Tema 69
Abril, 2023
Epígrafes
Tema 69. El gasto público. Clases y dinámica. El gasto
público, la estabilidad económica, la equidad, y el desarrollo.
Ideas principales del tema:
Los estados modernos llevan a cabo una enorme cantidad de
funciones. El gasto público supera el 40 % en la mayoría de estados
occidentales. España se sitúa cerca de la media de la OCDE y por
debajo de la media de Europa occidental. La composición del
gasto varía entre países pero en general la mayor parte está
constituida por servicios universales y transferencias que
asociamos con el estado del bienestar. El gasto público se puede
clasificar de muchas maneras pero entre las más habituales se
encuentran las clasificaciones de tipo presupuestario. En España
estas son por programas, orgánica y económica. La clasificación
funcional se ajusta a la COFOG de las Naciones Unidas y permite
realizar comparaciones internacionales. El gasto público de España
se encontraría por debajo del de muchos países de Europa
occidental y especialmente en determinadas funciones como la
educación. Las funciones del gasto público son muchas. La más
fundamentada económicamente es la de estabilización, que
depende del efecto del gasto público sobre la economía a lo largo
del ciclo económico. El gasto público también cumple una
importante función de redistribución. Por último, el gasto público es
imprescindible para el crecimiento económico pero también puede
tener efectos negativos sobre él.
TEMA 69 2
Gráfico 1: Gasto público total. Por-
centaje del PIB.
Fuente: OCDE National Accounts Database. Año 2022 20/04/2023
El gasto público
Los estados modernos se diferencian de sus predecesores,
fundamentalmente, por el número de funciones que realizan y el
peso que tienen en la economía. Incluso en países
comparativamente liberales, como los EEUU1, el peso del gasto
público en relación al PIB es cercano al 40 %. En la mayor parte
de los países occidentales el porcentaje que supone el gasto
público sobre el PIB ronda el 50 %. España se encuentra entre los
países intermedios de la Unión Europea respecto a esta medida.
Las razones de un peso tan grande del estado en la economía son
muchas, pero en buena medida tienen que ver con la extensión
del estado de bienestar a lo largo del siglo XX. Si se analiza la
composición del gasto público, se verá que las principales partidas
por tamaño son las correspondientes a programas del estado de
bienestar, como pensiones, desempleo o sanidad. Todas ellas son
políticas muy populares y que afectan directamente a un porcentaje
muy elevado de la población por lo que es muy difícil y costoso
políticamente reducir su peso. El gasto público, en parte por esta
causa, ha mostrado una tendencia secular al aumento a lo largo de
los últimos 100 años.
Los efectos del ciclo político sobre el gasto público –y el déficit–
han sido muy estudiados, especialmente a partir de los años 70,
cuando los déficit crecientes de muchas economías occidentales
comenzaron a resultar una preocupación con la disminución del
crecimiento de posguerra. Las explicaciones del aumento del gasto
público no se agotan, no obstante, con la interacción de ciclo
político y gasto público. Como se ha dicho, muchos de los
programas más amplios que llevan a cabo los estados modernos
son relativamente nuevos, empezando por la seguridad social, y han
resultado enormemente populares, revelando que existe una
demanda de la sociedad para este tipo de gasto público. En ese
sentido se puede decir que la oferta de este tipo de servicios ha
generado su propia demanda.
TEMA 69 3
Clases y dinámica
El gasto público se puede clasificar de m uy distintas maneras por
diferentes razones. Como especifica l a O CDE e n s u M anual d e gas-
to público Allen and Tommasi, es importante clasificar el gasto para
formular políticas, medir la asignación de recursos entre los distintos
sectores, garantizar la legalidad de los procedimientos, analizar la
efectividad de las políticas y para la administración del día a a día del
presupuesto. La clasificación del gasto proporciona el marco normativo
para la adopción de decisiones y el control. La clasificación adecuada
dependerá del objetivo que se busque con ella. Así, la clasificación
que necesita el gestor presupuestario no es la misma que requiere el
político para adoptar decisiones ni la que requiere el parlamento
para ejercer su función de control sera la que requiera la
administración para evaluar la eficiencia de una política. "Si el foco
se sitúa en el uso de los recursos y su control, la clasificación relevante
será según la naturaleza de los inputs y la unidad administrativa Si el
objetivo es la asignación eficiente de los recursos, la clasificación relevante
será por funciones y programas. La clasificación necesaria desde el punto de
vista de la política fiscal estará basada en conceptos económicos claros, por
ejemplo distinguiendo los ingresos corrientes de los financieros."
