REGIMEN ELECTORAL MUNICIPAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS
AIRES1
El presente capítulo está destinado a realizar una descripción y análisis de los principios
electorales del régimen municipal en la Provincia de Buenos Aires, y al mismo tiempo
formular algunas reflexiones para su mejoramiento en pos de una mejor calidad
democrática y de la participación pública de los ciudadanos.-
De manera preliminar corresponde decir que el régimen constitucional bonaerense que
rige a la institución municipal no resulta modificado desde la reforma del año 1934 2, y
en su consecuencia no recepta de manera explícita el principio de “autonomía” de los
gobiernos locales, circunstancia que tampoco debe ser entendida como inexistencia
absoluta de autonomía municipal en la provincia de Buenos Aires.-
La organización política de nuestra Nación se construye bajo los principios de una
organización republicana, representativa y federal (art. 1 CN), y las provincias y
municipios como unidades políticas autónomas3.- Así las provincias como los
municipios deben en su organización institucional receptar los siguientes principios:
división de poderes, elección popular de sus representantes, temporalidad de sus
mandatos, publicidad de los actos de gobierno, responsabilidad de los funcionarios,
igualdad ante la ley, todo ello en coherencia constitucional con las disposiciones de los
arts. 5 y 123 de la carta magna.-
1 ATELA Vicente Santos, Profesor Titular ordinario de la materia “Derecho Público Provincial y Municipal”
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales UNLP; ex Profesor Adjunto regular de la materia “Derecho
Constitucional II” Departamento Ciencias Económicas y Jurídicas UNNOBA; docente de postgrado; ex
Vice Decano y actual Decano de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales UNLP.
2 Cabe aclarar que la reforma constitucional realizada en el año 1989 por sistema de enmienda -Ley
Provincial 10.859- en sus arts. 181 y ssgtes. dispuso la modificación del régimen municipal, y lo mismo ha
ocurrido con la Ley Provincial 11.488 que en su art. 16 –esta vez utilizando la modalidad de convocatoria
a Convención Constituyente- también habilitó la reforma del régimen municipal con una mayoría
especial. En ambos casos no prosperó la reforma constitucional en lo que hace al régimen municipal.
3 El sistema constitucional argentino de nuestros días reconoce la existencia de cuatro órdenes de
organización estadual: Estado Federal, Estado Provincia, Estado Municipio y Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
Tanto Korn Villafañe, como Baulina4 sostienen que así como la República Argentina ha
adoptado para su gobierno la forma representativa, republicana y federal conforme al
texto constitucional (art. 1), donde cada provincia dicta su propia constitución bajo este
mismo sistema (art. 5), los gobiernos municipales por su parte deben revestir al igual
que el estado nacional y los provinciales, la modalidad de una república representativa
adaptada a las particularidades de la competencia municipal.- Así la constitución
nacional recepta el principio republicano, representativo y autonómico de los
municipios en el artículo 5 al decir “Cada provincia dictará para sí una Constitución
bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones
y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su
régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno
federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones” y luego el
artículo 123 resulta complementario e integrador al establecer “Cada provincia dictará
su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5° asegurando la
autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional,
político, administrativo, económico y financiero”.-
Entiende la doctrina constitucional que aquellos municipios que poseen todos los
elementos característicos de la autonomía –y que enuncia el citado art. 123 CN- se
constituyen en municipios de autonomía plena, reconociéndoseles la existencia de poder
constituyente municipal5 por la que pueden dictar sus respectivas cartas orgánicas6.-
La Provincia de Buenos Aires se encuentra en deuda y en mora constitucional al
explicito principio de la autonomía municipal que ha establecido el constituyente
federal, siendo que a la luz del texto constitucional de 1854, con las modificaciones de
los años 1873, 1889, y 1934, sus principios políticos emanan del artículo 1 “La
4 Pérez Guilhou y otros: “Derecho Público Provincial y Municipal”, edit. La Ley, Tomo I, pág. 329.
5 La organización federal permite el reconocimiento de distintos órdenes constituyentes, así
encontramos el poder constituyente de primer grado o federal, poder constituyente de segundo grado o
provincial, y el poder constituyente de tercer grado o municipal.
6En la actualidad reconocen la autonomía plena de los municipios las constituciones provinciales de
Catamarca (1988), Córdoba (1987/2001), Corrientes (1993), Chaco (1994), Chubut (1994), Entre Ríos
(2008), Formosa (1991), Jujuy (1986), La Pampa (1994), La Rioja (1986/1998), Misiones (1958/1964),
Neuquén (2006), Río Negro (1988), Salta (1986/1998), San Juan (1986), San Luis (1987), Santa Cruz
(1994), Santiago del Estero (1986/1997), Tucumán (2006), Tierra del Fuego (1991).
