Tema 73

Abril, 2023
Epígrafes

Tema 73. El déficit público y su financiación: Principales

efectos económicos. La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera

Ideas principales del tema:

Definición d e d éficit. Dé ficit en con tabilidad pre supuestaria y en

contabilidad nacional, diferencias y relevancia a efectos del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento. Efectos económicos del déficit. Evolución
de la teoría acerca de los efectos económicos de los déficit. La
creación de reglas e instituciones fiscales para garantizar la
estabilidad fiscal. Situación presente.
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El déficit público y s u financiación: Principales efec tos econó-

micos.

Definiciones
El déficit d e l as administraciones p úblicas n o e s más q ue e l exceso
de gastos sobre sus ingresos en un periodo determinado. Sin embar-
go, el cálculo del déficit puede variar de acuerdo con los detalles con
los que se definan esos elementos: administraciones públicas, gastos
e ingresos y el periodo al que se haga referencia. Como se verá no
existe un único déficit público, sino más bien una pluralidad, calcu-
lados con distintas finalidades. El “Manual para el cálculo del déficit
y la deuda pública” que edita Eurostat, la oficina estadística de la
Unión Europea, identifica al superávit y al déficit público con la ne-
cesidad o capacidad de financiación del sector de Administraciones
Públicas en las cuentas nacionales en la versión del Sistema Europeo
de Cuentas (SEC 2010). En él se define el sector Admistraciones pú-
blicas como las unidades institucionales que son productoras no de merca-
do cuya producción está dirigida al consumo individual o colectivo y cuyos
ingresos consisten en pagos obligatorios, y unidades institucionales cuya
función principal es la redistribución de la renta y riqueza nacionales. El
detalle con que se realice esta sectorización es relevante pues
supondrá que determinadas entidades, como las empresas
públicas, queden dentro o fuera del sector público y por tanto, del
cálculo del déficit, según encajen en ella –y no por su naturaleza
legal. Igualmente, esta definición especifica que el periodo relevante
para la imputación de gastos e ingresos no es el de su registro e
imputación contable, que es el que normalmente constará en el
presupuesto, sino el del flujo económico real (el llamado devengo),
y ambos no siempre coincidirán. El déficit en la contabilidad
presupuestaria, sin embargo, consiste sencillamente en la
diferencia entre ingresos y gastos no financieros resultante de la
liquidación de los Presupuestos Generales del Estado. La
diferencia entre la definición de déficit presupuestaria y la
definición en términos de contabilidad nacional, que es como hemos
visto, es la relevante económicamente y la que permite realizar com-
paraciones internacionales, obliga a la realización de determinados
ajustes en la primera cifra. Estos ajustes son llevados a cabo por la
Intervención General del Estado, que es la encargada del cálculo de
dicho déficit. Entre los principales ajustes están el llamado ajuste por
devengo, para imputar los ingresos y gastos al momento de la
corriente real de bienes y servicios que dio lugar a los mismos y no
al de su registro –lo que puede suponer aumentar o disminuir el
déficit presupuestario– y el llamado “Ajuste por Recaudación 1
Este porcentaje se calcula a partir de la
experiencia histórica por el INE. Si, por
Incierta”, que ajusta a la baja la recaudación impositiva y por
ejemplo, de cada 100€ de recaudación
cotizaciones devengada pero aún no cobrada aplicándole el adeudada, la Administración acaba re-
porcentaje que se estima que efectivamente se acabará cobrando de cuperando 80, la recaudación pendiente
de cobro al final del ejercicio se deberá
la misma1. Los anteriores cálculos son los que requiere el disminuir a los efectos del cálculo del
Procedimiento de Déficit Excesivo contemplado en el artículo 126 déficit en términos de contabilidad na-
cional, en un 20 %
del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Dicho
protocolo consiste en lo que se conoce como una regla fiscal, es decir
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una norma que pretende obligar a los estados a mantener la