La propia normativa de elaboración de los presupuestos estable-
ce clasificaciones obligatorias con objetivos diferentes. Este tipo de
clasificaciones legales responde a la lógica presupuestaria, al permi-
tir no solo identificar la naturaleza de los gastos, su responsable y
la finalidad de los mismos sino integrar la ejecución presupuestaria
y la gestión administrativa. Estas clasificaciones se materializan en
la propia organización del sistema contable y condicionan el propio
1
Por ejemplo, se puede limitar el gasto
procedimiento administrativo1. a través del nivel de vinculación de los
El artículo 40 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General créditos o de la asignación entre centros
Presupuestaria, establece que los Presupuestos Generales del de gestión.
Estado se clasificarán según tres clasificaciones complementarias:
Una clasificación orgánica que agrupará por secciones y servicios
los créditos asignados a los distintos centros gestores de gasto de
los órganos con dotación diferenciada en los presupuestos, la
Administración General del Estado, sus organismos autónomos,
entidades de la Seguridad Social y otras entidades, según
proceda. Esta clasificación, por tanto responde a la pregunta de
quién realiza el gasto.
Una clasificación por programas, que permitirá a los centros
gestores agrupar sus créditos conforme a lo señalado en el
artículo 35 de esta ley y establecer, de acuerdo con el Ministerio
de Hacienda, los objetivos a conseguir como resultado de su
gestión presupuestaria. La estructura de programas se adecuará a
los contenidos de las políticas de gasto contenidas en la
programación plurianual. Esta clasificación, por tanto, detalla
para qué se hace e l gasto. La clasificación es precisamente por
ello la más importante ya que es la que atiende a la finalidad
del gasto que es la razón de su existencia.
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La clasificación económica, que agrupará los créditos por capítulos
separando las operaciones corrientes, las de capital, las financieras
y el Fondo de Contingencia de ejecución presupuestaria. Los
capítulos se desglosarán en artículos y estos, a su vez, en
conceptos que podrán dividirse en subconceptos. Esta
clasificación atiende a la naturaleza del gasto, es decir, responde
a en qué gasta el Estado.
El mismo artículo añade una cuarta vertiente, en ocasiones con-
fundida con la clasificación por programas, como es la funcional. Así,
señala que los créditos se identificarán funcionalmente de acuerdo
con su finalidad, deducida del programa en que aparezcan o,
excepcionalmente, de su propia naturaleza. Esta clasificación existe a
efectos estadísticos y de comparaciones internacionales, fundamen-
2
[Link]
talmente, al responder a una estructura establecida por la ONU2.
registry/[Link]?Cl=4&Top=1&Lg=
La rúbrica completa de cada gasto viene identificada en estas 1
tres clasificaciones, así, por ejemplo, la rúbrica 14.03.121.M, 222.00 se
corresponde con la Sección 14 (14.03.121.M, 222.00), Ministerio de
Defensa, dentro de él, 03 –Secretaría de Estado de la Defensa
(14.03.121.M, 222.00), Programa 121M, Administración y Servicios
Generales de Defensa, (14.03.121.M, 222.00), y la clasificación econó-
mica de Capítulo 2, Gastos Corrientes en Bienes y Servicios (14.03.121.M,
222.00), Artículo 22, Material, suministros y otros (14.03.121.M, 222.00),
Concepto 222, Comunicaciones (14.03.121.M, 222.00), y Subconcepto
3
Los agentes gestores del presupuesto
de la Seguridad Social son los siguien-
222.00, Servicios de Telecomunicaciones (14.03.121.M, 222.00). tes:
La clasificación orgánica, como se ha dicho, responde al centro o • El Instituto Nacional de la Seguri-
unidad que realiza el gasto. A estos efectos, el presupuesto se distri- dad Social
buye entre centros gestores, que son unidades orgánicas con diferen- • El Instituto Nacional de Gestión Sa-
nitaria
ciación presupuestaria y responsabilidad en la gestión de su pres-
• El Instituto de Mayores y Servicios
puesto. La clasificación orgánica del los Presupuestos Generales del
Sociales
Estado se realiza en función de los siguientes subsectores:
• Instituto Social de la Marina
• La Tesorería General de la Seguri-
El Estado, que se dividirá en secciones y éstas a su vez en servicios.