provincia de Buenos Aires, como parte integrante de la República Argentina, constituída
bajo la forma representativa republicana federal, tiene el libre ejercicio de todos los
poderes y derechos que por la Constitución Nacional no hayan sido delegados al
Gobierno de la Nación” y en lo particular del municipio se encuentra en la Sección VII
Capítulo Unico del texto constitucional cuyo artículo 190 dispone “La administración
de los intereses y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen
la Provincia, estará a cargo de una Municipalidad, compuesta de un departamento
ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo, cuyos miembros, que no podrán
ser menos de seis ni más de veinticuatro, durarán cuatro años en sus funciones,
renovándose cada dos años por mitad y serán elegidos en el mismo acto que se elijan los
senadores y diputados, en la forma que determine la ley”.-
Nada dice acerca de la autonomía municipal, como tampoco caracteriza al municipio
como una unidad política dotada de autonomía, como tampoco reconoce la existencia de
poder constituyente municipal, derivando la organización y determinación de la
competencia local a lo que disponga la legislatura.- Ello se encuentra regulado en la Ley
Orgánica de las Municipalidades (LOM Decreto Ley 6769/58 y modif.), siendo éste el
régimen jurídico derivado de la constitución que regula la organización, funcionamiento
y competencia municipal.-
Aún cuanto el sistema municipal bonaerense carece del reconocimiento de status
constitucional de organización dotada de autonomía, nos permite entender que el mismo
resulta caracterizado como un sistema de “autonomía relativa”, no puede desconocerse
que se constituye en una unidad jurídica-política diferente a la Provincia, siendo que su
intensidad y contenido dependerá de los preceptos de la ley orgánica municipal y de la
voluntad del legislador.-
LOS PRINCIPIOS ELECTORALES DE LA CONSTITUCION BONAERENSE
La constitución bonaerense establece principios en materia electoral, haciéndolo en la
Sección II Capítulo Unico (arts. 58 al 66), disponiendo como regla general que la
representación política tiene por base la población y la soberanía popular, el sistema
electoral para los cargos en órganos colegiados será siempre un sistema proporcional 7,
como asimismo establece que cada municipio partido se constituye en un distrito
electoral –elemento geográfico- a los efectos de la elección de sus autoridades y los
mismos se unirán conformando secciones electorales para la elección de autoridades
provinciales8, el sufragio como derecho de ejercicio personal (no se delega ni
transfiere), votación por boletas en la que consten los nombres de los candidatos 9, y los
electores emiten su sufragio en el lugar que corresponde a su residencia.-
Además reconoce al sufragio no sólo como un derecho político de los ciudadanos
argentinos sino que lo permite también para los extranjeros 10 en las condiciones que lo
establezca la legislatura, se ha universalizado el sufragio incluyendo a los extranjeros
para elegir categorías electivas provinciales(gobernador, vicegobernador, diputados y
senadores provinciales) cuando desde la constitución provincial de 1934 se lo habilitaba
sólo para los cargos municipales (intendente, concejales y consejeros escolares).-
Según el régimen constitucional bonaerense el sufragio como derecho político es
personal, universal, igual, secreto y obligatorio11.-
En lo particular del sistema municipal esos mismos principios rectores resultan
complementados por los enunciados en los arts. 190 y 191 del texto constitucional: a)
reconoce la existencia de dos órganos en el sistema municipal (Departamento Ejecutivo
7 El artículo 60 dispone “La proporcionalidad de la representación será la regla en todas las elecciones
populares para integrar cuerpos colegiados, a fin de dar a cada opinión un número de representantes
proporcional al número de sus adherentes, según el sistema que para la aplicación de este principio
determine la ley”.
8 La constitución provincial establece que la ciudad de La Plata en su condición de Capital se constituye
en una sección electoral (Sección Capital), y que el resto de las secciones serán determinadas por la ley
electoral. Actualmente la Ley Provincial 5109 dispone la existencia de 8 secciones electorales.
9 La constitución establece que se emite el sufragio por “boletas en las que conste el nombre de los
candidatos” lo que lleva a afirmar algunos que no resulta posible en la Provincia de Buenos Aires los
sistemas de voto electrónico. Entendemos que una interpretación dinámica de la constitución a las
nuevas realidades de la época no permiten limitar el procedimiento de elección a sólo un sistema
tradicional, sino que debe permitirse nuevas posibilidades tecnológicas que resguarden que el voto sea
ejercido de manera personal, medidas de seguridad que resguarden el carácter secreto, así como la
transparencia y eficacia del procedimiento. El único recaudo que exige la constitución, sea en votación
con boleta tradicional o boleta electrónica, es que el elector tenga la posibilidad de verificar el nombre
de los candidatos.
10 La ley provincial 11.700 reglamenta el derecho de sufragio de extranjeros en el ámbito provincial y
municipal en la Provincia de Buenos Aires.