disciplina presupuestaria. En este caso, a mantener un déficit y una
deuda inferiores al 3 % y el 60 % del PIB nacional, respectivamente.
Pero su aplicación lleva a una definición de déficit adicional a las
ya contempladas (déficit presupuestario y en contabilidad
nacional), ya que no todo lo que es déficit presupuestario o déficit
en términos de contabilidad nacional se considera a los efectos del
PDE. Así, el PDE considera el déficit en términos estructurales –el
déficit estructural–, es decir, el resultado presupuestario aislado del
efecto sobre el mismo del ciclo económico, y descuenta además el
impacto de medidas excepcionales que hayan podido impactar en el
resultado. Durante la crisis financiera de 2008, por ejemplo, muchos
países se han visto obligados a prestar ayudas a la banca que en
la mayoría de los casos no se han considerado déficit a efectos del
PDE y por tanto, no han dado lugar a la aplicación de la rama 2
[Link]
correctiva del mismo2,3. documents/1015035/2041337/
El presupuesto está, por definición, equilibrado, es decir, los Impact_bank_recapital_on_gov_
fin_v20130514.pdf/5be8a175-cd55-
ingresos deben ser igual a los gastos pero ello no quiere decir que 4ebf-971d-2efd64e3ca00
en cada ejercicio los ingresos del estado ser idénticos al gasto, de 3
[Link]
hecho, rara vez lo será. Lo normal es que en cada ejercicio una de documents/1015035/2041357/Note-
on-statistical-implications-
esas dos magnitudes sea mayor que la otra. Eso supone que el of-summits-updated-12-A.
presupuesto presentará un desequilibrio –déficit o superávit pdf/5eacaf1a-30f3-48e0-81e3-
ba14a77b5d7b
presupuestario– entre los ingresos y los gastos no financieros, que
son los capítulos del 1 al 7. Dicha diferencia se compensará con
una diferencia de igual magnitud pero de signo contrario entre los
ingresos y gastos financieros, Capítulos 8 y 9. En su caso, los
mayores gastos respecto a los ingresos no financieros suponen que
el estado está gastando más de lo que recauda, lo que quiere decir
que está siendo financiado. Esa financiación que el estado necesita
para cubrir su déficit es un derecho de un tercero frente a él, y por lo
tanto una deuda del estado, es decir, un aumento de los Pasivos
financieros, es decir, un ingreso financiero (es una entrada dinero).
También es posible que esos mayores gastos no financieros del
estado respecto a sus ingresos puedan ser financiados recurriendo a
ahorros que el estado hubiera acumulado en otros ejercicios, por
ejemplo, vendiendo activos financieros. Eso supondría una
disminución de los Activos financieros y sería también un ingreso
financiero (es una entrada dinero). Si en lugar de déficit no
financiero lo que se hubiera producido es un superávit la situación
sería análoga pero de signo contrario. Si el estado ingresa más de lo
que gasta, la diferencia la puede estar ahorrando (aumento de
Activos financieros, un gasto financiero pues sale dinero para
comprar esos activos) o la puede dedicar a pagar deuda que
hubiera contraído con anterioridad (una disminución de los
Pasivos financieros y un gasto financiero pues sale dinero para
pagar la deuda). La parte financiera del presupuesto refleja cómo
varía la situación financiera del estado como consecuencia del
comportamiento de sus ingresos, constituyendo el ahorro o
desahorro del sector público. Por ello, en la definición de resultado
presupuestario el déficit o el superávit se calcula exclusivamente
con la parte no financiera.
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Gráfico 1: Esquema del resultado

no financiero.

Como se ha explicado, esta diferencia entre ingresos y gastos

presupuestarios determina el resultado presupuestario pero el
resultado relevante a efectos económicos (y para el Protocolo de
Déficit Excesivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento) es la
denominada Capacidad (o Necesidad) de Financiación en
Contabilidad Nacional. Ambos resultados no son idénticos por las
distintas convenciones contables utilizadas en su cálculo y el paso
de uno a otro requiere de ajustes. En el lado de los ingresos el más
importante de ellos es el denominado Ajuste por Recaudación
Incierta, por el que la recaudación devengada pero aún no
ingresada se minora en la fracción que se determina
estadísticamente que no se cobrará en el futuro, resultando en un
ajuste negativo en los ingresos del estado de varios miles de
millones de euros anuales. Como se ha explicado, los ingresos y
gasto presupuestarios se ajustan también al momento del flujo
económico que los origina, en lugar de al de su registro contable.
Esto da lugar a los denominados ajustes por devengo que pueden ser
de cierta importancia, por ejemplo en el caso de las devoluciones
tributarias o los intereses de la deuda pública.
Por último, como se ha señalado, el déficit a efectos del
Protocolo de Déficit Excesivo se calcula en términos estructurales,
es decir, teniendo en cuenta el efecto que la posición en el ciclo
económico tiene en el déficit, y filtrando el efecto de medidas
extraordinarias («one-off») y temporales. El resultado estructural se
calcula en la UE mediante el llamado método de la función de
producción, que toma en consideración un modelo teórico del
crecimiento de las economías
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para calcular la senda de crecimiento a lo largo de la cual éstas

experimentan oscilaciones cíclicas. Dado que una variación en la
forma de calcular este crecimiento estructural determinará que el
déficit estructural sea uno u otro, el cálculo de esta posición cíclica
es una de las tareas más contenciosas que ocupan a los técnicos de 4
Si se considera que un estado está cre-
la Comisión4. ciendo muy por debajo de su poten-
cial se le permitirá tener más déficit,
pues se entiende que está pasando por
Efectos económicos de los deficits. una crisis muy severa. Si por el con-
trario se piensa que su economía está
Joseph StiglitzStiglitz and Brown [1988] enumera una serie de creciendo cerca de su potencial, aunque
posibles efectos sobre la economía que se han atribuido en uno u este crecimiento sea bajo, se le exigi-
rá que realice un ajuste mayor. Un re-
otro momento a los déficit públicos: sultado mayor o menor para el creci-
miento potencial –que no se puede me-
1. Efectos sobre el consumo: el déficit público podría estimular el dir directamente– podrá tener, así, im-
portantes consecuencias para una eco-
consumo cuando existen restricciones al crédito a través de trans- nomía y su gobierno y cuestiones apa-
ferencias o menores impuestos a los hogares de menor renta. rentemente técnicas, como los cambios
metodológicos en la forma de medir el
2. Efectos sobre la inversión: un mayor déficit podría reducir la .output-gap" se transforman en cuestio-
nes de estado.
inversión si aumentase el tipo de interés al competir por la
financia-ción con la inversión privada.