dad Social (dentro del presupuesto
de la cual se incluyen los presupues-
Los organismos autónomos de la Administración General del Es- tos de la Intervención General de la
tado. Seguridad Social, el Servicio Jurídi-
co de la Seguridad Social y la Ge-
rencia de Informática de la Seguri-
La Seguridad Social.
dad Social como centros de gestión
independientes).
Las agencias estatales.
• Las Mutuas de la Seguridad Social
3 y sus entidades y centros mancomu-
Los organismos públicos con presupuesto limitativo.
nados
El presupuesto de cada uno de estos
La clasificación por programas se presenta en distintos grados de
agentes se puede repartir, en su caso,
agregación4 : en los centros necesarios para una me-
jor identificación del gasto. Por ejem-
El área de gasto. Representa el nivel más agregado de la infor- plo, las distintas Direcciones Provincia-
les de las Tesorería General de la Se-
mación presupuestaria. En los presupuestos en vigor las áreas de guridad Social disponen de su propia
gasto de los PGE son las siguientes: asignación presupuestaria descentrali-
zada, aunque formen parte del presu-
• Área de gasto 1: servicios públicos básicos puesto de la propia Tesoreria.
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• Área de gasto 2: actuaciones de protección y promoción social 4
La Seguridad Social constituye la Sec-
ción 60 en la clasificación orgánica de
• Área de gasto 3: producción de bienes públicos de carácter los Presupuestos Generales del Estado,
es decir, su presupuesto se integra en
preferente
los PGE al nivel de un Departamento
• Área de gasto 4: actuaciones carácter económico Ministerial. La estructura de la clasifi-
cación del presupuesto de la Seguridad
• Área de gasto 9: actuaciones de carácter general Social es análoga a la del estado y se re-
gula en la Orden ESS/1346/2012, de 20
Políticas presupuestarias. Este nivel desagrega más la finalidad de junio, por la que se dictan las nor-
mas para la elaboración de los Presu-
de las actuaciones del Gobierno. Así, dentro del Área de gasto 2
puestos de la Seguridad Social para el
encontramos la política 21, Pensiones o la política 24, Fomento del ejercicio 2013. La clasificación orgánica
empleo. de los presupuestos de la Seguridad
Social es la siguiente:
El siguiente nivel lo constituyen los grupos de programas. La Instituto Nacional de la Seguridad
política 21 de los Presupuestos Generales del Estado, pensiones, Social.
por ejemplo, contiene tres grupos de programa: el 211; Pensiones Instituto Nacional de Gestión
Sanitaria.
contributivas, el 212; Pensiones no contributivas y el 219; Gestión
Instituto de Mayores y Servicios
de Pensiones. Sociales.
Instituto Social de la Marina.
Por último, se sitúa el programa. El programa corresponde a una
Tesorería General de la Seguridad
política con objetivos concretos y medibles, y es sobre el que, por Social.
tanto, se formulan los indicadores presupuestarios que permiten Mutuas de accidentes de trabajo y
su seguimiento. Por ejemplo, el Programa 211M. Pensiones con- enfermedades profesionales de la
Seguridad Social y sus entidades y
tributivas de la Seguridad Social o el Programa 291M Dirección y
centros mancomunados.