y Departamento Deliberativo); b) simultaneidad electoral en las elecciones de cargos
municipales con la elección de senadores y diputados provinciales; c) los números de
los miembros del cuerpo deliberativo se determinan en relación a la población; d) serán
electores los ciudadanos inscriptos en el registro electoral del distrito y los extranjeros
conforme a la ley; e) el cargo de Intendente y Concejal resulta de un periodo de
duración de cuatro años; f) el Intendente debe ser ciudadano argentino y los Concejales
hasta un tercio pueden ser extranjeros; g) los requisitos para ser elegido para cargos
municipales: mayor de 25 años, sepa leer y escribir en idioma nacional, con dos años de
residencia inmediata en el municipio, que estén inscriptos en un registro especial y
paguen impuestos fiscales o municipales que en conjunto no bajen los doscientos
pesos.-
LA PARTICIPACION POLITICA EN EL AMBITO MUNICIPAL
La propia constitución federal dispone como principio de organización política la
democracia indirecta, el principio representativo de gobierno, por cuanto el pueblo no
gobierna ni delibera sino por medio de sus representantes (art. 1, 5 y 22 CN).-
Así también el municipio se constituye en una organización de Estado que se construye
bajo los mismos principios de la soberanía popular, la democracia representativa, el
sistema republicano, y la división de los poderes.-
La forma trascendental de la participación ciudadana en la democracia indirecta se
desarrolla a partir del derecho político electoral de elegir a sus gobernantes (intendente,
concejales, consejeros escolares), encontrándose ello reglamentado en la Ley Electoral
Provincial (Ley 5.109 y modif.)12 en donde se dispone que el sistema electoral para la
elección el Intendente será un sistema de mayoría simple 13 y para los Concejales y
11 Esas resultan la características del sufragio: personal por cuanto su ejercicio se constituye de ejercicio
personalísimo; universal dado que se constituye en un derecho de todos los hombres y mujeres; igual en
razón que no existe el voto calificado sino que todos los votantes son iguales; secreto estableciendo un
resguardo para la libertad de elegir sin estar obligado a revelar el sentido del sufragio; y obligatorio por
cuanto se constituye en un derecho-deber que se ejerce de manera obligatoria dentro de las edades
establecidas por ley.
12 Aquí se observa que el régimen municipal bonaerense no reconoce auto normatividad en la material
electoral, devaluando sus posibilidades de autonomía política en este aspecto, resulta regulado de
manera uniforme por una ley electoral provincial.
Consejeros Escolares un sistema proporcional –utilizando el sistema de cuociente- 14 así
cumpliendo con el principio constitucional del antes citado artículo 60.-
En el derecho público municipal argentino comparado se observa que el sistema
electoral predominante para la elección del intendente es de mayoría simple (art. 183
constitución de Córdoba; carta orgánica del municipio de Córdoba art. 79; carta
orgánica del municipio de Rio Cuarto art. 197; carta orgánica del municipio de San Juan
art. 15; carta orgánica del municipio de Santiago del Estero art. 15; carta orgánica del
municipio de Viedma art. 80; carta orgánica del municipio de General Roca art. 17;
carta orgánica del municipio de Corrientes art. 42; carta orgánica del municipio de
Puerto Madryn art. 167; carta orgánica del municipio de San Carlos de Bariloche art.
30; entre otros) y para los cuerpos deliberativos un sistema proporcional, variando éste
en dos modalidades: a) proporcional tarifado en la que asegure al partido político más
votado la mitad más uno de los cargos en disputa (sistema electoral impuesto por la
constitución provincial de Córdoba a todos los municipios, sean de carta o no), y
proporcional puro en los que la distribución será por un sistema de proporcionalidad
técnica-aritmética entre el número de sufragios y cargos en disputa (mayoritariamente
utilizan el sistema D Hont).-
13 Artículo 117 Ley 5.109 “El Intendente será elegido directamente por el pueblo por simple mayoría de
votos. Cada elector votará por un ciudadano para desempeñar el cargo”.
14 Artículo 109 Ley 5.109 “Hecha la suma general de los votos computados de cada Sección o Distrito
Electoral y las del número de sufragios que haya obtenido cada una de las boletas de los partidos o
candidatos, clasificando éstas según la denominación con la que fueron oficializadas, la Junta Electoral
procederá del modo y en el orden siguiente: a) Dividirá el número total de sufragios por el número de
candidatos que corresponde elegir, según la convocatoria. El cuociente de ésta operación será el
cuociente electoral; b) Dividirá por el cuociente electoral el número de votos obtenidos por cada lista, los
nuevos cuocientes indicarán los números de candidatos que resulten electos en cada lista. Las listas
cuyos votos no alcancen el cuociente carecerán de representación; c) Si la suma de todos los cuocientes
no alcanzare el número total de representantes que comprenden la convocatoria, se adjudicará un
candidato más a cada una de las listas cuya división por el cuociente electoral haya arrojado el mejor
residuo, hasta completar la representación con los candidatos de la lista que obtuvo mayor número de
sufragios en la elección. En caso de residuos iguales, se adjudicará el candidato al partido que hubiere
obtenido mayoría de sufragios. Para determinar el cuociente no se computarán los votos en blanco y
anulados” y artículo 110 “Cuando ningún partido político llegare al cuociente electoral, se tomará como
base el cincuenta (50) por ciento del mismo, a los efectos de adjudicar la representación. No lográndose
el mismo, se disminuirá en otro cincuenta (50) por ciento, y asi sucesivamente hasta alcanzar el
cuociente que permita la adjudicación total de la representaciones. Si la cantidad de partidos políticos
que alcanzaren el cuociente electoral fuera superior al de bancas a distribuir éstas le serán adjudicadas a
los que hubieren obtenido mayor número de sufragios”.