3. Efectos sobre el ahorro: el déficit público podría aumentar el

ahorro privado si los agentes económicos anticipan mayores
impuestos en el futuro para financiarlo.

4. Efectos sobre la balanza por cuenta corriente: el déficit público

puede empeorar la posición por cuenta corriente si los estados
recurren al ahorro externo para financiarlos.

5. Efectos sobre el crecimiento: el déficit público puede tener

distintos efectos sobre el crecimiento dependiendo de su causa.
Si los déficits impiden la realización de inversiones en
infraestructuras productivas o la inversión en educación o
investigación podrían afectar al crecimiento futuro de la
economía, reduciendo su capital físico o humano. El déficit puede
afectar también al crecimiento si la financiación a la que se
recurre es inestable, como puede ser el caso de la deuda externa.

No se puede analizar el efecto económico del déficit sin tener en

cuenta cómo ha variado la perspectiva teórica en economía acerca del
déficit y e l p apel d el g obierno e n l a e conomía. H asta m ediados del
siglo XX los déficit públicos eran una rareza que normalmente no se
producían más que durante les épocas de guerra o debido a desastres
naturales. En esos casos, los gobiernos acumulaban deudas masivas
que en muchas ocasiones terminaban en quiebras soberanas. La idea
de que los déficit pudieran tener un papel en la estabilización de la
economía no surge hasta la obra de John Maynard Keynes, y
específicamente, hasta su Teoría general de la ocupación, el interés y el
dinero, de 1936, pero su adopción general se retrasaría aún unas
décadas. Sin embargo, a partir de los años 50 y, al menos, hasta
mediados de los 70, el paradigma económico dominante,
especialmente en el ámbito de la economía política, ya defendía el
papel expansivo del déficit
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público Fuentes Quintana [1986a]. Esta creencia tenía su origen en

la teoría macroeconómica keynesiana, como hemos dicho, y
especialmente en la interpretación y divulgación de la misma que
autores como James Tobin o Paul Samuelson habían hecho a
partir de los años 50. De acuerdo con esta teoría las crisis
económicas en el capitalismo se producían por una insuficiencia de
la demanda agregada que provocaba que los recursos no se 5
El origen último de esta insuficiencia
utilizasen a plenitud, causando desempleo y descenso de la de la demanda Keynes lo trasladaba a
producción5 . La respuesta que el gobierno debía dar a estas crisis los llamados espíritus animales, que se
puede interpretar como cambios exóge-
consistía un aumento del gasto público que aumentase la demanda
nos en las expectativas o percepción del
y, de esta manera, la producción. Dicho aumento del gasto se riesgo de los individuos.
financiaría mediante un aumento del déficit público pero su efecto
estimulante sobre la economía, a través del denominado
multiplicador fiscal, haría que cada euro de gasto público provocase
un incremento de la actividad y en última instancia de la
recaudación fiscal que evitaría que dicho déficit creciera dema-
siado. Esta visión se vio vindicada por las políticas del New Deal y
especialmente con el enorme incremento del gasto público durante
la segunda guerra mundial que puso fin a la Gran Depresión y dio
alas a la creencia de que los gobiernos serian capaces de dirigir con
precisión las economías, interviniendo y aumentado el gasto público
cuando advirtieran signos de debilidad. La teoría vino acompaña-
da de la construcción de enormes modelos macroeconométricos, de
cientos de ecuaciones, que pretendían reflejar las distintas relaciones
económicas entre los agentes de la sociedad –empresas, trabajadores,
gobierno, sector exterior– y medir su efecto sobre la actividad y los
precios, y que adolecían de un carácter algo mecánico. La ambición
era construir una réplica a escala de la economía que permitiera a
los gobernantes actuar con precisión en cada momento con la inten-
sidad justa. Los casi 30 años de crecimiento ininterrumpido en occi-
dente que sucedieron a la Guerra Mundial parecían hacer pensar que
dicho programa había sido exitoso. A principios de los años 70, sin
embargo, con la primera crisis del petroleo algo había cambiado en
las economías occidentales. Las intervenciones de los gobiernos que
aumentaban el déficit público no solo no reducían el desempleo sino 6
La curva de Phillips es una relación
que aumentaban simultáneamente la inflación, contradiciendo la teo- empírica negativa entre las tasas de in-
ría keynesiana acerca de la curva de Phillips6. A ese fracaso en la flación y desempleo que fue observa-
da por primera vez en 1958 por Wi-
práctica le acompañó el desarrollo de nuevas teorías macroecómicas
lliam Phillips, un economista neozelan-
que cuestionaban la efectividad de las políticas de estímulo keynesia- dés. Esta relación empírica fue formali-
nas o incluso las consideraban contraproducentes. Los economistas za e incorporada al arsenal keynesiano.
En esa versión de la curva de Phillips,
monetaristas, con Milton Friedman como principal representante, y, un aumento de la inflación por un au-
poco tiempo después, la llamada Nueva Economía Clásica, con au- mento del gasto público o un aumen-
to de la oferta monetaria provocaría un
tores como Lucas, Sargent o Barro a la cabeza, criticaron el papel
aumento de la demanda agregada y un
excesivamente mecánico de la síntesis keynesiana, en las que las po- descenso del desempleo, justificando la
líticas de los gobiernos producen sus resultados en la economía sin relación negativa.