Servicios Generales de Seguridad Social y Protección Social
A su vez, las áreas de gasto son las si-
guientes:
De acuerdo con la Resolución de 20 de enero de 2014, de la Área 1: prestaciones económicas
Dirección General de Presupuestos, la clasificación del gasto del Área 2: asistencia sanitaria
Estado según su naturaleza, es decir, según su clasificación Área 3: servicios sociales
económica, es la siguiente5: Área 4: tesorería, informática y otros
servicios funcionales comunes
Capítulo I: Gastos de personal. todo tipo de retribuciones e El Ministerio de Inclusión Seguridad
indemnizaciones, incluidas las aportaciones a planes de Social y Migraciones remitirá al Ministerio
pensiones, a satisfacer por el Estado, organismos autónomos, de Hacienda el anteproyecto de
agencias estatales y otros organismos públicos a todo su presupuesto de la Seguridad Social
acompañado de un anexo de
personal por razón del trabajo realizado por éste y las
equivalencias entre la estruc-tura de
cotizaciones obligatorias correspondientes. programas de su presupuesto y la definida
con carácter general.
Capítulo II: Gastos corrientes en bienes y servicios. Recursos
destinados a atender los gastos corrientes en bienes y servicios,
necesarios para el ejercicio de las actividades del Estado,
organismos autónomos, agencias estatales y otros organismos
públicos que no originen un aumento de capital o del patrimonio
público, es decir, que no sean gastos de capital (por ejemplo, las
adquisiciones de bienes y servicios fungibles se imputan aquí).
Capítulo III: Gastos financieros. Carga financiera por intereses de
deudas del Estado, organismos autónomos, agencias estatales y
otros organismos públicos, gastos asociados a dichas deudas,
carga financiera por intereses de todo tipo de depósitos y fianzas,
diferencias de cambio, rendimientos implícitos, intereses de
demora y otros gastos financieros. En definitiva, cualquier gasto
asociado a una deuda u obligación financiera.
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Capítulo IV: Transferencias corrientes. Pagos, condicionados o no, 5
A nivel de capítulo. La clasificación
sin contrapartida directa y que se destinan a financiar g a s tos de económica es la utilizada para estable-
cer el denominado nivel de vinculación
naturaleza corriente. Prestaciones sociales6. También incluye las de los créditos, que determina el gra-
transferencias en especie. Las transferencias se clasifican en do de generalidad de la autorización
para el gasto contenida en los presu-
función del beneficiario (a familias, a otros ministerios, al propio
puestos. En el presupuesto del Estado
ministerio...). los créditos se especificarán a nivel de
concepto, salvo los créditos destinados
Capítulo V: Fondo de contingencia y otros imprevistos. Dotación a gastos de personal y los gastos co-
que se destinará, cuando proceda, a atender necesidades de rrientes en bienes y servicios, que se es-
pecificarán a nivel de artículo y las in-
carácter no discrecional y no previstas en el Presupuesto versiones reales a nivel de capítulo. En
inicialmente aprobado, que puedan presentarse a lo largo del la Seguridad Social, los créditos vincu-
lan a nivel de concepto, salvo los desti-
ejercicio. Comprende este capítulo la dotación de dicho Fondo de nados a gastos de personal, gastos co-
Contingencia7. rrientes en bienes y servicios y las in-
versiones reales, que se especificarán a
Capítulo VI: Inversiones reales. Comprende los gastos destinados nivel de capítulo. No obstante lo ante-
rior, la LGP establece una serie de ex-
a la creación o adquisición de bienes de capital, así como los
cepciones a estos niveles de vinculación
destinados a la adquisición de bienes de naturaleza inventariable general.
que tengan carácter amortizable, es decir, cuando contribuya a la 6
En el presupuesto de la Seguridad So-
cial este capítulo recoge fundamental-
actividad en ejercicios futuros.
mente el gasto en pensiones y subsi-
dios.
Capítulo VII: Transferencias de capital. Pagos, condicionados o no, 7
El presupuesto de la Seguridad Social
efectuados sin contrapartida directa y que se destinan a financiar carece de capítulo V y por tanto de fon-
operaciones de capital. También incluye las transferencias en es- do de contingencia.
pecie.
Capítulo VIII: Activos financieros. Se imputarán los gastos
destinados a la adquisición de activos financieros así como los
destina-dos a la constitución de depósitos y fianzas.