Pero la participación política no se agota en la elección de sus gobernantes.-Existen
otros mecanismos que no receptados por la constitución bonaerense ni por la ley
orgánica de los municipios, tienden a mejorar los instrumentos de participación política
de la ciudadanía.-
El constituyente provincial incorporó los mecanismos de la democracia participativa en
el artículo 67,plasmando la iniciativa popular, consulta popular, referéndum –aunque el
constituyente lo denomina plebiscito-, dejando abierta la posibilidad de incorporar otros
institutos de la democracia semidirecta mediante la sanción de una ley especial que
resulte aprobada con una mayoría calificada de los 2/3 de los miembros totales de la
legislatura; y encomendó a la Legislatura mediante la disposición transitoria del
artículo 211 “La Ley Orgánica de las Municipalidades deberá contemplar la posibilidad
que los municipios accedan a los institutos de democracia semidirecta” para que incluya
en el marco normativo infra constitucional los institutos participativos.- Esa expresión
constituyente plantea la necesidad de una democracia participativa en el régimen
municipal, sin establecer ni limitar a qué institutos-mecanismos se traten (consulta,
referéndum, plebiscito, revocatoria, audiencias pública, etc), pero que deben ser
definidos y reglamentados en la ley orgánica municipal.-
Al decir de Cenicacelaya15 más allá del régimen municipal que se opte, entendemos que
los institutos de democracia semidirecta no deberían faltar en ningún caso.- Por la
proximidad territorial y personal que caracteriza al municipio, en él se posibilita una
mayor y espontánea participación de sus habitantes en la decisión de los asuntos
públicos.- En el ámbito municipal es donde mayores réditos se pueden obtener de los
instrumentos de la democracia semidirecta, allí es donde se optimizan sus ventajas y se
reducen sus desventajas16.-
15 CENICACELAYA Maria de las Nieves, “Participación Ciudadana. Teoría y práctica de la democracia
semidirecta”, editorial EDULP, pág. 400.
16 CENICACELAYA María de las Nieves, “Participación Ciudadana. Teoría y práctica de la democracia
semidirecta”, editorial EDULP, pág 401; sostiene que entre las constituciones provinciales que han
adoptado la democracia semidirecta para el ámbito municipal se distinguen tres modalidades: a)
Constituciones que directamente reconocen en su texto los IDS en el nivel municipal: Corrientes
(iniciativa, referéndum y revocatoria); La Pampa (referéndum y consulta popular); Misiones (iniciativa,
referéndum y destitución); Neuquén (iniciativa, referéndum y revocatoria); Río Negro (consulta,
iniciativa, plebiscito y revocatoria del mandato); Salta (iniciativa popular para el dictado o reforma de la
carta municipal e iniciativa y referéndum); San Luis (consulta popular e iniciativa, referéndum y
revocatoria); b) Constituciones que reconocen a los municipios la facultad de dictar la carta orgánica
Lamentablemente a veintidós años de la reforma constitucional provincial la Legislatura
viene incumpliendo con el mandato constitucional de establecer los institutos de la
democracia participativa en el ámbito municipal de la Provincia de Buenos Aires. So
pesar de ello no ha sido obstáculo para que diferentes municipios mediante el dictado de
ordenanzas locales propendan a establecer mecanismos de la democracia participativa
como ser Banca ciudadana: Se trata de establecer un mecanismo de participación y
expresión en el ámbito del Concejo Deliberante, para que un ciudadano o institución
formule una propuesta, efectúe un reclamo o plantee un asunto de interés público al
cuerpo deliberativo y en relación a una problemática local.- No integra el Concejo
Deliberante por cuanto no ha sido elegido por la ciudadanía como miembro del cuerpo,
sino que este se abre generando un mecanismo de expresión y representación de un
interés general pero con carácter de no ser electivo.- Presupuesto participativo:
Tomando antecedentes del derecho comparado, consiste en un mecanismo de
formulación del presupuesto municipal, que sin resignar la competencia que para el
cálculo de recursos y gastos es atribución del Intendente y su necesaria aprobación
legislativa, la ciudadanía decide y participa voluntariamente estableciendo prioridades
para la inversión pública o decide en que gastar el presupuesto municipal17.- Consulta
popular: Aquí el Departamento Ejecutivo –Intendente- o el Deliberativo –Concejo
Deliberante- dentro del ámbito de sus competencias convocan a la ciudadanía a tomar
una decisión de interés del común de los habitantes.- Así podemos contar como
ejemplos la convocatoria a consulta previo a la adhesión al régimen de la policía
comunal (caso municipios de Mar del Plata, Necochea, entre otros), o el aumento de
imponiéndole la exigencia de incluir los IDS: Catamarca (iniciativa, referéndum y consulta popular);
Córdoba (iniciativa, referéndum y revocatoria); Chaco (iniciativa, consulta popular y revocatoria); Chubut
(iniciativa, referéndum y revocatoria); Jujuy (sin especificar cuáles); La Rioja (iniciativa, consulta y
revocatoria); Río Negro (consulta, iniciativa, referéndum, plebiscito y revocatoria de mandato); San Juan
(consulta popular, iniciativa y revocatoria); Santa Cruz (consulta e iniciativa popular); Santiago del Estero
(iniciativa, consulta popular vinculante y no vinculante); c) Constituciones que exigen a las leyes
orgánicas regular éstos mecanismos: Buenos Aires (sin especificarlos); Chaco (iniciativa, consulta popular
y revocatoria); Chubut (iniciativa, referéndum y revocatoria); Entre Ríos (iniciativa, referéndum y
destitución de funcionarios electivos); Formosa (iniciativa y referéndum); Jujuy (sin especificar cuáles);
San Juan (consulta popular, iniciativa y revocatoria); Santiago del Estero (iniciativa, consulta popular
vinculante y no vinculante).