considerar la reacción de los agentes económicos. Para esta nueva vi-

sión era crucial entender cómo formaban sus expectativas acerca del
comportamiento del gobierno los agentes y cómo actuaban en base a
ellas, pudiendo, en ocasiones, frustrar las intenciones de la política.
Por ejemplo, si el gobierno aumentaba el gasto público para aumen-
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tar la demanda, los contribuyentes entenderían que ese déficit habría

que pagarlo en el futuro con más impuestos y ahorrarían esa misma
cantidad reduciendo su consumo, con lo que se produciría un cam-
bio en la composición de la demanda agregada –habría más gasto
público y menos gasto privado– pero no en su nivel total. Este ejem-
plo concreto es la proposición conocida como equivalencia Ricardiana,
propuesta por Robert Barro en 1974. En los nuevos modelos los agen-
tes económicos eran racionales y estaban orientados hacia el futuro,
lo que dificultaba mucho la pretensión de los gobiernos de manipular
la economía. En respuesta a este cambio de paradigma a partir de los
años 70 cobraron preponderancia las llamadas políticas de la oferta.
En ellas los gobiernos renuncian a manipular la demanda agregada
y en lugar de ello se dedican a realizar reformas que favorezcan el
crecimiento económico, por ejemplo, eliminando barreras al comer-
cio o eliminando restricciones a la competencia. El ciclo económico se
deja en manos de la política monetaria de los bancos centrales, a los
que, a su vez, se da plena autonomía e independencia del poder po-
lítico. Paradójicamente, estas políticas de oferta supusieron también
una presión al alza sobre los déficit públicos. La causa es que entre
las políticas de oferta más comunes se encuentra la reducción de im-
puestos. La idea es que los impuestos suponen un impedimento al
esfuerzo y el crecimiento económico, en la medida en que introducen
una cuña entre el beneficio económico de una actividad y lo que ob-
tiene quien la realiza. La reducción de impuestos no tendría por qué
afectar al déficit si fuera acompañada de una bajada del gasto pero
en los años 80 cobró fuerza en el discurso público la llamada curva
de Laffer, bautizada así por el asesor de Ronald Reagan Arthur Laffer.
De acuerdo con su proposición, una bajada de impuestos estimularía
la actividad económica tanto que los ingresos que se perdieran por
los menores tipos serían más que compensados por el crecimiento
económico y no afectaría al déficit. Pocos economistas dudan de que
a partir de cierto nivel de imposición ocurre algo asi –es decir, que un
aumento de los tipos impositivos reduce la recaudación– , pero en la
práctica es muy difícil saber qué nivel de tipos es ese en el que esto
ocurre, aunque el consenso parece situarlo en tipos marginales sobre
la renta muy altos, superiores al 70 %. En cualquier caso, al igual que
el keynesianismo tradicional la teoría de la curva daba a los políticos
una excusa para incurrir en déficit despreocupadamente.
En los años 80 y 90 surgieron nuevas teorías que trataron de expli-
car los déficit económicos desde la economía política, analizando la
interacción entre la economía y el ciclo electoral y considerando a los
gobernantes como agentes con sus propios intereses y motivaciones
y sobre los que los electores tienen un control imperfecto: no pueden
observar su comportamiento en cada momento y delegan en ellos la
toma de decisiones mediante un mandato flexible, en la expectativa
de que actúen en su mejor interés. La escuela de la elección racional,
y autores como James Buchanan o William Niskanen propusieron
que los gobiernos podían considerar el tamaño del estado como un
bien en si mismo, ya que les otorgaba control, si quiera vicario, sobre
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Gráfico 2: Déficits presupuestarios

1950s 1960s 1970s
para cada década en porcentaje del
PIB.