Capítulo IX: Pasivos financieros. Amortización de deudas
emitidas, contraídas o asumidas por el Estado, organismos
autónomos, agencias estatales u otros organismos públicos y la
devolución de depósitos y fianzas constituidos por terceros.
Junto a las anteriores clasificaciones la Ley 47/2003 General Presu-
puestaria contempla la existencia de una clasificación t erritorial por
Comunidades Autónomas y Provincias de los programas y proyectos
de inversión.
Las posibilidades de clasificación del gasto público no se agotan
con estas clasificaciones presupuestarias. Por un lado, existe, como 8
[Link]
se ha dicho, una clasificación internacional por funciones (COFOG8) registry/[Link]?Cl=4
que permite la comparación de la composición del gasto entre
países y periodos. Por otra, el gasto público se puede clasificar de
acuerdo con otras perspectivas. Por ejemplo, se podría distinguir el
gasto público de carácter estructural del gasto coyuntural. Esta es
una distinción imprecisa pero podemos definir el coyuntural
como aquel en el que se incurre como consecuencia de la posición en
que se encuentra la economía respecto al ciclo económico. Así, el
gasto en desempleo durante la crisis del coronavirus se puede definir
como coyuntural: ha aumentado mucho en 2020 pero previsiblemente
no se ha mantenido en estos niveles de manera permanente. Otro
ejemplo de este tipo sería el gasto público que responde a
circunstancias excepcionales, el gasto público en medidas one off,
en la terminología del Protocolo de
TEMA 69 7
Déficit Excesivo de la Comisión Europea. En este grupo entrarían las
ayudas a la banca. En cambio, el gasto en educación, pensiones,
infraestructuras... no depende tan fundamentalmente del ciclo
económico sino de otras consideraciones, desde las preferencias de
los ciudadanos a la estructura demográfica del país. Otro tipo de
gastos es más difícil clasificarlos de acuerdo con esta distinción.
Es el caso, por ejemplo, de los gastos financieros por los intereses
de la deuda pública. Este tipo de gastos puede aumentar
o disminuir durante el ciclo, pero el stock de deuda normalmente
aumenta durante las crisis por lo que se puede afirmar que tiene un
componente coyuntural. Estos elementos de sensibilidad al ciclo son 9
Normalmente se mide como la elasti-
capturados por la elasticidad del gasto al ciclo9 . cidad respecto al denominado Output-
Otra distinción importante, relacionada con la anterior, es la que se Gap
puede establecer entre gasto discrecional y gasto automático
Francesco et al. [2012]. Como tantas otras, esta es una distinción con
fronteras borrosas, pues en última instancia cualquier gasto público
es discrecional, pero se puede ser más preciso refiriéndose como
discrecionales a aquellos gastos que el gobierno puede aumentar o
disminuir significativamente en el corto plazo. Los gastos
automáticos serían aquellos que vienen determinados en buena
media por circunstancias fuera del inmediato control del gobierno.
Entre los gastos automáticos podríamos incluir, sin demasiada
discusión, el gasto en prestaciones, los salarios de los empleados
públicos o el gasto en intereses. Ambos variarán automáticamente
de acuerdo con la ley, por lo general, y se requeriría una actuación
positiva del gobierno para alterar su nivel. Gastos discrecionales
paradigmáticos son las inversiones, el gasto en subvenciones o en
cooperación internacional. La diferencia entre ambos tipos es
importante desde un punto de vista de política económica ya que
conlleva que las decisiones de aumento o disminución del gasto
público, especialmente en etapas de consolidación presupuestaria
o cuando se trata de utilizar el gasto público
activamente contra las recesiones, pueden venir
condicionadas por esa naturaleza y no exclusivamente por
consideraciones económicas.
TEMA 69 8
Tabla 1: Gasto por funciones
COFOG, (% PIB).
