de Regeneración de Conjuntos Habitacionales D.S. No. 18 (MINVU, 2018),
aún es necesario contar con herramientas que posibiliten el acceso a suelo bien localizado. En respuesta
a este problema, hoy existen iniciativas de gobiernos locales, en la academia6 y en ONGs que fomentan
el desarrollo de proyectos participativos de vivienda en zonas urbanas consolidadas. Entre ellos destaca
el trabajo de Urbanismo Social (n.d.), quienes, a través de su inmobiliaria social y EP, desarrollan
soluciones habitacionales integradas, con buena localización e involucramiento ciudadano. También
destaca el mediático proyecto liderado por la Municipalidad de Las Condes y diseñado por el equipo de
Juan Sabbagh, que está enfocado en construir departamentos para familias vulnerables y de sectores
medios en terrenos significativamente más caros que la media para este tipo de proyectos.
Para masificar estas iniciativas, delimitando la dispersión urbana no planificada y disminuyendo el déficit
cuantitativo de viviendas, es necesaria una política de Estado para la gestión de suelos que permita
enfrentar las alzas de precio que actualmente imposibilitan el desarrollo de proyectos habitacionales
sociales. En esta línea, el Estado, a través del MINVU, inició el Banco de Suelo Público en 2020, dedicado
a gestionar terrenos urbanos para construir viviendas sociales, priorizando los subsidios D. S. No. 49
FSEV y D. S. No. 19 (Ministerio de Bienes Nacionales, s.f.). Esto, junto a la Glosa No. 11 y 12 de la partida
MINVU de la Ley de Presupuestos (Congreso Nacional, 2020)7 - que fomenta la adquisición de terrenos
para la construcción de viviendas sociales - marca un gran avance en políticas habitacionales
socioambientales sostenibles, con base en el derecho a una vivienda adecuada y bien localizada,
reutilizando terrenos fiscales y promoviendo la adquisición de nuevos sitios por parte de entidades
estatales y grupos organizados.
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REFLEXIONES FINALES
El acelerado proceso de urbanización de la región ha creado un doble desafío para las ciudades de
América Latina. Por una parte, superar las condiciones actuales de pobreza y, por otra, asegurar que los
nuevos habitantes se incorporen a la vida urbana en un marco de menor precariedad. Ante la actual
crisis habitacional, generada en parte por fallidas políticas habitacionales, estamos ante una
oportunidad histórica que exige el reposicionamiento estratégico de la vivienda al centro de la agenda
social, alineando las políticas habitacionales y urbanas para mejorar la capacidad de acceso a una
vivienda integrada social y espacialmente. Las problemáticas urbanas trascienden a una ciudad aislada,
por tanto, deben incorporar una visión holística de los sistemas urbanos. Las soluciones habitacionales
de las próximas décadas deben enmarcarse en un desarrollo urbano sostenible, enfocado en un
crecimiento que promueva un uso eficiente de los recursos de nuestras ciudades y fomente
densificación y regeneración.
En Chile, las futuras políticas deben garantizar acceso a terreno urbano bien localizado, inaccesible en el
mercado actual de suelos. Para esto hay que reforzar, ampliar y diversificar la cartera de programas
habitacionales. Los planes deben adaptarse a condiciones y problemáticas específicas de distintas
ciudades, mediante herramientas normativas y análisis de las configuraciones socioespaciales. Estas
políticas aportarían significativamente a la regeneración urbana, consolidando nuestras ciudades.
Así, identificamos tres estrategias de reciclaje urbano que deberían ser protagonistas en los
lineamientos de la planificación habitacional, con miras a disminuir el déficit cualitativo y cuantitativo de
viviendas.
Promover la radicación en zonas consolidadas (déficit cualitativo y cuantitativo).
Considerando el alto volumen de viviendas construidas en zonas pericentrales a través de los programas
de vivienda de las últimas décadas, es fundamental definir y promover políticas públicas que incentiven
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el desarrollo de proyectos de escala media en buenas ubicaciones. Trabajos como el del Laboratorio
9x18 y Consolida mediante condominios familiares, muestran las posibilidades de este tipo de proyectos
para disminuir el déficit cualitativo de viviendas. Esta forma, además, podría implementarse en ciudades
secundarias con un gran número de asentamientos informales en terrenos fiscales. Herramientas como
la radicación permiten mantener las redes laborales, sociales y familiares de sus integrantes.
(II) Regenerar zonas y conjuntos deteriorados (déficit cualitativo).
Considerando el alto número de familias ‘con techo’ en condiciones precarias, así como las dificultades
de acceso a suelos bien ubicados en el mercado tradicional, es necesario reforzar y depurar los
mecanismos para mejorar infraestructuras, proveer servicios y transporte en barrios y conjuntos
habitacionales que no satisfacen las necesidades de los ciudadanos, revalorizando al mismo tiempo los
activos de las familias. Este tipo de iniciativas también pueden tener un positivo impacto en el futuro
consumo energético de nuestras ciudades.