1980s 1990s 2000s

-30% -20% -10% 0% 10% 20% 30% -30% -20% -10% 0% 10% 20% 30% -30% -20% -10% 0% 10% 20% 30%

%PIB
Fuente: FMI. Base de datos de:
"A Modern History of Fiscal Prudence and Profligacy (Mauro et al.(2013))"

cantidades mayores de recursos. Los gobiernos y la administración

pública podría tener un incentivo para gastar más en cualquier cir-
cunstancia. Posteriormente, autores como Alberto Alessina, Kenneth
Rogoff o Guido Tabellini analizaron modelos en los que los gobier-
nos actúan como agentes de los electores y ambos desarrollan juegos
estratégicos. Los electores dan un mandato a los gobiernos pero este
no está totalmente definido y los gobiernos tienen libertad para deci-
dir la forma de cumplirlo. Los gobernantes quieren ser reelegidos y
los electores tienen una capacidad limitada para evaluar las acciones
del gobierno y juzgar si se ha cumplido el mandato –por ejemplo, no
pueden saber con certeza si un determinado resultado es debido a la
habilidad del gobernante o al azar–. En este tipo de modelos los go- 7
En otros modelos, la probabilidad de
biernos pueden utilizar el gasto público para intentar ser reelegidos7 los deficits aumenta con la probabiliad
ofreciendo determinados bienes («goodies»: un parque, más limpieza, de no ser reelegido, pues los gobernan-
tes saben que no tendrán que afrontar
contratos públicos...) a los electores para conseguir su favor. La idea
las consecuencias.
es que los beneficios de estas actuaciones está concentrado mientras
que los costes son lo bastante difusos como para no afectar dema-
siado al voto. En general estos modelos tratan de representar más
realistamente el comportamiento de los gobernantes en la práctica
pero adolecen de falta de generalidad y de basarse en hipótesis ad-
hoc.
En cualquier caso, con independencia de la causa, la evidencia es
que los gobiernos muestran un sesgo hacia el déficit que ha aumen-
tando de manera continua a partir de los años 60. El gráfico 2 mues-
tra los déficit presupuestarios para decenas de países desde 1950 di-
vididos por décadas. Como se puede ver, en las primeras décadas,
los déficit y superávit presupuestarios se reparten más o menos de
manera simétrica y el número de países en equilibrio presupuestario
o cerca de él es muy elevado. A partir de 1960 los gráficos comienzan
a desplazarse hacia la izquierda conforme el número de países que
incurren en déficit aumenta.
Muchos países han instaurado lo que se conoce como reglas fisca-
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les para tratar de corregir este sesgo hacia el déficit. El déficit público
alcanzó en España su máximo histórico en 2009, hasta representar
el 11 por ciento del Producto Interior Bruto (PIB). Una década
después, a cierre de 2018, el déficit se situó en el 2,5% del PIB, según
datos de Eurostat. Éstas son normas cuantitativas que limitan la
libertad de los gobiernos para incurrir en déficit. Estas reglas
pueden consistir en un límite de déficit, como el límite del 3 % que
establece el Pacto de Estabilidad y Crecimiento o los límites
cuantitativos a las distintas administraciones que se establecen
cada año en base a la Ley de Estabilidad Presupuestaria. Las
reglas pueden limitar también la cantidad de deuda pública
(en el PEC al 60 % del PIB) o directamente limitar el gasto
máximo en que puede incurrir el gobierno. La idea en todos
los casos es la misma, no obstante: autolimitar la capacidad de
los gobiernos para gastar más de lo que ingresan. España acaba
de salir del procedimiento de déficit excesivo diez años después.
Fue en 2008, tras el estallido de la crisis financiera internacional,
cuando el agujero fiscal superó la barrera del 3% del PIB,
incumplimiento así el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, la
denominada regla de oro de la zona euro, el déficit cerró en el
2,48% el pasado año, por debajo del citado límite, de modo que
la Comisión Europea acaba de cerrar el expediente abierto a
España por este motivo tras una década de desvíos. Sin embargo
no se puede afirmar que el problema este resuelto, España padece
el cuarto mayor déficit público de la UE, tan sólo por detrás de
Chipre, Rumanía y Francia. La media de la UE es ligeramente
superior al 0,5%, mientras que el de la zona euro se sitúa por
debajo de esa cifra.
8
El presidente de la Comisión a la sa-
Dado que los gobiernos tienen incentivos políticos y económicos
zón, Romano Prodi, llegó a decir públi-
para incurrir en presupuestos deficitarios de manera sistemática, camente que el Pacto era estúpido. Evi-
la teoría detrás de las reglas fiscales propone que una regla lo dentemente, iba a ser muy difícil san-
cionar a ningún país incumplidor des-
suficientemente clara y costosa de cambiar puede atar las manos pués de aquello.
de los gobernantes y desviar la trayectoria de la economía a un 9
En 2014 se añadió el llamado Two Pack
equilibrio superior, más beneficioso para la sociedad. El problema y el Fiscal Compact. Todas estas nuevas
reglas pretenden que las reglas fiscales
de las reglas fiscales es que pueden ser excesivamente rígidas, por sean más creíbles y dotarlas de la ne-
ejemplo obligando a reducir el gasto y subir impuestos en mitad cesaria flexibilidad en los propios trata-
de una recesión, lo que la agravaría. La solución a esta excesiva dos, evitando la necesidad de recurrir a
los ajustes ad-hoc que terminaron con la
rigidez es establecer excepciones a la regla, pero ello le resta versión inicial del PEC
simplicidad y por lo tanto hace más difícil verificar su
cumplimiento y puede permitir que los gobiernos se alejen del
espíritu de la regla, invocando esas excepciones. Por ejemplo, en 10
En el caso de la Unión Europea la po-
el año 2002 Alemania y Francia tenían dificultades para cumplir el sición cíclica y por tanto el saldo estruc-
tural se calculan midiendo el llamado
objetivo de déficit del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. La causa Output Gap, que es la diferencia entre el
era que ambas economías se encontraban en una fase de muy crecimiento potencial de la economía y
bajo crecimient o–aunque no en recesión– y reducir el el crecimiento real. Si la economía cre-
ce por debajo de su potencial el déficit
déficit podría suponer entrar en recesión. permitido es mayor. El problema, como
se ha dicho, es que este cálculo es com-
plejo y muy sensible a las hipótesis sub-
yacentes.
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Gráfico 3: Evolución deficit público