Fuente: Eurostat, gasto total (TE) porcentaje del PIB. 2021. Tabla
código gov_10a_exp
Gastos: GF01 Servicios generales, GF02 Defensa,
GF03 Orden público y seguridad, GF04 Asuntos económicos,
GF05 Medio ambiente, GF06 Vivienda, GF07 Sanidad,
GF08 Cultura y deportes, GF09 Educación GF10 Protección social
TEMA 69 9
Tabla 2: Gasto por funciones. CO-
FOG
En la tabla 2 se puede observar cómo en el año 2021 el gasto público
total de España, con un 50.6%, se encuentra ligeramente por debajo de
la media Europea (52,3%), pero es muy inferior al de Francia (59.0 %),
Bélgica (55.5 %) o Finlandia (55.6 %), pero superior al de Reino Unido
(48.6 %). Lo que cambia significativamente, no obstante, es la
composición del gasto. El gasto social de España en 2020 se disparo
debido a la pandemia que generó el mayor aumento de gasto público
con un gasto en desempleo y ayudas a los ERTES que alcanzo 36.396
millones de euros, cifra que duplicó la del año previo, lo que supuso una
cantidad que ni siquiera se alcanzó en la anterior crisis financiera. El
porcentaje de gasto del Producto Interior Bruto (PIB) en protección
social en España (22,1%) fue similar durante 2020 a la media europea
(22%), aunque estuvo alejado del de países como Francia (27,3),
Finlandia (25,7) e Italia (25,2). Dentro de este área, la inversión en el
ámbito de la tercera edad y enfermedad o discapacidad también estaba
acorde al gasto de la UE, pero no sucede así en el ámbito de familia y
niñez y exclusión —y protección— social, donde porcentualmente
destaca la diferencia con respecto a la media europea y, especialmente,
los países del norte. Lo mismo ocurre en Sanidad (7.3 % del PIB frente a
8.1 % en la media de la UE), que puede estar justificado en parte por la
mayor juventud relativa de la población española.
TEMA 69 10
Por último, se deben mencionar dos distinciones del gasto
público a efectos presupuestarios y financieros. La primera es la
que se establece entre gastos presupuestarios no financieros y gastos
financieros. Los gastos no financieros son los que se tienen en cuenta
para el cálculo del déficit e incluyen todos los gastos entre los
capítulos I y XII del presupuesto de gastos. Los gastos financieros
son los que solo afectan a la composición de los pasivos (como
amortizar deuda) y los activos financieros (como adquirir un activo
financiero) pero no a su volumen y, por tanto, al déficit. La
Gráfico 2: Total gastos no finan-
segunda clasificación se refiere a los gastos primarios, es decir, los
cieros. España color rojo, UE28
que no incluyen el pago de intereses de la deuda. Estos gastos son los
azul.
considerados a efectos del cálculo del superávit primario y son por
ello los relevantes para analizar la sostenibilidad de la deuda pública.
Respecto a la dinámica del gasto público cabe reiterar al comienzo
del tema: existen una tendencia secular que durante el siglo XX ha
llevado a un aumento del gasto público en la mayor parte de
países occidentales hasta niveles superiores al 40 %. Esta dinámica
está relacionada con la extensión de las grandes políticas de gasto
que normalmente asociamos con el estado del bienestar, como las
pensiones y el desempleo o la sanidad y educación públicas.
No se puede obviar el papel que la interacción de política y economía
ha tenido en esta expansión. Assar Lindbeck, en Lindbeck [1997],
analizando la expansión del gasto público en Suecia durante los años
60 y 70, quizás el caso más paradigmático en Europa, aventuraba
distintas explicaciones. La primera es demográfica: e l p rematuro
envejecimiento demográfico j unto a l e norme a umento d e l a
participación femenina en el mercado laboral crearon la presión
política para aumentar el gasto en pensiones y políticas familiares.
Otra explicación es la capacidad de distintos grupos de interés para
organizarse y articular sus demandas de mayor gasto público. En
ese caso se está frente a una situación en que los beneficios del aumento
TEMA 69 11
Gráfico 3: Gasto público
total. Porcentaje del PIB.
% PIB
Fuente OCDE National Accounts Database Año 20/04/2023
del gasto público son tangibles y concretos al estar muy localizados,
mientras que los costes, en forma de mayores impuestos o déficit,
son difusos. Una tercera explicación es el recurso al estado como
empleador de último recurso ante crisis prolongadas, utilizada
durante los años 70 y 80 en varios países europeos. Lindbeck
también especula con la posibilidad de que la expansión de
ideologías de izquierdas durante los años 70 haya tenido
influencia en esa expansión. Sin embargo, la explicación que le
parece más convincente es la de la popularidad de las políticas y
lo difuso de sus costes, que muchas veces no son aparentes
hasta años después de implantada la política, hizo
especialmente tentador a gobiernos de todos los signos
expandir el gasto público y mucho más costoso políticamente
reducirlo.
