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FUNDAMENTOS DE CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN TEMA 3

Prof.ª NIEVES SANIGER CURSO 2024/25

Tema 3 – Las Administraciones Públicas como Organizaciones Singulares

A. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO ORGANIZACIÓN

• Concepto de Organización: ampliamente utilizado / polémico.
• Organizaciones sociales: conjunto coordinado de recursos humanos y
materiales que pretenden conseguir una serie de objetivos previamente
definidos.

¿ES NECESARIO ESTUDIAR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DESDE UN ENFOQUE

ORGANIZATIVO?

• La mayor parte de los autores coinciden al señalar que esta aproximación es

ineludible porque las transformaciones que se han producido en las AA. PP.,
tanto en sus objetivos como en sus funciones, han producido cambios en su
estructura y composición.
• Además, la evolución experimentada por la Teoría de la Organización que ya
no se limita solamente a mejorar la gestión para conseguir la mayor eficacia,
permite que existan más puntos de contacto entre los enfoques
organizativos contemporáneos con la AP como organización.
• No obstante, desde la Ciencia de la Administración se sigue considerando
que la AP es una organización diferenciada.

ASPECTOS QUE PERMITEN DIFERENCIAR A LA AP, COMO ORGANIZACIÓN, DEL

RESTO DE ORGANIZACIONES PRIVADAS, SEGÚN RAMIÓ (1999):

1. La complejidad y no sólo por sus grandes magnitudes sino por su

especialización y diversidad territorial, funcional y estructural.
2. La independencia entre política y administración.
3. No existe relación inmediata entre actividad y recursos financieros.
4. Los privilegios de eficacia y eficiencia tienen una fuerte dimensión política y
es difícil elegir indicadores para evaluar la actividad.
5. La dinámica organizativa se encuentra fuertemente condicionada para los
límites normativos que condicionan la gestión de personal, siendo además
este muy diferente.
6. No compiten en un mercado económico, pero sí en un mercado político y
administrativo.

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B. ENFOQUES MÁS RELEVANTES DE LA TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN

La Teoría de la Organización surge a finales del siglo XIX como consecuencia de la

Revolución Industrial. Es un área de conocimiento interdisciplinar.

Las corrientes científicas de la Teoría de la Organización se pueden clasificar:

• Enfoques clásicos: enfoques sobre los que se construye la moderna Teoría

de la Organización. Finales del siglo XIX y principios del siglo XX.
• Enfoques neoclásicos: enfoques que modernizan a la Teoría de la
Organización. Visión más global e integral al relacionar las diferentes
dimensiones. Décadas: 50, 60 y 70.
• Enfoques contemporáneos: enfoques muy diversos que aportan pluralidad
y profundidad. Décadas de los 80 y 90.

ENFOQUES CLÁSICOS:

Dirección Científica: Taylor

Expresa un nuevo estilo de dirección y organización del trabajo a través del análisis
sistemático y el control. Se racionalizan y estandarizan actividades mediante la
descomposición de las tareas en movimientos simples. Se enfatiza el control y la
organización del trabajo mediante la relación jerárquico-personal.

Dirección Administrativa: Fayol, Gulick y Urwick.

Interés en los problemas de la dirección práctica. Se basan en la idea de que la

gestión es un proceso que agrupa diferentes tareas (planificar, organizar mandar,
coordinar y controlar), siendo estas las 5 funciones fundamentales de las
estructuras administrativas. Definen un tipo de organización que se representa por
un modelo de trabajo concreto y jerárquico. De Fayol podemos destacar sus 14
puntos “universales y flexibles” que se pueden aplicar a todas las organizaciones
en todos los contextos. Gulick y Urwick aportan con una división basada en una
línea vertical (autoridad) y una horizontal (departamentos).

Escuela de las Relaciones Humanas: Mayo.

Movimiento de reacción y oposición a la Teoría Clásica. Nace en EE. UU. ante la

necesidad de humanizar la administración de las organizaciones y ante el
desarrollo de las llamadas Ciencias Humanas (Psicología, Sociología).