17En la provincia de Buenos Aires existen distintos municipios que han establecido una reglamentación
acerca de implementar en su ámbito un sistema de presupuesto participativo, pudiendo citarse los
municipios de Avellaneda, General Pueyrredón, La Matanza, La Plata, Morón, Necochea, Quilmes, San
Fernando, San Miguel, Tandil, entre otros.
tasas municipales con destinos a determinada obra pública.- Elección de Delegado
Municipal: La figura del delegado municipal es propia del régimen bonaerense, que al
no preveer otras formas de organización infra municipal (comisiones vecinales,
consejos vecinales, comunas, etc.), establece que en las localidades que no resulten
cabecera del municipio partido el Intendente designa un “delegado municipal”.- Es
atribución propia del Intendente su elección y designación, pero algunos han optado por
mecanismos democráticos para que sean los ciudadanos que residan en esas localidades
quienes con su sufragio elijan a delegado municipal.- Así puede recordarse la
experiencia de los Municipios de La Plata, Junín, Pergamino, Necochea, entre otros.18
LOS PROBLEMAS ELECTORALES DEL MUNICIPIO BONAERENSE EN SU
REGIMEN ACTUAL
Haciendo un análisis crítico en particular de la cuestión electoral de los municipios de la
Provincia de Buenos Aires, si bien la limitante esencial parte de la ausencia de
autonomía explicita que nazca de la propia constitución local, también se discurre de la
particular mirada que de la institución municipal tiene el constituyente bonaerense y sus
legisladores a partir del cómo lo regulan en la ley orgánica de los municipios.- Podemos
decir que hasta el momento no sólo no ha existido voluntad constituyente para ir hacia
un modelo de autonomía municipal, sino que tampoco la legislatura ha avanzado en
adecuar las normas infra constitucionales (L.O.M. y demás legislación vinculado a lo
local) hacia una idea de gobierno local autónomo.- Así puede plantearse algunas
problemáticas como ser:
18 El Municipio de Pergamino mediante el Decreto 1459/01 dispuso el llamado a los ciudadanos del
Partido de Pergamino a consulta popular para la elección de los delegados municipales de las doce
localidades que conforman el partido de Pergamino, siendo utilizado hasta la actualidad.
El Municipio de Junín mediante Decreto del Intendente ha reglamentado también el asunto, llamado a
consulta popular a la ciudadanía de cada una de los cinco localidades que poseen un “delegado
municipal”, habiendo sido utilizado en pocas ocasiones.
El Municipio de Necochea mediante Ordenanza Municipal 5289 se reglamento el procedimiento para la
elección popular de los “delegados municipales” de las localidades pertenecientes al partido de
Necochea. La ordenanza data del año 2004 pero nunca resultó aplicada, siendo que en la actualidad el
Intendente electo por el período 2015-2019 asumió un compromiso público para su aplicación inmediata
en la próxima elección municipal y que los habitantes elijan los delegados de las localidades de
Quequén, Juan N. Fernández, La Dulce, Claraz y Ramón Santamarina.
Simultaneidad de elecciones Nacionales, Provinciales y Municipales: La
constitución nacional dispone como principio rector la autonomía de las provincias (art.
1, 5 y cc. CN), y uno de sus aspectos se expresa en la posibilidad no sólo a sus propias
autoridades –autocefalía- sino también de establecer su propio régimen electoral para
los cargos provinciales y municipales. La Ley Nacional 15.262 reconoce la posibilidad
de establecer la simultaneidad electoral, permitiendo en un mismo acto y momento
elegir candidaturas a cargos nacionales y provinciales, importando el traslado de la
competencia electoral –boletas, autoridades de mesa, custodia y vigilancia del comicio,
escrutinio provisorio, etc.- a la autoridad nacional.- Se trata de una resignación parcial
de la autonomía electoral de la que gozan las provincias y los municipios que responde
en muchas ocasiones a factores de estrategia política del partido gobernante y razones
presupuestarias.-
La Provincia de Buenos Aires desde el retorno democrático (1983) siempre ha adherido
a la convocatoria electoral que realiza el Poder Ejecutivo Nacional, promoviendo la
simultaneidad electoral en la elección de cargos nacionales, provinciales y municipales.-
La decisión de adherir a la simultaneidad electoral corresponde al Gobernador, siendo
quien se encuentra constitucionalmente habilitado para realizar el llamado a elecciones,
determinando el día de la elección y en su caso definir si adhiere a la simultaneidad con
la convocatoria a elecciones de cargos nacionales.-
Lejos de respetar una idea de autonomía política-electoral de los municipios, tanto la
constitución provincial (art. 190) como la ley electoral provincial 5.109 –texto según ley
12.926- disponen que “La elección de Gobernador y Vicegobernador tendrá lugar
conjuntamente con la de Senadores y Diputados Provinciales, Intendentes, Concejales y
Consejeros Escolares del año que corresponda previa convocatoria con no menos de
novena (90) días de anticipación, que hará el Poder Ejecutivo o el Presidente de la
Asamblea Legislativa en su defecto”, en clara limitación de la autonomía electoral de
los municipios los subordina como mínimo a la simultaneidad electoral provincial y por
arrastre a la simultaneidad electoral federal.-
En sentido contrario algunas constituciones provinciales reforzando la idea de la
autonomía político-electoral de los gobiernos locales establecen la prohibición de
disponer simultaneidad electoral, estableciendo como principio que las elecciones a
cargos públicos provinciales y municipales se deben realizar en momentos diferentes19.-
La exclusión o limitación de la convocatoria simultanea tiende a fortalecer el debate
político local, el desarrollo de una campaña electoral basada en las problemáticas
locales, así como fortalecer los partidos y agrupaciones vecinales; caso contrario la
interferencia de las campañas nacionales o provinciales devalúan el debate por los
problemas de lo municipal, quedando en la mayoría ensombrecidos por los debates
provinciales o nacionales y la impronta de los candidatos a esos cargos, valiendo poco
lo local en estas situaciones.-
La división de poderes y la cuestión electoral: El régimen constitucional bonaerense
en su art. 190 reconoce en el ámbito municipal la existencia de dos poderes: Ejecutivo-
Intendente y Deliberativo-Concejo Deliberante20, desconociendo en el plano
constitucional a la justicia municipal de faltas, pero estableciendo como categorías
electivas por los ciudadanos al Intendente, Concejales y Consejeros Escolares (arts.