Esta reducción se produce en muchos casos como consecuencia
de una crisis económica que reduce el crecimiento de la economía
y lleva a replantearse el efecto de muchas políticas públicas y de los
impuestos necesarias para financiarlas sobre el crecimiento potencial.
Esto fue lo que ocurrió en los países nórdicos tras la crisis de los años
90.
El gasto público, la estabilidad económica, la equidad, y el desa-
rrollo.
El gasto público, como se ha dicho, comenzó a tener un papel pre-
ponderante en la teoría económica a partir de la obra de John May-
nard Keynes. Este economista británico propuso que las recesiones
podían tener su causa en una insuficiencia de la demanda agrega-
da, que provocaría que los mercados no se vaciasen, resultando en la
aparición de desempleo involuntario. Para Keynes el estado podía y
debía actuar ante esa situación, aumentando el gasto público y con
él la demanda agregada. La composición de dicho gasto era secun-
TEMA 69 12
daria ya que lo importante era conseguir que los recursos ociosos
de la economía se pusieran en funcionamiento de nuevo. Para Key-
nes, el gasto público inicial tendría un efecto agregado mayor que su
propio importe por la actuación del llamado multiplicador. El multi-
plicador del gasto público mide el efecto expansivo o contractivo de
un aumento del gasto público sobre la economía. La magnitud del
multiplicador mide dicho efecto, con multiplicadores mayores que 1
implicando efectos expansivos.
La investigación económica más reciente Blanchard and Leigh
[2013] sobre los efectos del gasto público admite que el tamaño de los
mul-tiplicadores es, en general, pequeño, aunque puede ser diferente
de-pendiendo de la situación económica, siendo mayor en
situaciones de crisis, específicamente cuando los tipos de interés están
muy próximos a cero Ramey and Zubairy [2014], pudiendo resultar
incluso contractivos en situaciones en las que la economía se
encuentra más cerca de su crecimiento potencial. El efecto
contractivo del gasto público puede tener origen en dos razones: la
primera es la aparición de ineficiencias en el gasto derivadas de
que los incentivos de los ejecutores del gasto público pueden no
estar adecuadamente diseñados para maximizar la eficiencia. La
literatura de la teoría de la elección social enfatiza esta explicación.
La otra causa principal seria que un mayor gasto público en
transferencias y mayores impuestos reducen los incentivos de
trabajadores y empresarios, reduciendo el crecimiento potencial. Por
el contrario, en situaciones de crisis, en las que el desempleo es 10
Aun asi, los modelos macroeconómi-
elevado, los posibles efectos positivos superiores cos contemporános dan una preemi-
del gasto público podrían compensar a estos efectos negativos10. nencia casi total a la política monetaria,
es decir, al manejo de los tipos de in-
El gasto público cumpliría también una función de estabilización
terés por parte del banco central, como
al aumentar durante las crisis económicas y disminuir en las expan- herramienta de estabilización.
siones, especialmente a través de programas como el desempleo, que
se ajustan automáticamente al nivel de actividad y que reciben por
ello el nombre de estabilizadores automáticos. A priori nada impediría
que esta labor de estabilización la realizaran los estados discrecional-
mente, aumentando o disminuyendo el gasto a lo largo del ciclo, sin
embargo, como hemos visto, si bien los aumentos del gasto son polí-
ticamente sencillos, las disminuciones no lo son tanto. Por otra parte,
el hecho de que el gasto público aumente o disminuya en el ciclo de
manera automática, redistribuyendo recursos de las situaciones po-
sitivas a los negativas es, en cierto sentido, neutral, al ser una forma
de asegurar el bienestar de los individuos ante contingencias macro-
económicas. Las políticas de estabilización discrecional carecen, sin
embargo, de esta característica.