Está centrada en obtener motivación a la hora de realizar un trabajo.

Estructuralismo (Escuela Burocrática o Weberiana).

Nace en los 40 de manos de Weber y sienta las bases del funcionamiento de una
organización burocrática. Esta se basaría en un conjunto de funciones establecidas

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mediante reglas. El poder de cada uno es impersonal y procede de la norma creada

por el cargo. Estos se ordenan jerárquicamente y sus miembros se eligen bajo el
principio del mérito, siendo estos profesionales nombrados por un superior.

BUROCRACIA

Principales características:

• El poder de cada individuo es impersonal y procede de la norma.

• Los cargos están ordenados y supervisados jerárquicamente.
• El desempeño del cargo depende de la cualificación y por ello el sistema de
selección se basa en el mérito y está vinculado a la remuneración.
• El desempeño del cargo es su principal preocupación: son profesionales
especialistas.
• La vinculación permanente con la organización permite desarrollar una
carrera profesional.

Disfunciones de la burocracia:

• Carece de la flexibilidad e innovación necesarias en una organización en

proceso continuo y acelerado cambio.
• Críticas sobre sus problemas prácticos de funcionamiento y control.
• Merton: no existe una organización totalmente racional debido a que el
modelo ideal de burocracia sufre transformaciones al ser dirigido y
gestionado por los hombres: choque brusco entre estructuras y personas.
• Selznick: estudia la adaptación de la burocracia a las exigencias internas de
los propios burócratas y a las exigencias externas de los ciudadanos.
• Para ambos, la estructura de la burocracia produce efectos distorsionantes.

ENFOQUES NEOCLÁSICOS:

NEORRACIONALISMO: MARCH Y SIMON

• Centra su interés en aspectos del comportamiento humano (connotaciones

psicológicas) relativos a las posibilidades y limitaciones de la racionalidad
de las personas en materia de adquisición del conocimiento de
procesamiento de la información.
• Objeto: análisis de la elección (decisión) en las organizaciones y las
consecuencias que puede tener en la gestión de una organización.
• Ideas principales:
o El hombre no posee una racionalidad completa sino instrumental
(limitada).
o La elección, por tanto, jamás será la óptima sino la más satisfactoria.
o La elección no es más que el resultado de un proceso «casual».

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NEOESTRUCTURALISMO: CROZIER Y MAYNTZ

• Corriente de carácter sociológico.

• Arranca de los planteamientos técnicos weberianos, pero considera tanto
aspectos formales como informales, lo que lugar a 3 líneas de análisis.
o Problemas como los de colaboración, consenso, poder y conflicto.
o Relaciones entre la organización y el individuo.
o Relaciones entre la organización y el entorno.
• La burocratización es una manifestación patológica que comporta lentitud,
ineficiencia, rigidez en los comportamientos.

TEORÍA DE LAS CONTINGENCIAS

• Adopta los enunciados conceptuales y metodológicos de la Teoría General

de Sistemas.
• Objetivo: explicar las características de las organizaciones en función de la
situación del entorno.
• No existe una única forma que sea la mejor para organizarse ya que el
entorno es cambiante.
• Critica: no se puede admitir que todo lo que sucede dentro se explique por
lo que sucede fuera, ya que entonces admitimos que la organización está
desprovista de vida propia.

ENFOQUES CONTEMPORÁNEOS

Surgen a partir de los 80 y pretenden estudiar las organizaciones de una forma más
plural y profunda, considerándolas sistemas abiertos. La mayoría de las corrientes
clásicas y neoclásicas se mantienen en la actualidad y destaca el Taylorismo y la
teoría de las relaciones humanas.

C. LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS

Esquema formal que representa las relaciones, comunicaciones, procesos,

decisión y procedimientos que articulan a un conjunto de personas, unidades,
factores y materiales para consecución de objetivos.