190).-
La legislación electoral establece que en la elección de cargos municipales se constituye
en una sola categoría “única e indivisible” 21 en la que el elector decide en bloque, no
pudiendo cortar y diferenciar el representante al ejecutivo de los representantes al
cuerpo deliberativo o consejeros escolares.- Creemos que ello atenta contra el principio
republicano que hace a la división de poderes en el ámbito municipal, así como a la
independencia que deben existir entre los poderes, así como la libertad del elector de
decidir los representantes a cada uno de los poderes del gobierno municipal.-
19Asi lo disponen las constituciones provinciales de Chaco y Tierra del Fuego.
20 La manda constitucional del art. 5 y 123 de la Constitución Nacional impone la necesidad que la
organización del “estado municipio” recepte los principios de una república, para lo que es necesario que
existan identificados los tres poderes en el ámbito local. Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder
Judicial.
21 La Ley Electoral Provincial (5109) en su artículo 118 dispone “En la elección municipal en que se deba
elegir Intendente, cada partido político formará su lista de candidatos a Intendente y Concejales con el
título de “Elección Municipal” y artículo 119 “En la misma lista y a continuación, con título que exprese
“Consejo Escolar”, se incluirán los nombres de los titulares y suplentes de los consejeros escolares que
corresponda elegir”.
La idea de la boleta única e indivisible pone al elector en la disyuntiva de aceptar todo o
nada, en una propuesta en bloque, en la que el elector no puede combinar o fraccionar
su decisión de elección de representantes al gobierno municipal.-
Se reconoce que establecer una aplicación estricta del principio republicano para
asegurar la división de poderes puede ocasionar problemas de gobernabilidad política,
para lo que resulta necesario introducir otras cuestiones como ser introducir la figura del
“Vice Intendente” para que articule órgano ejecutivo con el deliberativo, o la elección
simultánea por período completo de Intendente y Concejales, o la introducción de un
sistema electoral para el cuerpo deliberativo que asegure una mayoría a quien resulte
ganador del órgano ejecutivo22.- En síntesis, debatir y analizar el principio republicano
desbloqueando las categorías electivas municipales debe ser analizado en conjunto con
otras variables electorales como antes se insinuó.-
La autoridad electoral en la elección municipal: La ausencia de una autonomía
política de los municipios bonaerenses también se encuentra afectada por la ausencia de
una autoridad electoral propia.-
También en éste aspecto la constitución bonaerense devalúa la institución municipal por
cuanto la presentación de candidaturas y su oficialización, control y fiscalización del
acto eleccionario, escrutinio y proclamación de candidatos, se encuentra en la
competencia de la autoridad electoral provincial, es decir la Junta Electoral (art. 63
CPBA)23.-
Resulta propio de la autonomía electoral municipal que los mismos establezcan no sólo
sus propias reglas electorales (sistema electoral), sino establezcan su propia autoridad
electoral, adoptando un modelo de órgano unipersonal o colegiado con competencia en
22 La Constitución de la provincia de Córdoba en su art. 183 inc. 2 dispone “… La elección a simple
pluralidad de sufragios para el órgano ejecutivo si lo hubiera, y un sistema de representación
proporcional para el cuerpo Deliberante, que asegure al partido que obtenga el mayor número de votos
la mitad más uno de sus representantes”.