(III) Reforzar la participación del Estado en la compra de terrenos (déficit cuantitativo).
El Banco de Suelo Público tiene potencial para ser una herramienta clave en procesos de regeneración
urbana y consolidación de zonas deterioradas, especialmente de las áreas metropolitanas. Estimamos
necesario reforzarlo y expandirlo para formalizar un incipiente mecanismo de adquisición de terrenos
(glosas No. 11 y 12), no sólo para satisfacer la demanda inmediata, sino también como oportunidades de
inversión económica y social a futuro.
Las ciudades y el número de habitantes urbanos siguen creciendo, trayendo consigo un importante
impacto social y medioambiental. Por ello, tomando la experiencia chilena y reconociendo la similitud
de procesos y problemas urbanos en América Latina (donde aún predomina la política de subsidio a la
demanda), estas estrategias podrían reinterpretarse - manteniendo especial cuidado en estudiar las
realidades locales - y aplicarse en distintas ciudades. Políticas como la publicada en Costa Rica o
Uruguay, esbozan que, en mayor o menos medida, nuestras ciudades enfrentan problemas similares
relativos al déficit habitacional, al deterioro urbano y a la segregación.
En síntesis, el reciclaje urbano - a través de sus diferentes aristas - emerge como una intervención
adecuada y viable para disminuir el déficit cualitativo y cuantitativo de viviendas, a la vez de garantizar la
inclusión social en zonas centrales y pericentrales. Ello conlleva una mejoría en la capacidad de grupos
vulnerables de acceder a servicios y oportunidades económicas, capitalizando sobre inversiones sociales
a futuro, así como también impulsando la creación de ciudades más cohesivas.
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PROPUESTAS DE LA NUEVA GESTIÓN
Convocar un concurso público internacional para el procesamiento y tratamiento de la basura mediante
el uso de nuevas tecnologías que reduzcan el impacto en el medioambiente y generen nuevos ingresos
económicos para la ciudad
Implementar un sistema integral de tratamiento de la basura y residuos sólidos que incluya el impulso
de una economía circular
Disminuir en un 100% la cantidad de basura y residuos sólidos en los distritos, ríos y playas
Fomentar el desarrollo de una economía circular para propiciar la generación de modelos de basura
cero en la gestión municipal, la disminución de desperdicios de alimentos, la regulación del uso de
insumos y materias primas y la intervención de recicladores
Usar nuevas tecnologías para la reutilización de aguas en el sector de la construcción y en el inmobiliario
Esto último genera un problema de cuello de botella. «¿De qué sirve que recojan la basura de las
puertas de las casas en algunos distritos si es que luego llega un momento donde acaba en rellenos
donde no hay recuperación de materiales o simplemente se lleva a cauces de río?», se pregunta el
profesor PUCP. Para él, este problema es parte de la falta de coordinación que hay entre los diferentes
niveles de administración del país.
Pese a estas necesidades, el presupuesto por habitante de más del 60% de los distritos de Lima es
menor a los S/ 100 anuales, reveló el diario El Comercio. «Si queremos tener tratamientos más
avanzados en gestión de residuos, el presupuesto no puede bajar. Para valorizar de una manera integral
la mayor cantidad de residuos posibles, necesitamos que la inversión vaya más allá de lo que puede
ofrecer una municipalidad, incluso la metropolitana. Se necesita hacer un pacto de Estado entre
diferentes ministerios», menciona Vázquez.
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CONCLUSIONES
Por ser esta una investigación en curso, no se han podido obtener los resultados pertinentes, pero
puedo intuir con mucha certeza que el reciclaje es de suma importancia para la preservación del medio
ambiente ya que cuando de recicla se obtiene infinitas ventajas; con el reciclaje se reutiliza el
desperdicio para convertirlo en la materia prima, además se evita la contaminación del medio ambiente.
Así mismo se espera que los estudiantes generen cultura ambientalista y que pongan en práctica las
actividades, proactivas orientadas a sus hogares, entorno geográfico donde habiten. A partir de estas
primicias en las cueles se ejecuta esta investigación se puede consumar lo siguiente:
Se plantea a los profesores una nueva estrategia didáctica (el reciclaje para conservación del ambiente
la), como producto de la experiencia profesional de la autora de la presente investigación, que busca
indudablemente el avance de la educación ambiental.
Proyectar y propiciar actividades que permita la integración, para compartir experiencias,
conocimientos, comunicación efectiva y eficaz de modo que los estudiantes y los profesores puedan
obtener herramientas para crear, asimilar y facilitar estrategias que permitan interactuar con su entorno
y la convicción de hacer un esfuerzo para generar el cambio necesario y esperado para crear la cultura
de cuidado del ambiente.