Características:

• Se interrelaciona con el esquema de autoridad dentro de la organización:

asignación responsabilidades a las unidades organizativas.
• Se describe por medio del organigrama impreso, en el que se especifican las
redes autoridad y los canales de comunicación (aspectos formales y
jerárquicos).
• Aspecto no rígido (flexible y dinámico). No existe un modelo o tipo abstracto
de estructura que pueda servir para todas las situaciones.

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Para diseñar la estructura se necesita definir los objetivos y las funciones y

distribuir éstas de acuerdo con los recursos (personales y materiales).

• La estructura organizativa no se puede identificar con la organización, sino

que es un medio por el cual ésta logra sus objetivos. Carácter flexible y
contingente.
• Una buena estructura debe resolver tres problemas:
o La división de funciones y competencias.
o La coordinación.
o El control.
• Tres criterios: político, económico y racional. Los tres con el mismo peso,
para que la estructura sea lo más eficaz posible.
o ¿Cuándo se crea una estructura nueva se están teniendo en cuenta
estos criterios?
No, actualmente están distorsionadas, ya que ponen al criterio
político por encima de los demás. En caso de crisis económica, se
tendrán en cuenta ambos criterios, el político y el económico. Pero el
criterio racional casi nunca se tiene en cuenta.

DIMENSIONES DE LAS ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS (suele caer en examen)

• Jerarquía y divisionalización (órganos verticales y horizontales).

o Divisionalización por funciones, por servicios, por colectivos de
ciudadanos.
• Sistemas de coordinación y control.
o Adaptación mutua, normalización de procesos, normalización de
resultados y creación de unidades específicas para llevar a cabo esa
normalización y control.
• Puestos de trabajo.
o Es la unidad más básica dentro de cualquier organización.
o Nunca lo vamos a ver reflejado en un organigrama, sino que se
reflejan los órganos.
• Unidades.
o Un conjunto de puestos de trabajo conforma una unidad.
o Son los órganos básicos de cualquier organización.
• Diferenciación de las unidades. Hay dos tipos de unidades:
o Prestan servicios comunes (dirigidos al interior de la organización).
En un Ministerio se llamaría Subsecretaría, en una CCAA sería
Secretaría General Técnica.
o Prestan servicios sectoriales (dirigidos al exterior de la organización).

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Las disfunciones y modelos administrativos, principales disfunciones de una

estructura administrativa:

• Excesiva longitud de la organización (verticalidad).

• Excesiva fragmentación/horizontalidad (demasiados órganos).
• Excesivo número de órganos (inflación orgánica).
• Peso excesivo de los servicios comunes.

Modalidades de estructura:

• Modelo clásico burocrático (más extendido en España).

• Modelo de agencialización (modelo anglosajón).
o Crea órganos (llamados agencias) que se salen de esa
horizontalidad.
• Modelo gerencial (muy poco desarrollado en España, apenas lo
encontramos en el Ayuntamiento de Barcelona).
o Estructura de coordinación de las agencias.
• Modelo mixto.
o Incorpora principios de los tres modelos anteriores.

D. ESTRUCTURACIÓN DE LAS ORGANIZACIONES: MODELO DE MINTBERG.

Macrofunciones o áreas de gestión (entre paréntesis está el ejemplo en caso de

un Ministerio):

• Núcleo estratégico: dirige la organización (ministro/a).

• Núcleo operativo: ejecuta tareas (dimensión técnico profesional)
(funcionario base).
• Línea media: permite la comunicación asignando tareas y coordinado
(funcionarios de libre designación).
• Tecnoestructura: gestión de los servicios comunes.
• Stau de apoyo: no forman parte de la organización, pero son necesarias
(gabinetes).
• I+D: poco desarrollada.

Modelos de organizaciones (no confundir con el modelo del profesor Bañón):

• Estructura simple: ausencia de estructura (núcleo estratégico).

• Burocracia maquinal: modelo burocrático (tecnoestructura).
• Burocracia profesional: relativa independencia (núcleo operativo).
• Forma divisional: superposición de estructuras (línea media).
• Adhocracia: especialización horizontal e innovación (stau de apoyo).