23 El artículo 63 dispone “Corresponderá a la Junta Electoral: 1) formar y depurar el registro de
electores; 2) designar y remover los electores encargados de recibir los sufragios; 3) realizar los
escrutinios, sin perjuicio de lo que disponga la legislatura en el caso de resolver la simultaneidad de las
elecciones nacionales y provinciales; 4) juzgar de la validez de las elecciones; 5) diplomar a los
legisladores, municipales y consejeros escolares, quienes con esa credencial, quedarán habilitados para
ejercer sus respectivo mandatos. Estas atribuciones y demás que le acuerde la Legislatura, serán
ejercidas con sujeción al procedimiento que determine la ley”.
las elecciones municipales (Córdoba, Chubut, Neuquén, Salta, San Juan, San Luis, Río
Negro, Tierra del Fuego, entre otras).-
Sistema de candidaturas y sistema electoral: Los sistemas electorales son los
mecanismos que establece el Estado para estructurar la voluntad popular expresada
mediante el sufragio, y traducirla en representaciones públicas en cargos de gobierno24.-
Ningún sistema electoral resulta inocente o inocuo a las intenciones que se tenga para
estructurar el poder, como así tampoco su utilidad teórica a veces no logra plasmarse en
la realidad.-
A la autonomía municipal importa que el gobierno local sancione su propia ordenanza
electoral, reglamentando los principios electorales establecidos en la carta orgánica o
dispuestos por la constitución provincial, pero debe ser el propio municipio quien
reglamente su legislación electoral.-
Existe la idea generalizada de que el sistema electoral como procedimiento para traducir
la voluntad ciudadana expresada en el voto y la distribución de cargos en disputa, para
la elección de Intendente-Vice Intendente se realiza por un sistema de elección directa
de mayoría simple, en cambio para el cuerpo deliberativo la utilización de elección por
“lista cerrada o bloqueada” y aplicación de un sistema proporcional (D Hont).-
En el convencimiento que el ámbito democrático local en donde resulta más idóneo y
eficaz el ejercicio real de la democracia como sistema de gobierno ciudadano, deberían
impulsarse y promover la utilización de procedimientos electivos que doten de mayor
decisión política del elector ya sea favoreciendo mecanismos como listas a cuerpos
colegiados que sean “desbloqueadas” pemitiendo el voto de preferencia, o la
combinación electoral de candidatos que permita al elector construir su propia lista de
candidatos entre todos los habilitados.-
Otra cuestión que se ha puesto nuevamente en debate es la superación del sistema de
boletas oficializadas por los partidos electorales, para ir hacia un sistema de boleta única
en donde ésta es suministrada por la autoridad pública electoral –ya no lo hacen los
24 ATELA Vicente Santos, “Los sistemas electorales en el derecho público provincial argentino”, Revista
Anales de Doctrina de la Facultad de Ciencias Juridicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata
nro 41, año 2011, pág. 213 y ssgtes.
partidos políticos-, promoviendo una mayor transparencia de los procesos al no
depender las candidaturas y su promoción de los aparatos-estructuras de los grandes
partidos a la hora de financiar las boletas, como del recurso humano para la
fiscalización del proceso de escrutinio25, siendo un procedimiento de participación
política menos gravoso económicamente para los partidos, además de más sustentable
en términos ambientales al no requerir de excesivas impresiones de boletas en soporte
papel.- En el ámbito provincial argentino las provincias de Santa Fe26 y Córdoba27 ya
han implementado desde tiempo atrás un sistema de boleta única y la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires de un sistema de boleta única electrónica.-
La Provincia de Buenos Aires debería ir en el ámbito municipal hacia un sistema de
boleta única que opere desde la gradualidad, primero afianzar el sistema desde la
utilización de la boleta única papel y más luego cuando la ciudadanía y los partidos
políticos se convenzan de la confiabilidad del sistema en términos de transparencia y
eficacia de la voluntad electoral del ciudadano, recién ahí poder avanzar en
procedimientos de boleta única electrónica.- Sea uno u otro sistema se necesita
promover la confianza de los partidos políticos y de los ciudadanos en su utilización, así
como recorrer un proceso de instrucción y preparación a los ciudadanos electores acerca
de cómo funciona, cómo cambia su forma y modo de votar, etc.- Quizás sea necesario
acudir a implementarlo en instancias de consulta popular o en institutos de democracia
participativa, estimulando su utilización, promoviendo confiabilidad, y tornándolo
comprensible para el elector común.- No es posible ningún cambio en el sistema
electoral sin una adecuada difusión y capacitación de los actores políticos (poderes
públicos, candidatos, militantes, partidos políticos, entidades sociales intermedias, etc.)
y luego de la masa electoral en general.-
Una cuestión no menor, será tener muy en cuenta que si la Provincia de Buenos Aires
decide establecer un sistema de boleta única, como funcionará la misma frente a
posibles determinación de adhesión a un simultaneidad electoral nacional.-
25 El sistema de “boleta única” en diferentes modalidades es generalizada su utilización en
Latinoamérica como ser en Brasil, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Perú, Panamá,
entre otros. No es aún utilizado en Argentina (a nivel federal) ni en Uruguay.