hasta 2022, % sobre el PIB

La Comisión Europea consideró que esa situación merecía una

excepción y abrieron un hiato en el PEC que en la práctica supuso su
fin bajo aquella encarnación, siendo reemplazado en 2013 por el llamado
«Six Pack»9. En cualquier caso, sí es muy usual que las reglas fiscales
se apliquen al llamado resultado presupuestario estructural, es decir,
al resultado aislado de los efectos del ciclo económico ya que durante
una recesión los gastos aumentarán y los ingresos se reducirán con
independencia de la voluntad del gobierno y lo contrario ocurrirá
durante las expansiones. El objetivo de las reglas pretende ser que el
presupuesto esté equilibrado a lo largo del ciclo económico, no
necesariamente en cada momento. El problema que tiene esta pretensión
es que la posición cíclica de las economías no es nada fácil de
identificar y normalmente se realiza mediante complicados
procedimiento estadísticos. La falta de transparencia y la posibilidad de
manipulación de los resultados son factores en contra de la utilización
de saldos presupuestarios estructurales10.

El consenso actual sobre los déficit es más pragmático que el existente

en los años 60 y 70 y menos extremo. En general se enfatiza la
necesidad de mantener presupuestos equilibrados a lo largo del ciclo pero se
considera que el estado puede tener un papel en la corrección de los ciclos
económicos a través de la política fiscal –principalmente a través
de los estabilizadores automáticos– pero se reconoce cómo en
determinadas circunstancias, especialmente en recesiones profundas y
donde existen muchos recursos ociosos la política fiscal expansiva
puede tener un efecto multiplicador. Paralelamente, la tendencia en
muchos países es a la instauración de reglas fiscales más o menos
estrictas y en algunos casos a la creación de autoridades fiscales para
vigilar su cumplimiento. En España la Autoridad
Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF) tiene por objeto velar
por la sostenibilidad de las finanzas públicas garantizando el
cumplimiento efectivo por parte de las Administraciones Públicas
del principio de estabilidad presupuestaria mediante la evaluación
continua del ciclo presupuestario, el endeudamiento público y el
análisis de las previsiones económicas. En 2021 incorporó la evaluación
del gasto público como una de sus funciones permanentes, con el objetivo
de ayudar al desarrollo de políticas más eficaces y eficientes. En 2023 se
establece en el RDl 2/2023 de Reforma de las Pensiones, la valoración y
seguimiento con una periodicidad trianual, de las proyecciones de impacto
de las medidas adoptadas a fin de garantizar la sostenibilidad financiera.
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Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera