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E. PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS AA. PP.

• Principios que regulan las relaciones entre órganos y organizaciones de una

misma Administración (o nivel de Gobierno):
o Relaciones intraorganizativas o interorgánicas.
• Principios que regulan las relaciones entre distintas Administraciones (o
niveles de Gobierno):
o Relaciones interadministrativas o intergubernamentales.

Principios que regulan las relaciones entre órganos y organizaciones de una

misma Administración (suele caer en el examen, se debe de poner ejemplos):

1. Jerarquía: distribución de los órganos en escalones sucesivos subordinados

los unos a los otros: los órganos superiores dirigen y controlan a los
inferiores.
2. Descentralización funcional: recurso técnico mediante el cual se produce
una transferencia de funciones y servicios a entes instrumentales de una
misma Administración, generalmente, para mejorar la gestión de parte de
sus atribuciones. Por ejemplo: la AEMET, en el caso del Estado; el SAS, en el
caso de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
3. Desconcentración: transferencia de funciones de un órgano superior a un
órgano inferior, tanto central como periférico o entre órganos horizontales:
a. Se consigue acercar el servicio al ciudadano.
b. Descongestionar a los órganos centrales.
4. Coordinación: evita fricciones entre las atribuciones de los distintos
órganos de una misma organización y, por lo tanto, conseguir la integración
y la armonía entre las diferentes partes del sistema.
5. Control: no es un principio en sí mismo, ya que no vertebra en realidad el
funcionamiento orgánico, siendo más bien una manifestación del principio
de jerarquía. Implica la existencia de órganos especializados que aseguren
una correcta actuación.
6. Eficacia: garantizar la obtención de objetivos.
a. Se relaciona con la planificación, la evaluación y la rendición de
cuentas.
b. Tiene como límite, el principio de legalidad.
7. Eficiencia: obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos.

LA COMPETENCIA Y SUS ALTERACIONES:

Competencia: conjunto de posibilidades de actuación que el ordenamiento

jurídico atribuye a cada órgano (no a la persona).

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Alteraciones:

1. Delegación: traspaso temporal de atribuciones de un órgano a otro órgano

dentro de la misma Administración:
a. No supone alteración de la titularidad de la competencia.
b. Puede ser revocable en cualquier momento.
2. Avocación: técnica que implica la resolución de que un órgano superior
pueda recabar para sí la decisión sobre un asunto que le está atribuido a un
órgano jerárquicamente dependiente. Carácter excepcional (motivada y
razonada).
3. Encomienda de gestión: alteración que sólo afecta a la realización de
servicios y actividades técnicas o materiales por falta de recursos propios.
No supone cesión de la titularidad de competencias.
4. Suplencia: sustitución temporal de un titular en los supuestos de vacante,
ausencia o enfermedad.

Principios que regulan las relaciones entre distintas Administraciones (o

niveles de Gobierno)

1. Descentralización territorial: transferencia de la titularidad de funciones y

competencias de un nivel territorial superior a niveles territoriales inferiores.
2. Autonomía: capacidad sobre competencias propias que le son atribuidas,
reconocidas y garantizadas por el texto constitucional y no como
consecuencia de una decisión política. Implica:
a. Capacidad de autorregulación: poder legislativo.
b. Capacidad de autogobierno.

La autonomía, en cualquier caso, expresa un poder limitado ya que se

integra en otro poder que es superior, el de la soberanía, que corresponde al
Estado.

Se diferencia entre autonomía:

a. Política: capacidad de regularse con normas propias.

b. Administrativa: capacidad de desarrollo normativo sólo
reglamentario.
3. Coordinación: una Administración debe garantizar la coherencia de la
actuación de las demás Administraciones, afectadas por una misma
materia.
4. Cooperación: permite que dos o más AA. PP., de manera voluntaria y en
ejercicio de sus competencias, realicen actuaciones comunes.
5. Colaboración: deber de actuar con el resto de las AA. PP., para el logro de
fines comunes.

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