El gasto público no cumple solo una función estabilizadora. El
gasto público es quizás el mayor instrumento de que dispone el esta-
do para favorecer la equidad y perseguir la redistribución de renta,
riqueza y oportunidades. Estas políticas se pueden perseguir en com-
binación con los ingresos públicos, a través de la progresividad del
sistema fiscal, pero el gasto permite un ajuste mucho más preciso de
los recursos a las necesidades de los individuos. El mecanismo fun-
damental por el que el gasto público promueve la equidad es el de las
TEMA 69 13
transferencias de renta. Las pensiones, prestaciones de desempleo,
subsidios, rentas mínimas de inserción, ayudas por nacimiento... son
todas ellas transferencias monetarias o en especie que tienen como
consecuencia aumentar la renta de los individuos ante distintas
situaciones de necesidad. Si estas son a su vez financiadas
mediante un impuesto progresivo el efecto redistributivo será
doble, al actuar simultáneamente sobre el aquellos individuos en
la parte superior de la distribución de la renta y comprimiendo
aún más la distribución ex-post, sin embargo incluso financiadas
mediante impuestos perfectamente proporcionales el gasto público
consigue efectos re-distributivos.
Las transferencias no son el único tipo de gasto con estos efectos.
Los servicios universales o cuasi universales, como la sanidad y la
educación básica y media, también aumentan la equidad en la me-
dida en que beneficien más a los individuos de menor renta. Otro
tipo de gastos, sin embargo, tendrán el efecto contrario, al
favorecer más a aquellos en los tramos superiores de ingresos. Es
el caso de la educación superior, consumida, en general, en mayor
propor-ción por los tramos de renta más altos, o determinadas
deducciones fiscales y subvenciones. El efecto de un determinado
gasto sobre la distribución de la renta es difícil de determinar a
priori generalmente, y requerirá de cuidadosas evaluaciones
empíricas para medirlo. Por otra parte, las consideraciones de
equidad no se limitan a la distribución de la renta, sino que pueden
asociarse a la legitimidad del gasto y su financiación mediante
impuestos. En última instancia, la equidad es solo una entre las
cuestiones que pueden justificar un determinado tipo de gasto.
El papel del gasto público en relación con el desarrollo
económico es complejo. Si entendemos el desarrollo económico
como el crecimiento, la cuestión sería qué efecto tiene el gasto
público en el crecimiento de las economías y la respuesta a esta
pregunta es tan difícil como diferentes pueden ser las formas en
que el gasto público se concrete. Recordemos que la propuesta
de Keynes era utilizar el gasto público para estabilizar la
economía a lo largo del ciclo, no para aumentar el crecimiento
tendencial de las economías. Por otra parte, hay ejemplos
concretos de economías en las que un excesivo gasto
público –y de los impuestos necesarios para financiarlo–han
tenido efectos perniciosos sobre el crecimiento o al menos así
lo han considerado sus gobernantes. Sin embargo, es también
imposible negar que determinados gastos públicos son
imprescindibles para el crecimiento a largo plazo. Las
infraestructuras, la educación o la investigación y desarrollo son 11
Por razones distintas. Las infraestruc-
elementos imprescindibles para el crecimiento de las economías y turas tienen características de bienes
por lo general será imprescindible que esos gastos sean llevados a públicos y en general no serán cons-
truidas por el sector privado. La educa-
cabo, al menos en gran parte por el sector público11. ción y la I+D son un tipo de actividad
que potencialmente producirá externa-
lidades positivas y por tanto serán pro-
ducidas en cantidad inferior a la óptima
por el mercado.
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En definitiva un determinado nivel de gasto público parece im-
prescindible para llevar a una economía a la frontera de posibilidades
del crecimiento pero es difícil decir con exactitud cuál es la cantidad
de gasto público óptima para ello. Por otra parte, no solo importa el
nivel total de gasto sino también la composición del mismo, y la
eficiencia con que se lleve a cabo. En última instancia, el nivel de
gasto público condicionará los ingresos públicos, por lo que es
imprescindible tener un sistema fiscal eficaz y eficiente tanto más
cuanto mayor sea el nivel de gasto.
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