La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) responde a la reforma del artículo 135 de la
Constitución Española de septiembre de 2011. Esta reforma se lleva a cabo por el
convencimiento de que la garantía de la estabilidad presupuestaria es una de las
claves de la política económica que contribuye a reforzar la confianza en la
economía española y facilita la captación de financiación en mejores condiciones
y, con ello, permite recuperar la senda del crecimiento económico y la creación de
empleo. De esta forma se introduce al máximo nivel normativo de nuestro
ordenamiento jurídico una regla fiscal que limita el déficit público de carácter
estructural en nuestro país y limita la deuda pública al valor de referencia del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La Ley Orgánica 2/2012, de 27
de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera regula en un
texto único la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de todas las
Administraciones Públicas, tanto del Estado como de las Comunidades
Autónomas, Corporaciones Locales y Seguridad Social. Esto mejora la coherencia
en la regulación jurídica, supone una mayor claridad de la Ley y transmite una
idea de igualdad en las exigencias presupuestarias, de responsabilidad y lealtad
institucional entre todas las Administraciones Públicas.
Los tres objetivos de la Ley son: Garantizar la sostenibilidad financiera de todas
las Administraciones Públicas; fortalecer la confianza en la estabilidad de la
economía española; y reforzar el compromiso de España con la Unión Europea en
materia de estabilidad presupuestaria. El logro de estos tres objetivos contribuirá
a consolidar el marco de la política económica orientada al crecimiento
económico y la creación del empleo.
La LOEPSF consta de 32 artículos, 3 disposiciones adicionales, 4 transitorias, 1
derogatoria y 7 finales, y se estructura en seis capítulos. El capítulo I (Ámbito de
aplicación) determina el objeto y ámbito de aplicación subjetivo de la Ley. Se
delimita el sector público atendiendo al Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y
Regionales, ya que esta es la definición que adopta la normativa europea.
El capítulo II (Principios generales), destinado a los principios generales de la
Ley, mantiene los cuatro principios de la legislación anterior –
estabilidad presupuestaria, plurianualidad, transparencia y eficacia y
eficiencia en la asignación de los recursos públicos–, reforzando alguno de
sus elementos, e introduce tres nuevos principios: Sostenibilidad financiera,
responsabilidad y lealtad institucional. El principio de estabilidad presupuestaria
se define como la situación de equilibrio o superávit. Se entenderá que se
alcanza esta situación cuando las Administraciones Públicas no incurran en
déficit estructural. Este principio se refuerza con el de sostenibilidad
financiera, que consagra la estabilidad presupuestaria como conducta
financiera permanente de todas las Administraciones Públicas. Debe destacarse
también la inclusión en la Ley del principio de lealtad institucional, como
principio rector para armonizar y facilitar la colaboración y cooperación entre
las distintas administraciones en materia presupuestaria.
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El capítulo III (Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera)

dedicado a la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, introduce
importantes novedades en nuestra legislación. Todas las Administraciones
Públicas deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en
déficit estructural. No obstante, en caso de reformas estructurales con efectos
presupuestarios a largo plazo, de acuerdo con la normativa europea, podrá
alcanzarse en el conjunto de Administraciones Públicas un déficit estructural
del 0,4 por ciento del Producto Interior Bruto nacional expresado en términos
nominales, o el establecido en la normativa europea cuando este fuera inferior
No obstante, el Estado y las Comunidades Autónomas podrán presentar déficit
estructural en las situaciones excepcionales tasadas en la Ley: Catástrofes
naturales, recesión económica o situación de emergencia extraordinaria,
situaciones que deberán ser apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso de
los Diputados. El capítulo incorpora, además, la regla de gasto establecida en la
normativa europea, en virtud de la cual el gasto de las Administraciones
Públicas no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia
del Producto Interior Bruto. Esta regla se completa con el mandato de que
cuando se obtengan mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a
financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor
apelación al endeudamiento. Asimismo, se fija el límite de deuda de las
Administraciones Públicas, que no podrá superar el valor de referencia del 60
por ciento del Producto Interior Bruto establecido en la normativa europea,
salvo en las mismas circunstancias excepcionales en que se puede presentar
déficit estructural. Este límite se distribuirá de acuerdo con los siguientes
porcentajes, expresados en términos nominales del Producto Interior Bruto
nacional: 44 por ciento para la Administración central, 13 por ciento para el
conjunto de Comunidades Autónomas y 3 por ciento para el conjunto de
Corporaciones Locales. Además, se establece la prioridad absoluta de pago de
los intereses y el capital de la deuda pública frente a cualquier otro tipo de gasto,
tal y como establece la Constitución, lo que constituye una garantía rotunda
ante los inversores.
El capítulo IV (Medidas preventivas, correctivas y coercitivas) desarrolla tales
medidas en tres secciones diferenciadas. En la sección primera se introduce un
mecanismo automático de prevención para garantizar que no se incurre en
déficit estructural al final de cada ejercicio, así como un umbral de deuda de
carácter preventivo para evitar la superación de los límites establecidos.
El capítulo V (Transparencia) desarrolla el principio de la transparencia,
reforzando sus elementos, entre los que destacan que cada Administración
Pública deberá establecer la equivalencia entre el Presupuesto y la contabilidad
nacional, ya que esta es la información que se remite a Europa para verificar el
cumplimiento de nuestros compromisos en materia de estabilidad
presupuestaria. Asimismo, con carácter previo a su aprobación, cada
Administración Pública deberá dar información sobre las líneas fundamentales
de su Presupuesto, con objeto de dar cumplimiento a los requerimientos de la
normativa europea, especialmente a las previsiones contenidas en la Directiva
2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos
aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros. Finalmente, se
amplía la información a suministrar con objeto de mejorar la coordinación en la
actuación económico-financiera de todas las Administraciones Públicas.
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El capítulo VI (Gestión presupuestaria), relativo a la gestión presupuestaria,