26 Ley Provincial 13.156 la reglamenta.
27 Ley Provincial 9.571 la reglamenta.
La tecnología aplicada a los procesos electorales: La ley electoral bonaerense ha
previsto la aplicación de sistema de votación electrónica facultando al poder ejecutivo
provincial a la utilización total o parcial (art. 149).- Vale decir que la legislatura habilita
a la autoridad de la convocatoria electoral (Gobernador) a que en el decreto de llamado
a elecciones se disponga la utilización de métodos de votación electrónica.-
Desde su incorporación hace más de una década se ha mantenido como proceso
experimental para la elección municipal –y sólo algunos municipios- y acotado a las
mesas de votación de extranjeros, no avanzándose en su generalización como si lo han
realizado las jurisdicciones provinciales como ser Chaco, Salta, Tierra del Fuego y
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.-
No se especifica un modelo único de votación electrónica, sino que se establecen los
principios que debe asegurar el procedimiento que utilice: a) accesibilidad para el
votante (que sea de operación simple para no confundir y no contenga los elementos que
puedan inducir el voto), b) Confiabilidad (que sea imposible alterar el resultado
cambiando votos, contabilizando votos no válidos o no registrando votos válidos), c)
privacidad (que no sea posible identificar el emisor del voto), d) seguridad (que no sean
posible ataques externos, que esté protegido contra caídas o fallos del software o el
hardware o falta de energía eléctrica, que no pueda ser manipulado por el
administrador), e) relación adecuada entre costo y prestación, f) eficiencia comprobada.-
Bajo estas premisas y presupuestos deberá establecer el Poder Ejecutivo cuál será el
procedimiento o modelo de voto electrónico que se adopte.-
Con este cuadro de situación, resulta necesario que desde la autoridad electoral
bonaerense se realice una evaluación de la funcionalidad del sistema de voto
electrónico, en términos de confiabilidad, eficiencia, transparencia, y utilidad-
simplificación para el ciudadano elector, que recomiende al sector político la
conveniencia de impulsar una modificación legislativa del sistema electoral que habilite
la universalización de la utilización de sistemas electrónicos de votación para todas las
categorías electivas provinciales y municipales.- Hasta el momento no ha existido
voluntad política en ese sentido, ni se han dispuesto de los programas presupuestarios
necesarios que permitan su estudio de factibilidad económica, como la pertinencia de su
implementación.-
Pareciera que al momento de escribirse el presente artículo, desde la Gobernación
encabezada por la alianza “Cambiemos” se propondría a la legislatura dentro de un
paquete de medidas tendientes a una reforma electoral, impulsar la generalización en la
utilización de sistemas de voto electrónico y adopción de un sistema de “boleta única
electrónica”28.- Los próximos meses serán decisivos para conocer el contenido de la
propuesta y analizar su factibilidad de aplicación en el proceso electoral del año 2017.-
En buena hora que la provincia de buenos aires se impulse este debate y análisis que se
viene demorando hace más de una década.-
CONCLUSION
A manera de conclusión sostenemos que el régimen constitucional y electoral municipal
en la provincia de buenos aires además de no reconocer explícitamente el principio de
autonomía de los gobierno municipales -incurriendo en una inconstitucionalidad por
omisión- establece diferentes disposiciones que sólo aseguran la “autonomía política”
en términos de elegir a sus propios gobernantes, circunscribiéndolo a una idea mínima
de autonomía política.-
Como ya se expresara ut supra los gobiernos locales no poseen auto normatividad
electoral, dependiendo de la ley provincial electoral, no poseen autoridad electoral
propia quedando subordinados a la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires, no
deciden su propia convocatoria electoral por cuanto convoca a elecciones una autoridad
externa al gobierno municipal (convoca el Gobernador), una limitación a su
independencia electoral al obligarlos a la simultaneidad electoral para cargos
provinciales y municipales, no posee regulados los institutos de democracia semidirecta;
en fin hay mucho por mejorar en pos de promover una mejor calidad democrática de los
municipios de la provincia de buenos aires.-
28 Para ello será fundamental analizar la experiencia de las Provincias que han adoptado los sistemas de
votación electrónica y de “boleta única electrónica” como ser las jurisdicciones de Chaco, Salta, Tierra
del Fuego, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y la propia experiencia bonaerense cuando se
implementó en elecciones municipales en mesas de extranjeros.-
Si la pregunta resulta ¿se puede promover una modificación normativa de todo ello sin
una reforma constitucional?, la respuesta es sí.- Se debe modificar la ley orgánica de las
municipalidades, ley electoral provincial, e ir hacia una mayor descentralización de
competencias hacia los gobiernos municipales (descentralización de competencia y
poder decisional) y ello en ocasión de ejercicio constituyente reafirmado con una
explicito reconocimiento del principio de la “autonomía municipal” con desarrollos de
sus presupuestos mínimos.-
También avanzar en el análisis de la experiencia de voto electrónico cuando se ha
implementado en las elecciones municipales en la Provincia de Buenos Aires, y
promover su universalización para la elección general municipal y no acotado a las
mesas de extranjeros.- Ya existe experiencia local, como en otras realidades de
provincias argentinas, que permiten realizar un análisis cierto y pormenorizado que
permita ir hacia la adopción de procesos tecnológicos confiables para afrontar los
procesos electorales, dependiendo esencialmente de dos factores: decisión política del
partido gobernante y los partidos políticos, y la afectación presupuestaria para los
desarrollos tecnológicos29.-
29 En este sentido no sólo cabe la experiencia de empresas privadas especializadas en sistemas
informáticos, sino implementar convenios de cooperación-desarrollo con entes públicos que pueden
generar soluciones informáticas a las necesidades de desarrollo como pueden ser la Comisión de
Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires, la Facultad de Informática de la Universidad
Nacional de La Plata u otras universidades públicas, la Universidad Tecnológica Nacional, entre otras
entidades.-