refuerza la planificación presupuestaria a través de la definición de un marco
presupuestario a medio plazo, que se ajusta a las previsiones de la Directiva de
marcos presupuestarios antes mencionada. Se regula el destino del superávit
presupuestario, que deberá aplicarse a la reducción de endeudamiento neto, o al
Fondo de Reserva en el caso de la Seguridad Social.
La elaboración, aprobación y ejecución de los Presupuestos y demás actuaciones
que afecten a los gastos o ingresos de los distintos sujetos comprendidos en el
ámbito de aplicación de esta Ley, deberán contener información suficiente y
adecuada (principio de transparencia) que permita verificar su situación
financiera, el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de
sostenibilidad financiera se encuadrará en un marco presupuestario a medio
plazo, compatible con el principio de anualidad por el que se rigen la aprobación
y ejecución de los Presupuestos, y la observancia de los requerimientos
acordados en la normativa europea. La gestión de los recursos públicos estará
orientada por la eficacia, la eficiencia, la economía y la calidad, a cuyo fin se
aplicarán políticas de racionalización del gasto y de mejora de la gestión del
sector público. Las Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones
contenidas en esta Ley, así como las que provoquen o contribuyan a producir el
incumplimiento de los compromisos asumidos por España de acuerdo con la
normativa europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios
internacionales de los que España sea parte, asumirán en la parte que les sea
imputable las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubiesen
derivado. Las Administraciones Públicas se adecuarán en sus actuaciones al
principio de lealtad institucional coherente con la normativa europea.
Se entenderá por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la
situación de equilibrio o superávit estructural. En relación con los sujetos a los
que se refiere el artículo 2.2 de esta Ley se entenderá por estabilidad
presupuestaria la posición de equilibrio financiero.
Se entenderá por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar
compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda
pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley,
la normativa sobre morosidad y en la normativa europea. Se entiende que existe
sostenibilidad de la deuda comercial, cuando el periodo medio de pago a los
proveedores no supere el plazo máximo previsto en la normativa sobre
morosidad. Según el artículo 4 de la Ley 15/2010 el plazo de pago que debe
cumplir el deudor será el siguiente sesenta días después de la fecha de recepción
de las mercancías o prestación de los servicios. Para el cumplimiento dicho
principio las operaciones financieras se someterán al principio de prudencia
financiera.
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En el ámbito de las reglas fiscales, España está sometida a una doble regulación.
Por un lado, la acordada a nivel supranacional en el marco de la Unión Europea
(UE) y, por otro, la establecida a nivel nacional. El Pacto de Estabilidad y
Crecimiento (PEC) de la UE contempla la existencia de una cláusula general de
escape ante una situación de recesión económica severa. En el ámbito nacional, la
Constitución española y la LOEPSF también contemplan supuestos de excepción
al cumplimiento de las reglas fiscales en caso de catástrofes naturales, recesión
económica grave o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al
control de las Administraciones Públicas y perjudiquen considerablemente su
situación financiera o su sostenibilidad económica o social. Tras la aplicación, no
se suspenden los procedimientos del PEC, pero se permite a los Estados miembros
posponer y dejar en suspenso la senda de consolidación fijada con anterioridad a la
crisis.
El 6 de octubre de 2020, el Gobierno acordó llevar a cabo la suspensión de las
reglas fiscales españolas en 2020 y en 2021. La LOEPSF requiere que el Congreso
apruebe por mayoría absoluta que España se encuentra en uno de esos supuestos
que habilitan la activación de la cláusula de escape, previo pronunciamiento de la
AIReF sobre la ocurrencia de esos supuestos. Este trámite previo resulta necesario
para dar cumplimiento al procedimiento legalmente establecido y, en el caso de
que posteriormente resulte aprobado por el Congreso, poder hacer efectiva la
activación de la cláusula de escape. El Congreso de los Diputados en su sesión de
20 de octubre de 2020 apreció, por mayoría absoluta de sus miembros, que se da
una situación de emergencia extraordinaria que motiva la suspensión de las reglas
fiscales, requisito que establece el artículo 11.3 de la LOEPSF.
Más recientemente en el pasado mes de mayo de 2022 se decidió también extender
la suspensión al ejercicio 2023 por las consecuencias económicas de la invasión
rusa de Ucrania. La previsión del Gobierno es que el déficit del conjunto de las
Administraciones Públicas se sitúe en 2023 en el 3,9% del PIB, frente al 5% de
2022. Por tanto, continúa la senda descendente que implica una reducción del
déficit de más del 60% desde el inicio de la pandemia en 2020, cuando las medidas
de confinamiento contra la COVID y el despliegue del escudo social,
especialmente los ERTE, provocaron un déficit del 10,1%, excluida la ayuda
financiera (gráfico 3).
La suspensión, lejos de implicar una relajación de la responsabilidad fiscal, debe
llevar a las AAPP a orientar sus actuaciones a garantizar la sostenibilidad de las
cuentas públicas a medio y largo plazo, que, como señala el artículo 11.3 de la
LOEPSF, no puede ponerse en peligro por la desviación temporal del déficit.
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